三管齊下，規(guī)范零工平臺(tái)

陳兵

保就業(yè)就是保民生，穩(wěn)就業(yè)就是穩(wěn)經(jīng)濟(jì)。

國務(wù)院總理李克強(qiáng)在2021年全國兩會(huì)期間強(qiáng)調(diào)：中國靈活就業(yè)已涉及2億多人，應(yīng)當(dāng)以機(jī)制性的辦法為他們提供基本的權(quán)益保障，幫助靈活就業(yè)市場更加健康、穩(wěn)定地向前發(fā)展。

當(dāng)前，新興的各類“零工經(jīng)濟(jì)服務(wù)平臺(tái)”（下稱“零工服務(wù)平臺(tái)”）可以為靈活用工、增加就業(yè)機(jī)會(huì)、降低用工成本、激活勞動(dòng)力市場、提高勞動(dòng)力配置效率提供專業(yè)化、便利性的服務(wù)，已成為平臺(tái)經(jīng)濟(jì)、共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要設(shè)施。

零工服務(wù)平臺(tái)為新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者——在實(shí)踐中這類群體通常被冠以新經(jīng)濟(jì)個(gè)體經(jīng)營者之名，以便享受各種稅收優(yōu)惠政策。平臺(tái)企業(yè)及監(jiān)管部門提供勞動(dòng)服務(wù)分包、信息撮合、收入結(jié)算、稅收籌劃、稅費(fèi)代繳、社保繳納等多種便捷功能，極大提升了靈活用工領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)效率與治理水平。

同時(shí)，新興的零工服務(wù)平臺(tái)同質(zhì)化競爭加劇，臨時(shí)性稅收優(yōu)惠政策不可持續(xù)，國家對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域強(qiáng)監(jiān)管趨態(tài)已現(xiàn)，大數(shù)據(jù)信息安全風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)等現(xiàn)實(shí)問題，已成為零工服務(wù)平臺(tái)健康發(fā)展的主要障礙。因此，亟待厘清其中的稅收征管、勞動(dòng)保護(hù)、數(shù)據(jù)安全法治風(fēng)險(xiǎn)并予以系統(tǒng)應(yīng)對(duì)。

據(jù)專業(yè)機(jī)構(gòu)測算，2019年靈活用工（即零工經(jīng)濟(jì)）國內(nèi)市場規(guī)模已達(dá)4787.69億元，年均復(fù)合增長率達(dá)45%。在疫情影響和政策推動(dòng)下，用工需求持續(xù)上升，預(yù)計(jì)2020年市場規(guī)模約7258.2億元，市場滲透率8.24%。

《中國靈活用工發(fā)展報(bào)告（2021）》藍(lán)皮書顯示，2020年中國企業(yè)采用靈活用工的比例達(dá)到55.68%。目前，全國范圍內(nèi)較為知名的零工服務(wù)平臺(tái)，如愛員工、云賬戶、薪福社、博爾捷、杰出、邦達(dá)、椰云、邦芒、仁聯(lián)等已累計(jì)為2億多人次提供零工服務(wù)。其中，行業(yè)頭部平臺(tái)2020年總收入更是達(dá)到380多億元，納稅約25億元，緩解了6400家平臺(tái)企業(yè)的用工壓力，幫助1000余萬勞動(dòng)者實(shí)現(xiàn)就業(yè)脫貧。

作為體量如此巨大、服務(wù)對(duì)象如此廣泛的新興產(chǎn)業(yè)，零工服務(wù)平臺(tái)的商業(yè)模式并不像傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)那般清晰明了，確有必要對(duì)其進(jìn)行簡明剖析：首先，其主要服務(wù)對(duì)象包括新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者用戶（C端）、發(fā)布靈活用工需求的企業(yè)用戶（B端）、零工服務(wù)平臺(tái)業(yè)務(wù)流程中需要對(duì)接的政府監(jiān)管部門（G端）。

目前，規(guī)模較大的零工服務(wù)平臺(tái)一般不強(qiáng)調(diào)其“勞務(wù)屬性”，而是在承接了B端的靈活用工需求后，將C端注冊(cè)為“新個(gè)體經(jīng)營者”（此時(shí)C端演變?yōu)槊x上的B端經(jīng)營者身份）以進(jìn)行分包合作。各方不存在管理、考核、發(fā)傭的“勞動(dòng)關(guān)系”，僅為一般商事主體間的“經(jīng)營合作關(guān)系”，且平臺(tái)將其外包、分包行為整合為一項(xiàng)“綜合服務(wù)業(yè)務(wù)”，為B端開具“現(xiàn)代服務(wù)業(yè)”名目的增值稅專用發(fā)票。

該商業(yè)模式的顯著優(yōu)勢在于，能為B端企業(yè)用戶節(jié)約人力資源稅收成本，并通過提供“新個(gè)體經(jīng)營者”防范用工風(fēng)險(xiǎn);為C端（名義上的B端）降低個(gè)人所得納稅額，并幫助其代繳社會(huì)保險(xiǎn);為G端規(guī)范了靈活用工中的稅收代征、擴(kuò)充了部分稅源，并協(xié)助人社部門為新就業(yè)形態(tài)人員提供勞動(dòng)保障。

作為溝通C端（名義上的B端）、B端、G端的重要橋梁，零工服務(wù)平臺(tái)通過線上數(shù)據(jù)運(yùn)營管理模式，能夠有效撮合用工需求、降低用工成本、提升監(jiān)管水平，因此該產(chǎn)業(yè)一經(jīng)誕生便發(fā)展迅猛。但在實(shí)際運(yùn)行中，該模式存在著稅收制度盲點(diǎn)、勞動(dòng)保障痛點(diǎn)和數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，隨著產(chǎn)業(yè)快速膨脹，相應(yīng)節(jié)點(diǎn)的違規(guī)運(yùn)營問題也逐漸凸顯。

在疫情防控常態(tài)化的當(dāng)下，零工服務(wù)平臺(tái)對(duì)于新發(fā)展格局下暢通國內(nèi)經(jīng)濟(jì)大循環(huán)——促進(jìn)就業(yè)、保障民生、企業(yè)減負(fù)、鞏固稅源發(fā)揮了關(guān)鍵性作用。但也要看到，同質(zhì)化競爭加劇，臨時(shí)性稅收優(yōu)惠政策不可持續(xù)，國家對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域強(qiáng)監(jiān)管趨態(tài)已現(xiàn)，大數(shù)據(jù)信息安全風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)等，已成為零工服務(wù)平臺(tái)健康發(fā)展過程中亟待面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問題。

受自貿(mào)港政策利好影響，截至2020年8月，海南省累計(jì)已有200余家平臺(tái)企業(yè)獲得稅務(wù)委托代征資質(zhì)。但是，海南省稅務(wù)局后續(xù)開展的委托代征清理整頓專項(xiàng)行動(dòng)中，終止了惠多多、慧用工、云工享、節(jié)稅通等60多家靈活用工服務(wù)平臺(tái)的委托代征協(xié)議，退出率高達(dá)30%。整頓原因包括：平臺(tái)業(yè)務(wù)風(fēng)控不合規(guī)、平臺(tái)業(yè)務(wù)涉嫌違法違規(guī)、公司主動(dòng)申請(qǐng)退出、同一股東在海南省內(nèi)有多張代征牌照等。

縱觀全國，天津、湖南、河南、海南、山東、浙江、江蘇、遼寧、江西、安徽、甘肅等十多個(gè)省份的地方稅務(wù)機(jī)關(guān)已授權(quán)超千家企業(yè)開展委托代征業(yè)務(wù)。其中出現(xiàn)了部分企業(yè)為了利益頻繁觸碰監(jiān)管底線的情況，因此多個(gè)省份已暫停發(fā)放委托代征資格證，并相繼開始清理整治違規(guī)平臺(tái)。

2020年11月，煙臺(tái)市公安局查處一起利用互聯(lián)網(wǎng)共享經(jīng)濟(jì)服務(wù)平臺(tái)虛開增值稅專用發(fā)票案件，涉案發(fā)票金額高達(dá)13億余元。無獨(dú)有偶，2021年6月，山東青島某靈活用工企業(yè)因涉嫌虛開發(fā)票被警方調(diào)查，牽連企業(yè)74家，涉案金額高達(dá)300億元。零工服務(wù)平臺(tái)違規(guī)利用國家稅收、地方招商引資優(yōu)惠政策及委托代征制度漏洞故意騙取、漏逃國家稅款，其社會(huì)危害之大令人咋舌。

同時(shí)，零工服務(wù)平臺(tái)也被指刻意引導(dǎo)新就業(yè)形態(tài)人員注冊(cè)個(gè)體工商戶以規(guī)避用工企業(yè)勞動(dòng)責(zé)任，特別是外賣配送、家政裝修、網(wǎng)約車等高危行業(yè)，由此引發(fā)的“勞務(wù)糾紛”層出不窮。且零工服務(wù)平臺(tái)是否能夠妥善管理用戶注冊(cè)時(shí)收集的個(gè)人信息，以及同政府部門對(duì)接時(shí)接收的敏感數(shù)據(jù)也未可知。由此觀之，化解零工服務(wù)平臺(tái)蓬勃發(fā)展背后的違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)已刻不容緩。

檢視零工服務(wù)平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)的特征及原因會(huì)發(fā)現(xiàn)，并不局限于稅費(fèi)代征代繳問題，其核心是互聯(lián)網(wǎng)新業(yè)態(tài)發(fā)展初期出現(xiàn)的新興法律關(guān)系與現(xiàn)有法律規(guī)范及實(shí)施間的矛盾沖突，表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)數(shù)字化或數(shù)字產(chǎn)業(yè)化對(duì)法治實(shí)施體系和政府治理能力、水平的挑戰(zhàn)。進(jìn)一步結(jié)合零工服務(wù)平臺(tái)的智能報(bào)稅、保險(xiǎn)繳費(fèi)、業(yè)務(wù)分包、證照辦理、身份核驗(yàn)、收入結(jié)算等主營業(yè)務(wù)，可將主要的風(fēng)險(xiǎn)來源整理為稅收征管、勞動(dòng)保護(hù)、數(shù)據(jù)安全等三類風(fēng)險(xiǎn)。

首先看稅收征管風(fēng)險(xiǎn)與應(yīng)對(duì)。

稅收征管是零工服務(wù)平臺(tái)最重要的風(fēng)控點(diǎn)，雖然宏觀政策環(huán)境較為包容，但從嚴(yán)格意義上講，目前大多數(shù)平臺(tái)難以達(dá)到合規(guī)要求。問題的核心在于，現(xiàn)行稅收法治體系在立法文本、征管實(shí)踐、央地關(guān)系上存在堵點(diǎn)，致使稅收法定的地方性適用差異明顯。各地間的稅收競爭，加劇了全國性平臺(tái)向“稅收洼地”轉(zhuǎn)移，加之復(fù)雜多樣的稅收優(yōu)惠體系，平臺(tái)企業(yè)逐利本性下的監(jiān)管套利行為難免完全杜絕。

為此，建議盡快系統(tǒng)協(xié)調(diào)央地及地方政府間在財(cái)權(quán)事權(quán)分配上的差異，補(bǔ)充和細(xì)化央地稅收權(quán)限法律依據(jù)，以及地方間財(cái)政稅收轉(zhuǎn)移規(guī)范，堅(jiān)持中央稅管方針在地方實(shí)施中的落實(shí)落地。同時(shí)，制定和施行科學(xué)合理的相關(guān)政策規(guī)范，因地制宜設(shè)置各地方政府的稅收優(yōu)惠寬宥期，以轉(zhuǎn)移支付形式平衡區(qū)域財(cái)政收支，保持地方稅收競爭的公平性。

其次看勞動(dòng)保障風(fēng)險(xiǎn)與應(yīng)對(duì)。

隨著平臺(tái)經(jīng)濟(jì)和技術(shù)的高速發(fā)展，同時(shí)在全球新冠疫情下，無接觸式經(jīng)濟(jì)等新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)業(yè)迅猛增長，從事相關(guān)行業(yè)的個(gè)體勞動(dòng)者數(shù)量及需求量成正比上漲，在活化勞動(dòng)力市場的同時(shí)，也引發(fā)了諸多新型勞動(dòng)場景下用工權(quán)益保護(hù)與救濟(jì)的問題。

實(shí)踐中，經(jīng)由零工服務(wù)平臺(tái)聚合的大量新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者，與平臺(tái)之間為合作關(guān)系，而非勞動(dòng)或勞務(wù)關(guān)系，雙方類似于“合作共贏、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)”的市場主體，在一定程度上打破了現(xiàn)行勞動(dòng)法對(duì)單位職工的權(quán)益保護(hù)規(guī)則，特別是騎手、保潔、裝修等高風(fēng)險(xiǎn)職業(yè)將很難直接認(rèn)定用工責(zé)任，由此產(chǎn)生的勞動(dòng)糾紛頻現(xiàn)，引發(fā)社會(huì)各界廣泛關(guān)注。

故此，針對(duì)零工共享模式，明晰不同場景下個(gè)體勞動(dòng)者的收入來源、職業(yè)范疇、責(zé)任分配、侵權(quán)救濟(jì)等勞務(wù)要素，識(shí)別勞動(dòng)者個(gè)體與服務(wù)平臺(tái)間的權(quán)利義務(wù)界限，判斷平臺(tái)責(zé)任承擔(dān)類型及限度，應(yīng)作為補(bǔ)充情形納入現(xiàn)行勞動(dòng)法體系。同時(shí)，針對(duì)零工服務(wù)平臺(tái)，需區(qū)分從業(yè)環(huán)境，設(shè)立契合勞動(dòng)者基本權(quán)益的合作協(xié)議，尤其對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)職業(yè)，服務(wù)平臺(tái)原則上應(yīng)向個(gè)體勞動(dòng)者提供勞務(wù)合同，在提示相關(guān)勞動(dòng)責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)后，方能提供承包合同，兩者的最終約定由實(shí)際工作承擔(dān)者自主選擇，零工經(jīng)濟(jì)服務(wù)平臺(tái)應(yīng)盡到事前告知義務(wù)。

第三是數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)與應(yīng)對(duì)。

零工服務(wù)平臺(tái)在對(duì)接新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者、用工平臺(tái)企業(yè)、政府各部門的過程中，對(duì)其收集、使用、管理的個(gè)人隱私、商業(yè)秘密、國家安全類數(shù)據(jù)存在信息泄露和非法利用的風(fēng)險(xiǎn)。特別是零工服務(wù)平臺(tái)通常能夠接觸到稅收、社保這類普通平臺(tái)難以涉及的敏感數(shù)據(jù)，其數(shù)據(jù)安全保護(hù)義務(wù)應(yīng)更加嚴(yán)格。

因此，對(duì)零工服務(wù)平臺(tái)可能涉及的敏感數(shù)據(jù)分類分級(jí)治理，應(yīng)聚焦數(shù)據(jù)采集、分析、開發(fā)、共享過程中存在的個(gè)人隱私、商業(yè)秘密、國家安全等數(shù)據(jù)信息的有效保護(hù)，制定并優(yōu)化符合個(gè)人利益、商業(yè)利益、國家安全、社會(huì)公共利益的分類分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)及流轉(zhuǎn)規(guī)范。同時(shí)，對(duì)于治理技術(shù)及經(jīng)手人員合規(guī)問題，政府部門及平臺(tái)企業(yè)均要評(píng)估現(xiàn)有數(shù)據(jù)處理技術(shù)手段與業(yè)務(wù)人員的資格和能力，建立符合實(shí)際運(yùn)行需要的具有科學(xué)性、規(guī)范性、約束性的機(jī)制與程序，重點(diǎn)檢驗(yàn)區(qū)塊鏈等輔助工具的基礎(chǔ)架構(gòu)與控制節(jié)點(diǎn)，補(bǔ)足企業(yè)內(nèi)部數(shù)據(jù)管理規(guī)約的機(jī)制盲點(diǎn)。

當(dāng)然，保障零工服務(wù)平臺(tái)健康發(fā)展，并不局限于事中事后監(jiān)管與救濟(jì)，還需要重視事前預(yù)防與風(fēng)控，加快社會(huì)信用體系建設(shè)，建立社會(huì)征信評(píng)價(jià)機(jī)制等，亦能有效紓解服務(wù)平臺(tái)發(fā)展中陌生群體信任缺失、征信成本過高、失信恢復(fù)困難等服務(wù)平臺(tái)發(fā)展過程中的痛點(diǎn)與堵點(diǎn)。

（作者為南開大學(xué)競爭法研究中心主任、法學(xué)院教授，中國新一代人工智能發(fā)展戰(zhàn)略研究院特約研究員;編輯：朱弢）