長(zhǎng)三角區(qū)域城管執(zhí)法協(xié)作經(jīng)驗(yàn)及其借鑒

文 余池明 全國(guó)市長(zhǎng)研修學(xué)院城市發(fā)展研究所研究員

郭軍武 上海市城市管理行政執(zhí)法局執(zhí)法規(guī)劃處

張曉娟 全國(guó)市長(zhǎng)研修學(xué)院人事處助理研究員

一、引言

黨的十九大報(bào)告從我國(guó)區(qū)域發(fā)展新形勢(shì)和決勝全面建成小康社會(huì)、開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程的新要求出發(fā)，明確提出要實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。長(zhǎng)三角區(qū)域國(guó)際化、市場(chǎng)化程度高，一直以來(lái)是我國(guó)一體化水平較高的區(qū)域。長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略是習(xí)近平總書(shū)記親自謀劃、親自部署、親自推動(dòng)的重要國(guó)家戰(zhàn)略。要發(fā)展成為“全國(guó)發(fā)展強(qiáng)勁活躍增長(zhǎng)極、全國(guó)高質(zhì)量發(fā)展樣板區(qū)、率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化引領(lǐng)區(qū)、區(qū)域一體化發(fā)展示范區(qū)、新時(shí)代改革開(kāi)放新高地”，是長(zhǎng)三角區(qū)域一體化建設(shè)的戰(zhàn)略定位。2019年5月30日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，對(duì)長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展作出戰(zhàn)略部署。其中提出建立地方立法和執(zhí)法工作協(xié)同常態(tài)化機(jī)制，推動(dòng)重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)領(lǐng)域跨區(qū)域立法研究，共同制定行為準(zhǔn)則，為長(zhǎng)三角一體化發(fā)展提供法規(guī)支撐和保障。2019年10月25日，國(guó)務(wù)院批復(fù)同意《長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》，并由國(guó)家發(fā)展改革委于2019年10月26日正式印發(fā)。為了貫徹落實(shí)《長(zhǎng)三角規(guī)劃綱要》和《示范區(qū)總體方案》的要求，推動(dòng)長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展，江蘇、浙江、安徽、上海“三省一市”城管執(zhí)法部門(mén)對(duì)城市管理綜合執(zhí)法協(xié)作進(jìn)行了積極探索，從頂層的系統(tǒng)謀劃，到毗鄰區(qū)域的合作協(xié)同，以及開(kāi)展成效顯著的聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)，都為未來(lái)長(zhǎng)三角區(qū)域城市管理綜合執(zhí)法的實(shí)現(xiàn)以及長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)，也為探索城市管理執(zhí)法跨區(qū)域協(xié)作提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。

二、基本情況

改革開(kāi)放以來(lái)，由上海市、江蘇省、浙江省和安徽?。ㄒ韵潞?jiǎn)稱(chēng)三省一市）構(gòu)成的長(zhǎng)三角始終是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略空間，也是當(dāng)前我國(guó)重點(diǎn)推動(dòng)建設(shè)的世界第六大城市群。自黨的十八大以來(lái)，隨著《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》《長(zhǎng)江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》等重大政策文件的出臺(tái)，長(zhǎng)三角一體化發(fā)展開(kāi)始走上了制度化建設(shè)之路，特別是2018年11月，在首屆中國(guó)（上海）國(guó)際進(jìn)口博覽會(huì)開(kāi)幕式上，習(xí)近平總書(shū)記宣布支持長(zhǎng)三角一體化發(fā)展并上升為國(guó)家戰(zhàn)略以來(lái)，長(zhǎng)三角一體化發(fā)展速度進(jìn)一步加快。

2019年12月1日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下稱(chēng)《規(guī)劃綱要》）提出建立健全重點(diǎn)領(lǐng)域合作機(jī)制。加強(qiáng)地方立法、政務(wù)服務(wù)等領(lǐng)域的合作，形成有效的合作體制機(jī)制，全面提升合作水平。建立地方立法和執(zhí)法工作協(xié)同常態(tài)化機(jī)制，推動(dòng)重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)領(lǐng)域跨區(qū)域立法研究，共同制定行為準(zhǔn)則，為長(zhǎng)三角一體化發(fā)展提供法規(guī)支撐和保障。

2020年7月24日，上海市城市管理行政執(zhí)法局牽頭召開(kāi)首次“長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化城市管理綜合行政執(zhí)法協(xié)作機(jī)制會(huì)議”，一市三省城市管理執(zhí)法主管部門(mén)共同簽署《長(zhǎng)三角區(qū)域一體化城市管理綜合行政執(zhí)法協(xié)作機(jī)制》，59個(gè)地級(jí)市（區(qū)）城管執(zhí)法部門(mén)簽訂《城管執(zhí)法部門(mén)共建協(xié)議》，為推動(dòng)長(zhǎng)三角區(qū)域城管執(zhí)法深度合作邁出了關(guān)鍵一步。[1]2021年4月20日，滬蘇浙三地主管部門(mén)召開(kāi)毗鄰區(qū)域共同管轄執(zhí)法協(xié)作會(huì)議，上海青浦、嘉定、寶山、金山、崇明五區(qū)與江蘇蘇州、南通及浙江嘉興三市簽署共同管轄協(xié)議。2021年8月31日，滬蘇浙毗鄰區(qū)域五區(qū)三市城管執(zhí)法部門(mén)聯(lián)合發(fā)文《上海、江蘇、浙江加強(qiáng)毗鄰區(qū)域城管執(zhí)法領(lǐng)域聯(lián)合執(zhí)法工作的實(shí)施意見(jiàn)》，以毗鄰地區(qū)為重點(diǎn)創(chuàng)新共同管轄機(jī)制。

開(kāi)展了一系列聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)。2021年11月起，滬蘇浙皖“三省一市”開(kāi)展了為期三個(gè)月的執(zhí)法整治行動(dòng)，就跨區(qū)域偷運(yùn)建筑垃圾、露天焚燒、亂散發(fā)張貼小廣告及無(wú)序占道設(shè)攤等違法行為進(jìn)行執(zhí)法整治。2022年，上海崇明與江蘇南通兩地就第十屆中國(guó)花博會(huì)聯(lián)合保障達(dá)成方案。一季度以來(lái)，上海青浦、嘉定、寶山、金山、崇明與江蘇蘇州、南通、嘉興等地城管執(zhí)法部門(mén)，就毗鄰區(qū)域開(kāi)展執(zhí)法整治，依法立案查處各類(lèi)跨省跨市案件20余起。2022年以來(lái)，毗鄰區(qū)域城管部門(mén)已聯(lián)合開(kāi)展執(zhí)法檢查、執(zhí)法行動(dòng)56次，出動(dòng)執(zhí)法人員526人，查處各類(lèi)執(zhí)法案件78件，處罰金額107余萬(wàn)元，大大提升了跨區(qū)域協(xié)作能級(jí)水平。

三、主要做法

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，建立合作機(jī)制

經(jīng)過(guò)前期調(diào)研和籌劃，2020年7月，上海市城市管理行政執(zhí)法局、江蘇省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳、浙江省綜合行政執(zhí)法指導(dǎo)辦公室、安徽省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳共同簽署了《長(zhǎng)江三角洲一體化城市管理綜合行政執(zhí)法協(xié)作機(jī)制》，并發(fā)布了《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化城市管理綜合行政執(zhí)法協(xié)作三年行動(dòng)計(jì)劃（2021-2023年）》和《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化城市管理綜合行政執(zhí)法協(xié)作清單》。

在《長(zhǎng)江三角洲一體化城市管理綜合行政執(zhí)法協(xié)作機(jī)制》中，首先明確提出長(zhǎng)三角城管執(zhí)法主管部門(mén)為協(xié)作機(jī)制的牽頭單位，相關(guān)地區(qū)的城市管理行政執(zhí)法局、執(zhí)法總隊(duì)等為成員單位，并發(fā)布了長(zhǎng)三角城市管理綜合行政執(zhí)法協(xié)作機(jī)制承擔(dān)的11項(xiàng)基本職責(zé)，包括：開(kāi)展長(zhǎng)三角區(qū)域一體化城市管理執(zhí)法規(guī)章制度研究、加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)重大活動(dòng)城管執(zhí)法保障協(xié)作，建立長(zhǎng)三角區(qū)域城市管理執(zhí)法信用聯(lián)合懲戒機(jī)制等。同時(shí)，建立了協(xié)作機(jī)制會(huì)議制度以及工作制度，明確了各工作小組的責(zé)任分工。

在長(zhǎng)三角區(qū)域一體化城市管理綜合行政執(zhí)法三年行動(dòng)計(jì)劃中提出了長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略的指導(dǎo)思想、基本原則和發(fā)展目標(biāo)，明確下達(dá)了建立全領(lǐng)域多層次聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制、推動(dòng)城管執(zhí)法規(guī)章制度趨同化發(fā)展、推進(jìn)隊(duì)伍管理建設(shè)同一化發(fā)展、制定區(qū)域城管執(zhí)法協(xié)作清單、推動(dòng)重點(diǎn)區(qū)域先行先試、搭建信息指揮監(jiān)管平臺(tái)和凝聚社會(huì)宣傳工作合力等7項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)。并且通過(guò)制定完善發(fā)展期，深化協(xié)作期和示范引領(lǐng)期三個(gè)階段性計(jì)劃，逐步完成長(zhǎng)三角區(qū)域一體化城市管理綜合行政執(zhí)法三年行動(dòng)計(jì)劃。

《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化城市管理綜合行政執(zhí)法協(xié)作清單》的主要內(nèi)容包括有：加強(qiáng)城市管理執(zhí)法理論研究，開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法整治，開(kāi)展對(duì)口學(xué)習(xí)交流培訓(xùn)，建立案件線索移送證據(jù)互認(rèn)等執(zhí)法協(xié)助機(jī)制，協(xié)作開(kāi)展執(zhí)法隊(duì)伍規(guī)范建設(shè)，建立執(zhí)法預(yù)警通報(bào)機(jī)制，開(kāi)展多方參與的智慧城管執(zhí)法研究，建立區(qū)域信用聯(lián)合懲戒機(jī)制，加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)重大活動(dòng)城管執(zhí)法保障協(xié)作等。進(jìn)一步明確了江蘇、浙江、安徽、上?！叭∫皇小笔着?0項(xiàng)城管執(zhí)法協(xié)作工作任務(wù)。

長(zhǎng)三角一體化城市管理綜合行政執(zhí)法協(xié)作機(jī)制建立，為長(zhǎng)三角區(qū)域內(nèi)城管執(zhí)法區(qū)域協(xié)作提供了頂層設(shè)計(jì)，為促進(jìn)規(guī)章制度“趨同化”、實(shí)現(xiàn)執(zhí)法機(jī)制“協(xié)同化”、推進(jìn)隊(duì)伍建設(shè)“同一化”以及信息數(shù)據(jù)互聯(lián)互通奠定了制度基礎(chǔ)，[2]推動(dòng)了長(zhǎng)三角區(qū)域城管執(zhí)法一體化建設(shè)的步伐，也為全國(guó)城市管理綜合執(zhí)法領(lǐng)域區(qū)域協(xié)作提供了實(shí)踐樣本。

（二）創(chuàng)設(shè)共同管轄機(jī)制，毗鄰區(qū)域深度協(xié)作

長(zhǎng)三角區(qū)域地緣相近、人文相通，交界地區(qū)犬牙交錯(cuò)，因道路、住宅、村居交界地分屬不同行政區(qū)域，給區(qū)域環(huán)境面貌治理帶來(lái)不少難題。要將合作機(jī)制和協(xié)作清單落到實(shí)處，還需要在整合城市管理執(zhí)法資源的基礎(chǔ)上，在毗鄰區(qū)域創(chuàng)設(shè)共同管轄機(jī)制，充分激發(fā)毗鄰區(qū)域深度協(xié)作動(dòng)能，加強(qiáng)執(zhí)法協(xié)作，共同提升毗鄰區(qū)域城市管理能力和執(zhí)法水平。

2021年4月20日，上海青浦、嘉定、寶山、金山、崇明五區(qū)與江蘇蘇州、南通及浙江嘉興三市簽署了共同管轄協(xié)議，約定率先在雙方協(xié)商確定的共同執(zhí)法管轄區(qū)域內(nèi)，雙向賦予共同執(zhí)法檢查權(quán)，在毗鄰區(qū)域共同開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)聯(lián)合執(zhí)法整治，針對(duì)亂張貼、亂刻畫(huà)、非法戶外廣告、無(wú)序設(shè)攤、非法收運(yùn)處置建筑垃圾、露天焚燒秸稈及其他具有跨地域性、流動(dòng)性的違法行為，定期開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)執(zhí)法整治，形成聯(lián)合執(zhí)法合力。在執(zhí)法事項(xiàng)上，雙方城市管理執(zhí)法領(lǐng)域權(quán)力事項(xiàng)清單，共同協(xié)商確定共同管轄執(zhí)法事項(xiàng)范圍。同時(shí)，建立日常溝通平臺(tái)，任何一方可以根據(jù)需要，發(fā)起并組織召開(kāi)專(zhuān)題會(huì)議，對(duì)重大突發(fā)性、群體性城市管理行政執(zhí)法問(wèn)題，進(jìn)行雙向通報(bào)，建立重大違法案件通報(bào)機(jī)制，開(kāi)展聯(lián)勤執(zhí)法和執(zhí)法互助等協(xié)作，推動(dòng)建成多層次、常態(tài)化跨區(qū)域協(xié)作體系。

2021年8月31日，滬蘇浙毗鄰區(qū)域五區(qū)三市城管執(zhí)法部門(mén)聯(lián)合發(fā)文《上海、江蘇、浙江加強(qiáng)毗鄰區(qū)域城管執(zhí)法領(lǐng)域聯(lián)合執(zhí)法工作的實(shí)施意見(jiàn)》，進(jìn)一步明確毗鄰區(qū)域基層中隊(duì)日常巡查對(duì)共同管轄區(qū)域主動(dòng)延伸覆蓋、每月不少于1次開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法檢查，區(qū)級(jí)城管部門(mén)每季度開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法整治、定期開(kāi)展區(qū)域會(huì)商機(jī)制，省級(jí)城管執(zhí)法主管部門(mén)每半年召開(kāi)毗鄰區(qū)域協(xié)作會(huì)議，實(shí)現(xiàn)毗鄰區(qū)域城管執(zhí)法協(xié)作精耕細(xì)作。

（三）開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)，推動(dòng)常態(tài)化執(zhí)法協(xié)作

長(zhǎng)三角區(qū)域城市管理綜合執(zhí)法，優(yōu)先在先行啟動(dòng)區(qū)、一體化示范區(qū)、省際毗鄰區(qū)加強(qiáng)城管執(zhí)法合作，優(yōu)先在相同執(zhí)法領(lǐng)域相同執(zhí)法事項(xiàng)上，立足主責(zé)主業(yè)，聚焦社會(huì)關(guān)注的城市治理難題頑癥開(kāi)展執(zhí)法協(xié)作，在聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)過(guò)程中，總結(jié)固化成熟制度機(jī)制，不斷拓展合作廣度和深度，從而逐步推動(dòng)建成多層次、常態(tài)化的協(xié)作體系。

一是健全執(zhí)法聯(lián)動(dòng)聯(lián)防機(jī)制。針對(duì)毗鄰區(qū)域交界管轄執(zhí)法“真空帶”存在的城市管理難題，長(zhǎng)三角毗鄰區(qū)城管部門(mén)制定聯(lián)合執(zhí)法整治行動(dòng)方案，通過(guò)完善長(zhǎng)三角一體化、精細(xì)化城管執(zhí)法工作機(jī)制，經(jīng)常性組織聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)，重拳打擊無(wú)證攤販、非法收運(yùn)處置建筑垃圾及其他具有跨地域性、流動(dòng)性的違法行為。為有效遏制固體廢棄物跨省外運(yùn)，三省一市多次開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法整治行動(dòng)，將查處固體廢棄物跨區(qū)域偷倒運(yùn)輸作為執(zhí)法協(xié)作重點(diǎn)，建立案件協(xié)查、聯(lián)合查處、線索移送等機(jī)制，并加強(qiáng)與環(huán)保、交通、公安交警等相關(guān)部門(mén)聯(lián)動(dòng)合作，始終保持高壓嚴(yán)打態(tài)勢(shì)。

二是完善案件對(duì)接機(jī)制。配合提供毗鄰區(qū)城管部門(mén)管轄的案件線索，協(xié)助開(kāi)展案件核查和證據(jù)固定。發(fā)現(xiàn)立案案件應(yīng)由毗鄰區(qū)城管部門(mén)管轄的，及時(shí)將相關(guān)涉案材料、證據(jù)進(jìn)行移送。定期開(kāi)展典型案例交流活動(dòng)，通過(guò)一線執(zhí)法人員現(xiàn)場(chǎng)分享典型案例，業(yè)務(wù)骨干和法制專(zhuān)家結(jié)合生活垃圾分類(lèi)、渣土運(yùn)輸?shù)葓?zhí)法過(guò)程中遇到的常見(jiàn)問(wèn)題進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)討論和答疑解惑，有效提升執(zhí)法水平。

三是有條件的毗鄰區(qū)域基層中隊(duì)還將進(jìn)一步開(kāi)展互設(shè)執(zhí)法崗?fù)?、開(kāi)展聯(lián)勤執(zhí)法和執(zhí)法互助等協(xié)作。安亭和花橋執(zhí)法部門(mén)在兩地交界處共同設(shè)立了一處執(zhí)法崗?fù)ぃ瑑傻毓餐才湃藛T駐守。執(zhí)法崗?fù)さ脑O(shè)立不僅能夠提高工作效能和執(zhí)勤力度，而且起到了一定的宣傳教育作用，有利于實(shí)現(xiàn)交界處的一體化管理。同時(shí)，打造高水平區(qū)域城管執(zhí)法開(kāi)放合作平臺(tái)，放大合作疊加效應(yīng)，構(gòu)建互惠互利、求同存異、合作共贏的開(kāi)放、協(xié)同發(fā)展格局，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)三角區(qū)域城管執(zhí)法數(shù)據(jù)互聯(lián)互通、共享共用。

四、經(jīng)驗(yàn)借鑒

（一）黨建引領(lǐng)凝聚共識(shí)是推動(dòng)一體化協(xié)作的前提

樹(shù)立長(zhǎng)三角區(qū)域城市管理綜合執(zhí)法聯(lián)動(dòng)融合發(fā)展的共同愿景，才能為不同地區(qū)的合作奠定思想基礎(chǔ)。首先，長(zhǎng)三角區(qū)域始終堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，長(zhǎng)三角區(qū)域城管執(zhí)法主管部門(mén)通過(guò)黨建引領(lǐng)，發(fā)揮基層黨組織的作用，充分調(diào)動(dòng)長(zhǎng)三角區(qū)域各級(jí)城管執(zhí)法部門(mén)積極性，以一體化的思路和舉措，為長(zhǎng)三角城管執(zhí)法一體化發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)政治保證。其次，通過(guò)開(kāi)展實(shí)地走訪、駐隊(duì)跟訓(xùn)、案卷評(píng)查、異地督查等方式，相互學(xué)習(xí)借鑒。同時(shí)，推動(dòng)三地城管執(zhí)法系統(tǒng)干部相互調(diào)研學(xué)習(xí)，在學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)上融合融入，從而推進(jìn)更高層次的治理理念認(rèn)同。再次，堅(jiān)持輿論引導(dǎo)，推進(jìn)更廣范圍宣傳同頻共振。通過(guò)共同策劃城管執(zhí)法宣傳主題，宣傳先進(jìn)人物、典型事例，達(dá)到強(qiáng)化示范引領(lǐng)，凝聚區(qū)域城管執(zhí)法正能量的作用。因此，長(zhǎng)三角區(qū)域城市管理綜合執(zhí)法一體化的發(fā)展升級(jí)，構(gòu)建更為緊密的融合發(fā)展共同體，是以樹(shù)立基于長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略的共同愿景為前提，引導(dǎo)和激發(fā)不同地區(qū)之間借力發(fā)展的合作共贏精神為基礎(chǔ)的。

（二）加強(qiáng)毗鄰區(qū)域協(xié)作是探索一體化執(zhí)法機(jī)制創(chuàng)新的重點(diǎn)

從區(qū)域治理角度看，推動(dòng)長(zhǎng)三角區(qū)域城市管理綜合執(zhí)法一體化發(fā)展是一個(gè)多層次協(xié)作的系統(tǒng)工程，其中毗鄰區(qū)縣特別是街鎮(zhèn)是落實(shí)合作機(jī)制的重點(diǎn)。首先，通過(guò)毗鄰區(qū)域的執(zhí)法協(xié)作試點(diǎn)，可以探索由重點(diǎn)區(qū)域向長(zhǎng)三角全域引領(lǐng)、輻射的發(fā)展路徑。毗鄰區(qū)域地緣相近、習(xí)俗相通，市場(chǎng)相連，以毗鄰區(qū)域?yàn)橹贫葎?chuàng)新的試驗(yàn)田接受度更高。其次，毗鄰區(qū)域是跨區(qū)域違法行為的發(fā)生地，必須首先在毗鄰區(qū)域凝聚合力建機(jī)制，滿足各方面的協(xié)同執(zhí)法訴求和特征，充分調(diào)動(dòng)各方面推進(jìn)協(xié)作的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性。再次，強(qiáng)化毗鄰區(qū)域優(yōu)先協(xié)同發(fā)展的政策供給，從點(diǎn)到面引領(lǐng)長(zhǎng)三角區(qū)域協(xié)同發(fā)展，滿足多元參與主體的聯(lián)動(dòng)融合發(fā)展需求是長(zhǎng)三角區(qū)域一體化取得突破性進(jìn)展的重要保障。

（三）執(zhí)法信息互聯(lián)共享是推進(jìn)一體化發(fā)展的技術(shù)支撐

《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化城市管理綜合行政執(zhí)法協(xié)作清單》提出，“開(kāi)展多方參與的智慧城管執(zhí)法研究，借助5G、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等新一代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，有序推動(dòng)區(qū)域執(zhí)法信息數(shù)據(jù)互聯(lián)互通”。這對(duì)于實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)三角區(qū)域城管執(zhí)法一體化發(fā)展具有重要意義。長(zhǎng)期以來(lái)，城市管理綜合執(zhí)法的資源配置和流動(dòng)受到了嚴(yán)格的區(qū)域邊界束縛，而現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的不斷進(jìn)步為資源的共享共建和區(qū)域流動(dòng)提供了更多的實(shí)現(xiàn)可能。借助現(xiàn)代化技術(shù)打造一體化的城管執(zhí)法綜合平臺(tái)，推動(dòng)區(qū)域執(zhí)法信息數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通，不僅能夠充分發(fā)揮區(qū)域內(nèi)有限資源的使用價(jià)值，而且有助于促進(jìn)區(qū)域間的優(yōu)勢(shì)資源互補(bǔ)，促進(jìn)長(zhǎng)三角區(qū)域城管執(zhí)法水平的整體性提升。因此，從資源配置的角度看，通過(guò)共享機(jī)制統(tǒng)籌配置資源，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)共享，使資源使用效益最大化是促進(jìn)長(zhǎng)三角區(qū)域城管執(zhí)法一體化發(fā)展的突破口。

（四）加強(qiáng)相關(guān)立法和標(biāo)準(zhǔn)研究是推進(jìn)一體化發(fā)展的持續(xù)保障

為了更好地建立和完善長(zhǎng)三角區(qū)域城市管理綜合執(zhí)法協(xié)同機(jī)制，長(zhǎng)三角區(qū)域開(kāi)展了關(guān)于加強(qiáng)長(zhǎng)三角一體化城市管理綜合行政執(zhí)法信用聯(lián)合懲戒機(jī)制的研究、長(zhǎng)三角區(qū)域城市管理執(zhí)法協(xié)作標(biāo)準(zhǔn)化研究、長(zhǎng)三角一體化城管執(zhí)法案件移送與結(jié)果互認(rèn)機(jī)制研究等課題，從制度設(shè)計(jì)、法律適用，協(xié)作方式等角度深入開(kāi)展調(diào)查研究，為后續(xù)進(jìn)一步開(kāi)展工作打下扎實(shí)的理論基礎(chǔ)，提供了相應(yīng)的理論保障。

五、需要進(jìn)一步研究解決的問(wèn)題

通過(guò)兩年來(lái)的實(shí)踐，跨區(qū)域城管執(zhí)法協(xié)作取得了不小的成績(jī)，但也存在一些深層次的問(wèn)題，需要進(jìn)一步研究和解決。

（一）地方法律法規(guī)協(xié)同性有待加強(qiáng)

跨行政區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法缺乏法律依據(jù)，不同區(qū)域城市管理部門(mén)職責(zé)不一致,僅依靠簽訂相關(guān)協(xié)議來(lái)推進(jìn)跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法工作還是相對(duì)不順暢。推進(jìn)跨區(qū)域協(xié)作執(zhí)法就意味著毗鄰區(qū)域執(zhí)法機(jī)構(gòu)辦理跨區(qū)域違法案件時(shí)，面臨著如何適用地方性法規(guī)規(guī)章的問(wèn)題。新《行政處罰法》第26條增加規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)因?qū)嵤┬姓幜P的需要，可以向有關(guān)機(jī)關(guān)提出協(xié)助請(qǐng)求。協(xié)助事項(xiàng)屬于被請(qǐng)求機(jī)關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)的，應(yīng)當(dāng)依法予以協(xié)助?！痹撘?guī)定為跨區(qū)域行政執(zhí)法協(xié)作提供了一定的法律依據(jù)，但并未完全解決法律上管轄權(quán)限制的問(wèn)題。比如，上海舉辦大型活動(dòng)時(shí)，由于部門(mén)職責(zé)、行政處罰的依據(jù)、行政辦案的程序等不一致，給聯(lián)合執(zhí)法增加難度?？缡∈械穆?lián)合執(zhí)法想要有實(shí)質(zhì)提升，最重要的還是要證據(jù)互認(rèn)，直接可以用，否則容易流于表面。

（二）跨區(qū)域執(zhí)法信息共享平臺(tái)需加快建設(shè)

毗鄰區(qū)域監(jiān)督取證硬件設(shè)施不到位，缺少共同的信息共享平臺(tái)。比如，江蘇千燈鎮(zhèn)毗鄰上海，曾有市民舉報(bào)上海企業(yè)在昆山境內(nèi)亂倒垃圾，但因?yàn)楸O(jiān)控設(shè)施不完備等限制，沒(méi)有確鑿證據(jù)支持查處相關(guān)涉事企業(yè)。這就需要進(jìn)一步加大投入，補(bǔ)齊監(jiān)測(cè)取證設(shè)施短板，加快長(zhǎng)三角執(zhí)法信息共享平臺(tái)的建設(shè)。構(gòu)建執(zhí)法信息資源共通共享平臺(tái)，以此為基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域執(zhí)法聯(lián)動(dòng)，并充分發(fā)揮長(zhǎng)三角統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制的合流作用。[3]

（三）城管執(zhí)法體制差異帶來(lái)的協(xié)作困難

長(zhǎng)三角區(qū)域一市三省及所屬各個(gè)地區(qū)無(wú)論是在行政執(zhí)法體制模式、行政執(zhí)法隊(duì)伍設(shè)置，還是在行政執(zhí)法依據(jù)以及行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)等方面都存在一些不一致的地方。[4]街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法隊(duì)伍之間可能會(huì)因?yàn)閳?zhí)法事項(xiàng)不一致而產(chǎn)生協(xié)作上的障礙。地方性法規(guī)規(guī)章就同一情形是否違法、是否給予行政處罰的規(guī)定（制度設(shè)計(jì)）存在差異。針對(duì)同一情形違法行為的處罰在減輕、從輕或者從重的裁量基準(zhǔn)下，仍有著較大差異。地區(qū)之間執(zhí)法依據(jù)不一致導(dǎo)致的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法結(jié)果不一致，可能會(huì)產(chǎn)生地區(qū)之間的公平、公正的問(wèn)題。這問(wèn)題需要今后通過(guò)四省市加強(qiáng)立法和標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)來(lái)解決。

（四）多部門(mén)跨區(qū)域執(zhí)法協(xié)作機(jī)制建設(shè)存在短板

城管執(zhí)法體制跟其他執(zhí)法領(lǐng)域不同，一是屬地管理性質(zhì)強(qiáng)，二是全國(guó)各地的城管執(zhí)法范圍差異很大。毗鄰區(qū)域在執(zhí)法協(xié)作中就會(huì)涉及到跨部門(mén)跨領(lǐng)域的協(xié)作事項(xiàng)，需要城管、公安、住建、規(guī)劃、交通等多個(gè)部門(mén)的協(xié)同配合。而組織多部門(mén)共同開(kāi)展跨區(qū)域的執(zhí)法協(xié)作恰恰是目前的短板。因此，探索建立多部門(mén)之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，開(kāi)展跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法是有待研究解決的問(wèn)題。

2022年3月11日，十三屆全國(guó)人大五次會(huì)議審議通過(guò)《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法〉的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》），第10條第3款規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市以及設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會(huì)根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，可以開(kāi)展協(xié)同立法?！钡?9條第3款規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市以及設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，可以開(kāi)展協(xié)同立法?！钡?0條規(guī)定：“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府根據(jù)國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，結(jié)合地方實(shí)際需要，可以共同建立跨行政區(qū)劃的區(qū)域協(xié)同發(fā)展工作機(jī)制，加強(qiáng)區(qū)域合作。上級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)下級(jí)人民政府的區(qū)域合作工作進(jìn)行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督。”這些規(guī)定為各級(jí)政府開(kāi)展跨區(qū)域協(xié)同發(fā)展提供立法保障路徑。有了區(qū)域協(xié)同立法的路徑，為從源頭上解決跨區(qū)域執(zhí)法協(xié)作中的難題提供了出路。