論政府投資項(xiàng)目集中代建的優(yōu)勢(shì)及其關(guān)鍵要素

李宗穎 廣州市重點(diǎn)公共建設(shè)項(xiàng)目管理中心

政府投資項(xiàng)目主要用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展等領(lǐng)域，主要體現(xiàn)了其公益屬性，是財(cái)政支出的重要組成部分。從政府投資項(xiàng)目的主要建設(shè)內(nèi)容和投資范圍來(lái)看，存在投資較大、管理協(xié)調(diào)復(fù)雜、社會(huì)關(guān)注度普遍較高等特點(diǎn)。因此，政府投資項(xiàng)目對(duì)項(xiàng)目組織實(shí)施的時(shí)效性和項(xiàng)目建設(shè)單位的管理水平提出了更高的要求。為了解決政府投資項(xiàng)目投資管理和建設(shè)實(shí)施的難題，21 世紀(jì)初，我國(guó)開(kāi)始推行代建制。代建制設(shè)立意圖是由代建單位作為專業(yè)的建設(shè)期法人，全權(quán)負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程的組織管理，促使政府投資項(xiàng)目“投資、建設(shè)、管理、使用”的職能分離，從而達(dá)到規(guī)范政府行為、控制投資規(guī)模、降低管理成本、預(yù)防廉政風(fēng)險(xiǎn)，從而進(jìn)一步達(dá)到提高項(xiàng)目管理水平和政府投資效益的目的。目前，我國(guó)主要存在社會(huì)化代建以及由政府設(shè)立專業(yè)機(jī)構(gòu)的集中代建兩種方式。本文通過(guò)對(duì)政府設(shè)立專業(yè)機(jī)構(gòu)集中代建的相關(guān)要點(diǎn)進(jìn)行分析，旨在對(duì)政府投資項(xiàng)目如何高效代建提出有關(guān)建議。

一、設(shè)立專門機(jī)構(gòu)實(shí)行政府投資項(xiàng)目集中管理模式的確立

在高質(zhì)量發(fā)展、經(jīng)濟(jì)“雙循環(huán)”的新形勢(shì)下，政府投資項(xiàng)目的質(zhì)量要求越來(lái)越高，任務(wù)量也在不斷攀升。在高質(zhì)量發(fā)展的時(shí)代要求下，政府投資項(xiàng)目集中管理作為發(fā)展的必然趨勢(shì)，將為政府投資項(xiàng)目高質(zhì)量建設(shè)提供必然的途徑。

（一）有利于控制工程投資

與社會(huì)化代建以及傳統(tǒng)自建模式相比，政府集中代建模式打破了原有政府投資體制中“投資、建設(shè)、管理、使用”四位一體的模式，使各環(huán)節(jié)彼此分離、相互制約。一方面，在這種組織形式下，業(yè)主單位除了在方案成果、初步設(shè)計(jì)成果、重大設(shè)計(jì)變更、重大設(shè)備材料選型審核確認(rèn)外，不再參與項(xiàng)目前期服務(wù)、建設(shè)施工以及材料設(shè)備采購(gòu)等具體實(shí)施環(huán)節(jié)，使政府代建單位能在透明的環(huán)境下進(jìn)行招標(biāo)，能夠更加有效地控制工程投資，充分發(fā)揮了集中統(tǒng)一管理的優(yōu)勢(shì)。另一方面，政府集中代建機(jī)構(gòu)，其設(shè)立的目的就是以項(xiàng)目任務(wù)為驅(qū)動(dòng)，與社會(huì)化代建相比，能夠始終嚴(yán)格按照政府確定的預(yù)算、建設(shè)規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建設(shè)，更有利于回歸于項(xiàng)目建設(shè)本身，從某種程度上防止了超限額設(shè)計(jì)、超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)和隨意增加工程。

（二）有利于提高工程質(zhì)量

項(xiàng)目業(yè)主自建的模式，由于人力資源有限，存在技術(shù)人員專業(yè)結(jié)構(gòu)不科學(xué)、專業(yè)水平參差不齊，加上技術(shù)力量有限，容易成為軟弱的“外行業(yè)主”，難以對(duì)工程質(zhì)量進(jìn)行有效監(jiān)管。對(duì)政府投資項(xiàng)目實(shí)行社會(huì)化代建管理，由于承擔(dān)項(xiàng)目代建主體責(zé)任的大多是施工企業(yè)或咨詢企業(yè)，從項(xiàng)目啟動(dòng)到竣工移交的全生命周期建設(shè)管理的管理經(jīng)驗(yàn)相對(duì)較于匱乏。建設(shè)全過(guò)程管理經(jīng)驗(yàn)也相對(duì)缺乏。設(shè)立專門機(jī)構(gòu)實(shí)行政府投資項(xiàng)目集中管理后，其在工程建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)、管理能力和技術(shù)力量等各方面均具有更強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，從而更加有效地控制工程質(zhì)量。

（三）有利于節(jié)省管理成本

一是精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，避免機(jī)構(gòu)“冗余”。在政府投資項(xiàng)目工程建設(shè)中，一個(gè)工程項(xiàng)目成立一個(gè)項(xiàng)目辦或基建處的臨時(shí)機(jī)構(gòu)，對(duì)人員專業(yè)技術(shù)要求較高，且往往在項(xiàng)目完成后造成人員冗余，如項(xiàng)目管理班子解散后，臨時(shí)機(jī)構(gòu)的人員又存在難以安置的問(wèn)題。設(shè)立專門機(jī)構(gòu)實(shí)行政府投資項(xiàng)目集中管理后，在專業(yè)人員方面相對(duì)集中，可以采用多種組合的項(xiàng)目管理模式，較大程度的增加人力資源的使用效益。二是專業(yè)型團(tuán)隊(duì)建設(shè)，有利于形成項(xiàng)目管理知識(shí)庫(kù)。項(xiàng)目業(yè)主自建的模式，由于人力資源有限，存在技術(shù)人員專業(yè)結(jié)構(gòu)不科學(xué)、專業(yè)水平參差不齊，加上技術(shù)力量有限，容易成為軟弱的“外行業(yè)主”，難以對(duì)工程質(zhì)量進(jìn)行有效監(jiān)管。對(duì)政府投資項(xiàng)目實(shí)行社會(huì)化代建管理，由于承擔(dān)項(xiàng)目代建主體責(zé)任的大多是施工企業(yè)或咨詢企業(yè)，從項(xiàng)目啟動(dòng)到竣工移交的全生命周期建設(shè)管理的管理經(jīng)驗(yàn)相對(duì)較于匱乏。專業(yè)的集中代建管理機(jī)構(gòu)可以打造并利用人力資源的集約效應(yīng)，形成了一個(gè)包括設(shè)計(jì)、造價(jià)、工程等各方面專家組成的知識(shí)型管理團(tuán)隊(duì)，并且在多種項(xiàng)目建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)的沉淀積累的基礎(chǔ)上，更加容易凸顯專業(yè)化、規(guī)范化、集約化的管理特征，人才的集約效應(yīng)更能夠節(jié)約管理成本，提升管理效益。

（四）有利于保證項(xiàng)目工期

政府投資項(xiàng)目對(duì)報(bào)批報(bào)建的標(biāo)準(zhǔn)化管理、精細(xì)化管理程度較高。對(duì)政府投資項(xiàng)目實(shí)行社會(huì)化代建管理，由于承擔(dān)項(xiàng)目代建主體責(zé)任的大多是施工企業(yè)，在前期報(bào)建、設(shè)計(jì)管理、招投標(biāo)與施工管理等各主要建設(shè)環(huán)節(jié)與政府各行業(yè)主管部門的協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌能力相對(duì)不足，一旦工程建設(shè)條件發(fā)生變化時(shí)往往難以確保工程按期完工。設(shè)立專門機(jī)構(gòu)實(shí)行政府投資項(xiàng)目集中管理后，目標(biāo)明確，與各行業(yè)部門的協(xié)調(diào)方面存在較大優(yōu)勢(shì)，可以充分發(fā)揮集中統(tǒng)一管理和專業(yè)優(yōu)勢(shì)，調(diào)動(dòng)各方資源，對(duì)每項(xiàng)工程的前期準(zhǔn)備、中期施工和后期結(jié)算等建設(shè)實(shí)施工作進(jìn)行統(tǒng)籌安排，科學(xué)調(diào)度，集中攻堅(jiān)，力保完成建設(shè)任務(wù)。

（五）有利于防范廉政風(fēng)險(xiǎn)

一是有利于審計(jì)機(jī)構(gòu)及紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的集中監(jiān)督。自建模式，由于工程建設(shè)管理機(jī)構(gòu)非常分散，審計(jì)機(jī)構(gòu)及紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)面對(duì)眾多的研究對(duì)象，其發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題的難度較大，而設(shè)立專門機(jī)構(gòu)實(shí)行政府投資項(xiàng)目集中管理后，該機(jī)構(gòu)基本上只負(fù)責(zé)工程建設(shè)鏈條中‘建設(shè)’這一環(huán)節(jié)，從而有利于項(xiàng)目監(jiān)管各方對(duì)工程項(xiàng)目建設(shè)的集中及全面監(jiān)控，大大提高了監(jiān)管密度、力度和強(qiáng)度，形成工程高度集中，權(quán)力高度分散的權(quán)力配置體制。同時(shí)，該機(jī)構(gòu)內(nèi)部可建立起“決策——監(jiān)督——執(zhí)行”相分離的制約機(jī)制，工程前期設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、施工管理、工程款支付等主要建設(shè)環(huán)節(jié)分別由不同的業(yè)務(wù)處室負(fù)責(zé)，形成了工程管理鏈條上既相輔相成又相互制約的運(yùn)作關(guān)系，使人不能腐敗，也不敢腐敗。

二、設(shè)立專門機(jī)構(gòu)實(shí)行政府投資項(xiàng)目集中管理模式的主要做法和成效

以某省會(huì)城市為例，作為市政府設(shè)立的專門機(jī)構(gòu)，政府投資項(xiàng)目集中管理采用了“依制度抓建設(shè)，以制度保廉潔”為工作思路，與項(xiàng)目主管部門、項(xiàng)目業(yè)主單位推行“分工合作、實(shí)行共建”項(xiàng)目建設(shè)管理模式，既發(fā)揮了項(xiàng)目建設(shè)管理團(tuán)隊(duì)的專業(yè)化優(yōu)勢(shì)，在建設(shè)過(guò)程中又充分與項(xiàng)目使用方進(jìn)行過(guò)程溝通和分工協(xié)作，有利于充分體現(xiàn)使用方的建設(shè)意圖。

為按計(jì)劃優(yōu)質(zhì)高效完成各項(xiàng)建設(shè)任務(wù)，堅(jiān)持以創(chuàng)新管理，全力提高項(xiàng)目管理精細(xì)化品質(zhì)化水平，突出重點(diǎn)，統(tǒng)籌兼顧，有序開(kāi)展各項(xiàng)項(xiàng)目建設(shè)，確保項(xiàng)目投資可控、質(zhì)量?jī)?yōu)良、施工安全，確保進(jìn)度、陽(yáng)光廉潔。主要措施如下：

1.抓投資控制。主要通過(guò)認(rèn)真落實(shí)“五種機(jī)制”，來(lái)達(dá)到投資可控的目標(biāo)。一是限額設(shè)計(jì)機(jī)制。嚴(yán)格按照建設(shè)項(xiàng)目單位造價(jià)的設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行限額設(shè)計(jì)。二是方案比選機(jī)制。為了充分發(fā)揮市財(cái)政資金的最大效益，切實(shí)滿足項(xiàng)目功能需求，在設(shè)計(jì)中實(shí)行多方案比選，力爭(zhēng)方案最優(yōu)、價(jià)格最優(yōu)。三是分離審核機(jī)制。在按級(jí)審核的基礎(chǔ)上，建立“背靠背”審核機(jī)制，通過(guò)“量?jī)r(jià)分離”的工程量清單計(jì)價(jià)方式，組織招標(biāo)代理單位和造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)獨(dú)立開(kāi)展工程量清單和招標(biāo)控制價(jià)編制、復(fù)核工作，提高造價(jià)控制水平。四是建立估算、概算、預(yù)算三級(jí)管控機(jī)制。嚴(yán)格按照估算控制概算、概算控制預(yù)算、預(yù)算控制結(jié)算的原則，控制建設(shè)項(xiàng)目投資，確保設(shè)計(jì)概算不超過(guò)立項(xiàng)批復(fù)金額，施工圖預(yù)算、竣工結(jié)算不超過(guò)評(píng)審批復(fù)的概算建安費(fèi)，招標(biāo)控制價(jià)不超過(guò)評(píng)審批復(fù)的施工圖預(yù)算。五是變更費(fèi)用審批機(jī)制。推行施工圖招標(biāo)，減少施工過(guò)程中的設(shè)計(jì)變更；按照先審批后實(shí)施的程序變更設(shè)計(jì)，并建立設(shè)計(jì)變更臺(tái)賬實(shí)時(shí)監(jiān)控；及時(shí)掌握建材市場(chǎng)價(jià)格信息，合理確定新增主材價(jià)格；嚴(yán)格控制工程簽證；建立新增主材、綜合單價(jià)、合同變更費(fèi)用審批臺(tái)賬，并掛網(wǎng)公示，陽(yáng)光透明。

2.抓質(zhì)量安全。主要采取“四個(gè)堅(jiān)持”的措施，來(lái)保證項(xiàng)目建設(shè)的質(zhì)量和安全生產(chǎn)。一是堅(jiān)持樣板引路。依照相關(guān)規(guī)范及施工圖紙要求，做出合格的示范樣板（段、間），以明確施工工藝（工法）和驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)要求，指引同類工序和分項(xiàng)工程的實(shí)施與驗(yàn)收。二是堅(jiān)持看樣定板。以乙供材料（設(shè)備）管理辦法為基礎(chǔ)，確保最終選定的乙供材料符合施工圖、技術(shù)規(guī)格書和設(shè)計(jì)理念的要求。三是堅(jiān)持對(duì)主要材料選用采用合格供應(yīng)商管理，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，適時(shí)更新；優(yōu)選永久耐用、節(jié)能環(huán)保的建設(shè)材料。四是堅(jiān)持巡查督辦。在協(xié)調(diào)質(zhì)檢部門提前介入的同時(shí)，成立質(zhì)量安全巡檢小組，每月對(duì)所屬項(xiàng)目的質(zhì)量安全生產(chǎn)情況進(jìn)行巡檢，及時(shí)進(jìn)行情況通報(bào)，對(duì)存在問(wèn)題納入督辦，限期整改。

3.抓建設(shè)進(jìn)度。主要通過(guò)認(rèn)真做到“四有”，來(lái)保證項(xiàng)目建設(shè)得又好又快。一是有組織。強(qiáng)化管理，實(shí)行扁平化、專業(yè)化和集約化，相互聯(lián)動(dòng)，切實(shí)提高管理效率。實(shí)行各類參建服務(wù)單位協(xié)同辦公，及時(shí)解決相關(guān)問(wèn)題，避免延誤工期。二是有計(jì)劃。按照科學(xué)組織、從容建設(shè)的原則，結(jié)合項(xiàng)目特點(diǎn)、難點(diǎn)、重點(diǎn)，制定科學(xué)合理的項(xiàng)目建設(shè)一級(jí)總控計(jì)劃和二級(jí)實(shí)施計(jì)劃，統(tǒng)攬項(xiàng)目建設(shè)的全局。三是有分工。通過(guò)分工合作、實(shí)行共建的方式明確與項(xiàng)目使用業(yè)主的責(zé)任與分工，共同發(fā)揮優(yōu)勢(shì)力量推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)。四是有機(jī)制。與項(xiàng)目使用業(yè)主及相關(guān)職能部門，建立定期協(xié)調(diào)機(jī)制，系統(tǒng)研究解決各類制約問(wèn)題；建立檢查糾偏機(jī)制，適時(shí)根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)際進(jìn)度，糾正計(jì)劃偏差，合理消化滯后的工期。

4.抓廉政建設(shè)。以“三個(gè)突出”為重點(diǎn)，不斷強(qiáng)化廉政風(fēng)險(xiǎn)防控力度。一是突出項(xiàng)目化管理。研究制定覆蓋工程建設(shè)全生命周期的6 個(gè)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控動(dòng)態(tài)管理臺(tái)賬表，抓住建設(shè)項(xiàng)目的關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行過(guò)程跟蹤防控。推動(dòng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控與工程管理業(yè)務(wù)深度融合、系統(tǒng)推進(jìn)。二是突出制度化建設(shè)。對(duì)項(xiàng)目前期、設(shè)計(jì)、招投標(biāo)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)制度開(kāi)展廉潔性評(píng)估，查找風(fēng)險(xiǎn)，排除隱患；不斷完善工程建設(shè)管理制度，著力構(gòu)建建設(shè)項(xiàng)目廉政風(fēng)險(xiǎn)防控長(zhǎng)效機(jī)制。三是突出應(yīng)用智能化手段。依托電子監(jiān)察系統(tǒng)，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目基本建設(shè)程序執(zhí)行情況的完整性監(jiān)察、對(duì)項(xiàng)目招標(biāo)過(guò)程的合法性監(jiān)察、對(duì)工程簽證等審批環(huán)節(jié)的效能監(jiān)控，促進(jìn)工程建設(shè)規(guī)范有序推進(jìn)。

三、優(yōu)化政府投資項(xiàng)目集中管理模式的關(guān)鍵要素

按照專業(yè)化、規(guī)范化的原則，及時(shí)組建政府法定機(jī)構(gòu)對(duì)政府投資非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目實(shí)行集中管理，發(fā)揮政府投資項(xiàng)目集中管理模式的最大效益。其關(guān)鍵要素體現(xiàn)在：

1.專業(yè)化集中代建機(jī)構(gòu)的設(shè)立和不斷完善的專業(yè)團(tuán)隊(duì)，是優(yōu)化政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理的基礎(chǔ)。在人力資源方面，進(jìn)一步優(yōu)化人力資源結(jié)構(gòu)，從專業(yè)結(jié)構(gòu)、項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)、人力資源適配程度方面開(kāi)展多方位激勵(lì)機(jī)制和考核機(jī)制，為專業(yè)團(tuán)隊(duì)的人才發(fā)展建立可持續(xù)良性循環(huán)建立基礎(chǔ)；在項(xiàng)目管理知識(shí)儲(chǔ)備方面，以打造知識(shí)型團(tuán)隊(duì)為基礎(chǔ)，不斷總結(jié)項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，不斷優(yōu)化項(xiàng)目管理的流程，并根據(jù)項(xiàng)目不同特點(diǎn)采用多種建設(shè)管理模式并存的創(chuàng)新管理理念；按照走出去、引進(jìn)來(lái)的原則，多方開(kāi)展交流學(xué)習(xí)，采用頭腦風(fēng)暴的學(xué)習(xí)交流模式，以建立健全學(xué)術(shù)型實(shí)踐團(tuán)隊(duì)為目標(biāo)，促進(jìn)項(xiàng)目管理團(tuán)隊(duì)螺旋式上升發(fā)展，為工程建設(shè)管理提供科學(xué)的理論依據(jù)和寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

2.從職能上明確政府各方“投資、建設(shè)、管理、使用”職能分離，建設(shè)各方實(shí)行“實(shí)行共建、分工合作”的工作機(jī)制，更有利于逐步規(guī)范政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理規(guī)范，理順項(xiàng)目各方的責(zé)任機(jī)制，優(yōu)化項(xiàng)目代建的激勵(lì)和約束機(jī)制，從源頭上實(shí)現(xiàn)政府投資項(xiàng)目建設(shè)投資可控、建設(shè)可控，使用高效。

合理優(yōu)化政府各方職能，細(xì)化投資、建設(shè)、管理、使用各方的工作職責(zé)，按照“實(shí)行共建、分工合作”的工作機(jī)制，明確各方的主體責(zé)任，把政府各方的職能從被動(dòng)監(jiān)管項(xiàng)目，真正調(diào)整到主動(dòng)服務(wù)項(xiàng)目上來(lái)，樹立項(xiàng)目各方的主人翁意識(shí)，切實(shí)實(shí)現(xiàn)政府投資項(xiàng)目投資更合理，建設(shè)更高效、管理更優(yōu)化、使用更便捷。

3.制度化、精細(xì)化的管理體制，更能充分發(fā)揮政府投資項(xiàng)目集中代建機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)。一是更加注重規(guī)章制度的精細(xì)化，不斷細(xì)化制度標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范業(yè)務(wù)流程，建立系統(tǒng)規(guī)范的項(xiàng)目管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)工程管理水平進(jìn)一步標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化和科學(xué)化。二是更加注重參建各方形成統(tǒng)一的項(xiàng)目管理標(biāo)準(zhǔn)，完善合同管理體系，進(jìn)一步規(guī)范參建單位的管理。

4.以信息化手段固化管理流程，系統(tǒng)高效地進(jìn)行項(xiàng)目信息管理，為工程項(xiàng)目管理高質(zhì)量發(fā)展提供助力。一是建立統(tǒng)一的協(xié)同系統(tǒng)。以科學(xué)的管理制度為基礎(chǔ)，以業(yè)務(wù)流程為主線，建成一個(gè)涵蓋工程建設(shè)管理的監(jiān)理、施工等單位一體的工程建設(shè)管理信息系統(tǒng)，對(duì)工程項(xiàng)目的各投資主體建設(shè)資金、合同管理、計(jì)劃進(jìn)度、工程成本、工程質(zhì)量、工程技術(shù)和文件、材料設(shè)備采購(gòu)、工程施工和安全等各個(gè)方面實(shí)施高效統(tǒng)一、規(guī)范協(xié)調(diào)、全過(guò)程、全方位的管理和控制，并能為決策層及時(shí)準(zhǔn)確地提供相關(guān)工程信息，從而滿足符合大型工程項(xiàng)目管理實(shí)際的需要。二是不斷完善業(yè)務(wù)流程，對(duì)梳理出的權(quán)力事項(xiàng)進(jìn)行流程優(yōu)化和再造，運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)進(jìn)一步完善權(quán)力約束機(jī)制，信息公開(kāi)共享、有效的規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，更有利于項(xiàng)目建設(shè)更加規(guī)范、透明。