關(guān)于加快湖北省養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的思考

☉ 徐昌洪 潘鵬

習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，實(shí)施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略，發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化孤寡老人服務(wù)，推動實(shí)現(xiàn)全體老年人享有基本養(yǎng)老服務(wù)。據(jù)第七次全國人口普查，湖北省60歲及以上人口為1179.50萬人，占20.42%；65歲及以上人口為842.43萬人，占14.59%。預(yù)計(jì)2035年將進(jìn)入重度老齡化階段，2050年將進(jìn)入深度老齡化階段，加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)刻不容緩。

主要做法與成效

近年來，湖北省實(shí)施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略，著力推進(jìn)養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)政策創(chuàng)制和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，初步構(gòu)建了以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系。

（一）不斷優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)頂層設(shè)計(jì)。先后出臺《湖北省積極應(yīng)對人口老齡化中長期規(guī)劃》《湖北省養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)“十四五”規(guī)劃》等政策文件，加快建設(shè)居家社區(qū)機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系。省民政廳聯(lián)合有關(guān)部門先后出臺配套政策文件30多個(gè)，明確養(yǎng)老服務(wù)土地、稅費(fèi)、信貸、補(bǔ)貼等方面的扶持政策，全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場，積極鼓勵(lì)和支持社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。

（二）大力加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)?！笆濉逼陂g，湖北省先后組織實(shí)施養(yǎng)老設(shè)施達(dá)標(biāo)工程，持續(xù)推進(jìn)農(nóng)村福利院“平安工程”和“冬暖工程”，大力實(shí)施城企聯(lián)動普惠養(yǎng)老專項(xiàng)行動，農(nóng)村福利院居住條件、生活環(huán)境大為改善。統(tǒng)籌中央預(yù)算內(nèi)投資、中央福彩公益金和省級預(yù)算內(nèi)資金，大力支持各地推進(jìn)普惠養(yǎng)老項(xiàng)目、城鄉(xiāng)公辦托底養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、街道綜合性社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)，以及特殊困難老年人適老化改造。截至2021年底，全省共建有各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)1968家，養(yǎng)老床位總數(shù)46萬張，護(hù)理型床位占比達(dá)46%；全省城鄉(xiāng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施覆蓋率分別達(dá)到97.5%和67.5%。

（三）持續(xù)強(qiáng)化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管。出臺《建立健全養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管制度促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展若干措施》，強(qiáng)化養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管。先后實(shí)施民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)消防安全達(dá)標(biāo)提升工程、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)安全隱患排查整治、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)非法集資風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)排查整治，有效化解風(fēng)險(xiǎn)。建立養(yǎng)老護(hù)理員分級分層培訓(xùn)制度，全省養(yǎng)老護(hù)理員基本進(jìn)行了一次輪訓(xùn)。2020年、2021年，連續(xù)兩年共舉辦4期800人次全省農(nóng)村福利院長培訓(xùn)班，提升了業(yè)務(wù)工作水平和依法履職能力。

（四）持續(xù)推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)改革創(chuàng)新。推進(jìn)農(nóng)村特困供養(yǎng)服務(wù)體制機(jī)制改革創(chuàng)新試點(diǎn)，推廣失能特困人員縣級集中照護(hù)模式，全省已建成縣級失能特困供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)53個(gè)、區(qū)域性特困供養(yǎng)服務(wù)中心85個(gè)，形成了縣級直管、委托經(jīng)營、民政和鄉(xiāng)鎮(zhèn)共管、民政代管等多種運(yùn)營管理模式，政府兜底保障和集中供養(yǎng)護(hù)理能力明顯提升。武漢市探索形成社區(qū)嵌入、中心輻射、統(tǒng)分結(jié)合“三位一體”的“互聯(lián)網(wǎng)+居家養(yǎng)老”新模式。宜昌市社會福利院、黃梅縣社會福利中心改革經(jīng)驗(yàn)入選國家公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革優(yōu)秀案例。

（五）不斷健全老年人福利制度。2017年，在全省推動建立經(jīng)濟(jì)困難的高齡、失能老年人補(bǔ)貼制度。省級財(cái)政每年專項(xiàng)安排老年人補(bǔ)貼資金8000萬元，全省經(jīng)濟(jì)困難的高齡、失能老年人補(bǔ)貼和高齡津貼制度實(shí)現(xiàn)全覆蓋，截至2021年底，全省享受養(yǎng)老服務(wù)和護(hù)理補(bǔ)貼、高齡津貼老年人分別達(dá)10.18萬人、140.6萬人，年發(fā)放補(bǔ)貼資金14.36億元。2021年，省長親自領(lǐng)辦1萬戶特殊困難老年人家庭適老化改造工作，2022年將完成1.8萬多戶。各地將老年人補(bǔ)貼、適老化改造與政府購買養(yǎng)老服務(wù)結(jié)合起來，不斷提高惠民政策的精準(zhǔn)度及惠及面，積極培育養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)市場。

存在問題及原因

湖北省養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)雖取得可喜成效，但對標(biāo)黨的二十大提出的新任務(wù)新目標(biāo)新要求，與人口老齡化發(fā)展趨勢、人民群眾對養(yǎng)老服務(wù)的迫切需求相比還有差距。

（一）養(yǎng)老服務(wù)供給總量不足。從供給主體來看，主要靠政府供給。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2020年底，全省1841家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)由政府興辦的1205家，占比65.5%。19844家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施由街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、村（社區(qū)）等集體持有的19800家，在市場監(jiān)管、民政部門登記的僅44家。從供給類型來看，主要以機(jī)構(gòu)養(yǎng)老床位為主。“十三五”末，全省養(yǎng)老床位總數(shù)達(dá)到42萬張，其中機(jī)構(gòu)養(yǎng)老床位占比66.7%。從供給總量來看，“十三五”期間，平均每年新增養(yǎng)老床位2.44萬張，年均增長7.1%，養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施供給明顯落后于人口老齡化需求。

（二）養(yǎng)老服務(wù)供給不平衡。一是區(qū)域差異大。武漢市主城區(qū)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)及部分優(yōu)質(zhì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位利用率較高，入住率達(dá)95%以上；宜昌、襄陽、黃石、荊州等中等城市養(yǎng)老床位總體上供略大于求，床位利用率約70%；縣鄉(xiāng)兩級供過于求，床位利用率不足50%。二是城鄉(xiāng)不平衡。全省農(nóng)村老年人口占比始終高于城鎮(zhèn)3～6個(gè)百分點(diǎn)，但養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)滯后，供需矛盾突出。三是床位結(jié)構(gòu)不合理。全省養(yǎng)老床位中護(hù)理型床位占比只有46%，距“十四五”60%的目標(biāo)還有較大差距。

（三）養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量水平不高。居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求大但發(fā)展緩慢，服務(wù)項(xiàng)目層級較低，多偏重家政服務(wù)，針對高齡、失能等老年人的居家社區(qū)照護(hù)服務(wù)短缺，提供專業(yè)化服務(wù)的能力不足。農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)資源整體短缺，有些農(nóng)村供養(yǎng)機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量存在短板，不具備接收失能、部分失能老年人的條件。

（四）基本養(yǎng)老服務(wù)資金投入不足。多年來，湖北省養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)主要依靠省級和地方留成的福彩公益金，地方財(cái)政投入較少。受相關(guān)政策調(diào)整和疫情疊加影響，湖北省2021年福彩銷售額較2018年峰值下滑48.05%，籌集公益金減少40.2%，直接影響到養(yǎng)老服務(wù)投入。

（五）養(yǎng)老服務(wù)市場培育不夠。一是用地、選址難。各地用地指標(biāo)緊缺，行政劃撥或申請公益性用地用于養(yǎng)老服務(wù)比較難。大中城市中心城區(qū)寸土寸金、老舊社區(qū)場所資源更是有限。二是建設(shè)運(yùn)營補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)偏低。湖北省養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)、運(yùn)營補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)低于發(fā)達(dá)地區(qū)和周邊省份，且營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不享受建設(shè)補(bǔ)貼，這在一定程度影響了社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)的積極性。三是貸款融資難。銀行貸款一般以土地、房產(chǎn)等固定資產(chǎn)作抵押，社會辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為了節(jié)省前期投入，一般通過租賃廠房、辦公樓等改造進(jìn)行建設(shè)，達(dá)不到貸款要求。同時(shí)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一般保本或微利經(jīng)營，現(xiàn)金流有限，銀行授信批貸額度較低。

（六）養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍不穩(wěn)、素質(zhì)不高。一是人員數(shù)量短缺。全省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)從業(yè)人員近2.5萬人，其中護(hù)理崗位人員約1.5萬人，持證養(yǎng)老護(hù)理員約8000人，養(yǎng)護(hù)比超過1∶6。二是專業(yè)化水平不高。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)人員以40～55歲者居多，主要是農(nóng)村務(wù)工人員或城市失業(yè)人員中的婦女，大多數(shù)只有高中以下學(xué)歷，缺乏專業(yè)技能。三是福利待遇偏低。城市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理人員工資最高的每月不到6000元，最低的只有1000多元；農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)臨時(shí)聘用人員的工資在1000元至2000元之間。全省只有武漢、宜昌、咸寧等市建立了養(yǎng)老護(hù)理員崗位補(bǔ)貼制度。

對策建議思考

養(yǎng)老事業(yè)關(guān)乎民生福祉，要深入貫徹落實(shí)黨的二十大關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)的決策部署，堅(jiān)持以人民為中心，堅(jiān)決扛起政治責(zé)任，精準(zhǔn)施策、加快推進(jìn)。

（一）深化上下聯(lián)動，擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)供給。一是加大對上爭取力度。加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目儲備和謀劃，積極爭取中央預(yù)算內(nèi)投資，爭取中國人民銀行、國家發(fā)展改革委等支持，將湖北納入后續(xù)普惠養(yǎng)老專項(xiàng)再貸款試點(diǎn)地區(qū)，擴(kuò)大居家和社區(qū)基本養(yǎng)老服務(wù)提升行動湖北試點(diǎn)范圍。二是加強(qiáng)省級資源統(tǒng)籌。建立完善穩(wěn)定的公共財(cái)政投入保障機(jī)制，推動各地將發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)所需資金列入年度財(cái)政預(yù)算，并建立自然增長機(jī)制。充分利用政府債券、財(cái)政專項(xiàng)資金等支持服務(wù)業(yè)發(fā)展的各類資金，帶動社會資本投入。三是加強(qiáng)對下督促力度。明確省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，推動將加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)納入市縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子考核指標(biāo)，督促各地嚴(yán)格落實(shí)將不低于55%的彩票公益金用于支持發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)。

（二）分層分類推進(jìn)，平抑養(yǎng)老服務(wù)供需矛盾。在兜底保障上，建立基本養(yǎng)老服務(wù)清單制度，重點(diǎn)保障經(jīng)濟(jì)困難的孤寡、失能、失智、高齡、計(jì)劃生育特殊家庭等老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求。全面落實(shí)特困人員救助供養(yǎng)制度，提高特困人員供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)兜底保障能力和服務(wù)質(zhì)量，逐步提高生活不能自理特困人員集中供養(yǎng)率。在普惠服務(wù)上，建立普惠養(yǎng)老服務(wù)制度，實(shí)施城企聯(lián)動普惠養(yǎng)老專項(xiàng)行動，合理確定城鄉(xiāng)普惠型養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目和價(jià)格，努力增加普惠型養(yǎng)老床位供給，為廣大中低收入家庭老年人特別是失能、部分失能老年人提供價(jià)格適中、方便可及、質(zhì)量可靠的基本養(yǎng)老服務(wù)。在高端服務(wù)上，重點(diǎn)完善綜合監(jiān)管機(jī)制，規(guī)范養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)行為。

（三）堅(jiān)持質(zhì)量優(yōu)先，優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)供給結(jié)構(gòu)。一是提升家庭照護(hù)能力。落實(shí)子女帶薪陪護(hù)制度，建立常態(tài)化指導(dǎo)監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化家庭贍養(yǎng)老年人的主體責(zé)任，落實(shí)監(jiān)護(hù)人對孤寡老年人監(jiān)護(hù)責(zé)任，探索建立家庭喘息服務(wù)機(jī)制。二是強(qiáng)化居家社區(qū)服務(wù)。實(shí)施困難老年人居家適老化改造工程，加快建設(shè)家庭養(yǎng)老床位，建立政府為困難老年人購買居家養(yǎng)老服務(wù)制度。在城市著力構(gòu)建社區(qū)養(yǎng)老“15分鐘服務(wù)圈”，在農(nóng)村大力發(fā)展互助性養(yǎng)老。三是提升公辦機(jī)構(gòu)服務(wù)水平。堅(jiān)持公益屬性，加強(qiáng)公辦和公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)。加快健全公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住綜合評估和輪候制度。實(shí)施特困人員供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)改造提升工程，推進(jìn)農(nóng)村特困供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)體制機(jī)制創(chuàng)新，實(shí)行農(nóng)村中心福利院縣級直管。

（四）加大政策扶持，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展。一是進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境。加大政府購買基本養(yǎng)老服務(wù)力度，完善養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)和運(yùn)營補(bǔ)貼制度，制定和落實(shí)養(yǎng)老服務(wù)消防安全、養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)營、養(yǎng)老服務(wù)信息化建設(shè)和護(hù)理員待遇、水電氣網(wǎng)等財(cái)政補(bǔ)貼政策。二是創(chuàng)新信貸支持方式。穩(wěn)妥推進(jìn)應(yīng)收賬款質(zhì)押貸款，探索收費(fèi)權(quán)質(zhì)押貸款。探索允許營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以有償取得的土地、設(shè)施等資產(chǎn)進(jìn)行抵押融資。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)合理確定貸款期限，靈活提供循環(huán)貸款、年審制貸款、分期還本付息等多種貸款產(chǎn)品和服務(wù)。擴(kuò)大實(shí)施養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)企業(yè)債券和養(yǎng)老項(xiàng)目收益?zhèn)С趾侠盱`活設(shè)置債券期限、選擇權(quán)及還本付息方式，鼓勵(lì)發(fā)行可續(xù)期債券。加快建立長期護(hù)理保險(xiǎn)制度。三是加強(qiáng)用地、設(shè)施保障。完善養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地保障制度，研究制定鼓勵(lì)民間資本利用集體建設(shè)用地發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)的支持政策。嚴(yán)格落實(shí)新建小區(qū)與配建養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步驗(yàn)收、同步交付“四同步”規(guī)定。對沒有規(guī)劃養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的老舊小區(qū)，地方政府應(yīng)將其納入城市更新和老舊小區(qū)改造計(jì)劃，按標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)齊養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。

（五）完善激勵(lì)政策，加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)。一是加大教育培訓(xùn)力度。鼓勵(lì)大專院校設(shè)置養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)專業(yè)或開設(shè)相關(guān)課程，建立校企養(yǎng)老服務(wù)人才雙向培養(yǎng)機(jī)制。鼓勵(lì)支持符合條件的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)興辦養(yǎng)老服務(wù)類職業(yè)學(xué)校。實(shí)施養(yǎng)老服務(wù)人員職業(yè)技能提升行動。二是完善薪酬待遇政策。加強(qiáng)養(yǎng)老護(hù)理員職業(yè)技能等級認(rèn)定，認(rèn)定結(jié)果作為享受補(bǔ)貼政策的重要依據(jù)。加強(qiáng)對養(yǎng)老護(hù)理人員資質(zhì)的管理和考核，建立養(yǎng)老護(hù)理人員登記管理和權(quán)益維護(hù)制度，制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和指導(dǎo)性定級薪酬。三是健全激勵(lì)褒揚(yáng)機(jī)制。廣泛開展養(yǎng)老護(hù)理員技能競賽，組織開展“尋找最美荊楚養(yǎng)老護(hù)理員”等評選表彰活動，提升其職業(yè)榮譽(yù)感和社會認(rèn)同感。