第二次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)前后清政府條約觀演變研究

邸 宏 霆

(長(zhǎng)沙學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410000)

鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后，不平等條約制度在列強(qiáng)堅(jiān)船利炮的威逼下被迫確立。一向以華夷觀念處理周邊國(guó)家關(guān)系的清政府雖對(duì)以近代國(guó)際法為基礎(chǔ)的新型外交有著強(qiáng)烈的排斥和抵制，卻不得不接受并融入由西方主導(dǎo)的國(guó)際秩序。第二次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后，德國(guó)、比利時(shí)、葡萄牙等國(guó)又紛紛來(lái)華請(qǐng)訂通商條約。在處置過(guò)程中，清政府深化國(guó)際法認(rèn)知、轉(zhuǎn)變條約觀念、調(diào)整外交策略，對(duì)該時(shí)期中外條約關(guān)系的構(gòu)建及發(fā)展產(chǎn)生了重要影響。當(dāng)前，圍繞清政府條約觀念研究，學(xué)界主要著眼于對(duì)其整個(gè)晚清時(shí)期演變過(guò)程的系統(tǒng)梳理[1]。本文則以第二次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后的中外議約為考察對(duì)象，通過(guò)分析該時(shí)期清政府外交主張與方針政策，揭示該時(shí)期其條約觀念的轉(zhuǎn)變特點(diǎn)，以期深化對(duì)晚清中外條約關(guān)系演變的階段性認(rèn)知。

一 從排斥“要盟”到嚴(yán)格信守

國(guó)際條約是國(guó)家間或國(guó)家組成的組織間訂立的在締約各方之間創(chuàng)設(shè)法律權(quán)利和義務(wù)的契約性協(xié)定。在合法締結(jié)的條約有效期間內(nèi)，當(dāng)事國(guó)應(yīng)遵循條約、信守原則，即有依約善意履行的義務(wù)。該原則歷史悠久，充分表現(xiàn)出條約在法律上的拘束力。近代國(guó)際法學(xué)的奠基人格勞秀斯(Hugo Grotius)指出：“無(wú)論和約訂立了何種條款，務(wù)當(dāng)絕對(duì)遵守?！盵2]美國(guó)法學(xué)者惠頓亦表示：“至于各國(guó)相待，有被逼立約者，猶必遵守?！盵3]90這些源自西方國(guó)際秩序的習(xí)慣法和規(guī)定，對(duì)并無(wú)條約觀念的近代中國(guó)而言，一時(shí)間難以真正理解與接受。鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后，清政府對(duì)條約的認(rèn)識(shí)與解釋多承襲春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期的盟約觀念，“照會(huì)該夷，申以盟誓”[4]2263。且認(rèn)為只有在兩國(guó)連年構(gòu)兵導(dǎo)致相互失信，為停戰(zhàn)議和、避免猜疑，須“立條約以堅(jiān)其信”[5]2808。至于本屬和好之國(guó)，則勿庸以締約來(lái)講信修睦，隱有“大信不約”之意?？梢?jiàn)當(dāng)時(shí)的清廷僅將條約狹隘地視為傳統(tǒng)意義之“要盟”，而非建立近代國(guó)際關(guān)系的法則。因這種“要盟”是受外人脅迫的情況下議訂，以耆英為代表的官員便主張恪遵原約、示之以信，同時(shí)濟(jì)以“權(quán)宜通變之法”[5]2892。這種所謂的“信”并不是國(guó)際法意義上的遵守條約，而是承襲于古代的馭夷之術(shù)。“自古馭夷，不外恩威信三者?！盵4]2504在清政府看來(lái)，條約只是用以杜絕洋人窺伺、防止別生枝節(jié)的特殊手段，“中國(guó)現(xiàn)在之所以駕馭該夷者，全憑和約各條向其裁制，各省必須一律堅(jiān)守，方可示誠(chéng)信而期折服”[5]2923。而于己方，雖有官員提及要各守信義，并有兩江總督何桂清等人主張中外交涉事件“全恃條約以為范圍”[6]1197。但為維護(hù)國(guó)權(quán)，且條約意識(shí)過(guò)于薄弱，上至皇帝，下到地方官民，皆有意無(wú)意地阻撓條約的履行，由是給外人以違約口實(shí)。第二次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)期間，中外在條約認(rèn)識(shí)上的矛盾表現(xiàn)得尤為突出，桂良以為逼迫下之和約不能作為真憑實(shí)據(jù)。咸豐帝則聲稱(chēng)，“自古要盟不信，本屬權(quán)宜”[7]2270，這種態(tài)度直至締結(jié)《北京條約》后方有轉(zhuǎn)變。在重申誠(chéng)信相孚的基礎(chǔ)上，清廷指示各省大吏，一方面與外人議立詳細(xì)章程，“可于權(quán)宜之中，寓限制之意”[7]2579，但切不可違背條約；另一方面強(qiáng)調(diào)處理對(duì)外事務(wù)須謹(jǐn)遵和約，秉持公正。

在明確守約的同時(shí)，清政府對(duì)立約的認(rèn)識(shí)有所深化。在逐漸接受條約是規(guī)范近代國(guó)際關(guān)系的重要形式的同時(shí)，其亦囿于傳統(tǒng)天朝上國(guó)和“要盟”的觀念，而對(duì)締約國(guó)有所區(qū)分。如與德國(guó)建交，便是建立在“布魯西亞亦系大國(guó)，不可不與換約”的前提下[8]2779，而各小國(guó)若一體換約，則與大國(guó)并駕齊驅(qū)，“轉(zhuǎn)自?xún)娪谛∪踔睢盵8]2698。隨著比利時(shí)、葡萄牙、西班牙等國(guó)家紛紛來(lái)華請(qǐng)約，奕訢意識(shí)到有約國(guó)代管無(wú)約國(guó)畢竟諸多不便，“如一經(jīng)立約，不獨(dú)彼可以免受其制，即我亦可以借收其權(quán)”[9]。遂轉(zhuǎn)以請(qǐng)約國(guó)派遣專(zhuān)職領(lǐng)事官駐扎各口為要求，有選擇地與通商小國(guó)締結(jié)條約。在辦理?xiàng)l約交涉方面，清廷采用了“不可允之太易”的做法，以防歐美國(guó)家有得寸進(jìn)尺之舉。從排斥“要盟”到許以羈縻，由裁制馭夷到嚴(yán)格信守，清政府立約和守約觀念的進(jìn)步，為日后有效應(yīng)對(duì)和處理外來(lái)交涉、逐漸扭轉(zhuǎn)中外條約關(guān)系中的被動(dòng)局面，奠定了基礎(chǔ)。

二 從“萬(wàn)年和約”到“隨常之約”

根據(jù)《萬(wàn)國(guó)公法》，當(dāng)時(shí)盟約主要分恒約和常約二種。恒約一經(jīng)成立，即使有君王更換、國(guó)政變遷，亦不廢除。而常約則為隨常之約，即“和約會(huì)盟、通商、航海各議”[3]91。實(shí)際上在兩國(guó)的會(huì)盟和約中，多是二種兼有。鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后，基于對(duì)“要盟”的理解，加之英國(guó)誘導(dǎo)以“永結(jié)和好”[4]2276，清政府遂將條約視作“萬(wàn)年和約”，以為可一勞永逸、杜絕后患。在中英簽訂的一系列條約中，《五口通商章程》與《五口通商附粘善后條款》規(guī)范了國(guó)家間的經(jīng)貿(mào)關(guān)系，成為近代中國(guó)商約之肇始。因與締約國(guó)人民、官吏等的權(quán)利和義務(wù)息息相關(guān)，這種條約對(duì)締約國(guó)國(guó)內(nèi)法的拘束力更為明顯?！度f(wàn)國(guó)公法》規(guī)定：“通商之約，若有所改革于本國(guó)通商、航海之律者，則必由執(zhí)掌定法之權(quán)者應(yīng)允而后可行?！盵3]89此時(shí)的清政府雖對(duì)近代國(guó)際法茫然無(wú)知，卻也把變革后的通商章程看作中國(guó)管理對(duì)外貿(mào)易的“則例”。考慮到各國(guó)來(lái)華通商之勢(shì)已難遏止，而傳統(tǒng)羈縻外交又多借通商為餌，耆英提出因勢(shì)利導(dǎo)、一視同仁的意見(jiàn)，得到清廷贊同：“西洋各國(guó)以通商為性命，馭夷之術(shù)，全在一切持平。”[4]2719由此中方不僅與美、法、葡萄牙等國(guó)迅速議訂通商章程，并準(zhǔn)許荷蘭等國(guó)商人“隨同各國(guó)遵照新例交易”[4]2761。這類(lèi)未經(jīng)正式締約程序和鈐蓋印信的通商章程尚非條約，而是管理外人的國(guó)內(nèi)法令，清政府意在以此杜絕各國(guó)進(jìn)京議約之念，以維天朝體制。兩廣總督程矞采在阻止美使顧盛進(jìn)京的照復(fù)中表示：“現(xiàn)在通商章程一律改定……貴國(guó)之與英吉利，辦理初無(wú)二致?！鹩钩顼椞撐?，轉(zhuǎn)覺(jué)無(wú)關(guān)實(shí)惠。”[5]2809受根深蒂固的天朝上國(guó)觀念影響，“崇飾虛文”“夸耀英夷”是朝廷大員們對(duì)各國(guó)請(qǐng)約的普遍認(rèn)識(shí)。而外人不以為然，堅(jiān)持通過(guò)“因約改法”的條約來(lái)構(gòu)筑對(duì)華關(guān)系。1844年，《中美五口通商章程》和《中法五口通商章程》先后訂立，與英國(guó)顯著不同的是，兩項(xiàng)條約皆增加了允許12年后修約的規(guī)定，商約作為“隨常之約”的特性開(kāi)始凸顯。一向以“萬(wàn)年和約”來(lái)定義條約的清政府為何同意加入此款呢？耆英在奏陳與美交涉經(jīng)過(guò)時(shí)，曾略就新約與前通商章程的不同，流露出“量為調(diào)劑以順商情”之意[5]2843。中美商約中亦提及：“至各口情形不一，所有貿(mào)易及海面各款恐不無(wú)稍有變通之處?！盵10]56修約正因“變通”而來(lái)。不論其中是否受美國(guó)要挾，條款既定，便說(shuō)明中方議約大臣，特別是耆英已經(jīng)隱約意識(shí)到商約所轄內(nèi)容之“變”與一般和約并不相同，遂采取了較前靈活又不失限制的處理辦法。這種極其粗淺的商約認(rèn)知于當(dāng)時(shí)只是極個(gè)別官員所具備，卻是中國(guó)近代商約觀的萌芽。

相較于國(guó)家間用以結(jié)束戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)、恢復(fù)和平的“萬(wàn)年和約”，通商條約除具有定期修約的特點(diǎn)外，作為各開(kāi)放口岸實(shí)現(xiàn)貿(mào)易往來(lái)、處理華洋糾紛的基本準(zhǔn)則，還與地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、法律等息息相關(guān)，往往由各地官員體察地方情形，再與外國(guó)領(lǐng)事辦理具體口岸章程以作補(bǔ)充。是而商約對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的約束力更強(qiáng)，于地方督撫履行條約義務(wù)的要求更高，影響亦更深遠(yuǎn)。然因清政府并未刊行《南京條約》等成案，導(dǎo)致各督撫對(duì)萬(wàn)年和約、貿(mào)易章程皆懵然不知，故1854年面對(duì)派使來(lái)華修約的英法美使節(jié)，兩廣總督葉名琛疑惑，“伏查當(dāng)年江南既定約以后，何又復(fù)以12年為期？明系豫留地步，使之得以饒舌”[11]271。清廷亦措手不及，認(rèn)定列強(qiáng)妄有覬覦，“堅(jiān)守成約，斷不容以12年變通之說(shuō)”[11]294。了解英人有援引一體均沾的條款后，咸豐帝則以美、法修約為期甚遠(yuǎn)，未列此文的英國(guó)更不可預(yù)先議改，“既稱(chēng)萬(wàn)年和約，便當(dāng)永遠(yuǎn)信守”[11]326。即便是有“更定之議”的五口通商條約，也不能更改打斷章程。為全體制，他一心只欲外使回廣東、上海聽(tīng)候查辦，而對(duì)其請(qǐng)派欽差大臣的要求則不以為然，足見(jiàn)當(dāng)時(shí)朝廷對(duì)商約概念的模糊，不僅誤認(rèn)通商章程為“萬(wàn)年和約”，在修訂程序和要件方面也將商約和對(duì)外章程相混淆。

第二次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)期間，何桂清處理中外議約事宜，方了解到和約與商約的區(qū)別，“查道光年間，在江寧所定者，謂之萬(wàn)年和約，系一成不變之件；在廣東所定者，謂之通商章程，載明：十二年后，酌量更改。歷來(lái)辦理夷務(wù)諸臣，但知有萬(wàn)年和約之名，而未見(jiàn)其文，以致誤將通商章程，作為萬(wàn)年和約”[6]1194。對(duì)比于英國(guó)早將條約刊刻成書(shū)，四處發(fā)賣(mài)，民間無(wú)不周知的情況，清廷議約官員不僅難辨和約與商約，甚至連天津條約亦需從洋人處傳抄。故何桂清建議：第一，撫局定案后，本應(yīng)由地方督撫辦理的新添口岸章程，由總理通商的欽差大臣主持。第二，將天津所定條約與上海所定善后章程，“通行經(jīng)辦通商各衙門(mén)，一體知照？”[6]1312戰(zhàn)后，該建議得到不同程度的施行。1860年奕、桂良等人聯(lián)奏《統(tǒng)計(jì)全局酌擬章程六條》，請(qǐng)?jiān)诰┰O(shè)立總理衙門(mén)、在南北口岸分設(shè)通商大臣、飭令各省辦理新添各口關(guān)稅事宜。為此，牛莊、天津、登州等地紛紛商辦口岸通商章程，且經(jīng)通商大臣與朝廷嚴(yán)格把關(guān)，強(qiáng)調(diào)“必須遵照條約新章妥為籌辦”[8]2901。由是以通商條約為主干、口岸通商章程為支脈，作為近代中外條約體系的重要組成部分——商約體系得以逐步確立。

總理衙門(mén)成立后，在締結(jié)及修改商約的程序和要件等方面，也從對(duì)外交涉中汲取經(jīng)驗(yàn)，將籌備事宜不斷完善。如與德國(guó)辦理通商換約時(shí)，奕欲請(qǐng)軍機(jī)處擬給上諭，發(fā)交議辦大臣崇綸等，以免德使視其權(quán)輕，致生礙難。而這一合理請(qǐng)求卻被軍機(jī)處拒絕。奕只好請(qǐng)將崇綸等人派為總理衙門(mén)幫辦大臣，并摘錄前次寄諭一道交崇綸帶往，防有不時(shí)之需。事實(shí)證明，這一準(zhǔn)備殊為必要，德國(guó)使節(jié)立意必得“全權(quán)大臣便宜行事”八字，方與中方會(huì)辦。奕等遂令崇綸在諭旨內(nèi)加入該字樣，借以打消其疑慮。之后，自比利時(shí)議約起，清廷皆對(duì)議約大臣發(fā)給上諭，著將其作為全權(quán)大臣便宜行事，辦理通商事務(wù)。這一慣例的形成，說(shuō)明清政府開(kāi)始正視請(qǐng)約國(guó)家的國(guó)際地位，在此基礎(chǔ)上中外條約制度也不斷擴(kuò)充。

三 從“羈縻馭夷”到條約體制

清政府處置通商條約的態(tài)度和方法，不僅和其條約觀的演變息息相關(guān)，還與貿(mào)易、民生等實(shí)際情況緊密相連。鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后很長(zhǎng)一段時(shí)間，清廷把近代條約關(guān)系簡(jiǎn)單地理解為通商關(guān)系，以為列強(qiáng)起釁，無(wú)非覬覦在華商業(yè)利益。耆英在辦理中外交涉時(shí)，不止一次指出西洋各國(guó)最重商務(wù)。盡管他已意識(shí)到通商章程與政治和約畢竟不同，特別是稅項(xiàng)章程，動(dòng)輒牽制政府財(cái)政和地方民生?！安挥柙撘囊孕±?，恐啟爭(zhēng)端，不留地方之余利，有礙民生，損上益下?！盵4]2647如何權(quán)衡，實(shí)在兩難。迫于無(wú)奈，清政府不得不用通商為餌，在制定口岸章程時(shí)注意通盤(pán)籌劃，以期對(duì)國(guó)計(jì)有益，且撫綏夷情。此外，考慮到英國(guó)已有邀約各國(guó)來(lái)華之意，且外人船只、著裝難以辨別，清廷唯恐遭其影射蒙混，遂允許美、法等國(guó)遵照新章在五口輸稅貿(mào)易。以對(duì)外通商換得國(guó)體保存，耆英認(rèn)為“一切持平”的制馭之術(shù)可消弭洋人的桀驁之氣，“且可收少取即所以多取之效”[4]2717?；谶@種一廂情愿的想法及對(duì)近代條約的無(wú)知，其后他在處理美法兩國(guó)的請(qǐng)約問(wèn)題時(shí)，也只理解成該二國(guó)欲與英國(guó)俱照新章貿(mào)易，立約與朝覲不過(guò)是“夸耀英夷”[5]2829，未對(duì)條約產(chǎn)生疑慮和警惕，甚至視此為施恩之舉。

如是將通商用作馭夷之歸宿，直至清廷受《天津條約》交涉中外使駐京與長(zhǎng)江通商兩款觸動(dòng)，方引起何桂清等議約大臣的注意，認(rèn)識(shí)到民財(cái)若盡、國(guó)家有禍。為防止洋人壟斷專(zhuān)利，他們建議乘會(huì)議稅則之機(jī)，行挽回利權(quán)之計(jì)。然咸豐帝卻提出全免稅課以消弭派員駐京、內(nèi)江通商、內(nèi)地游歷等四項(xiàng)問(wèn)題，乃至罷棄全約，達(dá)到一勞永逸之目的。由是議約大臣與皇帝產(chǎn)生了嚴(yán)重分歧。咸豐帝顯然是將條約關(guān)系等同于通商關(guān)系，認(rèn)定洋人所欲惟在華經(jīng)商之利，“既有益于夷商，豈有夷酋不樂(lè)之理？”[6]1157不惜犧牲國(guó)家財(cái)源也要維護(hù)國(guó)體大局，把通商這一羈縻之策發(fā)揮到極致。但就議約大臣而言，通過(guò)與列強(qiáng)的長(zhǎng)期交涉，何桂清等人意識(shí)到洋商與外國(guó)公使的需求并不相同，“稅出于商，與夷酋無(wú)涉，若免其出入口稅課，夷商固屬樂(lè)從，夷酋仍不知感也。”[6]1153“夷酋虛驕之氣，與夷商無(wú)與也?！盵6]1154因稅政不僅涉及外交，更關(guān)乎民生，桂良認(rèn)為一旦授人以柄，其弊不可勝言，且咸豐所謂“不稅于夷而稅于商”[6]1172，勢(shì)必窒礙無(wú)窮。將利權(quán)和體制相區(qū)別，因時(shí)權(quán)衡利權(quán)與外交、民生之間的關(guān)系，說(shuō)明當(dāng)時(shí)的議約大臣已逐漸對(duì)近代條約關(guān)系形成正確認(rèn)知。他們對(duì)免稅開(kāi)禁的抗拒，固因該諭旨實(shí)在匪夷所思、無(wú)裨大局，也意味著他們并不再迷信通商一途，開(kāi)始另籌轉(zhuǎn)圜之法。

歷經(jīng)戰(zhàn)火洗禮后，清政府強(qiáng)化守約意識(shí)，在消弭列強(qiáng)親遞國(guó)書(shū)、帶兵駐京等方面取得了一定的效果。奕明確指出：列強(qiáng)意在中國(guó)以平等鄰邦之禮相待，“不愿以屬?lài)?guó)自居，內(nèi)則志在通商，外則力爭(zhēng)體面。”[7]2582總理衙門(mén)將設(shè)之際，他特別奏請(qǐng)禮部，在頒給總理各國(guó)通商事務(wù)關(guān)防及行文時(shí)，刪去“通商”二字，免致外人有所借口。由此將立約和通商區(qū)分開(kāi)來(lái)。在德國(guó)請(qǐng)立通商條約時(shí)，他依然秉持了這一觀點(diǎn)。即“如只為通商，似可允準(zhǔn)。……若欲換約駐京，必當(dāng)力為阻止?！盵8]2766出于天朝上國(guó)的心理，清廷始終對(duì)外使駐京耿耿于懷，唯恐招致通商小國(guó)覬覦。后經(jīng)法國(guó)公使出面說(shuō)明，與德?lián)Q約可令其約束在華洋人、稽查漏稅、嚴(yán)查滋事，于中國(guó)頗有益處，駐京問(wèn)題尚能另議，清廷方予允準(zhǔn)。在盡力延緩德使駐京年限的同時(shí)，考慮到走私偷漏之弊端，奕曾要求通商章程的條款只能減少、不可加增，意在只準(zhǔn)通商，但考慮到該國(guó)援引英法條約的情況，實(shí)不能多加刪改。是可知中外貿(mào)易格局既已由英、法、美等條約所定，與各小國(guó)的立約不足以從根本上撼動(dòng)乃至改變這一體系。清廷在處理比利時(shí)立約通商的要求時(shí)，指出“此時(shí)該國(guó)換約與否，于大體并無(wú)增損”[12]204，說(shuō)明對(duì)此已有所認(rèn)識(shí)。然國(guó)家之間的談判博弈，既不能輕易應(yīng)允，也不可能拒之太嚴(yán)。為防止洋人得寸進(jìn)尺，議約大臣不得不施以手段，在面對(duì)無(wú)約國(guó)請(qǐng)約時(shí)，總先試以“既允在各口通商，毋庸另立條約”為搪塞[12]204，將立約之事能免則免，終不能免者，再仿效小國(guó)之例辦理，而斷不能與英法國(guó)家相同。

四 從“惠及遠(yuǎn)人”到力挽利權(quán)

最惠國(guó)待遇本是國(guó)際貿(mào)易條約中的一項(xiàng)互惠條款，然在近代中國(guó)，卻成為單方面給予列強(qiáng)的優(yōu)惠和特權(quán)。該條款發(fā)端于1843年中英《五口通商章程》，規(guī)定：“設(shè)將來(lái)大皇帝有新恩施及各國(guó)，亦應(yīng)準(zhǔn)英人一體均沾，用示平允?！盵10]36第二次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后，“利益均沾”的適用范圍更從原來(lái)的航海、通商等商業(yè)領(lǐng)域擴(kuò)展到政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、外交等諸多方面，涉及英、法、美、俄等多國(guó)。西人曾指中美《天津條約》的顯著特點(diǎn)是“一項(xiàng)無(wú)所不包的最惠國(guó)條款”[13]。該條款的濫用，使各國(guó)無(wú)限制地?cái)U(kuò)大在華特權(quán)，故片面最惠國(guó)待遇于近代中國(guó)危害甚深。清廷之所以接受所謂“一體均沾”，除外部施壓外，還因其對(duì)近代條約中的差別待遇毫無(wú)所知，加上傳統(tǒng)“天朝上國(guó)”的“施恩”觀念，以致其認(rèn)為對(duì)待各國(guó)商人要一視同仁，從而使英法美等國(guó)輕易地攫取此項(xiàng)特權(quán)。這種“一體辦理”的策略，顯然與條約意義上的最惠國(guó)待遇相差甚遠(yuǎn)。在清政府方面，雖可借此打消某些國(guó)家的非分之念，如1862年拒絕荷蘭公使求改羽緞稅的要求，但該手段卻難以應(yīng)對(duì)強(qiáng)國(guó)。1859年，清政府曾試圖利用《天津條約》中“一律辦理施行”的條款[10]88，要求俄國(guó)接受其他三國(guó)和約中所載?？陂_(kāi)市從緩一項(xiàng)，然被俄方斷然拒絕，聲稱(chēng)外國(guó)所得有益之事，方可與之一律辦理?！把云溆幸嬷?，并無(wú)禁止之事?！盵14]中國(guó)受該條款所縛之窘境，已可概見(jiàn)。隨著與多國(guó)條約關(guān)系的建立，清政府開(kāi)始采取以攻為守的外交策略，提出將片面最惠國(guó)待遇改為互惠最惠國(guó)待遇。以1864年西班牙《和好貿(mào)易條約》為始，特別規(guī)定華商到小呂宋地方貿(mào)易，該國(guó)應(yīng)照最好之國(guó)相待，“若日斯巴尼亞國(guó)嗣后有何優(yōu)待別國(guó)商人之處，應(yīng)照最優(yōu)之國(guó)以待中國(guó)商人，用昭平允?！盵10]225其后中意、中奧等通商條約，也都添加了類(lèi)似條款，在形式上實(shí)現(xiàn)了該條款的平等，為赴外商民爭(zhēng)取了權(quán)益。清政府的條約觀于此時(shí)雖沒(méi)有根本性的突破，已然出現(xiàn)了一定的轉(zhuǎn)變，而差別對(duì)待不同國(guó)家的做法，也說(shuō)明其正逐步摒棄傳統(tǒng)的“一視同仁”，而向近代化外交邁進(jìn)。

在增強(qiáng)互惠觀念之余，清政府還嘗試?yán)眯藜s抵制列強(qiáng)要求。1867年，中英《天津條約》10年修約期限將至。奕從長(zhǎng)期的對(duì)外交涉中認(rèn)識(shí)到，條約已成為洋人索取利益、挾制中國(guó)的工具。他預(yù)計(jì)這次修約，原約中所載勢(shì)難更動(dòng)，而未載入條約者則可能被要求增添，故提前就請(qǐng)覲、遣使、銅線(xiàn)、鐵路、內(nèi)地設(shè)行棧、內(nèi)河駛輪，以及販鹽、挖煤、傳教等各節(jié)，征求各沿海沿江通商口岸地方大臣的意見(jiàn)，以期集思廣益、未雨綢繆，“如能減一分之害，即可收一分之益?！傄私吡橹?，俾勿疏漏，以期補(bǔ)救挽回?！盵15]同時(shí)請(qǐng)派蒲安臣出使有約各國(guó)，一方面借機(jī)籠絡(luò)外洋，另一方面也為未來(lái)遣使培養(yǎng)和歷練人才。

對(duì)于修約事宜，崇厚和左宗棠等均認(rèn)為，洋人所欲不外乎體制和利柄兩項(xiàng)。體制方面，請(qǐng)覲、遣使和傳教等尚有推托延遲的余地；而就利權(quán)來(lái)看，設(shè)銅線(xiàn)、鐵路必致民心不穩(wěn)，地方生亂。內(nèi)地設(shè)棧、內(nèi)河駛輪將奪華商之生計(jì)、有傷民生，且妨礙軍餉。販鹽、挖煤又影響中國(guó)課餉和地方安危。諸大臣雖深知民心不能失，害百姓生計(jì)者更不可為，然因清政府正處于內(nèi)憂(yōu)外患之中，不能與外決裂，是而針對(duì)上述問(wèn)題，他們或提議對(duì)洋人加重稅厘，或提議煤廠自辦，使“斯權(quán)操諸我”[16]2199，或借官民反對(duì)為詞，以作緩圖。這些見(jiàn)解皆不失為抵制列強(qiáng)擴(kuò)大權(quán)益的辦法，但從根本上看并沒(méi)有脫離傳統(tǒng)的馭夷外交。實(shí)際上，清廷絕大多數(shù)官員仍將條約視為羈縻之策，“第自立條約以來(lái)，遇有華洋交涉事件，皆以條約為權(quán)衡，使各國(guó)洋人漸就范圍?！乔按俗h立條約，實(shí)為羈縻善法。”[16]2179唯李鴻章指出，各國(guó)均有保護(hù)民眾自理財(cái)賦之權(quán)，“此外或尚有要求之事，無(wú)非上侵國(guó)家利權(quán)，下奪商民生計(jì)，皆可引萬(wàn)國(guó)公法直言斥之?！盵17]以近代國(guó)際法來(lái)維護(hù)國(guó)家利權(quán)、處理?xiàng)l約關(guān)系，體現(xiàn)了當(dāng)時(shí)他先進(jìn)的外交理念。根據(jù)這些意見(jiàn)，1869年奕在與英美的交涉中力求加以限制。同時(shí)，總理衙門(mén)考慮到外交制衡，亦提出數(shù)款要求與英國(guó)商辦，如禁止洋商對(duì)華商包攬代報(bào)、增加茶葉和鴉片稅額、絲斤歸入各項(xiàng)稅則、洋商購(gòu)辦土貨另備半稅、商人不得充領(lǐng)等等，特別提及中國(guó)應(yīng)享有英國(guó)的最惠國(guó)待遇?！坝?guó)有益于在英之通商各國(guó)，則中國(guó)亦同之。英商在中國(guó)條約內(nèi)已得之益，將來(lái)華商在英國(guó)，亦一體照沾?！盵18]2517經(jīng)激烈討論，雙方互有讓步，達(dá)成了中英新約。不可否認(rèn)，這仍是一個(gè)列強(qiáng)擴(kuò)大在華侵略權(quán)益的不平等條約，然中方所議添的洋藥增稅、湖絲倍增的條款，畢竟引起洋商的忌憚和反對(duì)，以致該條約最終未能獲得英方批準(zhǔn)。商人不得充領(lǐng)與赴英華商待遇兩項(xiàng)，雖未載入條約，英方態(tài)度也已有所松動(dòng)，并應(yīng)允后一項(xiàng)待中國(guó)設(shè)領(lǐng)后再議。應(yīng)該說(shuō)，本次修約中，清政府在力所能及范圍內(nèi)所做出的挽回利權(quán)的嘗試，取得了一定的成效。

在通商條約的基礎(chǔ)上，清政府還制定一系列律例與章程以為鉗制。如《長(zhǎng)江各口通商暫行章程》(1861年)、《通商各口通共章程》(1861年)、《長(zhǎng)江收稅章程》(1862年)、中英法《續(xù)訂招工章程條約》(1866年)等等。“蓋律例以儆內(nèi)地奸民，章程以防外國(guó)狡計(jì)，相輔而行，庶不致別滋流弊?！盵19]這種章程內(nèi)容涉獵廣泛，對(duì)各國(guó)通商條約的實(shí)踐進(jìn)行了具體和細(xì)化的規(guī)定。1860年清廷做出指示：涉外章程“可于權(quán)宜之中，寓限制之意?！盵7]2579例如《北京條約》因準(zhǔn)許華人出洋務(wù)工，致有中外奸商勾結(jié)、拐賣(mài)華民之弊。為加強(qiáng)管理，1864年總理衙門(mén)與刑部議立制裁拐匪的國(guó)內(nèi)律例，又于1866年與英法等國(guó)商定《招工章程》22款，以保護(hù)在外華工的權(quán)益，避免洋人袒護(hù)奸民。不過(guò)在實(shí)施過(guò)程中，受中國(guó)國(guó)力和時(shí)局的影響，此類(lèi)章程并不一定能達(dá)到預(yù)期效果，且清廷當(dāng)時(shí)認(rèn)為于國(guó)有利者，事后觀之卻未必如此。以《長(zhǎng)江各口通商暫訂章程》中添加的復(fù)進(jìn)口稅辦法為例，奕設(shè)立此款，意在減少洋商販運(yùn)土貨，以免華商生計(jì)被奪，保證各關(guān)稅餉，結(jié)果卻是喪失了中國(guó)的沿海土貨貿(mào)易權(quán)，嚴(yán)重摧殘了傳統(tǒng)帆船航運(yùn)業(yè)。盡管存在著歷史的局限性，仍應(yīng)看到清政府為挽回國(guó)權(quán)所做出的嘗試和努力。

19世紀(jì)60年代，是近代中國(guó)條約觀念轉(zhuǎn)變的重要時(shí)期。隨著第二次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)的結(jié)束與多國(guó)來(lái)華議約，清政府加深了對(duì)近代條約性質(zhì)、種類(lèi)、內(nèi)容、締結(jié)要件等方面的認(rèn)知。由于通商條約數(shù)量的增加，中國(guó)傳統(tǒng)羈縻觀念開(kāi)始轉(zhuǎn)向以挽回國(guó)權(quán)、維護(hù)民生為主旨，為近代國(guó)家和主權(quán)觀念的萌生奠定了基礎(chǔ)。盡管從外交策略來(lái)看，該時(shí)期的清政府還沒(méi)有完全摒棄“物產(chǎn)豐裕，更無(wú)所需假于外洋”的心態(tài)[18]2516，亦未真正樹(shù)立起對(duì)國(guó)家間平等性交往的認(rèn)識(shí)。但就中方的出發(fā)點(diǎn)和目的而言，傳統(tǒng)羈縻在某種程度上與近代外交殊途同歸，起到了抵制列強(qiáng)、挽救權(quán)益的效果，這顯然與通商條約兼及內(nèi)政外交的性質(zhì)有著密切聯(lián)系。為保證財(cái)源、安定民心、穩(wěn)固自身統(tǒng)治，清廷雖不能運(yùn)用國(guó)際法來(lái)處理?xiàng)l約關(guān)系，然出于實(shí)用主義考慮，能夠嘗試添加互惠性條款，意義大不相同。從片面施與到爭(zhēng)取互惠，這一轉(zhuǎn)變可謂是清政府認(rèn)識(shí)和嘗試構(gòu)筑平等條約關(guān)系的肇始。且關(guān)于“一體均沾”，奕已經(jīng)意識(shí)到是條約中最難措手的一項(xiàng)，“數(shù)年來(lái)，遇有互相牽引，十分掣肘”[18]2848，是而相應(yīng)采取措施，明確彼此的權(quán)利和義務(wù)，不再模糊行事，亦說(shuō)明其對(duì)利權(quán)條款認(rèn)知的進(jìn)步。這些觀念上的變化和經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，為清政府應(yīng)對(duì)其后日本等國(guó)的來(lái)華議約提供了條件，彰顯出中國(guó)外交體制從傳統(tǒng)向近代的艱難轉(zhuǎn)型。