長三角行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化研究

文 李幸祥 上海市人民政府辦公廳法律事務(wù)處副處長、公職律師，法學(xué)博士

行政處罰裁量基準(zhǔn)是行政機(jī)關(guān)對適用于行政相對人違法行為的行政處罰條款，根據(jù)違法行為情節(jié)輕重等因素，作出統(tǒng)一的裁量幅度規(guī)定。制定行政處罰裁量基準(zhǔn)，既有利于法律法規(guī)規(guī)章的有效實施，也為行政機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員辦理案件提供具體的執(zhí)法依據(jù)，避免行政相對人的質(zhì)疑。在行政執(zhí)法實踐中，行政執(zhí)法主管部門在其管轄的行政區(qū)域內(nèi)作出統(tǒng)一的行政處罰裁量基準(zhǔn)規(guī)定比較常見，而相關(guān)地區(qū)的行政執(zhí)法部門共同制定跨行政區(qū)域的行政處罰裁量基準(zhǔn)則為新生事物，近年來在長三角一體化發(fā)展的背景下，這一新生事物呈現(xiàn)積極發(fā)展的態(tài)勢。對于新生事物，既要肯定其價值，對其實踐狀況進(jìn)行審視，同時也需要分析其可能面臨的難題，并提出相應(yīng)的對策建議。

一、長三角行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化的價值

長三角行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化的探索，目前雖然還僅是部分領(lǐng)域部分執(zhí)法事項方面的探索，但作為行政執(zhí)法制度方面一體化的實踐，契合長三角高質(zhì)量一體化發(fā)展的方向，無論是對于推動長三角一體化發(fā)展，還是優(yōu)化長三角營商環(huán)境和法治環(huán)境，都具有重要價值。

（一）有助于推動長三角一體化

2018年11月，習(xí)近平總書記在首屆中國國際進(jìn)口博覽會上宣布，支持長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展并上升為國家戰(zhàn)略。從此，長三角一體化進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段。2019年5月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》。該綱要指出，健全政策制定協(xié)同機(jī)制，建立重點領(lǐng)域制度規(guī)則和重大政策溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，提高政策制定統(tǒng)一性、規(guī)則一致性和執(zhí)行協(xié)同性。[1]2019年10月，經(jīng)國務(wù)院批復(fù)同意，國家發(fā)展改革委印發(fā)《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》。該總體方案指出，在跨省級行政區(qū)、沒有行政隸屬關(guān)系、涉及多個平行行政主體的框架下，探索一體化推進(jìn)的共同行為準(zhǔn)則，形成制度新供給，注入發(fā)展新動能。[2]正是在這一背景下，上海、江蘇、浙江、安徽等長三角三省一市開展了行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化的積極探索。這一探索，對于長三角三省一市提高政策協(xié)同性、形成共同行為準(zhǔn)則，具有明顯的促進(jìn)作用。行政處罰裁量基準(zhǔn)的一體化，并非簡單意義上將行政處罰法律條款的適用特別是裁量幅度的適用予以統(tǒng)一，其本質(zhì)上是行政處罰在制度層面的一體化，即行政處罰制度的一體化。在微觀層面，系某些執(zhí)法領(lǐng)域具體的行政處罰制度實現(xiàn)一體化，在宏觀層面，則是長三角制度建設(shè)一體化在行政處罰領(lǐng)域的具體表現(xiàn)。換言之，行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化，既是行政處罰領(lǐng)域一項具體制度的一體化，更是從制度層面推動長三角行政執(zhí)法制度的一體化，從而推動長三角更高質(zhì)量一體化發(fā)展。

（二）有助于優(yōu)化長三角營商環(huán)境

優(yōu)化營商環(huán)境是不斷解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力，加快建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，推動高質(zhì)量發(fā)展的重要措施。2019年10月，國務(wù)院頒布《優(yōu)化營商環(huán)境條例》。該條例第六十條規(guī)定，國家健全行政執(zhí)法自由裁量基準(zhǔn)制度，合理確定裁量范圍、種類和幅度，規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的行使?？梢?，國家層面已將規(guī)范行政處罰裁量基準(zhǔn)作為優(yōu)化營商環(huán)境的一項舉措。長三角地區(qū)作為我國最具經(jīng)濟(jì)活力的地區(qū)之一，優(yōu)化營商環(huán)境顯得尤為重要?！秲?yōu)化營商環(huán)境條例》出臺以后，長三角地區(qū)也在優(yōu)化營商環(huán)境方面積極開展了地方立法，對規(guī)范行政處罰裁量基準(zhǔn)提出了明確要求。2020年4月，上海市人大常委會通過了《上海市優(yōu)化營商環(huán)境條例》。該條例第六十一條規(guī)定，市人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按照國家和本市的規(guī)定科學(xué)規(guī)范行政處罰裁量權(quán)，對行政處罰裁量基準(zhǔn)實行動態(tài)管理，根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章等調(diào)整情況和執(zhí)法實踐，及時制定、修訂、廢止行政處罰裁量基準(zhǔn)；各行政執(zhí)法單位應(yīng)當(dāng)按照本市有關(guān)規(guī)定，規(guī)范適用行政處罰裁量基準(zhǔn)。2020年11月，江蘇省人大常委會通過了《江蘇省優(yōu)化營商環(huán)境條例》。該條例第六十二條第二款規(guī)定，省和設(shè)區(qū)的市人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)梳理、細(xì)化和量化行政處罰裁量基準(zhǔn)，確定處罰的依據(jù)和裁量范圍、種類和幅度，統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和尺度。2019年12月，安徽省政府出臺《安徽省實施〈優(yōu)化營商環(huán)境條例〉辦法》。該辦法第五十六條規(guī)定，省人民政府及其有關(guān)部門在權(quán)限范圍內(nèi)，依法健全行政執(zhí)法裁量基準(zhǔn)制度，細(xì)化、量化裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度，嚴(yán)格限定裁量權(quán)的行使；行政執(zhí)法裁量權(quán)基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的立、改、廢情況及行政執(zhí)法工作中發(fā)現(xiàn)的問題，實行動態(tài)調(diào)整并及時予以公示。從上述上海、江蘇、安徽有關(guān)優(yōu)化營商環(huán)境的地方立法來看，規(guī)范行政處罰裁量基準(zhǔn)均作為重要內(nèi)容在立法中作出規(guī)定。在此背景下，長三角三省一市在各自行政區(qū)推行行政處罰裁量基準(zhǔn)制度的基礎(chǔ)上，開展跨行政區(qū)行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化的探索與實踐，實現(xiàn)長三角行政處罰裁量區(qū)域協(xié)同，其價值不僅是優(yōu)化各自行政區(qū)的營商環(huán)境，更是優(yōu)化整個長三角地區(qū)的營商環(huán)境。

（三）有助于優(yōu)化長三角法治環(huán)境

規(guī)范行政處罰裁量基準(zhǔn)是法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容。2021年8月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《法治政府建設(shè)實施綱要（2021-2025年）》。該綱要指出，全面落實行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，細(xì)化量化本地區(qū)各行政執(zhí)法行為的裁量范圍、種類、幅度等并對外公布。[3]2021年12月，上海市委、市政府發(fā)布《上海法治政府建設(shè)規(guī)劃（2021-2025年）》。該規(guī)劃指出，不斷優(yōu)化完善各領(lǐng)域行政處罰裁量基準(zhǔn)，深化裁量基準(zhǔn)實施，有效規(guī)范行政裁量權(quán)行使；探索跨行政區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法，推進(jìn)逐步統(tǒng)一相關(guān)領(lǐng)域行政處罰裁量基準(zhǔn)。[4]2022年8月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作的意見》。該意見指出，規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理，對保障法律、法規(guī)、規(guī)章有效實施，規(guī)范行政執(zhí)法行為，維護(hù)社會公平正義具有重要意義；要嚴(yán)格履行行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定職責(zé)，嚴(yán)格規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定權(quán)限。[5]2022年8月，中央全面依法治國委員會發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)市縣法治建設(shè)的意見》。該意見雖然未直接對規(guī)范行政處罰裁量基準(zhǔn)作出規(guī)定，但要求全面推行輕微違法行為依法免予處罰清單，實際上是對免罰清單這一特殊情形的行政處罰裁量基準(zhǔn)提出了要求。[6]2022年8月，上海市法治政府建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室發(fā)布《關(guān)于全面推行輕微違法行為依法不予行政處罰的指導(dǎo)意見》。該意見明確，不予處罰清單可以單獨制定制度，也可以規(guī)定在行政處罰裁量基準(zhǔn)制度中；不予處罰清單應(yīng)當(dāng)與其他行政處罰裁量基準(zhǔn)制度、執(zhí)法有關(guān)制度做好銜接。[7]長三角行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化工作的推進(jìn)，對于落實上述文件有關(guān)法治政府建設(shè)中規(guī)范行政處罰裁量基準(zhǔn)的要求，具有顯著價值，對于進(jìn)一步優(yōu)化長三角法治環(huán)境將起到積極的推動作用。

二、長三角行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化的實踐

目前，長三角行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化的實踐主要集中于稅務(wù)、生態(tài)環(huán)境、市場監(jiān)管、文化市場、氣象等領(lǐng)域。這些實踐的特點在于相關(guān)領(lǐng)域行政執(zhí)法的一體化程度要求較高。比如，稅務(wù)領(lǐng)域本身帶有國家事權(quán)性質(zhì)，稅務(wù)機(jī)關(guān)實行垂直管理體制，在長三角地區(qū)的稅務(wù)機(jī)關(guān)都是在國家稅務(wù)總局的領(lǐng)導(dǎo)下開展稅務(wù)行政執(zhí)法工作，在該領(lǐng)域開展行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化工作也是確保國家稅務(wù)方面的法律規(guī)范得到統(tǒng)一執(zhí)行的需要。生態(tài)環(huán)境、氣象等領(lǐng)域，本身也具有一體化的特征和需求，比如污染大氣的行為，其影響不僅在于所在行政區(qū)域，也會對相鄰行政區(qū)域產(chǎn)生影響。

（一）稅務(wù)領(lǐng)域

2020年6月30日，國家稅務(wù)總局上海市稅務(wù)局、國家稅務(wù)總局江蘇省稅務(wù)局、國家稅務(wù)總局浙江省稅務(wù)局、國家稅務(wù)總局安徽省稅務(wù)局、國家稅務(wù)總局寧波市稅務(wù)局聯(lián)合出臺《關(guān)于發(fā)布〈長江三角洲區(qū)域稅務(wù)輕微違法行為“首違不罰”清單〉的公告》。[8]根據(jù)該公告，自2020年8月1日起，對清單中列舉的稅務(wù)違法行為，當(dāng)事人在一年內(nèi)首次違反且情節(jié)輕微，能夠及時糾正，未造成危害后果的，依法不予行政處罰。清單總共列舉了“納稅人未按照規(guī)定的期限申報辦理稅務(wù)登記、變更或者注銷登記”“扣繳義務(wù)人未按照規(guī)定辦理扣繳稅款登記”“納稅人未按照規(guī)定設(shè)置、保管賬簿或者保管記賬憑證和有關(guān)資料”等18項違法行為。這18項違法行為涉及的行政處罰依據(jù)包括《中華人民共和國稅收征收管理法》《中華人民共和國發(fā)票管理辦法》《稅務(wù)登記管理辦法》《非居民承包工程作業(yè)和提供勞務(wù)稅收管理暫行辦法》《稅收票證管理辦法》等法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章，不涉及地方性法規(guī)、政府規(guī)章。長三角地區(qū)稅務(wù)部門在發(fā)布《長江三角洲區(qū)域稅務(wù)輕微違法行為“首違不罰”清單》的同時，還聯(lián)合出臺《關(guān)于發(fā)布〈長江三角洲區(qū)域申報發(fā)票類稅務(wù)違法行為行政處罰裁量基準(zhǔn)〉的公告》。[9]根據(jù)該公告，自2020年8月1日起，長三角地區(qū)稅務(wù)部門對申報、發(fā)票類稅務(wù)違法行為統(tǒng)一行政處罰裁量基準(zhǔn)。裁量基準(zhǔn)涵蓋了“納稅人未按照規(guī)定的期限辦理納稅申報和報送納稅資料的，或者扣繳義務(wù)人未按照規(guī)定的期限向稅務(wù)機(jī)關(guān)報送代扣代繳、代收代繳稅款報告表和有關(guān)資料”“未經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)指定，非法印制發(fā)票”等19項違法行為。這19項違法行為涉及的行政處罰依據(jù)包括《中華人民共和國稅收征收管理法》《中華人民共和國發(fā)票管理辦法》等法律、行政法規(guī)，不涉及部門規(guī)章，也不涉及地方性法規(guī)、政府規(guī)章。長三角地區(qū)稅務(wù)部門通過聯(lián)合出臺稅務(wù)輕微違法行為“首違不罰”清單和申報、發(fā)票類稅務(wù)違法行為行政處罰裁量基準(zhǔn)，在全國首次對跨省市稅務(wù)行政執(zhí)法行為裁量權(quán)實現(xiàn)“同事同罰”。

（二）生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域

生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化，在整個長三角地區(qū)以及長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)（以下簡稱“長三角一體化示范區(qū)”）均有相應(yīng)的實踐。在整個長三角地區(qū)，三省一市生態(tài)環(huán)境廳（局）經(jīng)協(xié)商后決定采取先簽署備忘錄，再按照備忘錄確定的統(tǒng)一的裁量基準(zhǔn)模板內(nèi)容各自發(fā)布規(guī)范性文件，實現(xiàn)同步發(fā)布、同步實施和保持核心內(nèi)容一致，達(dá)到長三角地區(qū)生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)規(guī)定實質(zhì)上的統(tǒng)一。2020年6月6日，三省一市生態(tài)環(huán)境廳（局）共同簽署了《協(xié)同推進(jìn)長三角區(qū)域生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化工作備忘錄》，用于指導(dǎo)三省一市生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)工作的開展。[10]該備忘錄明確了協(xié)同推進(jìn)原則、統(tǒng)一規(guī)范原則、協(xié)商一致原則、同步實施原則等四項工作原則及具體的工作任務(wù)和工作機(jī)制。關(guān)于統(tǒng)一規(guī)范原則，該備忘錄特別明確，原則上在長三角區(qū)域執(zhí)行統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)，實行省級統(tǒng)一制定、地方遵照執(zhí)行的裁量體系；同時，在保持主體內(nèi)容統(tǒng)一的基礎(chǔ)上兼顧地方性法規(guī)規(guī)章、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的差異，可以對裁量幅度、裁量表種類做適當(dāng)調(diào)整和補(bǔ)充；長三角一體化示范區(qū)執(zhí)行統(tǒng)一的裁量規(guī)則和基準(zhǔn)。2020年7月，三省一市生態(tài)環(huán)境廳（局）按照備忘錄的要求相繼出臺生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)規(guī)定的規(guī)范性文件，并于2020年9月1日起同步實施。

在長三角一體化示范區(qū)，國務(wù)院批復(fù)同意的《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》要求統(tǒng)一環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法，制定統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法規(guī)范，以“一把尺”實施嚴(yán)格監(jiān)管。[11]為落實上述要求，2021年10月12日，上海市青浦區(qū)生態(tài)環(huán)境局、蘇州市吳江生態(tài)環(huán)境局、嘉興市生態(tài)環(huán)境局嘉善分局聯(lián)合印發(fā)《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)生態(tài)環(huán)境輕微違法違規(guī)行為不予行政處罰目錄（試行）》，明確自2021年11月1日起實施。[12]該目錄堅持的主要原則是嚴(yán)格遵守法律法規(guī)規(guī)定、嚴(yán)格落實及時糾正要求、正向引導(dǎo)與包容審慎監(jiān)管、不排除其他不予處罰的情形。該目錄規(guī)定的輕微違法違規(guī)行為涉及建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理、排污許可制度、水氣污染防治、固體廢物環(huán)境污染防治、企業(yè)環(huán)境管理及其他，共計6個方面16項。例如，建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理方面，對未依法備案環(huán)境影響登記表、建設(shè)項目環(huán)境影響報告表（書）未批先建類環(huán)境違法、違反建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)“三同時”制度、未依法向社會公開環(huán)境保護(hù)設(shè)施驗收報告等4項行為予以規(guī)定。該目錄規(guī)定的16項輕微違法行為涉及的行政處罰依據(jù)包括《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國物體廢物污染環(huán)境防治法》《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》《排污許可管理條例》《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理辦法》《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》等法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章，不涉及地方性法規(guī)、政府規(guī)章。青浦、吳江、嘉善三地生態(tài)環(huán)境部門本著“統(tǒng)一性、可操作”的原則，對照生態(tài)環(huán)境方面有關(guān)法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章，進(jìn)一步厘清了各地免罰事項清單，梳理了適用條件，實現(xiàn)了事項統(tǒng)一，適用條件一致。

（三）市場監(jiān)管領(lǐng)域

2022年3月16日，蘇州市吳江區(qū)市場監(jiān)督管理局、上海市青浦區(qū)市場監(jiān)督管理局、嘉興市嘉善縣市場監(jiān)督管理局聯(lián)合出臺《關(guān)于印發(fā)〈長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)市場監(jiān)督管理部門對輕微違法行為實施包容審慎監(jiān)管的指導(dǎo)意見〉的通知》。[13]該指導(dǎo)意見明確，對不涉及人身、財產(chǎn)安全、公共安全底線的違法行為，三地市場監(jiān)管部門應(yīng)依法積極探索推進(jìn)包容審慎監(jiān)管；對符合指導(dǎo)意見附件所列情形，同時符合首次違法、情節(jié)輕微、及時糾正、未造成明顯危害后果或者不良社會影響的違法行為，不再予以行政處罰。該指導(dǎo)意見附件所列三地市場監(jiān)管輕微違法行為不予行政處罰情形共25項，包括“發(fā)布藥品廣告，未標(biāo)注已取得的審查批準(zhǔn)文號”“地產(chǎn)預(yù)售或者銷售廣告未載明預(yù)售或者銷售許可證書號”“廣告引證內(nèi)容合法有據(jù)，但未在廣告中表明出處的輕微違法行為”等。這25項違法行為所涉及的行政處罰依據(jù)包括《中華人民共和國廣告法》《中華人民共和國個人獨資企業(yè)法》《中華人民共和國公司法》《中華人民共和國合伙企業(yè)法》《中華人民共和國計量法》《中華人民共和國價格法》《中華人民共和國商標(biāo)法》《中華人民共和國電子商務(wù)法》《市場主體登記管理條例》《個體工商戶條例》《中華人民共和國計量法實施細(xì)則》《藥品、醫(yī)療器械、保健食品、特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品廣告審查管理暫行辦法》《農(nóng)藥廣告審查發(fā)布規(guī)定》《獸藥廣告審查發(fā)布規(guī)定》《房地產(chǎn)廣告發(fā)布規(guī)定》《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》等多部法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章，不涉及地方性法規(guī)、政府規(guī)章。三地市場監(jiān)管部門聯(lián)合出臺對輕微違法行為實施包容審慎監(jiān)管的指導(dǎo)意見，是跨區(qū)域探索建立市場監(jiān)管領(lǐng)域統(tǒng)一執(zhí)法規(guī)則、統(tǒng)一免罰標(biāo)準(zhǔn)的一次有益嘗試。

（四）文化市場領(lǐng)域

2022年1月24日，上海、江蘇、浙江、安徽三省一市文化旅游廳（局）、司法廳（局）共同印發(fā)《長江三角洲區(qū)域文化市場輕微違法行為免罰清單》。[14]該清單明確對“設(shè)立從事藝術(shù)品經(jīng)營活動的經(jīng)營單位或者其他經(jīng)營單位增設(shè)藝術(shù)品經(jīng)營業(yè)務(wù)，未依法到文化行政部門備案，首次被發(fā)現(xiàn)的”等15項輕微違法行為，及時改正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。這15項輕微違法行為所涉及的行政處罰依據(jù)包括《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所管理條例》《娛樂場所管理條例》《音像制品管理條例》《出版管理條例》《印刷業(yè)管理條例》《藝術(shù)品經(jīng)營管理辦法》《出版物市場管理規(guī)定》《網(wǎng)絡(luò)出版服務(wù)管理規(guī)定》《旅游安全管理辦法》《旅行社條例實施細(xì)則》等行政法規(guī)、部門規(guī)章，不涉及地方性法規(guī)、政府規(guī)章。該清單最大限度地統(tǒng)一了長三角區(qū)域文化市場免罰標(biāo)準(zhǔn)，探索建立了長三角區(qū)域執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、執(zhí)法監(jiān)管協(xié)同的新路徑。

（五）氣象領(lǐng)域

2021年12月28日，上海、江蘇、浙江、安徽三省一市氣象局、司法廳（局）共同印發(fā)《長江三角洲區(qū)域氣象領(lǐng)域輕微違法行為免罰清單》。[15]該清單明確對“侵占、損毀或者未經(jīng)批準(zhǔn)擅自移動氣象設(shè)施，但在限期內(nèi)恢復(fù)原狀或者采取其他補(bǔ)救措施，使氣象設(shè)施恢復(fù)正常運行的”等6項輕微違法行為，初次違法且危害后果輕微并及時改正的，不予行政處罰。這6項輕微違法行為所涉及的行政處罰依據(jù)包括《中華人民共和國氣象法》《氣象設(shè)施和氣象探測環(huán)境保護(hù)條例》《升放氣球管理辦法》《氣象預(yù)報發(fā)布與傳播管理辦法》等法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章，不涉及地方性法規(guī)、政府規(guī)章。三省一市氣象部門通過發(fā)布該清單，在長三角地區(qū)探索包容審慎監(jiān)管，合力優(yōu)化更具國際競爭力的營商環(huán)境，從而推進(jìn)區(qū)域執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，提升區(qū)域執(zhí)法一體化、精細(xì)化水平。

三、長三角行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化面臨的難題

（一）存在只能針對國家統(tǒng)一立法制定裁量基準(zhǔn)的先天局限

從長三角行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化的實踐來看，行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化僅針對長三角三省一市共同適用的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等國家統(tǒng)一立法，對長三角三省一市各自制定的地方性法規(guī)、政府規(guī)章，無法制定統(tǒng)一的行政處罰裁量基準(zhǔn)。原因在于，行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化的前提是適用的法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一，我國作為單一制國家，法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等法律規(guī)范在全國統(tǒng)一適用，對此類法律規(guī)范制定統(tǒng)一的行政處罰裁量基準(zhǔn)，客觀上具備可行條件。但是，各地制定的地方性法規(guī)、政府規(guī)章，往往具有地方特色，此類法律規(guī)范中的行政處罰條款在不同地方可能不一致，因而缺乏制定統(tǒng)一的行政處罰裁量基準(zhǔn)的基礎(chǔ)。

目前長三角地區(qū)在稅務(wù)、生態(tài)環(huán)境、市場監(jiān)管、文化市場、氣象等五個領(lǐng)域所推行的行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化工作，無法回避只能針對法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章制定統(tǒng)一的裁量基準(zhǔn)的先天局限性，對長三角三省一市所制定的地方性法規(guī)、政府規(guī)章中的行政處罰規(guī)定，無法統(tǒng)一制定裁量基準(zhǔn)。因此，目前五大領(lǐng)域的行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化事實上只是部分全國統(tǒng)一的行政處罰事項的裁量基準(zhǔn)一體化，而并非整個執(zhí)法領(lǐng)域的裁量基準(zhǔn)一體化。事實上，目前三省一市相關(guān)部門通過協(xié)商達(dá)成一致意見共同制定的行政處罰裁量基準(zhǔn)，只是所在領(lǐng)域眾多行政處罰事項中有限的部分事項，尚未實現(xiàn)裁量基準(zhǔn)一體化的行政處罰事項遠(yuǎn)多于已經(jīng)實現(xiàn)裁量基準(zhǔn)一體化的行政處罰事項。從已經(jīng)制定的行政處罰裁量基準(zhǔn)來看，目前也是集中于“免罰清單”，即長三角三省一市相關(guān)部門統(tǒng)一制定針對特定處罰事項的免罰清單，而對更大范圍的不屬于免罰范圍的處罰事項，如何統(tǒng)一裁量基準(zhǔn)，實現(xiàn)同案同罰，相關(guān)實踐還比較欠缺。

（二）推動裁量基準(zhǔn)一體化缺乏專門的協(xié)同工作機(jī)制

長三角行政處罰裁量基準(zhǔn)的一體化，目前基本上是依靠三省一市相關(guān)部門自主協(xié)商進(jìn)行推動，是否需要制定長三角地區(qū)統(tǒng)一的行政處罰裁量基準(zhǔn)，以及針對哪些行政處罰事項制定統(tǒng)一的行政處罰裁量基準(zhǔn)，均無明確的具體規(guī)定。因此，在已有相關(guān)實踐的稅務(wù)、生態(tài)環(huán)境、市場監(jiān)管、文化市場、氣象等五個領(lǐng)域，其實踐模式并不相同。稅務(wù)領(lǐng)域，采取輕微違法行為首違不罰清單和部分違法行為統(tǒng)一行政處罰裁量基準(zhǔn)的方式；生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，采取簽訂備忘錄并由三省一市各自制定行政處罰裁量基準(zhǔn)的方式，同時在長三角一體化示范區(qū)采取統(tǒng)一制定輕微違法行為不予處罰清單的方式；市場監(jiān)管領(lǐng)域，采取在長三角一體化示范區(qū)制定統(tǒng)一的輕微違法行為不予處罰清單的方式；文化市場領(lǐng)域，采取制定統(tǒng)一的輕微違法行為免罰清單的方式；氣象領(lǐng)域，也是采取制定統(tǒng)一的輕微違法行為免罰清單的方式。需要注意的是，稅務(wù)、生態(tài)環(huán)境、市場監(jiān)管領(lǐng)域，都是相關(guān)部門自行制定；文化市場、氣象領(lǐng)域，則是相關(guān)部門與司法行政部門共同制定。司法行政部門參與制定文化市場、氣象領(lǐng)域的輕微違法行為免罰清單，并不是因為司法行政部門是這兩個領(lǐng)域的共同執(zhí)法主體，而是因為司法行政部門主管行政處罰裁量基準(zhǔn)工作，其參與共同制定裁量基準(zhǔn)，可以增加權(quán)威性。不過，這些模式不一的實踐也表明，在推動長三角行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化方面，缺乏專門的協(xié)同工作機(jī)制。

實際上，制定行政處罰裁量基準(zhǔn)是行政機(jī)關(guān)的自我約束行為，長三角三省一市相關(guān)部門如何協(xié)商一致共同自我約束，需要專門的協(xié)同工作機(jī)制進(jìn)行保障。在缺乏專門的協(xié)同工作機(jī)制的情況下，長三角行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化的探索與實踐，往往只是一種局部的行為，缺乏整體性思考。顯然，目前長三角相關(guān)部門的行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化實踐，很大程度上帶有部門自發(fā)的性質(zhì)，出臺的統(tǒng)一裁量基準(zhǔn)帶有個案性質(zhì)，缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃與頂層設(shè)計，由此容易忽視不同領(lǐng)域之間的行政處罰基準(zhǔn)的協(xié)調(diào)性，或者沒有充分考慮統(tǒng)一行政處罰裁量基準(zhǔn)也要遵循比例原則，出現(xiàn)不同領(lǐng)域違法行為的行政處罰基準(zhǔn)與違法行為的危害性不成比例的現(xiàn)象。

（三）統(tǒng)一裁量基準(zhǔn)與行政機(jī)關(guān)行政處罰自由裁量權(quán)存在矛盾

國家立法對行政處罰的規(guī)定存在裁量幅度，系基于現(xiàn)實情況的復(fù)雜性，無法對違法行為的行政處罰作出一刀切的規(guī)定，因而規(guī)定一個處罰的裁量幅度，由行政執(zhí)法部門根據(jù)實際情況在裁量幅度范圍內(nèi)作出處罰決定。同時，國家立法考慮到全國各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的差異性，有的事項不宜作出統(tǒng)一規(guī)定，因而授權(quán)各地在國家規(guī)定的裁量幅度范圍內(nèi)，結(jié)合本地實際情況作出規(guī)定。長三角三省一市統(tǒng)一行政處罰裁量基準(zhǔn)，具有確保三省一市同案同罰的積極意義，但不可否認(rèn)的是，統(tǒng)一裁量精準(zhǔn)可能會忽視三省一市的差異性，如果這種差異性直接關(guān)系到行政處罰裁量基準(zhǔn)的選擇，可能會產(chǎn)生新的矛盾，即三省一市統(tǒng)一的裁量基準(zhǔn)與三省一市相關(guān)行政機(jī)關(guān)行使行政處罰自由裁量權(quán)的矛盾。在長三角一體化的背景下，三省一市的差異性將逐步縮小，但不可能完全消除，因為在三省一市協(xié)同發(fā)展的格局下，仍然存在產(chǎn)業(yè)鏈分工、錯位競爭的現(xiàn)實情況。這種矛盾如何在推行行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化時進(jìn)行避免，需要引起注意。也正是考慮到這種矛盾存在的可能性，目前鮮有制定全國統(tǒng)一的行政處罰裁量基準(zhǔn)的實踐，原因即在于全國各地的差異性更大，制定全國統(tǒng)一的裁量基準(zhǔn)更難實現(xiàn)。

四、完善長三角行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化的建議

（一）進(jìn)一步推動長三角地方立法協(xié)同

為破除長三角行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化工作所面臨的無法對地方立法所設(shè)定的行政處罰裁量基準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一的先天局限性，需要從根本上尋求長三角三省一市地方立法的協(xié)同，即長三角地方立法中所設(shè)定的行政處罰應(yīng)當(dāng)保持協(xié)調(diào)一致。誠然，長三角地區(qū)已經(jīng)開展了立法協(xié)同的積極探索與實踐。比如，在大氣污染防治立法方面，長三角三省一市人大常委會分別于2014年7月、2015年2月、2016年5月、2015年1月通過了該?。ㄊ校┑摹洞髿馕廴痉乐螚l例》，對區(qū)域大氣污染防治協(xié)作以專門章節(jié)進(jìn)行規(guī)定；在保障長江流域禁捕的專門立法方面，長三角三省一市人大常委會分別于2021年2月、3月通過了《關(guān)于促進(jìn)和保障長江流域禁捕工作若干問題的決定》，這一決定內(nèi)容高度協(xié)同。立法協(xié)同對于長三角地區(qū)形成統(tǒng)一的法治環(huán)境起到了積極作用，但目前的協(xié)同還是非常有限的，從行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化的角度而言，立法協(xié)同還需要不斷深化。一方面，長三角地區(qū)新出臺的地方立法需要協(xié)同，三省一市應(yīng)當(dāng)互相通報立法計劃，在新出臺的地方立法中所設(shè)定的行政處罰應(yīng)當(dāng)盡可能保持一致。只有地方立法中的行政處罰條款協(xié)調(diào)一致，才存在對該行政處罰條款制定的裁量基準(zhǔn)保持一致的基礎(chǔ)。因此，地方立法協(xié)同實質(zhì)上是從源頭上為長三角行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化提供保障。另一方面，除了新出臺的地方立法需要協(xié)同，長三角三省一市已經(jīng)出臺的地方立法也存在需要協(xié)同的必要性。如果已出臺的地方立法不協(xié)同，那么這些地方立法中設(shè)定的行政處罰就難以在裁量基準(zhǔn)方面實現(xiàn)一體化。因此，需要對長三角已出臺的地方立法進(jìn)行梳理，分階段進(jìn)行推進(jìn)，對不協(xié)調(diào)不一致的地方立法進(jìn)行修改，逐步實現(xiàn)存量立法協(xié)同，為裁量基準(zhǔn)一體化夯實基礎(chǔ)。

（二）建立專門的工作協(xié)同機(jī)制

鑒于目前長三角行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化工作缺乏專門的工作協(xié)同機(jī)制，為確保此項工作的順利推進(jìn)，有必要加強(qiáng)頂層設(shè)計，建立專門的工作協(xié)同機(jī)制。為此，長三角三省一市的司法行政部門作為行政處罰裁量基準(zhǔn)工作的主管部門，可以探索共同牽頭成立長三角行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化工作協(xié)同機(jī)制。這一工作協(xié)同機(jī)制，除了三省一市司法行政部門牽頭參與，也可以由三省一市主要執(zhí)法部門參與。在工作協(xié)同機(jī)制的框架下，需要確定行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化的具體模式，比如選擇制定統(tǒng)一的輕微違法行為免罰清單還是選擇制定統(tǒng)一的行政處罰裁量階次。制定免罰清單雖然是難度相對較小的一種模式，但其局限性也比較明顯，即雖然免罰的情形在長三角統(tǒng)一了，但對需要處罰的情形，處罰的幅度尚未實現(xiàn)統(tǒng)一。因此，建立專門的工作協(xié)同機(jī)制，不應(yīng)滿足于僅出臺統(tǒng)一的免罰清單，而是應(yīng)當(dāng)不斷深化行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化工作，力爭出臺對違法行為需要實施處罰情況下的統(tǒng)一處罰幅度的清單。此外，在工作協(xié)同機(jī)制的框架下，還需要統(tǒng)一行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化的發(fā)布方式。從目前的實踐來看，有的由三省一市相關(guān)部門聯(lián)合發(fā)布，有的由三省一市相關(guān)部門與司法行政部門聯(lián)合發(fā)布，發(fā)布的主體并不統(tǒng)一。司法行政部門作為行政處罰裁量基準(zhǔn)工作的主管部門，其參與聯(lián)合發(fā)布行政處罰裁量基準(zhǔn)，可以增加裁量基準(zhǔn)的權(quán)威性，但其是否參與聯(lián)合發(fā)布，應(yīng)當(dāng)有統(tǒng)一規(guī)定，不可隨意地選擇有的裁量基準(zhǔn)參與發(fā)布，有的裁量基準(zhǔn)不參與發(fā)布。

（三）進(jìn)一步擴(kuò)大行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化的范圍

長三角行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化已在稅務(wù)、生態(tài)環(huán)境、市場監(jiān)管、文化市場、氣象等領(lǐng)域開展探索與實踐，邁出了堅實步伐，但與長三角高質(zhì)量一體化發(fā)展的要求相比，還有不小差距。一方面，行政執(zhí)法領(lǐng)域非常廣泛，已經(jīng)開展行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化實踐的領(lǐng)域僅是非常有限的行政執(zhí)法領(lǐng)域，尚未開展裁量基準(zhǔn)一體化實踐的其他領(lǐng)域有必要抓緊推動此項工作。比如，城市管理、規(guī)劃、建設(shè)、交通、水務(wù)等領(lǐng)域，在長三角三省一市的相鄰區(qū)域，其協(xié)同執(zhí)法的必要性比較迫切，在這些領(lǐng)域有必要開展行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化工作。另一方面，在已經(jīng)開展實踐的領(lǐng)域，現(xiàn)有的納入行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化的處罰事項還比較有限，有必要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，進(jìn)一步拓展裁量基準(zhǔn)一體化的范圍。比如，市場監(jiān)管領(lǐng)域的實踐還局限于長三角一體化示范區(qū)，應(yīng)當(dāng)研究拓展到整個長三角地區(qū)的可行性。稅務(wù)、生態(tài)環(huán)境、文化市場、氣象等領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)研究本領(lǐng)域擴(kuò)展行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化事項范圍的可行性。通過以上多維度的拓展，將長三角行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化的范圍不斷進(jìn)行擴(kuò)大。

（四）依托長三角一體化示范區(qū)開展試點

長三角行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化，是行政執(zhí)法領(lǐng)域探索一體化推進(jìn)的共同行為準(zhǔn)則的重要方式。在推動裁量基準(zhǔn)一體化的進(jìn)程中，從功能上來說，在整個長三角區(qū)域?qū)崿F(xiàn)行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化，無疑將比僅在長三角一體化示范區(qū)實現(xiàn)裁量基準(zhǔn)一體化的作用更大。但不容否認(rèn)的是，在整個長三角區(qū)域?qū)崿F(xiàn)裁量基準(zhǔn)一體化的難度更大。建設(shè)長三角一體化示范區(qū)是實施長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略的先手棋和突破口，對于在長三角三省一市全域統(tǒng)一裁量基準(zhǔn)有難度的，不妨先行在長三角一體化示范區(qū)進(jìn)行試點。從價值導(dǎo)向上來說，在長三角一體化示范區(qū)先行試點，通過行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化在示范區(qū)范圍內(nèi)的運行實踐，形成可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗，可以有力推動整個長三角區(qū)域的行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化工作。因此，長三角三省一市相關(guān)部門在協(xié)同推進(jìn)行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化工作時，不妨分步驟實施，將長三角一體化示范區(qū)作為制度建設(shè)的示范田，對短期內(nèi)難以在整個長三角區(qū)域?qū)崿F(xiàn)行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化的，先在長三角一體化示范區(qū)進(jìn)行試點，待積累經(jīng)驗、充分論證后，再推廣至整個長三角區(qū)域。由此，積小步成大步，使長三角行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化工作不斷深入。