協(xié)商民主視角下的社區(qū)精準(zhǔn)治理：目標(biāo)、困境及路徑

肖雪蓮

（四川省社會(huì)科學(xué)院，四川成都 610071）

一、問(wèn)題的提出

從黨的十八屆三中全會(huì)提出“增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力，提高社會(huì)治理水平”[1]539，第一次明確提出“社會(huì)治理”這一重大命題，到黨的十八屆五中全會(huì)提出“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，推進(jìn)社會(huì)治理精細(xì)化”[2]，體現(xiàn)出黨和政府對(duì)我國(guó)社會(huì)治理規(guī)律認(rèn)識(shí)的深化。黨的十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步指出，要“推動(dòng)社會(huì)治理和服務(wù)重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，更好提供精準(zhǔn)化、精細(xì)化服務(wù)”[3]23，這一重要論斷指明了新時(shí)代推進(jìn)社區(qū)精準(zhǔn)治理的必要性、重要性和根本目的，為社區(qū)精準(zhǔn)治理實(shí)踐提供了理論指引。

社區(qū)是社會(huì)的基本單元，社區(qū)治理是社會(huì)治理的重要基礎(chǔ)，也是國(guó)家治理的重要基礎(chǔ)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，尤其是城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速，“社會(huì)分化趨勢(shì)明顯加劇，社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整明顯加快，利益格局變動(dòng)明顯加速，城鄉(xiāng)居民思想觀念明顯變化，城鄉(xiāng)之間以及城鄉(xiāng)內(nèi)部的利益分化明顯加深，社會(huì)多元化發(fā)展態(tài)勢(shì)明顯”[4]。這使得城鄉(xiāng)社區(qū)工作也越來(lái)越復(fù)雜，傳統(tǒng)粗放型的社區(qū)管理模式難以適應(yīng)新的社區(qū)發(fā)展形勢(shì)，社區(qū)精細(xì)化管理作為一種代替型、完善型管理模式應(yīng)運(yùn)而生，社區(qū)精準(zhǔn)治理成為進(jìn)一步推進(jìn)社會(huì)主義城鄉(xiāng)建設(shè)及社會(huì)治理的關(guān)鍵[5]。

社區(qū)精準(zhǔn)治理從理念到實(shí)踐并非易事，需要從當(dāng)前社區(qū)治理的痛點(diǎn)、堵點(diǎn)和弱點(diǎn)入手，創(chuàng)新治理理念、改變治理方式、采取新的治理技術(shù)，方能達(dá)到“人民安居樂(lè)業(yè)、社會(huì)安定有序”的社區(qū)治理效果[3]22。在現(xiàn)代政治生活中，無(wú)論從觀念還是從實(shí)踐來(lái)看，治理天然地與民主結(jié)合在一起，因?yàn)橹卫硎侄文芘c民主價(jià)值理念、制度安排實(shí)現(xiàn)無(wú)縫對(duì)接[6]。協(xié)商民主作為一種重要的民主形式，具有參與主體平等多元、對(duì)不同利益訴求進(jìn)行準(zhǔn)確辨別、消融利益分歧達(dá)成共識(shí)等優(yōu)勢(shì)，能有效改變以往以政府為主導(dǎo)的“單線條”管理模式，使普通群眾能積極、有序、合法地參與治理過(guò)程，對(duì)推進(jìn)社區(qū)精準(zhǔn)治理具有獨(dú)特而重要的價(jià)值。

二、研究綜述

（一）關(guān)于協(xié)商民主

協(xié)商民主理論在中國(guó)和西方都有深厚的理論淵源和實(shí)踐基礎(chǔ)，與此相關(guān)的研究成果非常豐富。在西方比較有影響力的著作有約瑟夫·畢塞特的《協(xié)商民主：共和政府中的多數(shù)原則》、博曼的《公共協(xié)商：多元主義、復(fù)雜性與民主》、德雷澤的《協(xié)商民主及其超越：自由與批判的視角》等。此外，哈貝馬斯、羅爾斯等學(xué)者也對(duì)這一領(lǐng)域的研究有貢獻(xiàn)。

在國(guó)內(nèi)，新中國(guó)成立以后建立的政治協(xié)商制度以及近年出現(xiàn)的民主懇談會(huì)、評(píng)議會(huì)、聽證會(huì)、民主議事等基層協(xié)商民主實(shí)踐為協(xié)商民主理論研究奠定了基礎(chǔ)。黨的十八大報(bào)告首次提出社會(huì)主義協(xié)商民主概念以后，社會(huì)主義協(xié)商民主更成為學(xué)界研究的熱點(diǎn)問(wèn)題，研究成果不斷涌現(xiàn)。從學(xué)術(shù)論文來(lái)看，以“協(xié)商民主”為檢索詞，從中國(guó)期刊網(wǎng)查閱（到2021年11 月15 日止）可搜到博士學(xué)位論文73 篇，碩士學(xué)位論文664 篇，其他相關(guān)學(xué)術(shù)論文多達(dá)3 982 篇。著作類有陳家剛的《協(xié)商民主與國(guó)家治理：中國(guó)深化改革的新路向新解讀》、林尚立的《協(xié)商民主：中國(guó)的創(chuàng)造與實(shí)踐》、李君如的《協(xié)商民主在中國(guó)》等。學(xué)者們探索了社會(huì)主義協(xié)商民主的緣起、發(fā)展及價(jià)值，并厘清社會(huì)主義協(xié)商民主與西方協(xié)商民主的區(qū)別，為社會(huì)主義協(xié)商民主發(fā)展提供了理論借鑒。

（二）關(guān)于社區(qū)精準(zhǔn)治理

目前，國(guó)內(nèi)關(guān)于社區(qū)精準(zhǔn)治理已有較多成果。學(xué)者們提出了“社區(qū)精準(zhǔn)治理”“社區(qū)精細(xì)化治理”“社會(huì)治理精細(xì)化”等概念，其含義區(qū)別不大，核心要義都是指在社區(qū)范圍內(nèi)以精細(xì)化的治理理念代替經(jīng)驗(yàn)化、粗放式的管理思維。在研究?jī)?nèi)容上，部分學(xué)者從宏觀層面對(duì)提高社區(qū)精準(zhǔn)治理水平的條件、路徑提出了思考。如王巍較早探索了社區(qū)治理精細(xì)化轉(zhuǎn)型的實(shí)現(xiàn)條件并提出了相應(yīng)的對(duì)策建議[7]，郁建興、吳結(jié)兵認(rèn)為提高社區(qū)治理的科學(xué)化、精細(xì)化、智能化水平需要黨建引領(lǐng)的治理體系創(chuàng)新、社會(huì)協(xié)商的社區(qū)治理體制、公民參與的社區(qū)自治機(jī)制、數(shù)字集成的社區(qū)智治平臺(tái)等[8]。此外，一些學(xué)者在實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上，基于各地不同的實(shí)踐對(duì)精準(zhǔn)治理的經(jīng)驗(yàn)、問(wèn)題和路徑進(jìn)行了探索。如孫榮、湯金金對(duì)上海市大型居住社區(qū)的精準(zhǔn)治理機(jī)制進(jìn)行了研究[9]；楊麗榮以天津市“美麗社區(qū)”創(chuàng)建為例，對(duì)社區(qū)精細(xì)化治理的基本要素和實(shí)現(xiàn)路徑進(jìn)行了探索[10]；吳欣基于成都市武侯區(qū)“深化社區(qū)網(wǎng)格治理機(jī)制”改革案例的實(shí)際調(diào)研，對(duì)社區(qū)治理精細(xì)化取得的經(jīng)驗(yàn)、存在問(wèn)題進(jìn)行了思考，提出社區(qū)精準(zhǔn)治理要堅(jiān)守方向、正視問(wèn)題、重視文化培育等[11]；周翠儉從廣東社會(huì)治理精細(xì)化的必要性和必然性談起，結(jié)合廣東創(chuàng)新實(shí)踐，從基層黨建、社會(huì)協(xié)同、公眾參與等維度探索社區(qū)精準(zhǔn)治理路徑[12]。

綜上所述，學(xué)者們對(duì)協(xié)商民主和社區(qū)精細(xì)化治理兩個(gè)主題都進(jìn)行了較為深入研究，并取得了豐碩成果，但將這兩個(gè)主題結(jié)合起來(lái)的研究成果尚不多見。鑒于此，本文對(duì)協(xié)商民主和社區(qū)治理精細(xì)化兩者的耦合性以及將協(xié)商民主嵌入社區(qū)治理中的意義、方式以及路徑進(jìn)行探討，以期為新時(shí)代創(chuàng)建新型社區(qū)治理模式提供理論借鑒。

三、社區(qū)精準(zhǔn)治理的目標(biāo)取向

在以人為本的價(jià)值取向下，社區(qū)精準(zhǔn)治理的目標(biāo)是為人民群眾提供精準(zhǔn)管理與服務(wù)，以更好滿足人民群眾對(duì)美好生活的需要。具體而言，社區(qū)精準(zhǔn)治理主要體現(xiàn)在精確保障群眾民主權(quán)利、精細(xì)改善群眾生活、精準(zhǔn)維持社會(huì)秩序三個(gè)方面。

（一）精確保障群眾民主權(quán)利

精確保障人民群眾民主權(quán)利是社區(qū)精細(xì)治理的根本目標(biāo)。我國(guó)憲法規(guī)定，在社會(huì)主義中國(guó)，一切權(quán)力屬于人民。民主權(quán)利是人民群眾基本權(quán)利的重要組成部分，也是當(dāng)代中國(guó)政治文明建設(shè)的基本內(nèi)容。民主權(quán)利主要包括群眾的知情權(quán)、言論權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、選舉權(quán)和被選舉權(quán)等。從政府職能來(lái)看，精確保障人民群眾的民主權(quán)利是治理型政府的重要職能，體現(xiàn)了政府對(duì)人民群眾政治權(quán)利的維護(hù)和尊重，是維系社會(huì)秩序的必要前提。當(dāng)前，精確保障人民群眾的民主權(quán)利，就要積極建構(gòu)政治參與體制機(jī)制，不斷提高人民群眾的政治參與、保障制度供給的能力，拓寬政治參與渠道，落實(shí)群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)以及選舉權(quán)和被選舉權(quán)，充分發(fā)揮人民群眾的智慧，激發(fā)社會(huì)治理活力。同時(shí)，還要通過(guò)構(gòu)建一系列針對(duì)不同群體的政治參與制度，尤其要完善弱勢(shì)群體、流動(dòng)人口的政治參與制度，使人民群眾都能切實(shí)享有憲法和法律賦予的民主權(quán)利。

（二）精細(xì)改善群眾生活

精細(xì)改善群眾生活是社區(qū)精細(xì)治理的關(guān)鍵目標(biāo)。民生問(wèn)題是人類生存、發(fā)展的基本問(wèn)題，是個(gè)人安全與社會(huì)安全的連接點(diǎn)，是社會(huì)矛盾多發(fā)凸顯的根源。保障民生、提高群眾生活水平既是重大的社會(huì)問(wèn)題，也是重大的政治問(wèn)題。當(dāng)前我國(guó)已取得了脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的全面勝利，全面建成了小康社會(huì)，但在生產(chǎn)生活中還有部分困難群眾需要得到進(jìn)一步幫助，切實(shí)提高他們的生活水平。精細(xì)改善群眾生活，一方面要關(guān)注基本民生問(wèn)題，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，既要立足于把“蛋糕”做大，又要力求把“蛋糕”分好；另一方面要更加重視特殊群體的民生問(wèn)題，在建立普惠型利益分配機(jī)制的基礎(chǔ)上，精準(zhǔn)識(shí)別不同群體的合理利益訴求，尤其要保障特殊人群、弱勢(shì)群體以及流動(dòng)人口的合法權(quán)益，充分聽取他們的意見建議。

（三）精準(zhǔn)維持社會(huì)秩序

精準(zhǔn)維持社會(huì)秩序是社區(qū)精準(zhǔn)治理的重要目標(biāo)。社會(huì)秩序是保障其他一切權(quán)利的重要前提，是社會(huì)治理轉(zhuǎn)型的目的。當(dāng)前，隨著全面深化改革不斷推進(jìn)，社會(huì)秩序面臨一系列的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)粗放型社會(huì)管理模式強(qiáng)化政府權(quán)力，側(cè)重于政府單向度管理，與社會(huì)的協(xié)商對(duì)話不夠。精準(zhǔn)維持社會(huì)秩序，首先要求權(quán)力行使者精準(zhǔn)把握社會(huì)的主要矛盾和矛盾的主要方面，創(chuàng)新治理理念，豐富治理方式，提倡多元治理，將管理和服務(wù)有機(jī)結(jié)合，維穩(wěn)手段與服務(wù)手段相結(jié)合，達(dá)到對(duì)社會(huì)的精準(zhǔn)協(xié)同治理。其次要做好政策安排和制度設(shè)計(jì)，協(xié)調(diào)國(guó)家、社會(huì)和公眾三者的權(quán)責(zé)邊界，建立社會(huì)互動(dòng)和行為調(diào)節(jié)機(jī)制，規(guī)范社會(huì)行為與社會(huì)關(guān)系，針對(duì)不同群體的不同合理利益，制定相互協(xié)商、相互監(jiān)督的互動(dòng)機(jī)制，進(jìn)而形成健康穩(wěn)定的社會(huì)秩序。

精確保障群眾民主權(quán)利、精細(xì)改善群眾生活、精準(zhǔn)維持社會(huì)秩序是相互聯(lián)系、相互影響、不可分割的整體，三個(gè)方面都是以人民為中心發(fā)展思想的具體體現(xiàn)。其中，精確保障群眾權(quán)利是精細(xì)改善群眾生活和精準(zhǔn)維持社會(huì)秩序的重要前提和保障；精細(xì)改善群眾生活是精確保障群眾民主權(quán)利、精準(zhǔn)維持社會(huì)秩序的直接體現(xiàn)和根本目的；精準(zhǔn)維持社會(huì)秩序?yàn)榫_保障群眾民主權(quán)利和精細(xì)改善群眾生活提供了秩序上的可能，既是兩者的直接結(jié)果，又是社會(huì)治理的主要目標(biāo)。

四、協(xié)商民主與社區(qū)精準(zhǔn)治理的耦合性

協(xié)商民主是20 世紀(jì)80 年代以來(lái)在西方學(xué)界興起的一種民主理論，主要強(qiáng)調(diào)“公民通過(guò)自由平等的對(duì)話、討論、審議等方式，參與公共決策和政治生活”[13]。社會(huì)主義協(xié)商民主根本上不同于西方協(xié)商民主。黨的十八大報(bào)告指出：“社會(huì)主義協(xié)商民主是我國(guó)人民民主的重要形式。”[1]21社會(huì)主義協(xié)商民主是中國(guó)共產(chǎn)黨和中國(guó)人民的偉大創(chuàng)造，是在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，人民內(nèi)部各方面圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定重大問(wèn)題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問(wèn)題，在決策之前和決策實(shí)施之中開展廣泛協(xié)商，努力形成共識(shí)的重要民主形式，其強(qiáng)調(diào)協(xié)商主體的多元性、協(xié)商過(guò)程的平等性和協(xié)商結(jié)果的一致性。在社區(qū)治理中融入?yún)f(xié)商民主理念，將有助于推進(jìn)社區(qū)精準(zhǔn)治理，實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。

（一）通過(guò)協(xié)商民主能讓多元主體平等參與公共事務(wù)決策，精確保障群眾政治參與權(quán)利

其一，協(xié)商民主體現(xiàn)參與主體的多元性。協(xié)商民主以多方協(xié)商作為決策的基本形式，是平等的多元主體間的互動(dòng)過(guò)程[14]。多元主體參與要求在協(xié)商過(guò)程中盡可能地把受決策結(jié)果影響的組織和個(gè)人都吸納進(jìn)來(lái)，允許其表達(dá)自己的意見和建議，這既體現(xiàn)協(xié)商程序的公開、公正，又體現(xiàn)協(xié)商結(jié)果的公平、合理。例如，在武漢關(guān)社區(qū)論壇中，參與協(xié)商的主體不僅包括政府工作人員，還包括社區(qū)組織成員和居民代表，協(xié)商參與者來(lái)源廣泛，社區(qū)內(nèi)所有常住人口和居住時(shí)間達(dá)半年以上的外來(lái)人口都可以參與論壇討論并作出公共決策。

其二，協(xié)商主體有平等對(duì)話的權(quán)利。平等性是協(xié)商民主的重要特征。所謂平等，不僅意味著群眾有平等的參與機(jī)會(huì)，而且意味著群眾有平等的協(xié)商討論權(quán)利。群眾平等、理性地參與公共事務(wù)的討論并影響公共決策，是公共政策獲得合法性的重要條件。協(xié)商主體在形成公共決策的過(guò)程中，不受外力壓制，不簡(jiǎn)單采取少數(shù)服從多數(shù)的原則，而是通過(guò)公開、平等、理性的討論，使不同群體尤其是弱勢(shì)群體的利益訴求都能得到尊重，這有利于增強(qiáng)利益主體間的相互理解、信任和妥協(xié)，使不同的甚至相互沖突的利益最終實(shí)現(xiàn)整合，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，最終達(dá)成各利益主體都能接受的結(jié)果。

綜上所述，協(xié)商主體的廣泛性、協(xié)商過(guò)程的平等性等特點(diǎn)，決定了協(xié)商民主可以使不同階層的群眾都能有機(jī)會(huì)充分表達(dá)自己的意見和訴求，滿足社會(huì)公眾的政治參與權(quán)利。

（二）協(xié)商民主能深入了解群眾利益訴求，促進(jìn)資源公平分配，精細(xì)改善群眾生活

協(xié)商民主有利于暢通群眾的利益表達(dá)渠道。協(xié)商民主堅(jiān)持平等、對(duì)話、協(xié)商原則，有助于將社區(qū)內(nèi)各利益主體尤其是弱勢(shì)群體的合理訴求通過(guò)制度化、規(guī)范化的渠道輸入公共決策過(guò)程，形成更加公平合理的利益表達(dá)機(jī)制，推動(dòng)利益實(shí)現(xiàn)機(jī)制的精細(xì)化。

協(xié)商民主有利于促進(jìn)利益均衡。實(shí)現(xiàn)利益均衡是治理的主要目標(biāo)之一。協(xié)商民主可以最大限度地吸收利益相關(guān)者參與平等、公開、理性的對(duì)話，將各利益方的意見和建議開誠(chéng)布公地陳述出來(lái)，通過(guò)反復(fù)協(xié)商最終達(dá)成各方相對(duì)滿意的共識(shí)。這一過(guò)程以公開、透明的方式開放給所有的參與者，不僅接受有利益相關(guān)方的監(jiān)督，也接受非利益相關(guān)方的監(jiān)督，能有效促進(jìn)公共事務(wù)盡可能照顧到各方的利益訴求，實(shí)現(xiàn)利益分配均衡。

協(xié)商民主有利于加強(qiáng)基層社會(huì)的反腐倡廉建設(shè)。廣泛開展民主協(xié)商是加強(qiáng)基層社會(huì)依法行使權(quán)力、推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)的重要舉措。一方面，通過(guò)深入、廣泛開展協(xié)商民主，推動(dòng)基層群眾對(duì)公共事務(wù)的有序參與，滿足基層群眾的知情權(quán)和參與權(quán)，有利于群眾實(shí)現(xiàn)對(duì)基層政府的監(jiān)督，對(duì)規(guī)范基層權(quán)力運(yùn)行、防止權(quán)力異化、以權(quán)謀私等行為具有重要作用。另一方面，廣泛的民主協(xié)商能有效地轉(zhuǎn)變基層公職人員的行政理念，增強(qiáng)以人為本、執(zhí)政為民、廉潔奉公的執(zhí)政意識(shí)，強(qiáng)化為人民服務(wù)的責(zé)任感和使命感，這對(duì)于基層社會(huì)的廉政建設(shè)有著重要作用。

（三）協(xié)商民主能促進(jìn)社會(huì)主體理性對(duì)話，化解社會(huì)矛盾，精準(zhǔn)維持社會(huì)秩序

協(xié)商民主的核心功能就是將分散的利益訴求通過(guò)協(xié)商民主的各種渠道，促進(jìn)主體的利益表達(dá)和協(xié)商，化解各利益主體之間的矛盾，有效維持社會(huì)秩序。

首先，通過(guò)信息共享促進(jìn)理解和信任。信息是現(xiàn)代治理的基礎(chǔ)?，F(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)信息社會(huì)，信息即權(quán)力，誰(shuí)最大限度地掌握并傳播信息，誰(shuí)就可能最大限度地?fù)碛姓莆沼绊憰r(shí)局發(fā)展的權(quán)力。隨著網(wǎng)絡(luò)發(fā)展，信息傳播相當(dāng)迅速，不實(shí)信息容易對(duì)基層民眾產(chǎn)生誤導(dǎo)，使一些不明真相的民眾變得不理性，進(jìn)而激化矛盾。同時(shí)，基層民眾獲得信息的途徑較為單一，存在因?yàn)殡y以分辨信息的真?zhèn)味粍e有用心的人所誤導(dǎo)的情況。協(xié)商民主通過(guò)多元主體交流互動(dòng)，互通信息，平等協(xié)商，實(shí)現(xiàn)官民之間、不同利益群體之間信息共享，促進(jìn)相互了解和信任，使社會(huì)關(guān)系更加和諧。

其次，通過(guò)理性對(duì)話化解矛盾。社區(qū)雖然區(qū)域不大，但仍然存在不同的利益主體，各利益主體對(duì)待具體問(wèn)題時(shí)都有著自身的價(jià)值偏好，這些價(jià)值偏好是矛盾產(chǎn)生的重要原因。協(xié)商民主通過(guò)在互相尊重的前提下開展理性對(duì)話和溝通，有利于實(shí)現(xiàn)個(gè)體價(jià)值偏好的轉(zhuǎn)換以達(dá)成共識(shí)，最終形成多方滿意的解決方案。

五、當(dāng)前社區(qū)治理存在的困境

（一）社區(qū)治理的行政化傾向仍較為突出

近年來(lái)，我國(guó)努力構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制”[15]49，社會(huì)治理取得了明顯成效。但是，由于受到長(zhǎng)期形成的社區(qū)治理模式和傳統(tǒng)治理理念的影響，在具體實(shí)踐中，一些基層黨委和政府常常把社區(qū)當(dāng)作行政權(quán)力在基層社會(huì)的延伸，將繁雜的行政事務(wù)以行政命令的方式下派給社區(qū)并進(jìn)行考核，使社區(qū)工作人員忙于各種考核和評(píng)比。現(xiàn)代化進(jìn)程中產(chǎn)生的各種新興社會(huì)組織積極參與社區(qū)治理，這在一定程度上有利于穩(wěn)定和管理，但社區(qū)治理行政化傾向仍較為明顯，行政命令仍然是主要治理方式，這往往導(dǎo)致社會(huì)力量參與不足，影響治理效果。

（二）社區(qū)治理主體協(xié)作性不高

當(dāng)前，我國(guó)社區(qū)治理主體主要包括基層政府（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或街道辦事處）、黨的基層組織、居民委員會(huì)、社區(qū)中介組織、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)公司和社區(qū)居民等，各主體都在社區(qū)治理中發(fā)揮著不同的作用，都是治理的重要組成部分，但在實(shí)踐中各主體也存在著影響相互協(xié)作的問(wèn)題，如基層政府與居委會(huì)的權(quán)限不明、社區(qū)黨組織和居委會(huì)的職責(zé)錯(cuò)位、居委會(huì)與業(yè)主委員會(huì)以及物業(yè)公司之間溝通不充分、社區(qū)中介組織專業(yè)化和社會(huì)化服務(wù)不夠、社區(qū)居民參與社區(qū)公共事務(wù)積極性不高等。只有解決這些問(wèn)題，社區(qū)治理才能取得較好的效果。此外，近年來(lái)各地社區(qū)大力推進(jìn)基層黨組織引領(lǐng)社區(qū)自治取得了較好效果，但在實(shí)踐探索中依然存在各主體間協(xié)商配合難的問(wèn)題。

（三）社區(qū)治理資源成本不夠優(yōu)化

目前在社區(qū)治理中，采用較為廣泛的是網(wǎng)格化管理。從實(shí)踐看，網(wǎng)格化管理在化解社會(huì)矛盾、及時(shí)采集社會(huì)信息、加強(qiáng)基層社會(huì)秩序等方面取得了良好的效果，但網(wǎng)格化管理需要較大的治理成本。在網(wǎng)格化組織體系中，設(shè)有總網(wǎng)格組長(zhǎng)、網(wǎng)格組長(zhǎng)和基層網(wǎng)格員。一般而言，總網(wǎng)格組長(zhǎng)由公職人員擔(dān)任，網(wǎng)格組長(zhǎng)由社區(qū)工作人員擔(dān)任，而數(shù)量龐大的基層網(wǎng)格員則需要從社會(huì)招聘，這筆費(fèi)用需要從政府財(cái)政中支出，數(shù)額巨大[16]。

此外，社區(qū)人力、物力等資源配置不夠合理。在實(shí)踐中，由于社區(qū)事務(wù)準(zhǔn)入機(jī)制不健全，社區(qū)工作站承接了大量的街道辦和有關(guān)部門轉(zhuǎn)移的行政事務(wù)，因而在人、財(cái)、物上也得到了更多的傾斜，而自治組織（村委會(huì)或居委會(huì)）則由于人力、物力不足而陷入空心化和邊緣化困境。

（四）社會(huì)參與能力不足

社區(qū)治理中需要提供精細(xì)化的管理和服務(wù)，單純依靠政府的力量很難實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的各項(xiàng)目標(biāo)。當(dāng)前社會(huì)力量的參與積極性不高，參與能力不強(qiáng)。首先，群眾個(gè)體的參與積極性不強(qiáng)。由于基層群眾素質(zhì)參差不齊，部分群眾民主意識(shí)不夠強(qiáng)，對(duì)公共事務(wù)參與熱情不足。在黨建引領(lǐng)社區(qū)治理模式下，部分社區(qū)黨組織的宣傳發(fā)動(dòng)能力不強(qiáng)，群眾意見的民主表達(dá)、收集、處理、反饋機(jī)制不健全，影響了群眾的參與熱情。其次，由于社會(huì)組織多數(shù)是自發(fā)成立的，缺乏專業(yè)化、規(guī)范化的管理，社會(huì)組織在社區(qū)治理中的作用發(fā)揮有限。此外，流動(dòng)人口參與社區(qū)事務(wù)的權(quán)利也是需要重視的問(wèn)題，其群體結(jié)構(gòu)和表現(xiàn)直接決定社區(qū)治理效果。當(dāng)前，我國(guó)東部沿海地區(qū)的城市社區(qū)流動(dòng)人口較多，他們中大多關(guān)注其經(jīng)濟(jì)收入而忽視民主參與，因而，其社區(qū)歸屬感偏弱，社區(qū)參與意識(shí)和參與能力不強(qiáng)，難以在社區(qū)治理中發(fā)揮作用。

（五）社區(qū)治理中信息化技術(shù)運(yùn)用不夠

隨著信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，信息技術(shù)運(yùn)用到社區(qū)治理中已成必然趨勢(shì)。目前，在社區(qū)治理實(shí)踐中，對(duì)信息化技術(shù)的運(yùn)用還十分有限。例如，從信息收集和整理來(lái)看，信息采集主要是靠群眾反映和政府部門的實(shí)地巡查，容易出現(xiàn)采集對(duì)象不全面、采集信息不完全、采集信息處理不準(zhǔn)確不及時(shí)等問(wèn)題。即使在一些智慧社區(qū)，信息技術(shù)也主要用于各類網(wǎng)絡(luò)宣傳平臺(tái)的建設(shè)和維護(hù)，真正將大數(shù)據(jù)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等先進(jìn)信息技術(shù)用于社區(qū)治理的社區(qū)還比較少。

六、推進(jìn)社區(qū)精準(zhǔn)治理的路徑選擇

習(xí)近平指出：“人民對(duì)美好生活的向往就是我們的奮斗目標(biāo)?！盵17]針對(duì)目前社區(qū)治理的現(xiàn)實(shí)困境，需要加強(qiáng)協(xié)商民主理念，提倡治理主體的多元性、治理方式的協(xié)同性、治理手段的先進(jìn)性和治理效果的共享性，以共建共治共享的合作形式推進(jìn)社區(qū)精準(zhǔn)治理。

（一）治理方向精準(zhǔn)：加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)

習(xí)近平在黨的十九大報(bào)告中指出：“東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的?！盵15]20在推進(jìn)社區(qū)精準(zhǔn)治理中，基層黨組織起著重要的引領(lǐng)作用。社區(qū)黨委在社區(qū)管理中起領(lǐng)導(dǎo)、組織、宣傳、動(dòng)員、監(jiān)督等作用，為實(shí)現(xiàn)資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、民主協(xié)商、和諧發(fā)展提供領(lǐng)導(dǎo)保障。一是要重視基層黨內(nèi)協(xié)商。社區(qū)需要進(jìn)一步完善黨委議事機(jī)制、決策機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制，建立健全社區(qū)黨員代表大會(huì)、黨委委員會(huì)、黨委監(jiān)督委員會(huì)，逐步構(gòu)建黨的代表大會(huì)決策、社區(qū)治理委員會(huì)執(zhí)行、社區(qū)監(jiān)督委員會(huì)監(jiān)督評(píng)議的工作格局。二是要加強(qiáng)社會(huì)協(xié)商。社區(qū)黨組織在領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)事務(wù)過(guò)程中，要加強(qiáng)與社區(qū)范圍內(nèi)不同黨派、各種社會(huì)團(tuán)體、利益群體的協(xié)商，引導(dǎo)社會(huì)力量參與重大事務(wù)的決策，凡是關(guān)系到社區(qū)群眾切身利益的事項(xiàng)，應(yīng)充分聽取和征詢社區(qū)群眾的意見，了解群眾意愿，幫助解決社區(qū)群眾亟待解決的問(wèn)題。

（二）治理制度精準(zhǔn)：完善社區(qū)協(xié)商民主制度體系

制度建設(shè)有助于明確各協(xié)商主體的責(zé)任，有效避免協(xié)商過(guò)程的隨意性，保障協(xié)商成果的順利轉(zhuǎn)化。完善協(xié)商民主制度體系是社區(qū)精準(zhǔn)治理的基礎(chǔ)。

要從宏觀到微觀統(tǒng)籌推進(jìn)協(xié)商民主制度建設(shè)，在中央層面制定統(tǒng)一的法規(guī)和規(guī)章對(duì)治理實(shí)踐進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)，基層政府則根據(jù)各地實(shí)際情況制定具體的、操作性強(qiáng)的規(guī)程和實(shí)施辦法推動(dòng)協(xié)商民主有序開展，在社區(qū)層面要在廣泛征求居民意見的基礎(chǔ)上制定合乎居民意愿的章程和規(guī)定等。

要加快構(gòu)建市縣、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)三級(jí)聯(lián)動(dòng)的民主協(xié)商機(jī)制。根據(jù)社區(qū)協(xié)商治理的現(xiàn)狀，加快完善社區(qū)一級(jí)的協(xié)商治理制度，在此基礎(chǔ)上積極構(gòu)建與街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、市縣聯(lián)動(dòng)的民主協(xié)商機(jī)制。三級(jí)聯(lián)動(dòng)的民主協(xié)商機(jī)制是提高社區(qū)協(xié)商治理的現(xiàn)實(shí)要求，不僅有利于協(xié)商解決本地區(qū)、本部門的公共事務(wù)，還具有上情下達(dá)、下情上報(bào)的功能，提高社會(huì)治理的及時(shí)性和有效性。

要高度關(guān)注社區(qū)內(nèi)的弱勢(shì)群體，制定有利于邊緣群體參與協(xié)商的制度。弱勢(shì)群體主要是指沒(méi)有固定居所的流動(dòng)人口、沒(méi)有固定收入的失業(yè)人口、文化程度不高的無(wú)業(yè)人口以及因生理方面的原因而導(dǎo)致的老弱病殘等人群，應(yīng)建立相應(yīng)的協(xié)商制度，充分保障他們的參與權(quán)和話語(yǔ)權(quán)，切實(shí)保障他們的權(quán)益。

（三）治理能力精準(zhǔn)：提高協(xié)商主體的民主素養(yǎng)

所謂能力精準(zhǔn)，就是要有針對(duì)性、有重點(diǎn)地培養(yǎng)和提高協(xié)商主體的協(xié)商能力，提高社會(huì)治理水平。民主制度的有效運(yùn)轉(zhuǎn)不僅需要群眾有參與的權(quán)利，更需要有參與能力，只有權(quán)利而無(wú)能力，民主也會(huì)虛置。在社區(qū)協(xié)商治理過(guò)程中，要著重增強(qiáng)協(xié)商主體的民主理念和民主素養(yǎng)，引導(dǎo)協(xié)商主體理性地對(duì)待和處理協(xié)商議題。當(dāng)前，雖然絕大部分社區(qū)根據(jù)自身的實(shí)際情況制定了村（社）規(guī)民約，明確規(guī)定了協(xié)商主體的責(zé)任和權(quán)利，但是由于部分干部群眾民主意識(shí)和素養(yǎng)不高，在協(xié)商過(guò)程中不遵守協(xié)商規(guī)則和程序，也難以保持理性、包容、公正的態(tài)度，往往造成協(xié)商效果不夠理想。因此，需要加強(qiáng)對(duì)社區(qū)協(xié)商主體民主理念和素養(yǎng)的教育與培養(yǎng)。首先，要加強(qiáng)協(xié)商主體民主素養(yǎng)教育，強(qiáng)化以人民為中心的發(fā)展思想，樹立平等協(xié)商的觀念，在解決社區(qū)公共事務(wù)時(shí)做到公開、公平、公正，在求同存異中尋求群眾利益的最大公約數(shù)，盡可能在保障集體利益的同時(shí)兼顧個(gè)人利益。其次，要在廣大群眾中廣泛開展科學(xué)文化知識(shí)教育，幫助他們樹立科學(xué)的價(jià)值觀和獨(dú)立的政治人格，使其在協(xié)商過(guò)程中有意愿表達(dá)、有機(jī)會(huì)表達(dá)、有能力表達(dá)利益訴求，既能據(jù)理力爭(zhēng)，努力維護(hù)自身權(quán)益，又能包容理性、客觀公正，理解并尊重他人權(quán)益。要重視對(duì)弱勢(shì)群體協(xié)商能力的培養(yǎng)，保障他們參與、學(xué)習(xí)和表達(dá)的權(quán)利。最后，要充分發(fā)揮社會(huì)組織作用，提高群眾協(xié)商能力。要?jiǎng)?chuàng)新社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展機(jī)制，激發(fā)社區(qū)治理活力，廣泛推動(dòng)社會(huì)組織協(xié)商。實(shí)踐證明，社會(huì)組織為社區(qū)居民參與社區(qū)治理提供了有效的組織形式，只有當(dāng)社區(qū)居民融入社會(huì)組織，才能實(shí)現(xiàn)個(gè)人的意見表達(dá)，提高協(xié)商能力，自覺(jué)參加社區(qū)治理相關(guān)活動(dòng)。

（四）治理區(qū)域精準(zhǔn)：因地制宜探索社區(qū)微治理

民主協(xié)商要達(dá)到良好的效果，需要合適的協(xié)商空間。在社區(qū)中，小規(guī)模居民群體之間容易形成熟人社會(huì)，在機(jī)會(huì)和場(chǎng)地方面利于對(duì)公共議題進(jìn)行充分互動(dòng)與交流，促進(jìn)社區(qū)協(xié)商治理水平的提高。因此，可以根據(jù)空間的實(shí)際情況，因地制宜開展城市社區(qū)“微治理”。微治理可分為兩個(gè)層面：一是自成單元的社區(qū)大院治理，有著歷史淵源、地緣淵源或少數(shù)親友淵源的幾幢樓可以結(jié)成單元共同體，就共同議題進(jìn)行協(xié)商，集聚社會(huì)資本，和諧鄰里，為居民提供精準(zhǔn)服務(wù)；二是樓道治理，借助樓道這個(gè)小空間載體，鼓勵(lì)民眾自主協(xié)商解決問(wèn)題，近距離地關(guān)心老人、關(guān)愛兒童、幫扶殘疾人等，在社區(qū)之內(nèi)、家庭之外營(yíng)造出其樂(lè)融融的居住空間，增強(qiáng)群眾的幸福感和歸屬感。

（五）治理技術(shù)精準(zhǔn)：加強(qiáng)現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的運(yùn)用

社區(qū)精準(zhǔn)治理，要善于借力現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)。借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，構(gòu)建“智慧社區(qū)”工程，通過(guò)建立大型居住社區(qū)信息化管理平臺(tái)可以動(dòng)態(tài)地了解居民需求，及時(shí)為居民提供個(gè)性化服務(wù)。首先，社區(qū)干部可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)征求民意，及時(shí)收集社情民意，更好地圍繞群眾關(guān)心的熱點(diǎn)、焦點(diǎn)制定規(guī)劃和決策，可以提高管理效率，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決問(wèn)題，降低管理成本。其次，社區(qū)可以通過(guò)建立門戶網(wǎng)站、微信公眾號(hào)、微信群，快捷、及時(shí)地為公眾提供準(zhǔn)確的信息，有利于提高公眾對(duì)公共議題的關(guān)注，提高他們的協(xié)商積極性和協(xié)商效果。再次，網(wǎng)絡(luò)本身就是一個(gè)協(xié)商平臺(tái)，借助騰訊會(huì)議、釘釘?shù)纫曨l軟件，社區(qū)干部群眾可以就某一個(gè)議題進(jìn)行遠(yuǎn)程協(xié)商，更便捷地反映群眾的意見和訴求，通過(guò)協(xié)商達(dá)成共識(shí)。