行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理的發(fā)展趨勢(shì)及問(wèn)題對(duì)策研究

鄭建蕓

（臺(tái)州市建設(shè)工程設(shè)計(jì)審查中心，浙江 臺(tái)州 318000）

一、行政事業(yè)單位預(yù)算管理概述

（一）行政事業(yè)單位預(yù)算管理的含義

行政事業(yè)單位預(yù)算管理是指為確保國(guó)家預(yù)算資金規(guī)范運(yùn)行而進(jìn)行的一系列組織、調(diào)節(jié)、控制、監(jiān)督活動(dòng)的總稱。建立健全科學(xué)高效的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，不僅可以提升預(yù)算管理水平，還可以增強(qiáng)資金支出責(zé)任管理能力，從而促進(jìn)財(cái)政資金的合理配置和提高公共產(chǎn)品的服務(wù)質(zhì)量。

（二）行政事業(yè)單位預(yù)算管理的發(fā)展趨勢(shì)

1911年的預(yù)算案，第一次將憲政理念引入預(yù)算領(lǐng)域。然而，當(dāng)時(shí)預(yù)算作為民眾與封建制度對(duì)抗和對(duì)民權(quán)的爭(zhēng)奪工具，側(cè)重于制約最高政權(quán)的財(cái)政權(quán)力，預(yù)算制度較為狹隘。隨著歷史演變，民主建設(shè)逐步加強(qiáng)，至上世紀(jì)40年代，中國(guó)共產(chǎn)黨在延安地區(qū)建立起嚴(yán)格的民主參與制度和預(yù)算監(jiān)督機(jī)制，通過(guò)征收糧稅平衡財(cái)政預(yù)算，政府預(yù)算管理初具模式。隨著憲政精神的步步浸潤(rùn)，用現(xiàn)代公共預(yù)算來(lái)衡量我國(guó)財(cái)政預(yù)算體制的機(jī)制逐步形成。2007年1月1日，開始對(duì)政府收支分類實(shí)施全面改革。按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公共財(cái)政要求，新的政府分類體系從全方位反映政府收支，該體系全面系統(tǒng)，必然對(duì)我國(guó)預(yù)算管理模式產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，全面預(yù)算管理模式也就此應(yīng)運(yùn)而生。

為與發(fā)達(dá)國(guó)家先進(jìn)的管理方式接軌，我國(guó)《支出經(jīng)濟(jì)分類科目改革方案》從2018年起正式實(shí)施，促進(jìn)了我國(guó)政府部門更科學(xué)精細(xì)地編制預(yù)算，并起到了進(jìn)一步規(guī)范政府支出行為的作用。[1]當(dāng)前，我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨于穩(wěn)定，已經(jīng)進(jìn)入轉(zhuǎn)型升級(jí)階段，我國(guó)行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)改革在新時(shí)代背景下也不斷深入，各級(jí)政府部門加強(qiáng)全面預(yù)算管理勢(shì)在必行，充分發(fā)揮政府全面預(yù)算管理在保證政府職能充分發(fā)揮中的調(diào)節(jié)、控制和管理作用成為必然，形成了部門預(yù)算、收支兩條線、政府采購(gòu)、國(guó)庫(kù)集中支付和全面預(yù)算績(jī)效管理“五位一體”的新體系。

黨的十九屆五中全會(huì)提出全面深化改革，構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制任務(wù)提上日程，從全局和戰(zhàn)略高度明確了“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主攻方向，特別是明確了構(gòu)建新發(fā)展格局的重要著力點(diǎn)。由此，全年實(shí)施政府預(yù)算績(jī)效管理勢(shì)必要在全面預(yù)算管理中發(fā)揮出越來(lái)越重要的作用。

二、行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理中的問(wèn)題剖析

伴隨著深化改革不斷加快步伐，行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理中的問(wèn)題也日漸顯現(xiàn)。觀念轉(zhuǎn)變速度不及改革創(chuàng)新進(jìn)程，內(nèi)部控制管理在行政事業(yè)單位管理中尚未真正發(fā)揮作用，以及人才體系尚未健全等問(wèn)題依然是全面預(yù)算管理發(fā)展的阻力。

（一）信息不對(duì)稱導(dǎo)致全面預(yù)算管理觀念陳舊

受傳統(tǒng)預(yù)算編制方法的影響，仍然存在對(duì)加強(qiáng)全面預(yù)算管理的重要性認(rèn)識(shí)不深，重視程度不夠，重結(jié)果輕過(guò)程的現(xiàn)象。許多預(yù)算項(xiàng)目缺乏充分論證盲目上報(bào)，直接導(dǎo)致執(zhí)行受阻、評(píng)價(jià)機(jī)制不暢、結(jié)余過(guò)大等一系列問(wèn)題。深究根本，信息的不對(duì)稱才是導(dǎo)致預(yù)算觀念難以提升的最終原因。其主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。[2]

第一，預(yù)算任務(wù)一向由地方財(cái)政直接下達(dá)，致使有些行政事業(yè)單位的管理者認(rèn)為預(yù)算管理工作限于財(cái)務(wù)管理范疇之內(nèi)，從而對(duì)財(cái)務(wù)預(yù)算管理的關(guān)注度不夠；與此同時(shí)，在單位財(cái)務(wù)部門管理職能得不到發(fā)揮的情況下，預(yù)算管理體系信息不對(duì)稱現(xiàn)象顯著，更加難以提升單位管理層預(yù)算管理觀念。

第二，預(yù)算管理資金分類過(guò)細(xì)，對(duì)預(yù)算管理信息專業(yè)化要求不斷提高，而專業(yè)知識(shí)的普及并未得到及時(shí)落實(shí)，在一定程度上加強(qiáng)了信息的不對(duì)稱性。即使相關(guān)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人員在實(shí)際工作中切實(shí)參與了全面預(yù)算管理工作，也會(huì)因?yàn)閷I(yè)知識(shí)限制其積極性。同時(shí)，在開展日常工作時(shí)，因財(cái)務(wù)與技術(shù)之間必然存在知識(shí)隔閡，使得財(cái)務(wù)預(yù)算對(duì)技術(shù)業(yè)務(wù)活動(dòng)的指導(dǎo)作用無(wú)法充分發(fā)揮，直接影響預(yù)算接軌單位實(shí)際情況。

第三，預(yù)算管理措施變化較快。我國(guó)的預(yù)算管理改革，從部分收入到全部收入都納入預(yù)算，從粗略預(yù)算總收支到精確地預(yù)測(cè)兩類經(jīng)濟(jì)分類科目，從只注重資金安排到兼顧績(jī)效目標(biāo)，都體現(xiàn)了我國(guó)預(yù)算管理水平的重大飛躍[3]。工作要求越來(lái)越高的同時(shí)，部分地區(qū)財(cái)政部門的管理措施也時(shí)常變動(dòng)，比如預(yù)算管理系統(tǒng)的頻繁更迭，導(dǎo)致單位需要不斷學(xué)習(xí)，還加大了工作量。近兩年，國(guó)家加強(qiáng)了績(jī)效目標(biāo)管理工作，每個(gè)資金項(xiàng)目都要求匹配績(jī)效目標(biāo)，但一些單位甚至無(wú)法編制出合格的績(jī)效目標(biāo)表。

（二）內(nèi)部控制觀念淡薄導(dǎo)致預(yù)算工作開展不順暢

近年來(lái)，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理在逐步建立，但受各種觀念及管理模式限制，大部分單位內(nèi)部控制體系仍需進(jìn)一步健全，其有效性也需要進(jìn)一步加強(qiáng)。

一方面，單位內(nèi)部預(yù)算專屬運(yùn)行機(jī)構(gòu)普遍缺乏。實(shí)際工作中，我國(guó)大部分行政事業(yè)單位內(nèi)部的預(yù)算管理牽頭部門一般都是財(cái)務(wù)部門，但在其他職能部門參與程度不足的情況下，財(cái)務(wù)部門無(wú)法確保預(yù)算的準(zhǔn)確性。在沒(méi)有獨(dú)立的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)的情況下，懂業(yè)務(wù)的不懂預(yù)算，懂預(yù)算的又不懂業(yè)務(wù)，預(yù)算工作在單位內(nèi)部無(wú)法順暢開展，也無(wú)法將單位管理者與執(zhí)行人員的信息進(jìn)行有效的對(duì)接，使項(xiàng)目的謀劃、資金的需求、指標(biāo)的設(shè)定及執(zhí)行偏離其本質(zhì)，造成有些項(xiàng)目的申報(bào)依據(jù)不充分，資金需求量測(cè)算不準(zhǔn)確，績(jī)效目標(biāo)設(shè)定偏離等一系列問(wèn)題[4]。

另一方面，內(nèi)部控制制度不健全或者執(zhí)行力度不夠，導(dǎo)致預(yù)算管理控制乏力。尤其在項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中發(fā)生調(diào)整事項(xiàng)時(shí)，無(wú)法合理高效應(yīng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算編制的差異。對(duì)基層業(yè)務(wù)人員的控制缺乏，往往導(dǎo)致支出事項(xiàng)頻繁變更，年底突擊花錢現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生，使資金使用效益受到較大影響。

（三）預(yù)算績(jī)效管理尚未完全建立，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用也尚在探索

行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理進(jìn)程加快，但創(chuàng)新之路道阻且長(zhǎng)，改革路上仍需要不斷探索與實(shí)踐。尤其績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用必須經(jīng)過(guò)科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)奶剿餮芯坎趴梢月涞綄?shí)處，太過(guò)剛性，會(huì)束縛行政事業(yè)單位改革舉措，力度不夠又無(wú)法起到督促鞭策的作用，因此，彈性機(jī)制的建立需要不斷試點(diǎn)改進(jìn)。另外，績(jī)效管理必須是全方位的，上級(jí)對(duì)下級(jí)，同級(jí)之間以及單位內(nèi)部必須保持高度一致，這就對(duì)預(yù)算績(jī)效管理標(biāo)準(zhǔn)的建立提出了更高的要求。

預(yù)算監(jiān)督及績(jī)效考核不完善就無(wú)法推動(dòng)全面預(yù)算管理高效開展。關(guān)于監(jiān)督與考核需要從三個(gè)層次分析。第一層次，單位內(nèi)部監(jiān)督評(píng)價(jià)體系不健全。許多行政事業(yè)單位關(guān)注點(diǎn)通常在如何爭(zhēng)取預(yù)算資金，而并不在于資金的使用效益，因而也缺少資金使用跟蹤監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制，同時(shí)也沒(méi)有有效的預(yù)算績(jī)效管理激勵(lì)機(jī)制，干部職工參與預(yù)算管理的積極性得不到充分調(diào)動(dòng)，導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效實(shí)施效果不佳。第二層次，相關(guān)部門雖然已不斷加強(qiáng)資金使用績(jī)效評(píng)價(jià)工作，但績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用制度尚未成型，這在一定程度上也影響有些部門單位對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的重視程度。第三層次，社會(huì)公眾對(duì)行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系尚在建立發(fā)展初期。近年來(lái)，行政事業(yè)單位預(yù)算公開制度日益完善，但很多民眾對(duì)行政事業(yè)單位項(xiàng)目實(shí)施的績(jī)效尚不了解，社會(huì)評(píng)價(jià)還停留在看實(shí)體建設(shè)或者可以切實(shí)體會(huì)民生民計(jì)中服務(wù)體系的建立上，對(duì)那些“看不見(jiàn)，摸不著”的項(xiàng)目無(wú)法做出合理評(píng)價(jià)，這對(duì)政府履職展現(xiàn)產(chǎn)生了一定的限制。總之，預(yù)算績(jī)效管理工作需要持續(xù)推進(jìn)，才可安全高效地為全面預(yù)算管理提供源動(dòng)力。

（四）缺少專業(yè)人才導(dǎo)致預(yù)算編制及績(jī)效管理不科學(xué)

隨著全面深化改革的推進(jìn)，財(cái)務(wù)管理轉(zhuǎn)型進(jìn)程加快，預(yù)算管理作為其中一項(xiàng)重要改革，不僅要求預(yù)算編制人員對(duì)財(cái)政政策熟悉，了解本單位各部門的業(yè)務(wù)職能，可以精準(zhǔn)把控績(jī)效目標(biāo)管理，還要有良好的溝通協(xié)調(diào)和應(yīng)變能力。近來(lái)，全面預(yù)算管理改革提出全面績(jī)效評(píng)價(jià)要求，更需要工作人員兼?zhèn)涓叨蓉?cái)務(wù)素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)。而就目前的情況來(lái)看，行政事業(yè)單位普遍缺乏專業(yè)預(yù)算編制的人才，導(dǎo)致預(yù)算編制及績(jī)效管理不科學(xué)。

（五）預(yù)算管理系統(tǒng)頻繁更換，占用人力，影響工作效率

隨著全面預(yù)算管理改革進(jìn)程的加快，信息技術(shù)的應(yīng)用也在不斷變革中，無(wú)形中增加了實(shí)踐工作，占用了大量精力，使得一部分人力無(wú)法高效投入到改革之中。預(yù)算管理系統(tǒng)頻繁更換，嚴(yán)重影響工作效率。為保障改革健康有序發(fā)展，需要更科學(xué)地應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù)，更精準(zhǔn)地運(yùn)用大數(shù)據(jù)時(shí)代帶來(lái)的科技創(chuàng)新力量。

三、行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理中問(wèn)題對(duì)策研究

隨著“十四五”新局面的展開，深化改革正在堅(jiān)定不移地推進(jìn)。全方位落實(shí)行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理，正是各行政事業(yè)單位在面對(duì)大環(huán)境一波又一波挑釁時(shí)做出的既可以保障社會(huì)穩(wěn)步發(fā)展又可以積極突破瓶頸的重要舉措。針對(duì)上述展開的預(yù)算管理中遇到的問(wèn)題，提出如下建議。

（一）重新樹立全面預(yù)算的基本觀念

全面預(yù)算管理是一項(xiàng)全面系統(tǒng)的工作，行政事業(yè)單位的管理者應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)預(yù)算管理工作的重視。一是，要秉持整體、全面和計(jì)劃觀念，摒棄預(yù)算編制工作就是財(cái)務(wù)部門的工作的慣性思維，充分調(diào)動(dòng)全體工作人員的積極性，共同參與到預(yù)算編制、執(zhí)行及績(jī)效管理工作中來(lái)。二是，通過(guò)不斷深化責(zé)任觀念，將預(yù)算管理工作作為各項(xiàng)工作的推手，鼓勵(lì)相互合作，沖破專業(yè)隔閡，建立相關(guān)內(nèi)部控制機(jī)制，削弱信息的不對(duì)稱程度。三是，建立彈性觀念，更合理地將全面預(yù)算管理與單位全方位聯(lián)系起來(lái)，加強(qiáng)政策變化應(yīng)對(duì)機(jī)制建設(shè)。

（二）借力內(nèi)部控制管理，建立系統(tǒng)的全面預(yù)算管理工作機(jī)制

首先，要健全預(yù)算工作組織機(jī)構(gòu)，單位一把手作為第一責(zé)任人，更有利于應(yīng)對(duì)預(yù)算編制及執(zhí)行工作中遇到的關(guān)鍵問(wèn)題；相關(guān)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人作為組員，可以更精確地進(jìn)行預(yù)算測(cè)算及績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定；財(cái)務(wù)部門指定人員為監(jiān)督成員，對(duì)資金分類和適用效益進(jìn)行實(shí)時(shí)指導(dǎo)監(jiān)督。該組織架構(gòu)應(yīng)根據(jù)每年的具體情況予以及時(shí)調(diào)整。

其次，各單位要將預(yù)算管理滲入日常工作，讓預(yù)算管理在協(xié)理單位內(nèi)部運(yùn)營(yíng)中充分發(fā)揮作用。一是，各部門要對(duì)謀劃的項(xiàng)目做好前期可行性研究，收集好項(xiàng)目立項(xiàng)的有力依據(jù)，編制符合自身需要的預(yù)算。二是，健全預(yù)算執(zhí)行情況考核制度，為單位提升預(yù)算資金使用效益提供內(nèi)源動(dòng)力。三是，建立動(dòng)態(tài)的跟蹤監(jiān)督機(jī)制，定期召開會(huì)議，及時(shí)對(duì)部門預(yù)算執(zhí)行的差異進(jìn)行分析及匯總分析，由各相關(guān)業(yè)務(wù)部門深入分析原因，并制定出針對(duì)性地糾偏方案。

最后，推行全面預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制，關(guān)注資金活動(dòng)與單位職責(zé)相契合程度，衡量單位整體及業(yè)務(wù)層面的各項(xiàng)工作實(shí)施情況，全方位提高整體績(jī)效水平。

（三）以全面預(yù)算績(jī)效管理為支點(diǎn)，撬動(dòng)全面預(yù)算管理深化發(fā)展

我國(guó)政府預(yù)算績(jī)效管理涵蓋范圍全面，但各項(xiàng)工作開展情況不一，目前正處于快速發(fā)展階段?？煽紤]從以下幾個(gè)方面，提升全面預(yù)算績(jī)效管理水平：

一方面，健全預(yù)算績(jī)效管理制度。第一，重視預(yù)算管理信息系統(tǒng)運(yùn)用。在促進(jìn)各業(yè)務(wù)模塊聯(lián)動(dòng)性開發(fā)的同時(shí)，注重新舊系統(tǒng)間數(shù)據(jù)同步傳輸，避免更多的人力投入，真正發(fā)揮信息化的便捷高效優(yōu)勢(shì)。第二，健全績(jī)效指標(biāo)體系。加快構(gòu)建分行業(yè)、分領(lǐng)域的績(jī)效指標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)體系，實(shí)現(xiàn)績(jī)效管理指標(biāo)體系的科學(xué)合理。同時(shí)建立彈性機(jī)制，保障績(jī)效指標(biāo)可動(dòng)態(tài)調(diào)整、共建共享。第三，優(yōu)化評(píng)價(jià)方法，利用數(shù)據(jù)云技術(shù)，綜合運(yùn)用各種分析法，精確評(píng)價(jià)預(yù)算績(jī)效結(jié)果。

另一方面，通過(guò)彈性手段，一手抓預(yù)算績(jī)效管理制約，將責(zé)任落實(shí)到位，一手抓強(qiáng)化績(jī)效管理激勵(lì)。第一，繼續(xù)貫徹落實(shí)主要負(fù)責(zé)人對(duì)整體預(yù)算績(jī)效負(fù)責(zé)，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對(duì)項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效負(fù)責(zé)，并實(shí)行重大項(xiàng)目績(jī)效終身責(zé)任追究制[5]。第二，各級(jí)財(cái)政部門加快績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用機(jī)制建設(shè)，探索有激勵(lì)也有約束的彈性應(yīng)用結(jié)構(gòu)，切實(shí)保障預(yù)算資金使用科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)籌安排。

（四）注重培訓(xùn)效率，提升全面預(yù)算管理水平

各行政事業(yè)單位應(yīng)從兩個(gè)方向?qū)ω?cái)務(wù)人員和業(yè)務(wù)人員進(jìn)行培訓(xùn)，一是財(cái)務(wù)人員參與業(yè)務(wù)工作的學(xué)習(xí)培訓(xùn)；二是業(yè)務(wù)人員參與財(cái)務(wù)專業(yè)的學(xué)習(xí)培訓(xùn)。實(shí)際工作中，業(yè)務(wù)范圍廣，而且一個(gè)單位會(huì)兼有多領(lǐng)域業(yè)務(wù)，因此由財(cái)務(wù)人員滲入業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)難度大。而財(cái)務(wù)專業(yè)知識(shí)較為穩(wěn)定，各業(yè)務(wù)涉及的相關(guān)財(cái)務(wù)管理內(nèi)容也較為固定，相較而言，組織業(yè)務(wù)人員的財(cái)務(wù)培訓(xùn)更具有操作性。

（五）利用現(xiàn)代信息手段優(yōu)化全面預(yù)算管理工作

全面梳理財(cái)政各類軟件，充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)將相關(guān)系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)起來(lái)，簡(jiǎn)化流程，真正用現(xiàn)代技術(shù)控制預(yù)算管理的全過(guò)程，以此改變財(cái)務(wù)人員工作只增不減的現(xiàn)狀，才能節(jié)省出更多資源，為全面優(yōu)化提升預(yù)算管理助力。

四、結(jié)束語(yǔ)

政府要過(guò)“緊日子”，各單位要積極響應(yīng)政府號(hào)召，順應(yīng)形勢(shì)，嚴(yán)格遵照現(xiàn)代預(yù)算制度“規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力”的要求，將預(yù)算編制“突出重點(diǎn)、節(jié)約財(cái)力、科學(xué)優(yōu)化”的原則貫穿始終，全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理，努力壓減一般性支出，切實(shí)將預(yù)算編制做到精準(zhǔn)科學(xué)，突出體現(xiàn)“集中財(cái)力辦大事”的決心，努力為“十四五”規(guī)劃保駕護(hù)航。