永安市耕地“非農(nóng)化”“非糧化”問題及其對策探討

葉浩東，許星朋

（廣西大學(xué)農(nóng)學(xué)院，廣西南寧 530000）

近年來，由于城鎮(zhèn)化發(fā)展，農(nóng)村人口大規(guī)模流向城市，再加上鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的快速發(fā)展，土地撂荒等已成為一個嚴(yán)峻問題，堅(jiān)守1.2 億hm2土地基本紅線已成為當(dāng)務(wù)之急。但從我國近期的土地調(diào)查結(jié)果來看，耕地面積、糧食產(chǎn)量還在繼續(xù)下降，部分地區(qū)占用基本農(nóng)田進(jìn)行果樹栽培、種植，甚至進(jìn)行綠化植樹造林、土地硬化建設(shè)廠房。習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)工作座談會上的重要講話指出，中國人的飯碗要牢牢端在自己手中，飯碗主要裝中國糧[1]。由此可見，耕地保護(hù)刻不容緩。

1 永安市“兩非”問題概況

1.1 政策支持情況

為進(jìn)一步壓緊壓實(shí)糧食生產(chǎn)責(zé)任，穩(wěn)定糧食播種面積和產(chǎn)量，提高糧食安全保障水平，鼓勵和支持糧食生產(chǎn)，充分調(diào)動農(nóng)民種糧積極性和主動性，有效遏制耕地拋荒，永安市根據(jù)《福建省人民政府辦公廳關(guān)于穩(wěn)定發(fā)展糧食生產(chǎn)九條措施的通知》等文件精神，結(jié)合糧食生產(chǎn)實(shí)際，相繼印發(fā)《永安市人民政府辦公室關(guān)于穩(wěn)定發(fā)展糧食生產(chǎn)八條措施的通知》《永安市人民政府辦公室關(guān)于做好2022 年糧食生產(chǎn)工作的通知》等文件，對“兩非”問題工作的開展進(jìn)行支持[2]。

1.2 工作開展概況

永安市地處福建省西部，境內(nèi)群山連綿，耕地資源十分寶貴，由于歷史遺留問題，永安市存量違法圖斑較多。特別是近年來，受利益驅(qū)動等影響，一些耕地流向果園、茶園、坑塘養(yǎng)殖和建設(shè)用地，影響了糧食安全。同時，由于農(nóng)村建設(shè)用地供需矛盾突出，導(dǎo)致“違建”屢禁不止，增量圖斑也不少。

對此，永安市堅(jiān)持兩手抓。1）以“零容忍”的態(tài)度堅(jiān)決遏制新增。①強(qiáng)化常態(tài)化巡查，對于重點(diǎn)糧食生產(chǎn)區(qū)域，做好定期巡查，及時糾正、制止改變耕地用途的行為。②強(qiáng)化網(wǎng)格化管理，組織鎮(zhèn)、村兩級網(wǎng)格員分片包段，厘清地塊的承包關(guān)系、位置、面積、土地現(xiàn)狀等情況，對承包耕地進(jìn)行有效管護(hù)。2）分類施策去“存量”。①“一圖斑一審查”。逐一排查上級下發(fā)的2021 年度耕地流出圖斑現(xiàn)狀，再梳理可即時復(fù)耕、誤判及需要整改的圖斑類別。②“一團(tuán)隊(duì)一片區(qū)”。分團(tuán)隊(duì)、劃片區(qū)進(jìn)行全方位、拉網(wǎng)式排查，全面摸清可復(fù)耕復(fù)種的耕地面積。③“一鄉(xiāng)鎮(zhèn)一臺賬”。對所有排查的底數(shù)建立動態(tài)庫，實(shí)行臺賬管理，實(shí)現(xiàn)全市統(tǒng)籌調(diào)配。對已摸實(shí)的圖斑逐地塊制訂整改方案，針對性提出復(fù)耕計(jì)劃，做到分類整改、逐個落實(shí)[3]。

為全力做好耕地“非糧化”“非農(nóng)化”整治工作，永安市重點(diǎn)從政策引領(lǐng)、財(cái)政投入、技術(shù)指導(dǎo)等方面綜合施策，大力開展復(fù)墾復(fù)耕工作，把廢棄地變?yōu)椤傲继镂滞痢薄Ｔ谂f村復(fù)墾項(xiàng)目推進(jìn)中，永安市燕東街道把拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)充分“陽光化”，通過公告、聽證、公示等方式，保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)。同時，組織包村干部進(jìn)村入戶，曉之以法、動之以利，做好群眾思想工作，極大地調(diào)動了群眾的復(fù)墾積極性，讓沉睡土地“活”起來[4]。

1.3 完成情況

2022 年，永安市糧食計(jì)劃播種面積1.08 萬hm2，產(chǎn)量6.60 萬t，其中水稻面積0.82 萬hm2，旱糧0.26 萬hm2。截至2022 年8 月8 日，永安市已全面完成水稻播種任務(wù)，其中早稻收獲面積813.33 hm2，預(yù)計(jì)產(chǎn)量0.61 萬t，早稻面積與產(chǎn)量與2021 年基本持平，完成中晚稻播種面積0.74 萬hm2，秧苗長勢好于2021 年；完成旱糧播種面積0.25 萬hm2，其中大豆0.067 萬hm2、玉米0.136 萬hm2、甘薯0.033 萬hm2。

2 永安市“兩非”工作存在的問題

2.1 農(nóng)民種植水稻積極性不高

與蔬菜、煙草等經(jīng)濟(jì)作物相比，水稻種植周期長，經(jīng)濟(jì)效益不顯著。2016 年以來，稻谷最低收購價(jià)持續(xù)下調(diào)，2020 年以后雖有上調(diào)，但上調(diào)幅度較小。與此同時，農(nóng)資、雇工、租地成本持續(xù)上漲，特別是農(nóng)資成本，2022 年漲幅大于35%。在此背景下，農(nóng)民種稻收益下滑，導(dǎo)致農(nóng)民種糧積極性下降。

2.2 扶糧惠農(nóng)政策激勵效應(yīng)不夠顯著

耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼、實(shí)際種糧農(nóng)民一次性補(bǔ)貼、水稻種植（制種）保險(xiǎn)等強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策及糧食產(chǎn)能區(qū)項(xiàng)目建設(shè)，確實(shí)給種糧農(nóng)民帶來了一定的實(shí)惠，降低了農(nóng)民種糧成本及種植風(fēng)險(xiǎn)。但由于種糧成本的逐年提高、申請各類補(bǔ)貼程序復(fù)雜及各類補(bǔ)貼政策申請門檻高等客觀原因，對山區(qū)小農(nóng)戶種糧激勵效應(yīng)不明顯。

2.3 水稻生產(chǎn)功能區(qū)田間基礎(chǔ)設(shè)施不夠完善

糧食種植，尤其是水稻種植，需要較完善的農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但受地理位置、自然條件的限制，部分山邊田的交通不便，地力條件較差，耕種難度大。在現(xiàn)有惠農(nóng)政策的基礎(chǔ)上，若要提高糧食綜合產(chǎn)能，農(nóng)戶仍需投入大量的資金進(jìn)行生產(chǎn)條件改造，增加種糧主體的成本費(fèi)用，影響糧食生產(chǎn)主體的積極性。

2.4 基層農(nóng)技人員隊(duì)伍建設(shè)薄弱

鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)人員是基層農(nóng)技推廣的主力軍，但因鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)繁多，一些專技人員專業(yè)崗位穩(wěn)定性不夠，人員一崗多職、兼職、老化斷層現(xiàn)象較突出，“專技不?！钡膶?shí)際情況影響了糧食“五新”技術(shù)推廣效果，對糧食生產(chǎn)工作推進(jìn)落實(shí)有一定的影響。

2.5 拋荒撂荒統(tǒng)籌推進(jìn)難度大

當(dāng)前耕地拋荒撂荒既有人為主觀上的原因，也有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、自然條件限制等客觀原因，部分耕地?zé)o法產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)收益，出現(xiàn)拋荒撂荒。目前，上級政策文件對耕地拋荒復(fù)墾種糧認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)等實(shí)施細(xì)則尚不明晰，缺乏制止耕地拋荒撂荒的對策措施，再加上已有的扶持政策無法兼顧到小農(nóng)戶，耕地拋荒撂荒統(tǒng)籌推進(jìn)難度大[5]。

2.6 勞動力缺口較大

隨著城鎮(zhèn)化步伐加快，農(nóng)村青壯勞動力逐年減少。目前，永安市種糧主體平均年齡在50 歲以上，50 歲以上種糧戶占總種糧戶80%以上，年齡結(jié)構(gòu)老齡化現(xiàn)象嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化服務(wù)及糧食生產(chǎn)適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展受限。

3 永安市“兩非”工作中的主要做法

3.1 黨政同責(zé)推進(jìn)有力

永安市委、市政府高度重視糧食生產(chǎn)，主要領(lǐng)導(dǎo)親自部署。2022 年1 月17 日、1 月20 日，市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)分別開展糧食安全工作專題調(diào)研；2 月1日，市委常委會研究落實(shí)全市糧食生產(chǎn)任務(wù)和春耕備耕工作；2 月10 日，市委、市政府分管領(lǐng)導(dǎo)組織召開糧食生產(chǎn)專題會議，對保障糧食安全作具體安排，并建立以農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）主要領(lǐng)導(dǎo)為主、分管領(lǐng)導(dǎo)具體負(fù)責(zé)的永安市糧食安全黨政同責(zé)工作組，全面落實(shí)糧食安全“黨政同責(zé)”，確保完成全年糧食生產(chǎn)任務(wù)；2 月22 日，市委組織由市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、部門領(lǐng)導(dǎo)參加的“糧食安全”中心組學(xué)習(xí)。

3.2 分解任務(wù)確保面積

按照“穩(wěn)水稻、增旱糧”的思路，永安市人民政府辦公室下發(fā)《關(guān)于做好2022 年糧食生產(chǎn)工作的通知》，將面積1.08 萬hm2、產(chǎn)量6.60 萬t 糧食生產(chǎn)任務(wù)分解到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），落實(shí)到村、到田，明確各季節(jié)、各糧食作物的生產(chǎn)任務(wù)，進(jìn)一步壓實(shí)糧食生產(chǎn)責(zé)任。

3.3 落實(shí)政策惠農(nóng)扶糧

加大各級惠農(nóng)扶糧政策宣傳和落實(shí)力度，切實(shí)抓好耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼、水稻種植（制種）及玉米種植保險(xiǎn)補(bǔ)貼、稻谷最低收購價(jià)、再生稻催芽肥補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼、種糧大戶補(bǔ)貼、拋荒復(fù)墾種糧補(bǔ)貼和扶持新型經(jīng)營主體發(fā)展糧食生產(chǎn)等各級惠農(nóng)扶糧政策。截至2022 年8 月8 日，永安市已完成第一批188 萬元和第二批149 萬元實(shí)際種糧農(nóng)民一次性保護(hù)補(bǔ)貼的發(fā)放工作，受益農(nóng)戶20 767 戶；完成耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼面積1.27 萬hm2，發(fā)放補(bǔ)貼資金1 709 萬元；落實(shí)規(guī)模種植雙季稻補(bǔ)貼資金3.09 萬元；購置旋耕機(jī)、微耕機(jī)、插秧機(jī)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適用機(jī)具668 臺（套），使用農(nóng)機(jī)購補(bǔ)資金177.4 萬元；核實(shí)水稻、玉米保險(xiǎn)面積0.87 萬hm2，并完成承保面積0.67 萬hm2。為保護(hù)農(nóng)戶種糧積極性，永安市也相應(yīng)出臺惠農(nóng)扶糧政策，在規(guī)模種植雙季稻、2 hm2以上種糧大戶、拋荒復(fù)墾和種糧保險(xiǎn)等方面給予支持，預(yù)計(jì)投入財(cái)政資金500 萬元以上。

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）也結(jié)合種糧實(shí)際，加大扶糧力度。例如，貢川鎮(zhèn)結(jié)合糧食產(chǎn)能區(qū)項(xiàng)目實(shí)施，加大對拋荒復(fù)墾種糧農(nóng)戶的獎勵扶持力度；槐南鎮(zhèn)以“黨支部+黨員+合作社”的模式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，提高土地利用率，防止耕地拋荒；曹遠(yuǎn)鎮(zhèn)出臺農(nóng)村致富帶頭人和致富能手申報(bào)，鼓勵和調(diào)動種糧大戶積極性[6]。

3.4 項(xiàng)目引領(lǐng)技術(shù)落地

依托糧食產(chǎn)能區(qū)、優(yōu)質(zhì)稻示范與推廣、鮮食玉米示范與推廣、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化服務(wù)等項(xiàng)目，永安市共建立百畝（1 畝=667 m2）以上優(yōu)質(zhì)稻示范片9 個，示范面積超300 hm2，示范片“五新”技術(shù)覆蓋率達(dá)90%以上。同時，建立省級鮮食玉米優(yōu)質(zhì)、專用、綠色新品種展示示范片2 個共40 hm2；推動永安市大豐米業(yè)有限公司簽約大湖鎮(zhèn)新沖建立千畝優(yōu)質(zhì)水稻示范基地，以點(diǎn)促面，以示范促推廣，提高水稻、玉米等綠色生產(chǎn)水平和經(jīng)濟(jì)效益。結(jié)合項(xiàng)目實(shí)施，在關(guān)鍵農(nóng)時組織專家和農(nóng)技人員，深入田間地頭、種糧大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)龍頭企業(yè)等做好線上線下技術(shù)培訓(xùn)、指導(dǎo)和答疑。春耕以來，永安市已組織農(nóng)技人員520 人次，深入基層開展技術(shù)服務(wù)；開展農(nóng)機(jī)具檢修4 700 次，確保技術(shù)落地保障糧食生產(chǎn)。

3.5 強(qiáng)化監(jiān)管保障農(nóng)資

按照“屬地管理、檢打聯(lián)動、部門協(xié)同、標(biāo)本兼治”原則，強(qiáng)化源頭治理和全程監(jiān)管，進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)資市場秩序。春耕以來，抽樣檢查農(nóng)藥8 個、肥料5 個；出動執(zhí)法人員60 人次，檢查農(nóng)資經(jīng)營部50 家，肥料生產(chǎn)主體4 家，聯(lián)合農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管科約談農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)主體6 家，下發(fā)責(zé)令改正通知書13 份。

3.6 遏制“非農(nóng)”控制“非糧”

通過懸掛橫幅、發(fā)放惠農(nóng)政策明白紙、科技下鄉(xiāng)、專題工作會議、村級培訓(xùn)等形式，加大對耕地“非農(nóng)化”“非糧化”政策的宣傳力度，印發(fā)《永安市防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的實(shí)施方案》。截至2022 年8 月8 日，永安市完成水稻生產(chǎn)功能區(qū)“非糧化”整改5.36 hm2，初步完成補(bǔ)劃面積5.47 hm2。永安市人民政府出臺《永安市耕地撂荒整治工作方案》，按照有關(guān)政策要求，因地制宜、分類施策、統(tǒng)籌推進(jìn)撂荒耕地整治工作，2022 年計(jì)劃復(fù)耕50%以上撂荒地，面積121.47 hm2，目前已完成89.07 hm2。

3.7 專班服務(wù)防災(zāi)減災(zāi)

永安市成立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)低溫天氣應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組及技術(shù)小組，確保防災(zāi)減災(zāi)工作有序開展。1）針對春播期間氣候異常、極端天氣頻發(fā)的情況，密切與氣象部門溝通會商，研判災(zāi)害發(fā)生趨勢，及時發(fā)布預(yù)警信息，落實(shí)防災(zāi)減災(zāi)關(guān)鍵技術(shù)。2）通過微信工作群轉(zhuǎn)發(fā)短期氣候預(yù)測16 期、重要?dú)庀笮畔?bào)5 期、春播氣象專題5 期，制定下發(fā)《關(guān)于做好低溫霜凍天氣防范工作的通知》，切實(shí)提高廣大種植戶防災(zāi)減災(zāi)意識。3）加強(qiáng)病蟲測報(bào)，抓好病蟲害檢測預(yù)警工作，開展水稻螟蟲、紋枯病、玉米草地貪夜蛾等重大病蟲冬后殘留基數(shù)調(diào)查，發(fā)布病蟲簡報(bào)6 期，為春種糧食生產(chǎn)病蟲發(fā)生趨勢提供依據(jù)。

4 結(jié)語

我國農(nóng)村土地問題應(yīng)結(jié)合具體問題具體分析，不僅要保護(hù)好1.2 億hm2耕地紅線，還要保護(hù)好生態(tài)多樣性，大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化任重而道遠(yuǎn)，耕地就是底線，只有抓住耕地這個基本點(diǎn)，現(xiàn)代化目標(biāo)才能夠?qū)崿F(xiàn)。當(dāng)前，土地流轉(zhuǎn)機(jī)制還不夠完善，由于每個地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和發(fā)展體制存在一定的差異，很容易出現(xiàn)耕地“非農(nóng)化”“非糧化”的風(fēng)險(xiǎn)，“兩非”問題在當(dāng)今社會沒有得到足夠的重視，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)沒有貫徹落實(shí)到位，個體矛盾逐漸顯露。所以，提升風(fēng)險(xiǎn)意識，建立健全機(jī)制是當(dāng)前的重中之重，加強(qiáng)農(nóng)村土地管理，進(jìn)行“非農(nóng)化”“非糧化”整改，也是我國糧食安全保障的必經(jīng)之路。