ABO模式在收費(fèi)公路領(lǐng)域的創(chuàng)新應(yīng)用

文|甘肅省公路交通建設(shè)集團(tuán)有限公司 景宏福 長安大學(xué) 樊建強(qiáng)

財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配，加之基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)繁重，導(dǎo)致地方政府長期以來存在巨大的資金缺口。自2014年開始的新一輪財(cái)稅體制改革以來，地方政府直接融資、平臺(tái)融資的渠道被切斷。同時(shí)PPP模式日趨規(guī)范，地方債務(wù)發(fā)行又受程序與規(guī)模所限，可供地方政府選擇的規(guī)范投融資渠道日益變窄，在此背景下，授權(quán)建設(shè)經(jīng)營模式（ABO模式）日漸盛行。公路是基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，ABO模式在收費(fèi)公路領(lǐng)域能不能應(yīng)用的問題在業(yè)界被廣泛討論。基于這一背景，本文重點(diǎn)探討了ABO模式的本質(zhì)及政策依據(jù)、ABO模式在收費(fèi)公路領(lǐng)域的適用性、收費(fèi)公路ABO模式的交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、相關(guān)政策建議等，期望能夠?yàn)榻?jīng)營性不足的收費(fèi)公路項(xiàng)目尋求一條依法合規(guī)且可行的融資創(chuàng)新之路。

ABO模式的內(nèi)涵及本質(zhì)

ABO 模式的內(nèi)涵

ABO模式，即授權(quán)（Authorize）-建設(shè)（Build）-運(yùn)營（Operate）模式，是指政府通過競爭性程序或直接授權(quán)相關(guān)企業(yè)作為項(xiàng)目業(yè)主，由該企業(yè)整合資源，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投融資、建設(shè)和運(yùn)營，政府制定績效考核規(guī)則并按約定給予一定財(cái)政資金支持的政企合作方式。

2016年4月，北京市交通委員會(huì)代表北京市政府，與北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司（以下簡稱“京投公司”）簽署《北京市軌道交通授權(quán)經(jīng)營協(xié)議》，并首創(chuàng)ABO模式。在該協(xié)議中，北京市政府授權(quán)京投公司履行北京市軌道交通業(yè)主職責(zé)，京投公司根據(jù)授權(quán)負(fù)責(zé)整合各類市場主體資源，提供北京市軌道交通項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營等整體服務(wù)；北京市政府履行規(guī)則制定、績效考核等職責(zé)，同時(shí)每年支付京投公司295億元的授權(quán)經(jīng)營服務(wù)費(fèi)，用于項(xiàng)目的建設(shè)、更新改造和運(yùn)營虧損補(bǔ)貼等，滿足其提供全產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)的資金需求。京投公司成為北京軌道線網(wǎng)發(fā)展過程中的統(tǒng)一“業(yè)主”。從最初的ABO模式來看，授權(quán)的是某一類型的整體項(xiàng)目，而非單個(gè)項(xiàng)目。

ABO 模式的本質(zhì)解析

從合作本質(zhì)上看，ABO模式屬于傳統(tǒng)模式（公建公營）的升級(jí)版。在公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，地方政府授權(quán)屬地國企提供公共物品是長期以來形成的普遍做法，在西方國家，也有大量類似情況。從ABO模式實(shí)踐可以發(fā)現(xiàn)，該模式的授權(quán)人是地方政府，被授權(quán)人通常是“公益類國有企業(yè)”。被授權(quán)國企需代行歸屬于政府方的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目業(yè)主職責(zé)，且在授權(quán)范圍內(nèi)行使一定的公共管理職能。基于此，在ABO模式中，被授權(quán)企業(yè)實(shí)際上具備“公”的主體屬性，ABO模式屬于“公公合作”。簡而言之，ABO是將原來直接交給屬地國企操作而未劃清界限的舊模式，演變成為參考特許經(jīng)營模式而設(shè)定的“授權(quán)經(jīng)營模式”。

ABO模式屬于傳統(tǒng)模式（公建公營）的升級(jí)版 胡永樹 攝

隨著政府融資渠道的收窄，ABO模式逐漸被熱議。王衛(wèi)娥 攝

從理論角度看，ABO模式是公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域市場失靈的調(diào)控工具。不同基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，經(jīng)營性有較大差異。有一部分項(xiàng)目不具備完全市場化屬性，無法通過純市場化方式進(jìn)行運(yùn)作，典型的項(xiàng)目類型主要是具備“大公益，小經(jīng)營”特征的準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目。這類項(xiàng)目社會(huì)效益顯著，但自身經(jīng)營性不足，從而對(duì)社會(huì)資本的吸引力不足，導(dǎo)致市場失靈，需要政府干預(yù)。對(duì)此類項(xiàng)目采用ABO模式，基于“公公合作”下屬地國企“公”的主體屬性，可以在一定程度上解決此類項(xiàng)目的“市場失靈”問題，打破公私合作模式中存在的“公”主體追求公益性與“私”主體逐利性之間的固有矛盾，從而保障項(xiàng)目實(shí)施的公益屬性，保障公共基礎(chǔ)設(shè)施的供給。

ABO模式是公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域市場失靈的調(diào)控工具 王衛(wèi)娥 攝

從項(xiàng)目運(yùn)作程序來看，ABO模式本質(zhì)上是準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目供給行為去行政化的過程。ABO模式的實(shí)施過程中，通常要經(jīng)過行政決定、行政協(xié)議、民事合同三個(gè)基本法律文件的演變路徑。這種去行政化既符合公益類國有企業(yè)改革的指導(dǎo)方向，又有利于厘清政府與企業(yè)之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政企分開、政事分開。政府由公共物品的直接“提供者”轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龌黧w的“監(jiān)管者”和“規(guī)則制定者”，減少對(duì)微觀事務(wù)的直接參與，主要負(fù)責(zé)規(guī)則制定、績效考核和監(jiān)督管理等工作。企業(yè)由“單一的融資平臺(tái)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆袌鲑Y源的整合者”，在政府的監(jiān)督指導(dǎo)下開展具體工作，通過激勵(lì)約束機(jī)制和市場競爭機(jī)制整合相關(guān)資源，提供更多、更好、價(jià)格更低的公共產(chǎn)品或服務(wù)。

從法律解讀層面來看，ABO模式中的授權(quán)實(shí)質(zhì)上是委托授權(quán)。從法律意義上講，政府授權(quán)分為行政授權(quán)和委托授權(quán)。其中行政授權(quán)是指上級(jí)行政機(jī)關(guān)授予下級(jí)行政機(jī)關(guān)或公務(wù)人員管理有關(guān)事務(wù)的職權(quán)，被授權(quán)人在所授職權(quán)范圍之內(nèi)，具有處理有關(guān)事務(wù)的自主權(quán)，同時(shí)也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。行政授權(quán)基于法律規(guī)定，無論從被授權(quán)企業(yè)的主體資格，還是從所授職權(quán)法定屬性的角度來看，ABO模式中的授權(quán)都不能被認(rèn)定為行政授權(quán)，所以只能是基于協(xié)議的委托授權(quán)。

從被授權(quán)企業(yè)角度來看，ABO模式的交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)要統(tǒng)籌考慮被授權(quán)企業(yè)投資的補(bǔ)償途徑。由于準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目自身造血功能不足，往往導(dǎo)致被授權(quán)企業(yè)的投資無法通過項(xiàng)目自身收益進(jìn)行回收并獲得合理回報(bào)，這不符合市場規(guī)則和經(jīng)濟(jì)規(guī)律。要保障被授權(quán)企業(yè)的自身利益，應(yīng)該通過交易結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新設(shè)計(jì)、項(xiàng)目衍生資源商業(yè)價(jià)值的深度挖掘、項(xiàng)目正外部性價(jià)值的市場化回收、資源補(bǔ)償項(xiàng)目等方式，發(fā)現(xiàn)價(jià)值、創(chuàng)造價(jià)值并回收價(jià)值，實(shí)現(xiàn)投資與收益的平衡。

ABO模式的政策依據(jù)

ABO模式可以應(yīng)用于經(jīng)營性不足的收費(fèi)公路項(xiàng)目 曹時(shí)紅 攝

目前，我國各級(jí)政府對(duì)于ABO模式并未出臺(tái)任何相關(guān)的法律法規(guī)文件，其僅僅是基于京投公司地鐵項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)總結(jié)所得的一種探索模式，因此在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域推廣應(yīng)用ABO模式尚處于“無法可依”的狀態(tài)。但結(jié)合ABO的合作屬性及模式范疇，業(yè)界通常認(rèn)為財(cái)政部在2017年11月出臺(tái)的《關(guān)于國有資本加大對(duì)公益性行業(yè)投入的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）中的相關(guān)規(guī)定，間接認(rèn)可了ABO模式。

《意見》指出“各地可根據(jù)發(fā)展實(shí)際，鼓勵(lì)地方國有企業(yè)對(duì)城市管理基礎(chǔ)設(shè)施等公益性行業(yè)加大投入”“按照預(yù)算管理、財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分等有關(guān)規(guī)定，中央財(cái)政與地方財(cái)政通過安排預(yù)算資金、劃撥政府資產(chǎn)等，支持包括國有企業(yè)在內(nèi)的各類主體更好地在公益性行業(yè)發(fā)揮作用”等。但是，鑒于公益性項(xiàng)目自身缺乏有效的投資回報(bào)機(jī)制，所以國有企業(yè)是否愿意加大對(duì)公益性行業(yè)投入的關(guān)鍵是國有企業(yè)承接公益性項(xiàng)目的方式和回報(bào)機(jī)制。關(guān)于這一點(diǎn)，《意見》規(guī)定：“放大國有資本功能，引導(dǎo)民間資本投入公益行業(yè)……通過購買服務(wù)、特許經(jīng)營、委托代理等方式，鼓勵(lì)非國有企業(yè)參與運(yùn)營……”，這些規(guī)定意味著財(cái)政部首次認(rèn)可企業(yè)以委托代理方式獲得公益性行業(yè)的投資權(quán)利。委托代理在這里可以理解為基于委托授權(quán)的ABO模式。

同時(shí)，近幾年，國務(wù)院及各部委出臺(tái)的文件也有相關(guān)論述，例如：財(cái)政部《關(guān)于堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)舉債遏制隱性債務(wù)增量情況的報(bào)告》中規(guī)定“支持轉(zhuǎn)型后的國有企業(yè)依法合規(guī)承接政府公益性項(xiàng)目?！薄秶野l(fā)展改革委關(guān)于實(shí)施2018年推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)的通知》中明確“分類穩(wěn)步推進(jìn)地方融資平臺(tái)公司市場化轉(zhuǎn)型，剝離政府融資職能，支持轉(zhuǎn)型中的融資平臺(tái)公司及轉(zhuǎn)型后的公益類國企依法合規(guī)承接政府公益類項(xiàng)目?！薄蛾P(guān)于印發(fā)〈2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)〉的通知》中提出：要“創(chuàng)建一批城鄉(xiāng)融合典型項(xiàng)目，鼓勵(lì)經(jīng)營性與公益性項(xiàng)目綜合體立項(xiàng)，促進(jìn)資金平衡、金融支持和市場化運(yùn)作，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素跨界配置和產(chǎn)業(yè)有機(jī)融合”等。

收費(fèi)公路特點(diǎn)及其ABO模式的適用性

收費(fèi)公路特點(diǎn)

截至2020年末，我國收費(fèi)公路里程達(dá)17.92萬公里，占公路總里程519.81萬公里的3.45%。按照《公路法》和《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》的規(guī)定，收費(fèi)公路主要分政府還貸公路和經(jīng)營性公路兩大類。2014年以后，隨著新一輪財(cái)稅體制改革的實(shí)施，專項(xiàng)債投入力度的不斷加強(qiáng)，政府還貸公路逐漸演變?yōu)檎€債公路。同時(shí)，隨著PPP模式的推廣，經(jīng)營性公路出現(xiàn)了PPP公路和特許經(jīng)營公路兩種形式。

收費(fèi)公路的特點(diǎn)主要表現(xiàn)在二元投資格局，即政府投資和社會(huì)資本投資兩類主體同時(shí)并存，且行業(yè)壟斷程度相對(duì)較高；項(xiàng)目建設(shè)投入大，準(zhǔn)入門檻高，回收周期長；有穩(wěn)定的現(xiàn)金流，經(jīng)營情況受政策影響較大；路衍資源比較豐富。公路兩邊閑置的土地、服務(wù)區(qū)的人流、物流和車流、路域旅游資源、ETC數(shù)據(jù)資源等，給交通企業(yè)提供了進(jìn)行交通旅游、通道物流、綜合能源供給、“服務(wù)區(qū)+”、交通大數(shù)據(jù)等路衍產(chǎn)業(yè)深度開發(fā)的可能性。

ABO 模式在收費(fèi)公路領(lǐng)域的適用性

收費(fèi)公路不能生搬硬套ABO模式。收費(fèi)公路采用ABO模式，應(yīng)主要針對(duì)政府收費(fèi)公路，不應(yīng)涉及經(jīng)營性公路。ABO模式中包含授權(quán)建設(shè)和授權(quán)經(jīng)營兩個(gè)方面，從授權(quán)經(jīng)營角度來看，政府收費(fèi)公路委托交通企業(yè)代為經(jīng)營是一個(gè)普遍現(xiàn)象，這一點(diǎn)在實(shí)際操作中沒有問題。從授權(quán)建設(shè)角度來看，由于ABO模式中存在對(duì)被授權(quán)企業(yè)的融資要求，并且政府要根據(jù)績效考核結(jié)果按年度給予被授權(quán)企業(yè)一定財(cái)政資金支持，這與《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》等相關(guān)規(guī)定有較大沖突，存在政府隱性債嫌疑。因此，政府收費(fèi)公路如果要采用ABO模式，不能照搬京投公司的操作手法，而應(yīng)該結(jié)合收費(fèi)公路項(xiàng)目特點(diǎn)，參照ABO模式的基本思路，綜合考慮，創(chuàng)新投融資模式和交易結(jié)構(gòu)，合理合規(guī)地加以實(shí)施。

按照“公路+路衍資源”綜合一體化開發(fā)的思路設(shè)計(jì)ABO模式。根據(jù)ABO模式在片區(qū)開發(fā)中的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，一般要遵循“政府債務(wù)隔離、綜合一體化開發(fā)、項(xiàng)目封閉運(yùn)作”等原則。具體到收費(fèi)公路項(xiàng)目，可以按照“公路+路衍資源”綜合一體化開發(fā)的思路實(shí)施，即通過“公路撬資源、資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資本、資本變資金”的操作思路，解決建設(shè)資金不足的矛盾，同時(shí)統(tǒng)籌安排公益性的政府收費(fèi)公路項(xiàng)目與市場化的路衍產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，利用路衍產(chǎn)業(yè)的收益來彌補(bǔ)收費(fèi)公路項(xiàng)目的企業(yè)投資，實(shí)現(xiàn)“公路+產(chǎn)業(yè)”融合發(fā)展。近年來，國家高度重視交通運(yùn)輸與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，先后出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)交通運(yùn)輸與旅游融合發(fā)展的若干意見》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展流通促進(jìn)商業(yè)消費(fèi)的意見》《交通運(yùn)輸部辦公廳關(guān)于印發(fā)2018年全國公路服務(wù)區(qū)工作要點(diǎn)的通知》等政策文件，支持交通行業(yè)與文化旅游、通道物流、綜合能源供給、礦山資源開發(fā)等多產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，從而為發(fā)展路衍經(jīng)濟(jì)提供了政策支撐和法規(guī)依據(jù)。

融資渠道多元化不影響政府收費(fèi)公路的基本屬性。對(duì)于ABO模式的收費(fèi)公路項(xiàng)目，為了解決建設(shè)資金問題，一般會(huì)使用中央補(bǔ)助資金、專項(xiàng)債及被授權(quán)企業(yè)自有資金等。資金來源渠道的多元化是否影響政府收費(fèi)公路這一屬性？根據(jù)目前的界定，只要公路項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)確定為政府收費(fèi)公路，經(jīng)營過程中沒有進(jìn)行過收費(fèi)公路權(quán)益的轉(zhuǎn)讓，并且收費(fèi)收入執(zhí)行收支兩條線管理，則項(xiàng)目就可以判定為政府收費(fèi)公路。也就是說，公路項(xiàng)目的建設(shè)資金來源并不影響收費(fèi)公路行政資源的屬性。按照上述界定方式，無論使用收費(fèi)公路專項(xiàng)債的項(xiàng)目，還是由國有企業(yè)通過市場化融資的項(xiàng)目，只要符合上述3個(gè)判斷標(biāo)準(zhǔn)，都可認(rèn)定為政府收費(fèi)公路，相關(guān)的權(quán)利都可以通過行政授權(quán)或行政委托方式實(shí)施。

收費(fèi)公路ABO模式交易結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)思路

收費(fèi)公路ABO模式交易結(jié)構(gòu)

根據(jù)現(xiàn)階段相關(guān)規(guī)定，政府收費(fèi)公路建設(shè)資金的主要來源是專項(xiàng)債。從各地實(shí)際情況看，政府專項(xiàng)債不能完全覆蓋政府收費(fèi)公路項(xiàng)目總投資，存在資金缺口。按照《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金管理的通知》要求，公路（含政府收費(fèi)公路）項(xiàng)目實(shí)行資本金制度，項(xiàng)目最低資本金比例為20%。這也就是說，對(duì)于發(fā)行專項(xiàng)債的政府收費(fèi)公路，專項(xiàng)債最多只能覆蓋項(xiàng)目總投資的80%，剩余20%的資本金需要地方政府籌集。但對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，由于各級(jí)政府財(cái)力較弱，導(dǎo)致項(xiàng)目資本金無法解決，存在資金缺口。鑒于這種實(shí)際情況，政府收費(fèi)公路ABO模式設(shè)計(jì)至少必須考慮到以下問題：20%的資金缺口如何補(bǔ)足？政府專項(xiàng)債如何償還？被授權(quán)國企出資后，投資回收途徑如何設(shè)計(jì)？

交易結(jié)構(gòu)的運(yùn)作思路

政府或政府授權(quán)交通主管部門將收費(fèi)公路項(xiàng)目（含關(guān)聯(lián)路衍經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目）的建設(shè)運(yùn)營權(quán)利，委托授權(quán)給具備承擔(dān)交通建設(shè)功能的國有獨(dú)資企業(yè)，被授權(quán)企業(yè)成立項(xiàng)目公司，具體負(fù)責(zé)收費(fèi)公路項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營，同時(shí)負(fù)責(zé)路衍經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的開發(fā)和經(jīng)營。被授權(quán)企業(yè)以自有非債務(wù)性資金補(bǔ)足項(xiàng)目建設(shè)本金或通過市場化融資方式補(bǔ)足項(xiàng)目建設(shè)資本金以外的資金缺口。通行費(fèi)收入等專項(xiàng)收入主要用于償還專項(xiàng)債，路衍經(jīng)濟(jì)收入主要用于彌補(bǔ)被授權(quán)企業(yè)的自有出資。

事權(quán)的劃分

政府授權(quán)屬地國有企業(yè)作為項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)營主體，同時(shí)負(fù)責(zé)提供專項(xiàng)債資金和績效考核；屬地國有企業(yè)整體負(fù)責(zé)項(xiàng)目的籌融資（除專項(xiàng)債外的缺口資金）和建設(shè)經(jīng)營管理工作，按照傳統(tǒng)項(xiàng)目建設(shè)程序，通過公開招標(biāo)方式選擇設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等承建單位，成立目標(biāo)公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)、收費(fèi)、運(yùn)營、養(yǎng)護(hù)、應(yīng)急保障及路衍經(jīng)濟(jì)開發(fā)運(yùn)營等具體工作。

收入的分配

項(xiàng)目公司實(shí)行分類核算、分類考核，其中車輛通行費(fèi)收入、服務(wù)區(qū)及廣告經(jīng)營收入按收支兩條線管理，納入政府性基金預(yù)算，優(yōu)先用于償還政府專項(xiàng)債，項(xiàng)目養(yǎng)護(hù)、運(yùn)營成本從通行費(fèi)中列支，實(shí)行財(cái)政預(yù)算管理。路衍經(jīng)濟(jì)收入作為企業(yè)經(jīng)營性收入，主要用于回收被授權(quán)企業(yè)的項(xiàng)目資金投入并保證其獲得合理利潤。交通運(yùn)輸行政主管部門對(duì)被授權(quán)企業(yè)定期實(shí)施績效考核，根據(jù)考核結(jié)果，給予其一定的公路運(yùn)營及養(yǎng)護(hù)成本費(fèi)用。

收費(fèi)公路ABO模式實(shí)施的建議

政府出臺(tái)相關(guān)政策文件支持

與PPP模式相比，ABO模式?jīng)]有相關(guān)政策文件支撐，前期論證工作不明確，操作流程不清楚，在沒有國家層面明確的政策規(guī)定下，不合規(guī)的操作將無法規(guī)避地方政府違規(guī)舉債的風(fēng)險(xiǎn)。因此，政府上層政策文件的出臺(tái)尤為重要，政府應(yīng)該通過出臺(tái)具備一定層級(jí)有效力的政策文件，對(duì)前期論證、操作流程等內(nèi)容予以確認(rèn)、落實(shí)，保障ABO模式的順利實(shí)施。

增加程序性設(shè)置規(guī)避違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)

ABO模式如果未通過競爭性程序確定被授權(quán)企業(yè)，就可能面臨因程序不合法、不合規(guī)而導(dǎo)致授權(quán)協(xié)議無效、政府方及相關(guān)人員違規(guī)，以及項(xiàng)目融資不能完成等風(fēng)險(xiǎn)。因此，在政府授權(quán)屬地國企作為項(xiàng)目業(yè)主之前，應(yīng)盡可能增設(shè)必要的競爭性招投標(biāo)程序，當(dāng)然可以優(yōu)先考慮具備相應(yīng)資質(zhì)的屬地國企，然后再通過協(xié)議確認(rèn)被授權(quán)企業(yè)作為項(xiàng)目業(yè)主的權(quán)責(zé)角色。

授權(quán)的項(xiàng)目應(yīng)仔細(xì)甄別

ABO模式屬于契約化的授權(quán)經(jīng)營模式，重點(diǎn)針對(duì)的是市場發(fā)育不好、具有政府壟斷經(jīng)營特征、對(duì)社會(huì)資本吸引力不強(qiáng)，但社會(huì)效益比較顯著的項(xiàng)目。對(duì)于收費(fèi)公路項(xiàng)目而言，如果車流量較小，經(jīng)營性不足，同時(shí)項(xiàng)目建設(shè)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)具有較強(qiáng)推動(dòng)作用的話，則可以考慮采用ABO模式。但是如果其經(jīng)營性較好，具有較大車流量，則不應(yīng)采用ABO模式，可以充分利用市場機(jī)制，采用特許經(jīng)營或PPP模式，否則有以ABO模式規(guī)避規(guī)范性程序論證之嫌。

ABO模式要遵循“公路+路衍資源”綜合一體化的開發(fā)思路 姜久明 攝

統(tǒng)籌路衍資源配置重視項(xiàng)目經(jīng)營性包裝

對(duì)于采用ABO模式的項(xiàng)目而言，項(xiàng)目自身的“造血”功能在很大程度上決定項(xiàng)目的吸引力，以及投資人的融資可能性。因此，項(xiàng)目設(shè)計(jì)中應(yīng)根據(jù)融資需求調(diào)整項(xiàng)目邊界，合理嫁接項(xiàng)目邊界外的路衍資源，將項(xiàng)目打造成為具有自身造血功能且現(xiàn)金流穩(wěn)定的經(jīng)營性或準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目。保證項(xiàng)目既有政府性基金收入又有其他經(jīng)營性收入，同時(shí)合規(guī)構(gòu)建現(xiàn)金回流與資金平衡機(jī)制。

注重對(duì)被授權(quán)單位實(shí)施建設(shè)運(yùn)營的績效考核

在ABO模式中，政府授權(quán)屬地國有企業(yè)是為了更好地保障項(xiàng)目實(shí)施，確保項(xiàng)目的效益最大化。在授權(quán)協(xié)議中應(yīng)當(dāng)設(shè)置合理的績效考核指標(biāo)，一方面是為了避免授權(quán)經(jīng)營服務(wù)費(fèi)出現(xiàn)固定回報(bào)的現(xiàn)象，另一方面是為了促進(jìn)被授權(quán)企業(yè)更加重視項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營工作，為后續(xù)項(xiàng)目實(shí)施提供更好的服務(wù)。對(duì)于收費(fèi)公路ABO項(xiàng)目，交通運(yùn)輸主管部門應(yīng)加強(qiáng)績效考核，其一，是為了保障項(xiàng)目的公益屬性和公共利益，其二，績效考核的結(jié)果是政府部門下?lián)苁召M(fèi)公路經(jīng)營成本和養(yǎng)護(hù)成本的主要依據(jù)。