加拿大環(huán)境執(zhí)法力量

一、基本情況

加拿大的環(huán)境執(zhí)法部門有著悠久的歷史傳統(tǒng)，自20世紀初已設有負責對自然資源開發(fā)和狩獵活動進行合規(guī)管理的官員。20世紀七八十年代，環(huán)境執(zhí)法工作逐漸由警察部門轉(zhuǎn)移到環(huán)境保護和自然資源管理部門。20世紀90年代以來，加拿大日益重視保護自然環(huán)境與應對氣候變化，相關環(huán)境法規(guī)連續(xù)出臺，各級自然環(huán)境保護區(qū)范圍不斷擴大，環(huán)境執(zhí)法體制機制日益完善。

加拿大是聯(lián)邦制國家，該國在聯(lián)邦層面的環(huán)境執(zhí)法主要由環(huán)境與氣候變化部執(zhí)法部門負責。該部門設有兩個執(zhí)法局：環(huán)境執(zhí)法局，目前有約200名雇員，主要負責執(zhí)行《加拿大環(huán)境保護法》《漁業(yè)法》《加拿大環(huán)境評估法》《危險貨物運輸法》等法規(guī)中的相關條款;野生動物執(zhí)法局，目前有約150名雇員，主要負責執(zhí)行美國-加拿大《候鳥公約》《瀕危物種保護法》《野生動物保護法》《野生動植物保護與國際和省際貿(mào)易法》《極地環(huán)境保護法》等法規(guī)中的相關條款。環(huán)境與氣候變化部部長亦可任命加拿大皇家騎警，漁業(yè)及海洋部、海關、國家公園及各省環(huán)境執(zhí)法部門的官員為執(zhí)法官員，并行使環(huán)境與氣候變化部官員的權力。加拿大漁業(yè)及海洋部、交通部、核安全委員會也均設有專門機構負責各自領域內(nèi)的環(huán)境執(zhí)法。各部環(huán)境執(zhí)法官員擁有警察的全部權力，穿著制服并佩戴徽章，對各類場所有廣泛的進入權及進行環(huán)境監(jiān)測、檢查、獲取文件及相關信息的權力，對一些須經(jīng)所有者同意才能進入的場所，在所有者不配合的情況下可尋求司法機關授權。環(huán)境與氣候變化部所屬的環(huán)境執(zhí)法局官員一般只攜帶警棍和防身噴霧，野生動物執(zhí)法局官員則攜帶槍支。

加拿大的一級政區(qū)──十個自治的省和三個聯(lián)邦直轄地區(qū)均設有環(huán)境執(zhí)法部門，執(zhí)行聯(lián)邦及省/地區(qū)級環(huán)境法規(guī)，環(huán)境執(zhí)法體制的基本情況均與聯(lián)邦層面類似，如不列顛哥倫比亞省立有《環(huán)境管理法》等省級環(huán)境法規(guī)，該省環(huán)境與氣候變化戰(zhàn)略部設有保護官服務部門，由保護官（Conservation Officer）負責野生動植物保護和污染防治領域的環(huán)境執(zhí)法;該省森林、土地、自然資源運營與農(nóng)村發(fā)展部設有自然資源保護部門，由自然資源官員（Natural Resource Officer）負責土地、水、森林資源和文化遺產(chǎn)保護領域的環(huán)境執(zhí)法。此外，該省能源、礦產(chǎn)和石油資源部等部門也均有負責各自領域內(nèi)環(huán)境執(zhí)法的機構。各省/地區(qū)級環(huán)境執(zhí)法力量約有數(shù)十人至數(shù)百人不等，亦被視為警察。

二、工作方法

加拿大聯(lián)邦和省級環(huán)境執(zhí)法部門均由一線執(zhí)法人員、情報調(diào)研人員和技術支持人員組成工作團隊，并與其他執(zhí)法部門、環(huán)保非政府組織及相關國際組織形成密切的合作關系。環(huán)境與氣候變化部會根據(jù)環(huán)境相關立法的最新情況，政府作出的環(huán)境相關國際或國內(nèi)政治承諾，國家治理的當前優(yōu)先事項，相關問題對環(huán)境及人類健康等構成的風險程度，相關行業(yè)個人、企業(yè)或機構的歷史合規(guī)記錄以及執(zhí)法機構當前能力，制定年度環(huán)境執(zhí)法優(yōu)先事項規(guī)劃。如2016至2017年度，環(huán)境與氣候變化部環(huán)境執(zhí)法局的優(yōu)先事項為執(zhí)行汽車排放、石油產(chǎn)品儲運及廢水處理的相關法規(guī);野生動物執(zhí)法局的優(yōu)先事項為保護高風險的加拿大本土和外國物種及其保護區(qū)和棲息地。各省/地區(qū)會跟蹤聯(lián)邦政策并根據(jù)本地情況制定類似規(guī)劃。

聯(lián)邦和省/地區(qū)級環(huán)境執(zhí)法官員的工作內(nèi)容主要包括對社會公眾進行環(huán)保教育;對相關行業(yè)的企業(yè)和機構進行合規(guī)性檢查，包括作為對投訴及突發(fā)事件響應的例行檢查和根據(jù)年度優(yōu)先事項進行的定期檢查;對涉嫌違法的行為進行調(diào)查;采取執(zhí)法行動。2010年，加拿大出臺了《環(huán)境執(zhí)法法案》，協(xié)調(diào)了不同環(huán)境法規(guī)的執(zhí)法制度，特別是明確了通用的處罰標準，建立了行政罰款制度，行政罰款可以免除煩瑣和成本高昂的起訴程序，是環(huán)境執(zhí)法部門的重要工具。加拿大對環(huán)境違法的懲罰力度較大，除行政罰款外，如經(jīng)起訴定罪可能被判處最高三年監(jiān)禁或巨額罰款，最高可對環(huán)境違法行為存續(xù)的每一天罰款1200萬加元，并規(guī)定了最低限度的強制性處罰。企業(yè)或機構管理人員如存在授權、允許或默許環(huán)境違法行為的情況，也將被追究法律責任。根據(jù)加拿大法律，大部分罰款將返還到環(huán)境違法行為發(fā)生地，用于彌補執(zhí)法成本或環(huán)境修復。

在進行合規(guī)性檢查的過程中，執(zhí)法官員在有理由相信違法行為可能已經(jīng)發(fā)生或即將發(fā)生時，可發(fā)出不具有強制性的警告和通知，要求進行整改;當執(zhí)法官員確定違法行為已發(fā)生并需要采取強制措施時，會采取執(zhí)法行動，包括行政罰款及要求恢復原狀或騰退土地、清理設施，要求停止營業(yè)或取消經(jīng)營許可等;如環(huán)境執(zhí)法官員認為有必要進行起訴，將扣押證據(jù)開展調(diào)查，并在決定起訴后與聯(lián)邦及省級檢察機關合作。當事人有權對執(zhí)法行動提出上訴。僅2016至2017年度，環(huán)境與氣候變化部環(huán)境執(zhí)法局進行了6800次合規(guī)檢查，采取了4300項執(zhí)法措施，收繳罰款4760965加元，啟動了71項調(diào)查，發(fā)起54項起訴，并使34起案件的當事人被定罪;同年度野生動物執(zhí)法局則進行了3566次調(diào)查，采取了466項執(zhí)法措施，收繳了208007加元的罰款，啟動了233項調(diào)查，發(fā)起138項起訴，并使152起案件的當事人被定罪。由于加拿大國土廣袤、經(jīng)濟發(fā)達，聯(lián)邦及省級環(huán)境執(zhí)法部門的人力嚴重不足，所以執(zhí)法部門高度重視發(fā)動群眾舉報環(huán)境違法行為，對每條查實的舉報可給予2000加元獎勵。

三、污染防治

污染防治是加拿大環(huán)境執(zhí)法部門的重點任務之一，受到該國公眾的高度關注。作為預防措施，環(huán)境執(zhí)法部門將通過現(xiàn)場檢查，督促和監(jiān)督相關企業(yè)和機構履行《加拿大環(huán)境保護法》所規(guī)定的制定并實施“環(huán)境應急計劃”的義務，定期審核計劃編制及計劃實施和測試情況。此外，環(huán)境執(zhí)法機構重點關注各種有毒有害物質(zhì)、石化產(chǎn)品、礦物、廢物等的儲存和運輸設施及其過程，督促更新設備和管理流程，以防止任何泄漏或違規(guī)棄置等情況的發(fā)生。環(huán)境執(zhí)法部門也負責監(jiān)管企業(yè)生產(chǎn)或居民生活過程中發(fā)生的廢氣、廢水、廢物排放，特別是大型采礦、化工、運輸、食品加工、農(nóng)墾養(yǎng)殖企業(yè)及民用機動車運營、生活垃圾處理、除蟲除草、清潔洗滌服務等易發(fā)生污染的部門和環(huán)節(jié)。加拿大尤為重視對水體污染的防治。2012年環(huán)境與氣候變化部出臺了《廢水排放系統(tǒng)條例》，要求環(huán)境執(zhí)法部門按照最新標準對全國約2475個每天收集廢水在100立方米以上的廢水排放系統(tǒng)進行檢查，每年須進行數(shù)百次現(xiàn)場檢查，并審查由廢水排放系統(tǒng)管理人員或所有者提交的鑒定報告。加拿大還高度關注對新近識別出的有害化學物質(zhì)排放進行監(jiān)管，并隨時更新《加拿大環(huán)境保護法》所列的有毒物質(zhì)清單，如僅2016至2017年度，加拿大就至少有三家干洗店因違規(guī)排放在2000年被列入清單的含四氯乙烯物質(zhì)而被環(huán)境執(zhí)法部門處以5000加元至20000加元不等的罰款。而在強制性碳減排法規(guī)出臺后，溫室氣體排放也將納入環(huán)境執(zhí)法部門的工作范圍。

近年來，經(jīng)常有加拿大及外國大型企業(yè)因違規(guī)排放污染物而被課以巨額罰款。2017年8月，環(huán)境與氣候變化部執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)加拿大國家鐵路公司運營的噴灑車在經(jīng)過多處受保護水域和濕地的鐵路線上噴灑除草劑，環(huán)境與氣候變化部執(zhí)法人員與不列顛哥倫比亞省的保護官合作，經(jīng)過調(diào)查發(fā)現(xiàn)此類除草劑對當?shù)佤~類有害，涉嫌違反《漁業(yè)法》，遂對該公司提起訴訟，2021年9月該公司認罪，被列入環(huán)境違法者名錄并被課以250萬加元罰款。2012年起，環(huán)境與氣候變化部執(zhí)法人員對加拿大最大的自然資源開發(fā)公司——泰克公司所屬的煤礦企業(yè)進行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)該公司的廢礦堆正在將有害物質(zhì)滲漏至弗丁河上游，威脅到當?shù)貫l危魚類棲息地。環(huán)境執(zhí)法人員認定該公司并未按照《漁業(yè)法》要求，采取措施以防止和減輕污染，于2021年3月對其提起訴訟，法院判罰該公司支付6000萬加元罰款，并必須遵照環(huán)境與氣候變化部發(fā)布的指導方針采取污染防治和環(huán)境修復措施。2015年9月起，由環(huán)境與氣候變化部牽頭，加拿大環(huán)境執(zhí)法部門對德國大眾汽車公司涉嫌違反機動車排放法規(guī)的行為進行調(diào)查，證實該公司在2008年1月至2015年12月間，出于故意規(guī)避相關法規(guī)和欺騙監(jiān)管部門的目的，將安裝有無效的排放控制系統(tǒng)的約12.8萬輛汽車出口至加拿大，涉嫌違反《加拿大環(huán)境保護法》及一系列聯(lián)邦法規(guī)，并對其提起訴訟。2021年1月，大眾公司在加拿大安大略省法院認罪，被課以創(chuàng)紀錄的1.965億加元罰款。

四、野生動物保護

野生動物保護是加拿大近年來越來越受到重視且往往引起激烈爭議的環(huán)境執(zhí)法工作。加拿大國土廣袤，人口稀少，存在大片未經(jīng)開發(fā)、保持原始生態(tài)的地區(qū)，且臨近或在北極圈內(nèi)，生態(tài)環(huán)境脆弱。加拿大生存著大量北極熊等具有生態(tài)標志性意義、受到各國人民關注和喜愛的野生動物，但與此同時，狩獵北極熊是加拿大一些原住民民族的傳統(tǒng)習俗，并至今仍在一些地區(qū)是重要的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)。此外，由于加拿大生態(tài)環(huán)境保護較好，一些危險的野生動物威脅人類安全的情況仍時有發(fā)生。因此，雖然加拿大是世界上最早出臺野生動物保護法規(guī)的國家之一，并一直以來在此方面享有較高國際聲譽，但在如何協(xié)調(diào)保護自然環(huán)境與保障人類生存和發(fā)展權利方面，仍面臨一定的困難，這也成為該國野生動物保護領域環(huán)境執(zhí)法工作的重心所在。

加拿大是全世界大約三分之二的北極熊種群的棲息地，長期以來，北極熊保護工作成為加拿大環(huán)境執(zhí)法部門的一大難點。21世紀以來，由于全球變暖、冰川消融等觀念深入人心，北極熊成為最著名的生態(tài)指標性物種之一，國際社會對其種群安全高度關注，大量學者和環(huán)保組織認為北極熊受到氣候變化的嚴重威脅，是可能在幾十年內(nèi)消失的瀕危物種。加拿大最重要的鄰國——美國，已于2008年在本國禁止北極熊產(chǎn)品貿(mào)易，并努力使其成為全球標準。而另外一些研究則顯示，北極熊種群數(shù)量長期保持穩(wěn)定，甚至還有所增長。加拿大80%的北極熊狩獵活動都發(fā)生在因紐特人聚居的努納福特地區(qū)，環(huán)境與氣候變化部野生動物執(zhí)法局北極熊保護部門的負責人對此表示，狩獵并未危及北極熊種群安全，但并未得到國際社會普遍認可。因紐特人更對國際社會的指責感到不解，他們認為北極熊數(shù)量已經(jīng)“過?！?，北極熊傷人事件時有發(fā)生，狩獵北極熊是其在當?shù)鼐S持正常生產(chǎn)生活所必需的。目前國際市場上一張合法貿(mào)易的北極熊皮地毯價值約1萬至2萬美元，吸引來自全世界的游客參與合法狩獵北極熊的活動收益更多，每人次約45000美元，然而由于越來越多的發(fā)達國家將北極熊列為受保護的瀕危物種，這些收入都在減少且前景堪憂，已有多位外國獵人由于本國出臺的相關保護法規(guī)導致無法取回狩獵“戰(zhàn)利品”，不得不放棄了后續(xù)計劃。加拿大環(huán)境執(zhí)法部門面臨來自雙方面的強大壓力，必須謹慎作出對國家利益而言最有益的抉擇，并試圖通過有效管理證明北極熊狩獵是可控、可持續(xù)的。

環(huán)境與氣候變化部野生動物執(zhí)法局局長、國際刑警組織野生動物犯罪工作隊負責人謝爾頓·喬丹認為“我們的問題不在于偷獵，而在于販賣”，只要能有效禁止非法北極熊產(chǎn)品的貿(mào)易，就能杜絕偷獵，減輕國際社會的擔憂。加拿大曾一度受到北極熊制品非法貿(mào)易的困擾，并招致國際社會的指責。在2013年的一起案件中，環(huán)境執(zhí)法官員從一架來自墨西哥的私人飛機上查獲了企圖非法出口的三張北極熊毛皮、兩個北極熊頭骨和三根獨角鯨牙等野生動物制品，機上人員被拘留了一周，在認罪并繳納8萬加元罰款后得以離境。目前，環(huán)境執(zhí)法官員通過在合法生產(chǎn)的北極熊毛皮中秘密植入存儲了序列碼的微型芯片來解決這一問題，這一方法此前已被用于多種野生動物產(chǎn)品的貿(mào)易管制。在得到原住民社區(qū)認可后，從2014年開始進行試點工作，并形成制度：每次狩獵北極熊后，獵人都必須向保護官報告，由保護官秘密為毛皮植入芯片，并采集毛皮的DNA樣本發(fā)往環(huán)境與氣候變化部的實驗室永久儲存，以實現(xiàn)每一張合法毛皮都將對應唯一的芯片，并可在任何時間進行核查。對于聲稱是在這一制度實行前生產(chǎn)或購買的毛皮，環(huán)境執(zhí)法部門將通過年份測定驗證其可信度。

當然，加拿大環(huán)境執(zhí)法部門并不止關注北極熊的命運。據(jù)國際刑警組織提供的數(shù)據(jù)，野生動植物犯罪已成為僅次于毒品、仿冒商品和人口販賣的全球第四大犯罪產(chǎn)業(yè)，國際合作已成為加拿大野生動物執(zhí)法的重要特征。自2009年起，加拿大與美國的環(huán)境執(zhí)法部門開始在美國阿拉斯加州，加拿大艾伯塔省、不列顛哥倫比亞省、育空地區(qū)等北美廣大地區(qū)持續(xù)開展被稱為“布魯因行動”的打擊非法狩獵的國際合作，行動中使用了包括臥底偵查在內(nèi)的有爭議的手段，至今已對數(shù)十人起訴定罪，繳獲包括一架飛機在內(nèi)的大批狩獵裝備。如2013年10月，一名加拿大人因非法進口阿拉斯加棕熊制品，被控違反《野生動植物保護與國際和省際貿(mào)易法》并定罪，判罰15000加元，并被禁止在兩年內(nèi)經(jīng)營野生動物制品進口業(yè)務;2019年1月，另一名加拿大人因同樣的違法行為被定罪，判罰2萬加元。

此外，對候鳥的保護也是加拿大野生動物執(zhí)法的重點。對狩獵候鳥的管理是加拿大環(huán)境執(zhí)法的源頭之一，環(huán)境與氣候變化部的執(zhí)法官員和各省/地區(qū)的保護官每年都會重點查處大量非法捕獵、貿(mào)易候鳥及其制品或危害其棲息地的行為。如2017年9月，執(zhí)法官員在安大略省一處濕地保護區(qū)發(fā)現(xiàn)一只天鵝尸體及一群獵人，經(jīng)調(diào)查有三名獵人承認射殺了這只天鵝，因在非狩獵季捕獵而被指控違反《候鳥公約》并定罪，判罰19000加元，并被要求完成安大略省的獵人教育課程，否則將被吊銷狩獵許可證并在五年內(nèi)禁止申請。2019年3月，三名加拿大人因在魁北克省明根群島國家公園非法采集了189枚候鳥蛋而被指控違反《候鳥公約》并定罪，判罰17000加元，并被禁止在一年內(nèi)申請狩獵許可證及進入明根群島國家公園的任何地區(qū)。

五、當前挑戰(zhàn)

其一是加拿大環(huán)境執(zhí)法體制已難以適應其任務需求。在環(huán)境問題已成為普遍性安全威脅，環(huán)境保護必須從國家治理乃至全球治理的頂層設計加以統(tǒng)籌規(guī)劃的今天，加拿大的環(huán)境法規(guī)高度碎片化，沒有任何一項環(huán)境法規(guī)能在全國或一省范圍內(nèi)完全涵蓋其所涉及的領域，如對空氣、水體、土地的污染防治，或?qū)σ吧鷦游锛捌渌匀毁Y源的保護;也沒有能在全國或一省范圍內(nèi)全面負責執(zhí)行某一領域環(huán)境法規(guī)的政府部門。該國憲法和法律對聯(lián)邦和各省政府對涉及環(huán)境保護的各類事務，如交通運輸、自然資源、商業(yè)貿(mào)易、工程建設等的管轄權進行了細致的劃分，各省仍在頑固抵制聯(lián)邦政府擴大環(huán)境保護管轄權的努力;聯(lián)邦和各省的政府部門也分別建立各自分管領域的環(huán)境執(zhí)法部門，從而導致加拿大環(huán)境執(zhí)法力量的孤立、分散和職能重疊。以水資源保護為例，加拿大各省法規(guī)在保護的范圍、內(nèi)容方面均不相同，如安大略省有《清潔水法》《安全飲用水法》《水資源法》;魁北克省有《水資源保護法》和《環(huán)境質(zhì)量法》;而在聯(lián)邦層面，則分別由環(huán)境與氣候變化部、交通部和漁業(yè)與海洋部負責執(zhí)行關于管理工業(yè)和交通排放、船只排放及水生物保護方面的法規(guī)。這不僅導致各環(huán)境執(zhí)法部門的管轄權支離破碎，每支執(zhí)法隊伍的規(guī)模過小，在本系統(tǒng)內(nèi)受重視程度不高且難以獲得充足的人力物力支持;而且令出多門也使得管理對象無所適從。加拿大環(huán)境執(zhí)法的相關報告和通知也長期由各個執(zhí)法部門分別發(fā)布，經(jīng)常導致信息不完整、溝通受阻或重復執(zhí)法，以致頻繁發(fā)生司法糾紛和社會公眾對政府不能充分披露信息的不滿。相比之下，同為聯(lián)邦制的美國通過環(huán)境保護署對大多數(shù)環(huán)境法規(guī)的執(zhí)行在全國范圍內(nèi)進行協(xié)調(diào)管理，但加拿大要采取類似做法須突破憲法對聯(lián)邦和省級管轄權的明確劃分，這并不容易做到。加拿大聯(lián)邦政府希望借鑒該國邊境服務局在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)分屬于不同政府部門管轄的有關商品進口的法規(guī)執(zhí)行方面的經(jīng)驗，并已經(jīng)建設了統(tǒng)一的環(huán)境執(zhí)法信息發(fā)布和查詢系統(tǒng)，希望能部分解決環(huán)境執(zhí)法碎片化的問題。但由于涉及的利益廣泛，聯(lián)邦和各省政府，以及各個政府部門之間圍繞環(huán)境執(zhí)法管轄權的激烈博弈仍在持續(xù)并愈演愈烈。

其次是越來越激進的環(huán)保輿論給環(huán)境執(zhí)法造成了巨大壓力。加拿大對污染物排放的監(jiān)管和對違規(guī)行為的處罰措施已在世界范圍內(nèi)屬于較高標準，但仍不能平息國內(nèi)輿論的憤怒。加拿大《星報》的調(diào)查指出，安大略省的一家紙漿廠在2011年至2014年發(fā)生了2457次環(huán)境違規(guī)行為，總共被罰款324000加元，卻收到了來自財政資金1.13億加元的補貼。該調(diào)查顯示，自2010年以來，數(shù)十家曾累計數(shù)百次、上千次出現(xiàn)環(huán)境違規(guī)行為的企業(yè)獲得了來自財政資金超過26億加元的補貼，卻只繳納了約1500萬加元的罰款。政府和企業(yè)解釋稱這些補貼大部分被用于環(huán)保目的的技術升級，但民間環(huán)保人士認為這種情況無異于鼓勵違規(guī)，并使環(huán)境執(zhí)法部門的處罰成為笑話。在激進環(huán)保輿論越來越占據(jù)優(yōu)勢的情況下，很多居民不信任環(huán)境執(zhí)法部門，轉(zhuǎn)而自行搜集證據(jù)對企業(yè)提起訴訟，對政府公信力造成嚴重打擊。野生動物保護則是另一個容易點燃輿論的話題。防范野生動物對人類生產(chǎn)生活造成危害是加拿大環(huán)境執(zhí)法部門，特別是各省/地區(qū)保護官的一項重要職責，而近年來執(zhí)法官員如果在此類任務中因使用武力而造成動物傷亡，往往會造成嚴重的負面輿論。2019年夏天，野熊在加拿大哥倫比亞省三聯(lián)市地區(qū)的活動激增，為保護社區(qū)安全，該省保護官捕殺了十幾只熊，招致環(huán)保人士強烈抨擊。維多利亞大學環(huán)境法中心與雨林保護基金會發(fā)布的報告批評不列顛哥倫比亞省的保護官服務部門缺乏公眾監(jiān)督，以及未能在維護公共安全時保持適當克制。報告認為保護官在使用武力處理人類與野生動物沖突時的指導方針已經(jīng)過時了，且自由裁量權過高，建議采取更多的非致命措施，以及規(guī)定保護官只有在人身安全受到嚴重威脅時才能使用致命武力，總而言之，“我們應該開始管理人類行為，而不是試圖管理野生動物的行為”。激進環(huán)保人士這種近乎“平等”看待野生動物與人類的法律地位的觀念也遭到了大量抨擊。但總體而言，加拿大的輿論環(huán)境仍在向更支持前者的方向傾斜，環(huán)境執(zhí)法部門面臨的壓力不斷增加。

【作者簡介】李皛，中國人民公安大學涉外警務學院教師，博士研究生學歷，主要研究領域為涉外警務和邊疆學。

（責任編輯：馮苗苗）