突發(fā)事件屬地管理中的應(yīng)急決策困境
——基于重大傳染病事件的考察

文 宏，林 彬

(華南理工大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510641)

2007年頒布實(shí)施的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》充分借鑒和吸收了“非典”疫情防控的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，改變了以往“分災(zāi)種、分部門”的應(yīng)急管理原則，確立了“分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理”的綜合應(yīng)急管理體制。然而，此種“分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理”的應(yīng)急管理體制，在面對(duì)2020年新冠肺炎疫情防控時(shí)，部分暴露出垂直管理與屬地管理之間協(xié)同不暢的問題，應(yīng)急管理體制的屬地管理原則與決策權(quán)限資源支撐要素之間存在落差。2021年5月13日，在中央部委層面，新成立了隸屬國(guó)家衛(wèi)健委的疾病預(yù)防控制局，賦予該局制定傳染病防控和公共衛(wèi)生監(jiān)督政策、規(guī)劃指導(dǎo)疫情監(jiān)測(cè)預(yù)警體系建設(shè)等職能。在突發(fā)事件的應(yīng)急管理中，應(yīng)急管理決策如何應(yīng)對(duì)非常態(tài)的突發(fā)事件，屬地管理原則如何能夠有效落實(shí)落地，成為突發(fā)事件應(yīng)急管理中需要思考的時(shí)代命題。

一、問題提出

我國(guó)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)與管理，按照分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主的基本原則，要求各地方政府以屬地的資源和能力應(yīng)對(duì)發(fā)生于轄區(qū)內(nèi)的事件，從而明確“誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)處理”的職責(zé)分工體系。其中，屬地管理作為與垂直管理相互補(bǔ)充的一項(xiàng)制度安排[1]，目的在于明確和壓實(shí)事件發(fā)生地政府的管理邊界與責(zé)任。這主要表現(xiàn)在：一方面，屬地管理具有信息優(yōu)勢(shì)，能夠有效整合資源，可以迅速指揮應(yīng)對(duì)，有利于因地制宜、切實(shí)解決實(shí)際問題；另一方面，該原則明確了屬地領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)將地理空間作為責(zé)任與追究的依據(jù)，有利于各級(jí)各地政府壓實(shí)監(jiān)管責(zé)任，防止出現(xiàn)推諉扯皮和轉(zhuǎn)嫁責(zé)任等問題。以往的突發(fā)事件案例處置的經(jīng)驗(yàn)表明，事件發(fā)生地政府的屬地管理在應(yīng)急管理中發(fā)揮了重要作用，成為能夠有效處置應(yīng)急管理事態(tài)的第一道防線。

屬地管理已成為當(dāng)前政府管理的重要原則，廣泛用于各級(jí)政府管理主體、各類公共事務(wù)之中?，F(xiàn)有研究中，很多學(xué)者關(guān)注了屬地管理原則在政府日常管理中的應(yīng)用場(chǎng)域和實(shí)施狀況，闡釋屬地管理原則泛化使用的現(xiàn)狀，突顯基層管理主體的責(zé)任認(rèn)定與資源支撐之間的不均衡。如在信訪維穩(wěn)、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)等常規(guī)任務(wù)中，上級(jí)政府不斷通過規(guī)范過程管理、落實(shí)垂直管理改革措施實(shí)現(xiàn)對(duì)下級(jí)政府的控制[2]，加劇下級(jí)政府權(quán)力和責(zé)任之間的失衡，常被上級(jí)政府作為轉(zhuǎn)嫁工作、甩鍋推責(zé)的工具，導(dǎo)致屬地管理原則難以發(fā)揮應(yīng)有功效。與此同時(shí)，部分地方政府也會(huì)有相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施，利用自主性空間[3],采取向下分?jǐn)側(cè)蝿?wù)[4]、吸納社會(huì)主體共同推進(jìn)[5]、形式上完成[6]、消極避責(zé)[7]等手段，進(jìn)一步加劇了屬地管理原則在基層政府管理中的虛置。而在政府非常態(tài)應(yīng)急管理研究中，地方政府雖然可以隨著突發(fā)事件的危機(jī)程度作相應(yīng)調(diào)整，但屬地管理原則往往更適用于固態(tài)、靜態(tài)和低流動(dòng)性情境，遵循該原則的應(yīng)急決策就容易滯后于變幻莫測(cè)的突發(fā)事件[8]。再加上屬地政府在事件應(yīng)對(duì)初期依據(jù)的法律法規(guī)并沒有很強(qiáng)的操作性[9]，仍需要更高層級(jí)政府或有關(guān)部門的介入[10]，市縣兩級(jí)政府的屬地管理作用難以得到充分發(fā)揮。進(jìn)一步而言，當(dāng)面對(duì)發(fā)生概率低、風(fēng)險(xiǎn)不確定性很高、災(zāi)難后果嚴(yán)重的新型突發(fā)事件或者巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，事件發(fā)生地政府通常難以有效履行屬地管理責(zé)任，面臨屬地責(zé)任與權(quán)限資源支撐不夠的決策困境。

當(dāng)前有關(guān)屬地管理的研究，詳細(xì)梳理了屬地管理與垂直管理之間的差別，闡釋了兩者之間的優(yōu)劣勢(shì)，多關(guān)注靠近基層的政府在日常管理中的權(quán)責(zé)失衡問題，從縱向政府層級(jí)的視角，分析上級(jí)政府下放事權(quán)與轉(zhuǎn)嫁責(zé)任，較少匹配相應(yīng)的權(quán)限與資源支撐，導(dǎo)致責(zé)任屬地、基層兜底的現(xiàn)象，深度剖析應(yīng)急管理中的屬地管理責(zé)任落地難等問題；同時(shí)，也關(guān)注了地方政府在日常管理與常態(tài)化應(yīng)急管理中落實(shí)屬地責(zé)任時(shí)的種種異化現(xiàn)象和應(yīng)對(duì)行為，強(qiáng)調(diào)應(yīng)急管理決策中更高層級(jí)政府介入的重要性與必要性?？傮w而言，現(xiàn)有研究多關(guān)注有執(zhí)法權(quán)的街頭官僚，較少關(guān)注市縣層級(jí)的地方政府如何落實(shí)屬地管理責(zé)任以及分級(jí)負(fù)責(zé)的實(shí)踐命題；多關(guān)注常態(tài)的應(yīng)急管理，重點(diǎn)剖析常態(tài)管理情境的權(quán)限與資源支撐，較少關(guān)注巨災(zāi)發(fā)生之初的決策情境，地方政府在急需及時(shí)決策時(shí)如何有效實(shí)施常態(tài)與非常狀態(tài)的治理情境轉(zhuǎn)換命題；較多關(guān)注相對(duì)確定性的風(fēng)險(xiǎn)決策情境，較少關(guān)注面臨非常嚴(yán)重的信息不對(duì)稱與決策權(quán)限資源支撐不足時(shí)如何有效進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)決策，切實(shí)履行屬地責(zé)任。為此，本文以重大傳染病事件為例，圍繞影響屬地管理中應(yīng)急決策的關(guān)鍵要素，考察事件發(fā)生地政府的屬地管理過程，依據(jù)突發(fā)事件應(yīng)急決策涉及的治理情境、采取的流程和運(yùn)用的法律規(guī)定予以分析和論證，希望能夠梳理政府屬地管理面臨的應(yīng)急決策困境，為優(yōu)化我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急管理體系提供相應(yīng)的政策建議。

二、文獻(xiàn)回顧與分析框架

突發(fā)事件屬地管理中的應(yīng)急決策議題，按照屬地管理的原則，事件發(fā)生地政府承擔(dān)部分應(yīng)急決策的責(zé)任，在具體實(shí)踐中，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)承擔(dān)屬地管理的地方政府“無(wú)錯(cuò)但有責(zé)”的情形。學(xué)界通常認(rèn)為：應(yīng)急決策是一種在不確定條件下對(duì)非常規(guī)突發(fā)事件的風(fēng)險(xiǎn)研判，需要在信息資源與事態(tài)發(fā)展不明確的狀態(tài)下，進(jìn)行非常規(guī)應(yīng)急處置。突發(fā)事件應(yīng)對(duì)初期，決策者需要進(jìn)行危機(jī)研判和應(yīng)急處置。在危機(jī)研判方面，應(yīng)急決策須準(zhǔn)確判斷事件嚴(yán)重程度，需要準(zhǔn)確的信息源和通暢的信息渠道來(lái)保障信息的完備程度[11]。在應(yīng)急處置方面，決策者需要更全面、更有效的行政手段來(lái)應(yīng)對(duì)，要求行政體系能夠匹配相應(yīng)的管理權(quán)限和資源調(diào)配等事項(xiàng)。然而，當(dāng)前權(quán)力相對(duì)向上收緊，很多行政權(quán)限和資源支撐以條線垂直管理為主、地方屬地管理為輔。由此，屬地管理中應(yīng)急決策困境的研究，總體上圍繞危機(jī)研判和應(yīng)急處置兩個(gè)主要方面展開。

應(yīng)急決策中的危機(jī)研判以決策信息為依據(jù)，信息的充分性和明確性是危機(jī)研判準(zhǔn)確的重要基礎(chǔ)。應(yīng)急管理決策通常有迫切的信息需求[12]。然而，決策責(zé)任事關(guān)重大，決策流程相對(duì)復(fù)雜嚴(yán)謹(jǐn)，與此同時(shí)突發(fā)事件也極易發(fā)生變化，導(dǎo)致常規(guī)的信息傳遞機(jī)制與應(yīng)急管理中的信息要求之間出現(xiàn)張力，應(yīng)急決策容易陷入“心有余而力不足”的“信息悖論”之中[13]。一方面，突發(fā)事件的處置具有較強(qiáng)的專業(yè)性，具有一定的科學(xué)認(rèn)知門檻，專家的科學(xué)研判信息協(xié)助危機(jī)研判的過程存在客觀障礙。危機(jī)事件的突然發(fā)生，往往需要屬地政府的應(yīng)急決策迅速跟進(jìn)、及時(shí)處置。而應(yīng)急決策過程中，政府往往需要借助專家智慧和專業(yè)力量，基于科研人員的專業(yè)知識(shí)以及相關(guān)的實(shí)驗(yàn)數(shù)據(jù)，開展危機(jī)研判工作[14]。而嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目蒲薪Y(jié)論，需要專業(yè)的實(shí)驗(yàn)程序或科學(xué)的論證過程，是一個(gè)相對(duì)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膹?fù)雜行為，需要相對(duì)應(yīng)的時(shí)間給予保障，這就導(dǎo)致危機(jī)處置的及時(shí)性要求與科學(xué)研究程序的復(fù)雜性不匹配，使得很多危機(jī)事件的科學(xué)輔助有的并未嚴(yán)格遵循論證程序，或更多借助專家的過往經(jīng)驗(yàn)或感覺，與理想中的專家輔助作用存有一定的距離。另一方面，政治上的成本收益考量會(huì)影響政府的應(yīng)急決策過程。應(yīng)急決策存在科學(xué)考量和政治考量的權(quán)衡，科學(xué)考量是醫(yī)療衛(wèi)生體系的專業(yè)性判斷，政治考量是正式制度與非正式制度下的規(guī)則流程要求[15]。在應(yīng)急管理的決策實(shí)踐中，科學(xué)考量和政治考量并非完全兼容，二者之間的協(xié)同效率影響了信息輔助危機(jī)研判的實(shí)際效果。主要表現(xiàn)在對(duì)危機(jī)事件的發(fā)展變化難以準(zhǔn)確判斷，地方政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的結(jié)果通常難以預(yù)估，危機(jī)處置結(jié)果與資源投入成本評(píng)估之間存在著不確定性，按照屬地管理原則，地方政府必須迅速做出決策、組織協(xié)調(diào)救援力量和資源[16]，導(dǎo)致地方政府即使在高度不確定的情況下，也傾向于用相對(duì)充足的資源投入研判危機(jī)，應(yīng)急決策的科學(xué)性受到政治考量的沖擊。

應(yīng)急決策中的應(yīng)急處置以決策權(quán)限為基礎(chǔ)，權(quán)限的明晰化和確定性是危機(jī)處置的重要支撐。常態(tài)的行政管理決策多依托系統(tǒng)性的科層組織，借助層級(jí)的上下互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)命令傳遞和權(quán)限的分配?？茖咏M織具有明確權(quán)力關(guān)系和等級(jí)層次結(jié)構(gòu)，中國(guó)政府體制混合了法理權(quán)威與卡利斯瑪權(quán)威，核心是行政體制內(nèi)權(quán)力、資源和人事安排向中央政府集中統(tǒng)合，再以嚴(yán)密有序的科層制組織制度貫徹自上而下的行政命令和政策意圖[17]。在中央與地方之間，中央政府擁有最高決定權(quán)和資源支配權(quán)，下屬各級(jí)政府只有政策命令下的執(zhí)行權(quán)和授權(quán)范圍內(nèi)的治理權(quán)。在應(yīng)急管理決策中，面對(duì)高度不確定的決策結(jié)果，屬地政府往往需要匹配處置相應(yīng)等級(jí)突發(fā)事件所需的資源和能力[18]，但政府層級(jí)間、部門間往往統(tǒng)籌協(xié)調(diào)程度不夠，難以實(shí)現(xiàn)指令清晰、上下聯(lián)動(dòng)、整合力量和資源[19]，模糊的屬地化管理又加劇了責(zé)任與能力不相匹配的問題[20]。一方面，熟悉一線情況的地方政府往往決策權(quán)限不足，不具有應(yīng)對(duì)突發(fā)應(yīng)急管理短期所需的資源支撐，也無(wú)法跨越層級(jí)直接實(shí)施某項(xiàng)政策，跨越權(quán)限調(diào)動(dòng)相應(yīng)的資源，忽略程序執(zhí)行某個(gè)決定，與所面對(duì)緊急的決策情境相違背，在突破常態(tài)的處置能力時(shí)，面對(duì)既有的決策壓力，受制于決策權(quán)限與決策程序，難以采取有效且及時(shí)的應(yīng)對(duì)舉措，只能被迫采取“外松內(nèi)緊”式的應(yīng)對(duì)策略，應(yīng)急決策策略的精準(zhǔn)性與決策權(quán)限的有限性之間存在張力。另一方面，央地關(guān)系存在決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的相對(duì)脫離，呈現(xiàn)出中央管轄權(quán)與地方治理權(quán)間的緊張[21]。尤其是在危機(jī)情境下，地方政府需要及時(shí)有效地處置突發(fā)事件，承擔(dān)著較為明確的問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)壓力。面對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)弱激勵(lì)性的應(yīng)急決策事務(wù)，地方政府的主動(dòng)性偏低，在面臨解決實(shí)際問題能力不足以及資源支撐有限的情況下，主觀上多謹(jǐn)慎決策，嚴(yán)重時(shí)甚至?xí)麡O避責(zé)、推諉或缺位[22]。當(dāng)?shù)胤秸鎸?duì)治理難度過大、問責(zé)壓力過高的突發(fā)事件時(shí)，如防控重大傳染病的管理，多圍繞責(zé)任問題相互推諉，在組織內(nèi)部“擊鼓傳花”，呈現(xiàn)“有組織的不負(fù)責(zé)任”[23]，沒有積極作為的動(dòng)力基礎(chǔ)，屬地政府的應(yīng)急決策容易處于警惕和規(guī)避責(zé)任的狀態(tài)，導(dǎo)致屬地政府的應(yīng)急決策在危機(jī)決策的主動(dòng)性與事故問責(zé)的嚴(yán)厲性之間存在張力。

三、屬地管理中應(yīng)急決策的困境表現(xiàn)

重大突發(fā)事件通常發(fā)生概率極低，發(fā)展變化迅速，難以預(yù)測(cè)，且擁有巨大破壞力。地方政府需要按照屬地管理原則采取應(yīng)對(duì)措施，解決應(yīng)急決策面臨危機(jī)研判和應(yīng)急處置兩方面的難題。然而，應(yīng)急決策需要及時(shí)獲知有關(guān)事態(tài)發(fā)展的信息需求，也需要擁有應(yīng)對(duì)事件的相應(yīng)權(quán)限，匹配相應(yīng)的資源，同時(shí)須兼顧多重目標(biāo)，容易出現(xiàn)“要管沒權(quán)，不管‘背鍋’”的問題，表現(xiàn)出典型的應(yīng)急決策困境狀態(tài)。

(一)危機(jī)認(rèn)知的模糊性與政府響應(yīng)的及時(shí)性之間難以匹配

面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)源復(fù)雜、專業(yè)程度很高的新型突發(fā)事件，在事件發(fā)生初始，對(duì)于危機(jī)認(rèn)知是相對(duì)模糊的，需要一定的程序和時(shí)間研判。然而，屬地管理的相關(guān)規(guī)定，要求突發(fā)事件發(fā)生地的政府必須第一時(shí)間響應(yīng)，及時(shí)作出相應(yīng)的決策，有效處置。這就導(dǎo)致危機(jī)認(rèn)知的相對(duì)模糊性與政府響應(yīng)的及時(shí)性之間存在張力。本文關(guān)注到的重大傳染性疾病，通常具有傳播速度快、感染范圍廣、防控難度大的特征，極大威脅人民生命安全和擾亂社會(huì)秩序。疫情防控特性要求事件發(fā)生地的地方政府必須及時(shí)做出響應(yīng)，從源頭入手，抓小抓早，才能有效控制疫情的蔓延外溢。然而，面對(duì)一種全新的、未知的傳染性疾病，地方政府對(duì)危機(jī)的認(rèn)知是相對(duì)模糊的，在嚴(yán)重缺乏相關(guān)事件的基本信息與專業(yè)認(rèn)知的情況下，對(duì)傳染病事件的防控行為，需要借助于外部力量輔助決策，很大程度上取決于相關(guān)專家的專業(yè)判斷，基于公共衛(wèi)生部門對(duì)事件性質(zhì)和危險(xiǎn)程度的科學(xué)認(rèn)知；與之相對(duì)應(yīng)，遇到新型疾病類型，專家能夠獲知的信息也相對(duì)較少，同樣需要經(jīng)過科學(xué)的研究論證過程，對(duì)疫情多停留在初步認(rèn)知和可能性的判斷，較難提供充足的科學(xué)證據(jù)以及防控疫情的有效指引。因此，地方政府認(rèn)知傳染病的過程是漸進(jìn)性、模糊性的，認(rèn)知程度也存在初期的不充分性。

與之相對(duì)應(yīng)，地方政府的危機(jī)研判過程較為復(fù)雜，需要遵循相應(yīng)的規(guī)范及程序。根據(jù)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第二十九條的規(guī)定，只有省級(jí)以上人民政府衛(wèi)生行政部門或者其他有關(guān)部門指定的突發(fā)事件應(yīng)急處理專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)，才有權(quán)負(fù)責(zé)突發(fā)事件的技術(shù)調(diào)查、確證、處置、控制和評(píng)價(jià)工作。據(jù)此，對(duì)于新型傳染性疾病的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，主要應(yīng)由省級(jí)以上人民政府衛(wèi)生行政部門指定的專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)施，縣級(jí)或者地市級(jí)人民政府無(wú)權(quán)委托專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)施。因此，屬地政府對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)通報(bào)，通常會(huì)滯后于專業(yè)人員的研判。地方政府對(duì)突發(fā)事件的定性及嚴(yán)重程度的判定，多是依據(jù)相關(guān)專家或機(jī)構(gòu)認(rèn)定判斷的轉(zhuǎn)述，難以直接有效地指導(dǎo)當(dāng)?shù)卣疀Q策?？梢姡胤秸鎸?duì)重大突發(fā)事件，難以快速、準(zhǔn)確地研判突發(fā)事件的風(fēng)險(xiǎn)類型和危險(xiǎn)程度，影響了政府及時(shí)施策，很難滿足應(yīng)急決策及時(shí)性的要求。

(二)應(yīng)對(duì)結(jié)果的不確定性與資源投入的高要求之間難以匹配

在重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)初期，地方政府通常難以準(zhǔn)確評(píng)估事件的嚴(yán)重程度。事件發(fā)展態(tài)勢(shì)及未來(lái)發(fā)展的趨向，都存在著非常大的不確定性。然而，此類突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)處置所需要的投入是極其巨大的，需要耗費(fèi)巨量的社會(huì)成本，這對(duì)屬地管理中的應(yīng)急決策提出了更高要求。重大突發(fā)事件中，以具有人傳人特性的傳染病事件最為典型。重大傳染病通常具有傳染性、潛伏性、致病性、變異性等風(fēng)險(xiǎn)特性，造成損害的可能性很高，但是事件嚴(yán)重程度及發(fā)展趨勢(shì)很難事先確定，這就導(dǎo)致地方政府只能不計(jì)成本地防控。而地方政府屬地管理的轄區(qū)多具有人口多、流量大、功能多等特性，屬地管理的復(fù)雜性與系統(tǒng)性不言而喻。梳理以往重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急處置，我們發(fā)現(xiàn)：在20世紀(jì)以前，地方政府的應(yīng)對(duì)難點(diǎn)受限于醫(yī)療資源和診療技術(shù)，醫(yī)療技術(shù)的難題居多；而當(dāng)前地方政府的應(yīng)對(duì)難點(diǎn)，不僅受限于對(duì)新型傳染病的科學(xué)認(rèn)知與治療手段，還受制于人類活動(dòng)的頻率及范圍。如今，人類活動(dòng)頻率更高、城市之間聯(lián)系更為緊密，人群之間、城市之間相互交往頻繁，相互聯(lián)系日益增多，傳染性疾病的傳播可能性驟然增大，危害也隨之明顯加大，地方政府的處置結(jié)果不僅取決于自身的應(yīng)對(duì)能力，而且與傳染病的潛伏狀況及發(fā)病狀態(tài)密切相關(guān)；當(dāng)前國(guó)際交往增多，可能出現(xiàn)的境外輸入、病毒變異等問題，為地方政府應(yīng)對(duì)結(jié)果帶來(lái)了更多不確定性。這都對(duì)政府的應(yīng)對(duì)提出了更高要求和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

在政府應(yīng)對(duì)方面，如在新冠肺炎疫情應(yīng)對(duì)初期，我國(guó)同時(shí)采取找出傳染源、切斷傳染路徑和救治易感人群三種防控方式，需要投入大量資源用于監(jiān)測(cè)預(yù)警、物資儲(chǔ)備、物流保障和醫(yī)療救治等，其中包括對(duì)超千萬(wàn)人口的特大城市進(jìn)行“封城”，政府免費(fèi)救治感染者，在全國(guó)范圍內(nèi)采取社區(qū)封控措施等，投入了巨大的顯性成本和隱性成本，遏制了疫情的擴(kuò)散，實(shí)現(xiàn)了疫情的有效控制。同時(shí)，還需要在確保疫情防控的基礎(chǔ)上，非常迅速地推進(jìn)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)疫情防控與正常生產(chǎn)生活之間的平衡。這些均需要實(shí)現(xiàn)整體層面的國(guó)家動(dòng)員，投入巨量的社會(huì)資源給予保障。換言之，地方政府為了應(yīng)對(duì)重大災(zāi)難，不得不投入很高的防災(zāi)減災(zāi)成本，面對(duì)不確定性的危機(jī)結(jié)果，均需要以國(guó)家強(qiáng)大的應(yīng)對(duì)能力，投入充分的資源進(jìn)行保障，兩者之間的平衡一定程度上也造成了地方政府屬地管理的決策困境。

(三)應(yīng)對(duì)策略的針對(duì)性與決策權(quán)限的有限性之間難以匹配

在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中，地方政府的實(shí)施策略，需要切實(shí)針對(duì)現(xiàn)實(shí)難點(diǎn)，有效地解決棘手問題。應(yīng)對(duì)措施是否有效，取決于是否具備相應(yīng)解決問題的能力，這很大程度上取決于地方政府的決策權(quán)限，以及在此基礎(chǔ)上能夠調(diào)配和使用的各類資源。地方政府對(duì)突發(fā)事件的管理權(quán)限，來(lái)自上級(jí)政府的委托授權(quán)或按照相關(guān)規(guī)定的法定授權(quán)。由于地方政府行政行為的復(fù)雜特性，法律很難實(shí)現(xiàn)每個(gè)具體行政行為的確定性規(guī)定，因此，相應(yīng)的法律依據(jù)和條件多是針對(duì)普遍行政處置狀態(tài)的一般性行為。面對(duì)突發(fā)事件，地方政府需要處置的是各種行政活動(dòng)的例外狀態(tài)，通常需要額外的資源支持和權(quán)限保障。然而，相關(guān)法律依據(jù)也多是面對(duì)一般性行政行為的規(guī)定，賦予地方政府的權(quán)限和條件相對(duì)模糊，導(dǎo)致事件發(fā)生地政府通常缺乏足夠的權(quán)限，無(wú)法調(diào)配更多的資源給予保障。

按照屬地管理的原則，地方政府需要及時(shí)發(fā)布監(jiān)測(cè)預(yù)警信息，在很多突發(fā)事件中，地方政府常常被質(zhì)疑存在信息滯后或預(yù)警失靈問題，這很大程度上在于現(xiàn)行的法律規(guī)定并未賦予地方政府相應(yīng)的屬地管理權(quán)限，或不同的法律存在著不同的規(guī)定，使其無(wú)法針對(duì)具體情形有效預(yù)警。如在重大傳染病防控中，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第四十三條明確規(guī)定：“突發(fā)事件發(fā)布預(yù)警的主體是縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府，有權(quán)發(fā)布相應(yīng)級(jí)別的警告，宣布進(jìn)入預(yù)警期”。但根據(jù)《傳染病防治法》第十九條第二款的規(guī)定，有傳染病預(yù)警信息發(fā)布權(quán)限的主體，屬于國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門和省級(jí)人民政府，如果縣級(jí)和地市級(jí)人民政府沒有獲得授權(quán)，就無(wú)法在本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)布警報(bào)和宣布進(jìn)入預(yù)警期。相應(yīng)地，如果國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門或者省級(jí)人民政府沒有公開發(fā)出預(yù)警，沒有向縣市級(jí)政府和疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)發(fā)出預(yù)警，那么縣市級(jí)政府就無(wú)權(quán)依據(jù)傳染病預(yù)防、控制預(yù)案，采取諸如停產(chǎn)、停業(yè)、封鎖等針對(duì)性的預(yù)警措施。不難發(fā)現(xiàn)，兩部法律在預(yù)警權(quán)限的行使上模糊不清。此外，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第三十九條第一款規(guī)定，縣級(jí)以上各級(jí)人民政府在應(yīng)急預(yù)案啟動(dòng)前，應(yīng)當(dāng)根據(jù)突發(fā)事件的實(shí)際情況，采取必要的應(yīng)急措施。但“應(yīng)急預(yù)案”啟動(dòng)之前的“必要措施”的表述較為模糊，并沒有明確地方政府可以采用何種措施。而地方政府的決策權(quán)限更多來(lái)源于上級(jí)的授權(quán)，如國(guó)家衛(wèi)健委發(fā)布公告稱已經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)同意，將新型冠狀病毒傳染的肺炎納入《傳染病防治法》規(guī)定的乙類傳染病，并采取甲類傳染病的預(yù)防、控制措施。此時(shí)，各省級(jí)政府才得到授權(quán)進(jìn)行屬地管理，可以發(fā)出傳染病預(yù)警和公布疫情情況，啟動(dòng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急響應(yīng)，成立新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控指揮部，采取限制人員流動(dòng)等有力措施。可見，事件發(fā)生地政府的屬地管理缺乏相應(yīng)的決策權(quán)限，導(dǎo)致所采取的措施一定程度上難以滿足應(yīng)急決策的針對(duì)性需求。

(四)危機(jī)決策的主動(dòng)性與事故問責(zé)的嚴(yán)厲性之間難以匹配

突發(fā)事件的屬地管理要求非常明確，對(duì)事件處置的每個(gè)環(huán)節(jié)必須完成的事項(xiàng)以及需要達(dá)成的目標(biāo)均做出了具體規(guī)定。屬地管理原則同樣明確了事發(fā)所在地政府的責(zé)任邊界，硬性規(guī)定地方政府必須主動(dòng)作為，積極采取各種措施，有效處置突發(fā)事件。與此同時(shí)，政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件同樣有著嚴(yán)格縝密的決策要求，事件發(fā)生地政府責(zé)任重大，有很大的決策壓力，具有典型的低容錯(cuò)性。然而，受制于突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過程的復(fù)雜性、變動(dòng)性、未知性等特性，地方政府往往會(huì)基于保守的考量，最大限度規(guī)避責(zé)任的理性立場(chǎng)，傾向于遵循周全的程序，按照規(guī)范處置突發(fā)事務(wù)。這種避責(zé)導(dǎo)向的決策邏輯，多囿于前文所提及的突發(fā)事件危機(jī)程度難以認(rèn)定、應(yīng)對(duì)結(jié)果充滿不確定性、地方政府難以制定針對(duì)性應(yīng)對(duì)策略以及地方政府存在決策權(quán)限不足等客觀情況。

隨著監(jiān)督制度的逐步完善，問責(zé)力度也在不斷強(qiáng)化。一旦發(fā)生突發(fā)事件，造成或可能造成不利結(jié)果及不良影響，地方政府及其領(lǐng)導(dǎo)人面臨著較高概率的問責(zé)結(jié)果。在部分突發(fā)事件的處置過程中，地方政府參與事件處置的積極性和主動(dòng)性受到影響。面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)決策，更多是基于避責(zé)的視角，采取謹(jǐn)慎穩(wěn)妥的原則，推進(jìn)危機(jī)處置過程。如新冠肺炎疫情初期，有專家提出“未發(fā)現(xiàn)人傳人”“未發(fā)現(xiàn)明確的人傳人證據(jù)”等結(jié)論，地方政府官員并不傾向超越此種專業(yè)判斷，提前做好各類預(yù)案，積極主動(dòng)做好更周全的應(yīng)急準(zhǔn)備，導(dǎo)致公眾并沒有獲知更多的危機(jī)信息，難以匹配屬地政府的防疫決策需求，無(wú)法對(duì)疫情防控提供明確有力的指導(dǎo)。與此同時(shí)，上級(jí)政府對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行追責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)相對(duì)模糊，可能出現(xiàn)過度關(guān)注地方政府應(yīng)對(duì)不力的事實(shí)結(jié)果，而忽視事件處理的客觀難度，這導(dǎo)致問責(zé)關(guān)注的是應(yīng)對(duì)結(jié)果而非應(yīng)對(duì)過程，考量的并非是官員的治理行為而是崗位職責(zé)，于是“倉(cāng)促問責(zé)、廣泛追責(zé)”。如《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》賦予各級(jí)政府在應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)可以采取必要措施的權(quán)力，但多數(shù)地方政府在做出決策時(shí)仍然遲疑猶豫，這其中既有責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)膯栴}，也有法律規(guī)定模糊的問題；如若地方政府的應(yīng)對(duì)結(jié)果未達(dá)預(yù)期，就很可能受到處罰。可見，問責(zé)力度過大和追責(zé)泛化加劇了屬地責(zé)任承擔(dān)者的回避心理甚至隱瞞推諉行為，地方政府的應(yīng)急決策會(huì)處于兩難境地。

四、結(jié)論與建議

在突發(fā)事件的屬地管理中，通常會(huì)呈現(xiàn)出“變化的風(fēng)險(xiǎn)、有限的權(quán)力與固化的責(zé)任”“事前無(wú)法參與、事后卻要負(fù)責(zé)”的特點(diǎn)?，F(xiàn)有研究更多從全信息視角來(lái)評(píng)判應(yīng)急決策，相對(duì)忽略應(yīng)急管理的具體決策情境。面對(duì)未知的突發(fā)事件演化結(jié)果，在信息不對(duì)稱的情形下，地方政府該如何科學(xué)決策值得研究。本文聚焦應(yīng)急決策中的危機(jī)研判和應(yīng)急處置需求，圍繞信息和權(quán)限兩個(gè)決策要素，試圖展現(xiàn)突發(fā)事件屬地管理面臨的決策困境。研究發(fā)現(xiàn)，突發(fā)事件屬地管理中的應(yīng)急決策，通常面臨著突發(fā)事件不明確時(shí)無(wú)依據(jù)、危機(jī)程度過高時(shí)無(wú)權(quán)限、危機(jī)決策緊急無(wú)資源支撐的狀況，但是追究相應(yīng)責(zé)任時(shí)，卻更多歸為屬地責(zé)任。地方政府的尷尬處境具體呈現(xiàn)為危機(jī)認(rèn)知的模糊性與政府響應(yīng)的及時(shí)性之間難以匹配、應(yīng)對(duì)結(jié)果的不確定性與資源投入的高要求之間難以匹配、應(yīng)對(duì)策略的針對(duì)性與決策權(quán)限的有限性之間難以匹配、危機(jī)決策的主動(dòng)性與事故問責(zé)的嚴(yán)厲性之間難以匹配的障礙。

通過分析重大傳染病事件，化解地方政府屬地管理中的應(yīng)急決策困境，需要采取完善法律法規(guī)、健全應(yīng)急管理機(jī)制等舉措，優(yōu)化重大突發(fā)事件的應(yīng)急決策體系。一方面，進(jìn)一步完善《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《傳染病防治法》等法律法規(guī)，賦予地方政府啟動(dòng)突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)“閥門”的權(quán)限，可由各級(jí)醫(yī)院上報(bào)，規(guī)定時(shí)間內(nèi)信息必須直達(dá)，保證信息不阻滯,并將突發(fā)事件的預(yù)警信息發(fā)布權(quán)授予更為適宜的地方政府，提升地方政府屬地管理的防控能力和決策靈活性。另一方面，構(gòu)建問責(zé)與激勵(lì)相平衡的應(yīng)急管理機(jī)制，細(xì)化崗位職責(zé)，精準(zhǔn)管控過程，明確災(zāi)難問責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，綜合考量官員履職的具體行為而非針對(duì)崗位進(jìn)行問責(zé)，避免單方面強(qiáng)調(diào)屬地責(zé)任，從而保障地方政府真實(shí)、及時(shí)、全面、準(zhǔn)確、有效地采取應(yīng)對(duì)策略的積極性與主動(dòng)性。

地方政府屬地管理中的應(yīng)急決策是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，具有特定的治理情境，本文側(cè)重于描述與分析屬地管理困境中的關(guān)鍵要素和具體表現(xiàn)，期待未來(lái)可以結(jié)合具體突發(fā)事件防控的全過程，參與特定案例的決策觀察，進(jìn)一步“深描”，明晰地方政府屬地管理決策困境的因果機(jī)制。