高速公路項目建設(shè)中的矛盾與發(fā)展

侯政旭 熊世奇 董宜濤 姚丹妮

摘要 文章通過對分析高速公路項目建設(shè)過程中存在的共性矛盾，采用文獻研究法、定性分析法、案例分析等研究方法，剖析矛盾成因并提出化解矛盾的措施。通過研究分析，這些矛盾都是可以通過事前策劃、合規(guī)管理、推行綠色公路等方式防范和化解的。而矛盾妥善的處理也將會轉(zhuǎn)化為發(fā)展的動力，積極的促進高速公路建設(shè)領(lǐng)域穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞 矛盾;發(fā)展;高速公路;綠色公路

中圖分類號 U412.14;F542.8 文獻標(biāo)識碼 A 文章編號 2096-8949（2022）03-0184-03

0 引言

高速公路建設(shè)發(fā)展至今，建設(shè)模式、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、融資模式、運營模式等體系迭代升級，與我國所處的發(fā)展階段和發(fā)展水平高度契合，為全面建成小康社會和人民群眾安全便捷出行提供優(yōu)質(zhì)高效的公路交通保障。根據(jù)《2020年全國收費公路統(tǒng)計公報》，截至2020年末，全國高速公路達到16.10萬 km，全國收費公路累計建設(shè)投資總額達到108 075.1億元[1]。

但是矛盾與發(fā)展往往是并存的，高速公路在建設(shè)過程中也涌現(xiàn)出諸多矛盾，由于這些矛盾與高速公路項目本身的性質(zhì)和特點密切相關(guān)，因此很多高速公路在建設(shè)過程中均存在這些共性矛盾。與此同時，國家“碳達峰”“碳中和”目標(biāo)要求下，高速公路如何走出一條“綠色發(fā)展道路”，化解高速公路傳統(tǒng)性質(zhì)與國家綠色可持續(xù)發(fā)展理念之間的矛盾也是當(dāng)下亟須解決的難題。該文通過對部分高速公路項目案例分析，以四組矛盾為研究對象，結(jié)合我國現(xiàn)行有效的法律規(guī)范以及國家政策，分析矛盾成因并提出適當(dāng)?shù)慕鉀Q措施。

1 高速公路項目建設(shè)中的矛盾

高速公路項目建設(shè)具有投資規(guī)模大、周期長、范圍廣、外部關(guān)系復(fù)雜等特點，建設(shè)過程中不僅要保質(zhì)保量地在工期內(nèi)完成項目建設(shè)，還需要處理復(fù)雜的外部矛盾，這些矛盾主要體現(xiàn)在如下幾個方面：

1.1 高速公路建設(shè)與沿線居民穩(wěn)定生活之間的矛盾

高速公路建設(shè)活動從長期來看，能夠給被征地農(nóng)民提供更好的就業(yè)和生活條件;但從短期來看，會打破被征地農(nóng)民原有的生活狀態(tài)，會對其短期利益帶來一定的損害[2]。高速公路在建設(shè)過程中改變了原有區(qū)域的自然環(huán)境，不可避免地會對沿線群眾出行、生產(chǎn)、生活帶來不便，處于用地紅線范圍內(nèi)居民的耕地及附著物、宅基地也需要面臨征遷的問題，上述問題在高速公路建設(shè)過程中矛盾多發(fā)。

具體而言，高速公路為線型工程距離較長，跨越區(qū)域較多，征地拆遷難度大，在征地拆遷過程中沿線居民可能對國家劃定的征拆范圍、征拆補償款存在異議，引發(fā)矛盾甚至群體性事件。此外，在現(xiàn)場施工和高速運營過程中也不可避免地會對沿線居民產(chǎn)生影響，處理不當(dāng)容易發(fā)生諸如相鄰關(guān)系糾紛、施工侵權(quán)糾紛等矛盾。上述問題處理不當(dāng)不僅會影響項目的工程進度，還可能引發(fā)訴訟糾紛或群體惡性事件。

1.2 高速公路合規(guī)建設(shè)與地方政府促進地方經(jīng)濟發(fā)展愿景之間的矛盾

公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)依靠地區(qū)第三產(chǎn)業(yè)部門的擴張效應(yīng)以及對第三產(chǎn)業(yè)部門的勞動生產(chǎn)率渠道，可以緩解城鄉(xiāng)收入差距，能夠帶動沿線周邊地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展[3]，因此地方政府都大力支持企業(yè)投資地方高速項目建設(shè)。但是，高速公路項目前期工作具有完成周期長、涉及部門多、制約因素復(fù)雜、前期費用大等特點，地方政府及主管部門為盡快推動項目建設(shè)，吸引投資，往往過于“簡政放權(quán)”為企業(yè)開通“綠色通道”，甚至為建設(shè)方提供兜底承諾，不少建設(shè)單位為加快工程進度存在“未批先建”“邊建邊批”的行為，雖然提高了辦事效率但是往往與建設(shè)單位合規(guī)經(jīng)營理念產(chǎn)生矛盾，極易引發(fā)法律糾紛和行政處罰風(fēng)險，對企業(yè)造成巨大經(jīng)濟損失和不良社會影響。

1.3 高速公路建設(shè)中的投資控制與施工單位費用訴求之間的矛盾

高速公路建設(shè)投資大、成本回收周期長，建設(shè)單位作為項目實施主體擔(dān)負著項目投資過程控制、防范投資風(fēng)險、保障投資效益等職責(zé)。施工單位作為項目實際的施工單位，在招投標(biāo)階段可能為了中標(biāo)而壓低投標(biāo)價格或通過不平衡報價在項目建設(shè)過程中試圖通過變更、調(diào)差等方式賺取施工利潤。抑或因設(shè)計變更、材料價格上漲等原因?qū)е率┕だ麧櫧档拖蚪ㄔO(shè)單位提出費用訴求。因此，建設(shè)單位投資控制目標(biāo)與施工單位費用訴求之間的博弈普遍存在，建設(shè)單位管理不當(dāng)將導(dǎo)致“超概”“超預(yù)算”等風(fēng)險，投資收益不能得到保障。

1.4 高速公路傳統(tǒng)性質(zhì)與國家綠色可持續(xù)發(fā)展理念之間的矛盾

高速公路傳統(tǒng)的性質(zhì)決定了是它是能源消耗和溫室氣體排放的重點領(lǐng)域之一。公路建設(shè)所用的原材料中比如水泥、石灰及粉煤灰等都很容易產(chǎn)生大量的粉塵污染，同時公路瀝青在制作過程中其原料中的蒽萘類、酚類及苯類等化學(xué)物質(zhì)還會造成化學(xué)污染，嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境;而在公路運營期間，汽車排放的尾氣、煙塵、揚塵、碎落顆粒物等都會導(dǎo)致二氧化碳的排放量急劇上升[4]。

我國二氧化碳排放力爭2030年前達到峰值，力爭2060年前實現(xiàn)碳中和。因此，在全球能源清潔化、綠色化發(fā)展的變革與轉(zhuǎn)型的大趨勢下，高速公路建設(shè)運營過程中必須走出一條“綠色發(fā)展道路”，才能化解高速公路傳統(tǒng)性質(zhì)與國家綠色可持續(xù)發(fā)展理念之間的矛盾。

2 高速公路項目建設(shè)中矛盾的防范和化解

2.1 針對高速公路建設(shè)與沿線居民穩(wěn)定生活之間的矛盾

2.1.1 針對征地拆遷

要堅持“事前謀劃，依托政府”為主要原則，在項目前期策劃選址階段充分考慮沿線居民生活環(huán)境、地方人文等復(fù)雜因素，合理劃定征拆紅線范圍。在設(shè)計階段應(yīng)當(dāng)留存航拍影像資料，還原項目全線及周邊的地形地貌和地上附著物情況。在項目實施階段，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)對沿線線路附著物情況進行摸排，督促地方政府發(fā)布征地公告，避免征拆搶蓋、搶種情況發(fā)生。

政府在高速公路征地過程中承擔(dān)著土地征用的決策者、執(zhí)行者、監(jiān)督者和服務(wù)者四種社會角色[5]。建設(shè)單位要緊緊依靠政府，明確政府方征拆的主體責(zé)任，緊緊依托縣鄉(xiāng)兩級政府和村級組織，發(fā)揮當(dāng)?shù)氐恼蔚匚患昂诵淖饔?，使高速公路征地過程合法化、合理化和規(guī)范化，保證農(nóng)民獲得合理補償。在征拆過程中對可能引發(fā)矛盾或群體性事件的情形，建設(shè)單位和施工單位應(yīng)當(dāng)制定措施，配合政府協(xié)調(diào)化解。綜合運用政策、法律、經(jīng)濟、行政等手段和教育、協(xié)商、調(diào)解等辦法，努力將各類矛盾糾紛消除在萌芽、化解于基層，防止個別問題群體化、簡單問題復(fù)雜化、局部問題擴大化[6]。

2.1.2 針對施工侵權(quán)與相鄰關(guān)系糾紛

（1）在項目策劃階段系統(tǒng)做好風(fēng)險評估和環(huán)境影響評價，對建設(shè)項目實施后可能造成的存在的風(fēng)險因素、環(huán)境影響進行分析、預(yù)測和評估，制定預(yù)防或者減輕不良影響的對策和措施。收集高速公路建設(shè)運營過程中可能會對沿線居民正常生活造成的不良因素，如遮光、噪聲、安全等，提前做好施工規(guī)劃、防范措施。

（2）深入分析高速公路建設(shè)過程中容易產(chǎn)生侵權(quán)的風(fēng)險點進行識別和防范。對于高風(fēng)險作業(yè)以及侵權(quán)易發(fā)環(huán)節(jié)，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)加強管理，督促施工單位建立并嚴(yán)格執(zhí)行各項安全生產(chǎn)的規(guī)章制度，做好施工組織策劃，采取合適的施工工藝，在防止和控制具有的共性第三者責(zé)任風(fēng)險方面。高速公路建設(shè)工程中常見侵權(quán)類型、法律依據(jù)和歸責(zé)原則如表1。

（3）加強現(xiàn)場考察，對有可能造成影響的對象，特別是本身具有安全隱患的房屋進行必要的勘察與記錄，對周邊可能受施工影響的房屋進行質(zhì)量鑒定，對房屋的裂縫等問題進行拍照存證，如有必要對上述影像資料進行公證，保證發(fā)生糾紛后可以劃清權(quán)責(zé)，也可防止損失的人為擴大。

（4）對于爆破、高空作業(yè)等高度危險作業(yè)，施工單位應(yīng)該加強對施工人員以及現(xiàn)場的管理，施工單位應(yīng)與建設(shè)單位簽訂《安全生產(chǎn)協(xié)議》約定，切實做好安全施工生產(chǎn)的監(jiān)督、檢查、教育和管理等工作，做好各項工作的交底工作，并在項目管理過程中實行動態(tài)監(jiān)督管理，根據(jù)相關(guān)施工規(guī)范在施工現(xiàn)場采取相應(yīng)的安全施工措施以及設(shè)置明顯的安全警示標(biāo)志。

2.2 針對高速公路合規(guī)建設(shè)與地方政府促進地方經(jīng)濟發(fā)展愿景之間的矛盾

在高速公路建設(shè)單位與政府合作過程中不僅要推動項目順利建設(shè)還要保持合規(guī)經(jīng)營理念，高速公路建設(shè)工程中“未批先建，同批同建”都已成為過去時。建設(shè)單位必須及時主動到發(fā)改委、規(guī)劃、林業(yè)、水利、文保、環(huán)保、國土、交通等主管部門申報辦理用地、規(guī)劃、許可等手續(xù)，盡早達成開工建設(shè)條件。

在與政府簽訂協(xié)議過程中必須明確政府合法合規(guī)的職責(zé)以及應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律后果，保證手續(xù)先行，程序合規(guī)。積極引導(dǎo)政府站在長期穩(wěn)定發(fā)展的角度處理問題，在合規(guī)建設(shè)的基礎(chǔ)上與當(dāng)?shù)卣纬晒糙A的局面。

2.3 針對高速公路建設(shè)中的投資控制與施工單位費用訴求之間的矛盾

（1）對投標(biāo)報價合理性進行嚴(yán)格把控。建設(shè)單位或投資主體在投標(biāo)階段要對項目所在地的人工、材料、機械價格情況進行系統(tǒng)調(diào)研，結(jié)合國家頒布的各類定額，進行“標(biāo)前評估”，保證投標(biāo)報價的合理性。

（2）高速公路建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)對施工單位各項訴求的合理性進行核定，根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》三十六條規(guī)定，招標(biāo)人和中標(biāo)人不得再行訂立背離合同實質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議，否則可能面臨行政處罰的風(fēng)險。具體而言，不與中標(biāo)合同實質(zhì)性背離（明顯改變合同的標(biāo)的、價款、質(zhì)量、履行期限等主要條款）的訴求經(jīng)建設(shè)單位審核依據(jù)充分可以予以支持。有明確依據(jù)的設(shè)計變更，一般通說認為該種情形構(gòu)成情勢變更，應(yīng)當(dāng)予以支持。對于構(gòu)成不可抗力的情況下一般參照合同條款執(zhí)行，合同約定不明的雙方承擔(dān)公平責(zé)任。對于的市場價格波動（不構(gòu)成不可抗力）通常認定為普通的商業(yè)風(fēng)險，不應(yīng)當(dāng)支持。

（3）合理運用各類考核獎勵基金，建設(shè)單位可在施工合同條款當(dāng)中設(shè)置進度、安全、質(zhì)量等考核條款，在施工單位提前完成工期目標(biāo)、保證安全質(zhì)量的前提下節(jié)約投資的情況下給予獎勵。一方面不僅可以避免建設(shè)單位與施工單位站在對立面引發(fā)矛盾，另外一方面也可以減少變更索賠數(shù)量和金額，降低項目總投資。

2.4 針對高速公路傳統(tǒng)性質(zhì)與國家綠色可持續(xù)發(fā)展理念之間的矛盾

推進“綠色公路”“交通能源一體化”是化解這一矛盾的必由之路。“綠色公路建設(shè)”就是以低碳環(huán)保作為前提，兼具綠色施工、行駛暢通、精細管理、智慧服務(wù)、節(jié)約資源和高效運營等主要特征，并以碳中和為目標(biāo)的公路建設(shè)理念，通過研究、開發(fā)和推廣低碳環(huán)保和節(jié)能技術(shù)，充分發(fā)揮科技創(chuàng)新在公路建設(shè)過程中的導(dǎo)向性作用，在設(shè)計、施工和運營階段中全面控制溫室氣體（二氧化碳）的排放，從而實現(xiàn)生態(tài)文明的建設(shè)[7]。“交通能源一體化”是指因地制宜地推動高速公路基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)能源化開發(fā)，形成新的清潔能源供給主體，實現(xiàn)高速公路基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)與智能電網(wǎng)融合、交通系統(tǒng)的用能清潔化、系統(tǒng)集成化，實現(xiàn)交通自洽能源系統(tǒng)?！敖煌茉匆惑w化”可視為實現(xiàn)“綠色公路”的重要舉措之一。

具體而言，在設(shè)計、施工階段，建設(shè)單位要落實國家環(huán)保政策要求，保證公路建設(shè)的綠色、生態(tài)理念目標(biāo)能夠落實，施工過程中應(yīng)當(dāng)將節(jié)能減排技術(shù)、低碳材料設(shè)備用在項目建設(shè)的各個工序與施工階段中，將施工過程給原生態(tài)環(huán)境帶來的外部破壞和環(huán)境影響降到最低。在高速公路運營階段，充分利用交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)的自然稟賦，通過光熱、風(fēng)電等可再生能源利用方式，形成高速公路自主的分布式供能主體，保障交通能源的自主清潔供給。再利用先進儲能技術(shù)，完成可再生能源可用能量的時間位移。最后，充分借助電子信息化技術(shù)，推進交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)與信息網(wǎng)融合發(fā)展。

3 結(jié)語

唯物辯證理論認為，矛盾是事物發(fā)展的根本動力，矛盾的統(tǒng)一性和斗爭性推動著事物的發(fā)展。高速公路建設(shè)過程伴隨著各種矛盾，但是高速公路的建設(shè)者與政府、施工單位、沿線居民在建設(shè)幸福生活和創(chuàng)造美好未來的事業(yè)上，有著息息相關(guān)的共同利益，從根本上講是不矛盾的，通過事前策劃、合規(guī)管理、風(fēng)險化解等手段，上述矛盾均是可以防范和化解的。此外，“綠色公路”“交通能源一體化”概念的提出，對于建設(shè)單位而言機遇與挑戰(zhàn)并存，是實現(xiàn)傳統(tǒng)高速公路向綠色公路轉(zhuǎn)型的重要舉措，也是高速公路走向健康可持續(xù)發(fā)展的必由之路。

參考文獻

[1]交通運輸部.2020年全國收費公路統(tǒng)計公報[Z].2021.

[2]韓鋼.廣西高速公路征地拆遷費用概算控制探析[J].西部交通科技，2019（8）：195-198.

[3]張杰，王文凱.公路基礎(chǔ)設(shè)施對中國城鄉(xiāng)居民收入差距的影響與機制[J].鄭州大學(xué)學(xué)報，2021（4）：55-65.

[4]韓素華.基于碳中和目標(biāo)下公路建設(shè)的經(jīng)驗觀察與分析[J].交通節(jié)能與環(huán)保，2021（82）：14-20.

[5]盧毅，鄧小華，王禮志，等.高速公路建設(shè)征地中政府的角色與責(zé)任[J].長沙理工大學(xué)學(xué)報，2009（1）：5-11.

[6]康安棟.淺析高速公路項目建設(shè)中的矛盾糾紛排查調(diào)處[J].調(diào)查研究，2012（10）：62-63.

[7]吳華金，龔萬江.云南低碳環(huán)保公路建設(shè)思考[C].云南低碳發(fā)展科技論壇，2017：139-144.