行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督制度如何為民所“用”
——以行政機(jī)關(guān)凍結(jié)存款為例

袁 鳴 朱狄敏

（作者：袁鳴，浙江工商大學(xué)法學(xué)院研究生；朱狄敏，浙江工商大學(xué)碩導(dǎo)、教授）

存款安全對(duì)于維系金融秩序至關(guān)重要，然而近年來行政機(jī)關(guān)違法凍結(jié)存款的事件時(shí)有披露。如何規(guī)范行政機(jī)關(guān)的查扣行為，合法高效地保障銀行與客戶的權(quán)益便成為一項(xiàng)重要議題。行政檢察監(jiān)督對(duì)于規(guī)范行政機(jī)關(guān)行為、保障公民權(quán)益具有重要作用。行政強(qiáng)制措施作為行政行為之一，其實(shí)施自然應(yīng)被納入檢察監(jiān)督的范圍之中。行政機(jī)關(guān)違法實(shí)施行政強(qiáng)制措施，將對(duì)公民的人身權(quán)益、財(cái)產(chǎn)權(quán)益造成侵害，其中，對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的侵害主要包括違法查封場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物，違法扣押財(cái)物，違法凍結(jié)存款、匯款等。本文將以行政機(jī)關(guān)違法凍結(jié)公民存款為例，談?wù)勑姓z察監(jiān)督能夠在公民權(quán)益救濟(jì)中發(fā)揮怎樣的功能，公民如何運(yùn)用行政檢察監(jiān)督制度來維護(hù)自身權(quán)益。

一、行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督之發(fā)展歷程

厘清行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督的“來龍去脈”，方能對(duì)其概念、功能、實(shí)施路徑形成一個(gè)較為全面的認(rèn)知，為“運(yùn)用”它來維護(hù)公民自身權(quán)益奠定理論基礎(chǔ)。按照行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督近七年的發(fā)展情況，可以將其分為“出臺(tái)”階段、試點(diǎn)階段、“融入”階段：

（一）行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督的“出臺(tái)”階段

2014年《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）以及隨后的《最高人民檢察院關(guān)于貫徹落實(shí)〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定〉的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）將行政強(qiáng)制措施的檢察監(jiān)督帶入公眾的視野中，是其“初次登場(chǎng)”。《決定》中提到：“完善對(duì)涉及公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的行政強(qiáng)制措施實(shí)行司法監(jiān)督制度。檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正。探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。”在此之前，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督尚未有明確的規(guī)范性文件依據(jù)。

（二）行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督的試點(diǎn)階段

《意見》在有關(guān)行政強(qiáng)制措施法律監(jiān)督的部分中提到，“加強(qiáng)與相關(guān)部門的協(xié)調(diào)溝通，在深入調(diào)研和試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，明確檢察機(jī)關(guān)對(duì)涉及公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的行政強(qiáng)制措施開展法律監(jiān)督的范圍和方式……”。1最高人民檢察院：《最高人民檢察院關(guān)于貫徹落實(shí)〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定〉的意見》2015-01-29。也就是說，最高檢認(rèn)為行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督首先需要進(jìn)行一系列的調(diào)研與試點(diǎn)?；诖?，筆者對(duì)其試點(diǎn)情況進(jìn)行了搜集與梳理，發(fā)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)至少有6個(gè)地方曾開展行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督工作，雖然未見關(guān)于試點(diǎn)總結(jié)成效的公開報(bào)道，但從后續(xù)行政檢察監(jiān)督的深化來看，試點(diǎn)效果斐然。

（三）行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督的“融入”階段

2021年6月15日《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》出臺(tái)，明確了作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)如何落實(shí)行政檢察職責(zé)。主要包含以下三個(gè)要點(diǎn)：首先，檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟過程中，除了對(duì)法院的審判活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督以外，同時(shí)對(duì)案涉行政機(jī)關(guān)的履職行為進(jìn)行監(jiān)督以推動(dòng)其依法履職；其次，無關(guān)于行政訴訟活動(dòng)，檢察機(jī)關(guān)在日常履職中接收到有關(guān)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的案件線索，可以直接對(duì)行政機(jī)關(guān)展開監(jiān)督并予以糾正；最后，檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)在于實(shí)質(zhì)性地、終局性地解決行政爭(zhēng)議。

也就是說，“行政檢察監(jiān)督”的范圍與方式幾乎是全方位、無限制的：檢察機(jī)關(guān)可對(duì)所有種類的行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督；檢察機(jī)關(guān)開展行政檢察監(jiān)督可完全脫離行政訴訟監(jiān)督，無須依賴行政訴訟活動(dòng)提供的線索，便可在日常履職過程中直接介入到行政機(jī)關(guān)的履職行為并進(jìn)行“糾錯(cuò)”。而關(guān)于行政強(qiáng)制措施的檢察監(jiān)督在該文件中并未像2014年的《決定》中那樣被單獨(dú)提及，這似乎表明當(dāng)下行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督已不被特殊關(guān)注、不被著重強(qiáng)調(diào)了。但不可否認(rèn)，檢察機(jī)關(guān)仍舊負(fù)有對(duì)行政強(qiáng)制措施開展檢察監(jiān)督的職責(zé)，只不過“行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督”被“行政檢察監(jiān)督”所吸收，融合到一起了。

二、針對(duì)凍結(jié)存款行政強(qiáng)制措施的檢察監(jiān)督

（一）違法凍結(jié)存款危害甚深

日常生活中常有人說“把錢存入銀行是最令人放心的做法”。無論此話正確與否，都體現(xiàn)出了公民對(duì)于銀行這類金融機(jī)構(gòu)天然的信任?！渡虡I(yè)銀行法》第六條規(guī)定：“商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)保障存款人的合法權(quán)益不受任何單位和個(gè)人的侵犯?！睙o論是依照存款人與商業(yè)銀行之間所締結(jié)的合同，還是根據(jù)《商業(yè)銀行法》的規(guī)定，商業(yè)銀行都負(fù)有保護(hù)存款人的義務(wù)。一旦公民或法人的存款被違法凍結(jié)，既會(huì)侵害到當(dāng)事人的財(cái)產(chǎn)利益，還會(huì)減損公眾對(duì)銀行的信任，甚至影響金融秩序。而公民被違法凍結(jié)存款，無非是因?yàn)殂y行不當(dāng)操作或者行政機(jī)關(guān)違法做出行政強(qiáng)制措施決定。對(duì)于前者，公民可依據(jù)《商業(yè)銀行法》第七十三條的規(guī)定追究商業(yè)銀行的民事責(zé)任；而對(duì)于后者，傳統(tǒng)上除了通過提起行政復(fù)議、行政訴訟等方式外，并無更好的解決途徑。而如今，當(dāng)事人多了一個(gè)訴諸行政檢察監(jiān)督的解決途徑。相較于前兩者，行政檢察監(jiān)督有著其獨(dú)特的功能與作用。

（二）行政檢察監(jiān)督的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)

一是客觀中立。相較于行政復(fù)議，行政檢察監(jiān)督是由檢察機(jī)關(guān)這一“外部”主體實(shí)施的，突破了行政復(fù)議“內(nèi)部”視野的局限。二是效率高。相較于行政訴訟，行政檢察監(jiān)督更為簡(jiǎn)單快捷，避免了冗長(zhǎng)的訴訟程序，節(jié)約了訴訟成本?！皟鼋Y(jié)存款”作為行政強(qiáng)制措施，具有暫時(shí)性的特點(diǎn)。時(shí)間與效率對(duì)于那些遭受違法行政強(qiáng)制措施的公民來說，直接意味著“利益”。因此，行政檢察監(jiān)督在公民存款被行政機(jī)關(guān)違法凍結(jié)的情境下，具有救濟(jì)快、成本低的優(yōu)勢(shì)。

而在實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)違法凍結(jié)公民存款的行為往往會(huì)招致存款人與商業(yè)銀行之間的爭(zhēng)議。即便行政機(jī)關(guān)是實(shí)質(zhì)性做出凍結(jié)存款決定的主體，但直接實(shí)施者卻是商業(yè)銀行。因此，當(dāng)公民發(fā)現(xiàn)自己所有的存款被違法凍結(jié)時(shí)，往往會(huì)向商業(yè)銀行主張權(quán)利，甚至進(jìn)一步與商業(yè)銀行產(chǎn)生民事爭(zhēng)議等。此時(shí)，行政檢察監(jiān)督在糾正行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)、化解行政爭(zhēng)議的同時(shí)，亦能夠化解存款人與商業(yè)銀行之間的糾紛，在一定程度上維護(hù)了金融秩序。

三、訴諸行政檢察監(jiān)督的若干注意事項(xiàng)

行政檢察監(jiān)督固然是有效的權(quán)益救濟(jì)手段，但目前僅有《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》對(duì)其做出較為概括的規(guī)定。關(guān)于行政檢察監(jiān)督的啟動(dòng)程序、具體實(shí)施步驟等，尚未有法律、行政法規(guī)做出進(jìn)一步細(xì)化。因此，公民如何運(yùn)用行政檢察監(jiān)督來維護(hù)自身財(cái)產(chǎn)權(quán)益，亟待法律規(guī)范出臺(tái)。在此之前，筆者將通過對(duì)行政檢察監(jiān)督現(xiàn)實(shí)情況的考察，提出幾點(diǎn)注意事項(xiàng)。

（一）主動(dòng)申請(qǐng)檢察監(jiān)督是公民當(dāng)下的最優(yōu)選擇

最高檢于2021年9月發(fā)布了第29批與第30批指導(dǎo)性案例。其中第30批指導(dǎo)性案例以行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解為主題。通過對(duì)這些指導(dǎo)案例的分析，可以看出：第一，這些案例中行政檢察監(jiān)督的啟動(dòng)方式均是當(dāng)事人不服法院生效判決、裁定而向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)監(jiān)督，即行政檢察監(jiān)督的線索獲取均未脫離行政訴訟活動(dòng)；第二，行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督的出現(xiàn)頻次較低，即使有所涉及，被訴行政行為往往還包括后續(xù)的諸如行政強(qiáng)制執(zhí)行等，且大概率后者才是爭(zhēng)議重心；第三，檢察機(jī)關(guān)介入到行政機(jī)關(guān)與當(dāng)事人之間更多的是為了解決行政爭(zhēng)議，而非簡(jiǎn)單地做出是非判斷。

而“凍結(jié)存款”更為特殊：由于有權(quán)凍結(jié)公民存款的行政主體特定、數(shù)量較少，導(dǎo)致凍結(jié)公民存款的行政強(qiáng)制措施較其他實(shí)施主體不限的行政強(qiáng)制措施更難以受到檢察機(jī)關(guān)的關(guān)注。因此，當(dāng)公民的存款被行政機(jī)關(guān)違法凍結(jié)時(shí)，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)申請(qǐng)檢察監(jiān)督，促使檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為進(jìn)行審查、糾正。若一味等待檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)發(fā)現(xiàn)線索展開審查，則受到侵害的權(quán)利難以獲得及時(shí)高效的救濟(jì)。

（二）檢察機(jī)關(guān)應(yīng)促進(jìn)化解其他爭(zhēng)議

在當(dāng)前行政檢察監(jiān)督的制度框架下，“實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議，促進(jìn)案結(jié)事了”貫穿了行政檢察監(jiān)督工作的始終，稱得上是檢察監(jiān)督工作的“主旨”。對(duì)于絕大部分的檢察監(jiān)督案件來說，爭(zhēng)議當(dāng)事人主要為行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人，爭(zhēng)議主要也為行政爭(zhēng)議，此時(shí)化解行政爭(zhēng)議自然是主要的目標(biāo)；但在某些檢察監(jiān)督案件，如行政機(jī)關(guān)違法凍結(jié)公民存款案件中，往往還會(huì)涉及商業(yè)銀行與存款人之間的民事爭(zhēng)議。此時(shí)，從檢察監(jiān)督的制度目的出發(fā)，由于公民與商業(yè)銀行之間的爭(zhēng)議與行政爭(zhēng)議具有高度的關(guān)聯(lián)性，為實(shí)現(xiàn)“全方位”的“案結(jié)事了”，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的同時(shí)，附帶促進(jìn)商業(yè)銀行與公民之間的爭(zhēng)議化解，維護(hù)金融秩序、保障公民權(quán)益。