一體化政府服務平臺建設研究
——以內(nèi)蒙古政務服務網(wǎng)為例

王冬梅

（國家稅務總局內(nèi)蒙古自治區(qū)稅務局 科研所，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010020）

國家政務服務平臺是全國政務服務的總樞紐，國務院有關部門和各地區(qū)的政務服務平臺是全國一體化在線政務服務平臺的具體辦事服務平臺。內(nèi)蒙古自治區(qū)一體化政務服務平臺是全國一體化政務服務平臺的組成部分。2012年4月，全國政務公開領導小組在《2012年全國政務公開和政務服務工作要點》中提出：“要通過網(wǎng)上政務大廳等多種方式，為人民群眾提供高效便捷服務”，“進一步整合政務服務資源，以政務（行政）服務中心為主體，逐步實現(xiàn)各級各類政務服務平臺的連接與融合，形成上下聯(lián)動、橫向互通、層級清晰、覆蓋城鄉(xiāng)的政務服務體系?！保?］為進一步優(yōu)化政務服務，便利企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和群眾辦事創(chuàng)業(yè)，暢通國民經(jīng)濟循環(huán)，加快構(gòu)建新發(fā)展格局，建設人民滿意的服務型政府，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，2022年3月，國務院印發(fā)了《關于加快推進政務服務標準化規(guī)范化便利化的指導意見》，其中明確提出：“2022年底前，國家、省、市、縣、鄉(xiāng)五級政務服務能力和水平顯著提升”，“政務服務中心綜合窗口全覆蓋，全國一體化政務服務平臺全面建成”，“企業(yè)和群眾經(jīng)常辦理的政務服務事項實現(xiàn)‘跨省通辦’?！保?］

一、內(nèi)蒙古自治區(qū)一體化政務服務平臺現(xiàn)狀

（一）總體情況

2017年11月，內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府辦公廳按照國務院《關于加快推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”工作的指導意見》要求和國務院辦公廳《“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”技術體系建設指南》（以下簡稱《建設指南》）規(guī)定的全國統(tǒng)一技術標準規(guī)范，組織建設了自治區(qū)“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”平臺，初步搭建起可供自治區(qū)本級各部門網(wǎng)上辦事的信息化系統(tǒng)。

2018年7月，國務院印發(fā)《關于加快推進全國一體化在線政務服務平臺建設的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），提出要“加快建設全國一體化在線政務服務平臺，推進各地區(qū)各部門政務服務平臺規(guī)范化、標準化、集約化建設和互聯(lián)互通，形成全國政務服務‘一張網(wǎng)’?！保?］內(nèi)蒙古自治區(qū)政務服務局按照《指導意見》和自治區(qū)實施方案要求，在自治區(qū)“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”平臺基礎上，升級建設了向各盟市、旗縣（市、區(qū)）、蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、嘎查村（社區(qū)）延伸的全區(qū)一體化政務服務平臺，完成了與國家政務服務平臺的互聯(lián)互通，實現(xiàn)了《建設指南》提出的平臺基本功能，為全區(qū)“一網(wǎng)通辦”做好業(yè)務層面的技術支撐。

（二）基本架構(gòu)

內(nèi)蒙古自治區(qū)一體化政務服務平臺按照省級統(tǒng)籌的原則，建設了統(tǒng)一政務服務門戶、統(tǒng)一政務服務事項管理、統(tǒng)一身份認證、統(tǒng)一電子印章、統(tǒng)一電子證照、統(tǒng)一好差評等公共支撐系統(tǒng)和電子監(jiān)察、服務評估、咨詢投訴等應用系統(tǒng)，遵照國家政務服務平臺規(guī)定的標準規(guī)范體系、安全保障體系和運營管理體系，為各地區(qū)、各部門政務服務平臺提供公共入口、公共通道和公共技術支持，實現(xiàn)政務服務數(shù)據(jù)匯聚共享和業(yè)務協(xié)同，為企業(yè)和群眾提供高效、便捷的政務服務。

內(nèi)蒙古自治區(qū)一體化政務服務平臺的互聯(lián)網(wǎng)端登錄入口——內(nèi)蒙古政務服務網(wǎng)，是以內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府門戶網(wǎng)站作為總門戶，具有獨立的服務界面和訪問入口，二者用戶訪問互通，對外提供一體化服務。同時，與國家政務服務平臺風格保持一致、內(nèi)容深度融合，在增設了個性化、集約化服務的基礎上，實現(xiàn)了政務服務事項集中發(fā)布、特色專區(qū)集中提供，并依托國家數(shù)據(jù)共享交換平臺和自治區(qū)數(shù)據(jù)共享交換平臺，辦理跨地區(qū)、跨部門、跨層級的政務服務業(yè)務。

在全面優(yōu)化升級全區(qū)一體化政務服務平臺PC端功能的基礎上，按照國務院辦公廳印發(fā)的《全國一體化政務服務平臺移動端建設指南》要求，內(nèi)蒙古組織建設了“蒙速辦”移動端（包括APP、微信小程序和支付寶小程序），大力推動政務服務事項“掌上辦”“指尖辦”。自治區(qū)一體化政務服務平臺移動端已成為全區(qū)各級政府部門、事業(yè)單位和具有公共服務職能的國有企業(yè)服務企業(yè)和群眾的重要渠道。

二、一體化政務服務平臺建設中存在的問題及原因分析

（一）關于統(tǒng)一政務服務事項管理方面

1.國家層面

自2017年起，國務院辦公廳牽頭推動國家部委梳理全國各級依申請辦理的行政權(quán)力事項和公共服務事項（其中行政權(quán)力事項2 037項、公共服務事項313項），并納入全國一體化政務服務平臺事項管理系統(tǒng)，要求各省（自治區(qū)、直轄市）各級單位和部門進行事項認領，編制實施清單（包括設定依據(jù)、辦事指南、辦理流程、辦理時限、咨詢投訴方式等106個要素），并通過各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政務服務平臺集中統(tǒng)一發(fā)布，最終目標是推動全部事項實現(xiàn)網(wǎng)上辦理。因為每個事項在系統(tǒng)中都有一個事項編碼作為數(shù)據(jù)共享的唯一標識，所以事項標準一致是真正實現(xiàn)“全國通辦”“跨省通辦”“省內(nèi)通辦”的前提和基礎。但是，由于各地區(qū)、各部門和各單位在實際工作中行使的行政權(quán)力事項和公共服務事項依據(jù)的法律法規(guī)分散在不同時間跨度、不同業(yè)務領域的法律條文或規(guī)范性文件中，除了法律法規(guī)立改廢、機構(gòu)改革職能變化、人員變動、自由裁量權(quán)不同、權(quán)力尋租等因素外，法審部門和具體審批人員對自身行使的權(quán)力和辦理的事項也有不同的理解。因此，同一事項在不同地區(qū)有不同的名稱概括、不同的申請材料表述、不同的審批層級、不同的辦理情形拆分，等等。例如：主項名稱為“農(nóng)藥經(jīng)營許可”的事項，在包頭市農(nóng)牧局的辦理項名稱為“限制使用農(nóng)藥的定點經(jīng)營許可證首次申請”，并按照產(chǎn)權(quán)類型梳理了各種不同的辦事情形；而在呼倫貝爾市農(nóng)牧局的辦理項名稱為“普通農(nóng)藥經(jīng)營許可證首次申請”，并按照土地使用證明梳理了各種辦事情形。這就導致部分政務事項無法真正實現(xiàn)“跨市通辦”，更無法實現(xiàn)“跨省通辦”。

2.內(nèi)蒙古自治區(qū)層面

一是各地區(qū)、各部門工作積極性和主動性不夠。內(nèi)蒙古自治區(qū)政務服務局已推動各級部門完成了自治區(qū)本級及以下三至五級行政權(quán)力事項（包括國家目錄和省級目錄共1 472項）的名稱、設定依據(jù)、情形拆分標準等31個要素的全區(qū)統(tǒng)一工作，但各盟市仍存在旗縣以下部門應認未認事項情況（據(jù)統(tǒng)計約有30余項），距離事項全覆蓋還有一定差距。

二是公共服務事項梳理還未實現(xiàn)全覆蓋。由于公共服務事項不是完全依據(jù)法律法規(guī)設定的，且國家目錄的公共服務事項不全面，雖然自治區(qū)政務服務局借鑒外省經(jīng)驗梳理了事項參考目錄（共868項），但只能督促各部門和單位主動梳理或認領事項，各級各部門未梳理發(fā)布的公共服務事項的底數(shù)不明確。

三是證明材料仍然較多。內(nèi)蒙古自治區(qū)證明材料的合法性審核梳理和標準化工作與先進地區(qū)相比仍有差距，證明材料依然較多，證明事項告知承諾制推行較慢，違規(guī)要求提供證明現(xiàn)象依然存在。筆者統(tǒng)計，目前，內(nèi)蒙古自治區(qū)本級公布的保留證明事項清單目錄為16項，浙江省為1項、山西省為6項；全自治區(qū)實行告知承諾的證明事項為46項，北京市為201項、上海市為72項。綜上，如果離開線下全面推進各地區(qū)、各部門行政審批全流程、全鏈條改革，特別是行政權(quán)力事項和公共服務事項的辦理流程再造和標準化工作，線上政務服務能力提升就成了無源之水、無本之木，只能簡單地將線下審批照搬到線上，原本存在的堵點到了線上依然是堵點，不能從根本上降低企業(yè)制度性交易成本、提升群眾辦事滿意度。

（二）關于國家部委和自治區(qū)部門已建業(yè)務系統(tǒng)方面

在國務院辦公廳推進全國一體化政務服務平臺建設之前，國家部委、各省（自治區(qū)、直轄市）職能部門已建設了各自的業(yè)務系統(tǒng)，有的是本級使用，有的是三到五級使用，有的是一個司（局）有一個自建系統(tǒng)，有的是一個司（局）甚至有三到五個自建系統(tǒng)，建設標準不統(tǒng)一，因而在部門之間甚至部門內(nèi)部形成“數(shù)據(jù)孤島”。而數(shù)據(jù)全部存儲在國家部委或省級部門，基層無法留存，也導致基層無法實現(xiàn)辦事環(huán)節(jié)的數(shù)據(jù)共享。為有效解決這一問題，部分?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）通過近幾年的摸索實踐，創(chuàng)建了“綜合一窗”受理系統(tǒng)，在原有自建系統(tǒng)上加了一個入口端的“蓋子”，通過打通用戶體系，實現(xiàn)一窗受理、后臺審批，讓企業(yè)和群眾實現(xiàn)“一網(wǎng)”注冊一次，全網(wǎng)通辦。

其一，要想在“綜合一窗”受理系統(tǒng)中真正留存企業(yè)和群眾辦事申請材料的相關數(shù)據(jù)，為企業(yè)和群眾后續(xù)辦事“減材料”提供技術支撐，必須與部門原有系統(tǒng)進行深度融合，將部門原有系統(tǒng)受理業(yè)務時需要提交的材料，由附件上傳全部改為電子表單等可數(shù)據(jù)化的形式。這不僅需要“綜合一窗”受理系統(tǒng)的全面優(yōu)化升級，更需要部門原有自建系統(tǒng)的業(yè)務和技術改造，專業(yè)性強、技術難度大。

其二，自治區(qū)有的部門自建系統(tǒng)（如市場監(jiān)管部門的企業(yè)開辦系統(tǒng)、住房城鄉(xiāng)建設部門的工程建設項目審批系統(tǒng)等）是按照國家各部委的標準建設的，但與國家政務服務平臺的技術標準、事項標準、業(yè)務邏輯均不統(tǒng)一，導致全區(qū)各部門系統(tǒng)無法按照全區(qū)一體化政務服務平臺的標準進行業(yè)務和技術改造，特別是兩個系統(tǒng)中的事項無法對應，就無法實現(xiàn)相關數(shù)據(jù)的實時共享，必然影響兩個系統(tǒng)對接后的“一網(wǎng)通辦”效果。

其三，“綜合一窗”受理系統(tǒng)建設難度大。如企業(yè)開辦一件事，需要市場監(jiān)管局、公安部門、社保局、銀行等部門和單位的系統(tǒng)進行全鏈條事項梳理、流程再造和系統(tǒng)聯(lián)調(diào)對接。上述事項跨多個部門自建系統(tǒng)，僅與“綜合一窗”受理系統(tǒng)分別進行入口端串聯(lián)對接是否可以實現(xiàn)“全程網(wǎng)辦”，如何提升企業(yè)和群眾的網(wǎng)辦體驗，主要取決于部門自建系統(tǒng)的并聯(lián)審批對接和業(yè)務優(yōu)化再造。

（三）關于基礎數(shù)據(jù)匯聚和智能審批方面

一是人口、法人、空間地理信息等基礎數(shù)據(jù)庫雖然形成了數(shù)據(jù)匯聚，但與實現(xiàn)數(shù)據(jù)分類、數(shù)據(jù)治理、數(shù)據(jù)安全有效共享和數(shù)據(jù)開放，還有很大差距。在一體化平臺中開展智能審批必須以全量的基礎數(shù)據(jù)作為支撐，內(nèi)蒙古自治區(qū)與發(fā)達省市還有較大差距。二是內(nèi)蒙古自治區(qū)各地區(qū)各部門原有的行政審批和公共服務大多以線下為主，有的即便使用本部門業(yè)務系統(tǒng)流轉(zhuǎn)，也沒有沉淀形成完整的主題數(shù)據(jù)庫。例如：民政部門的結(jié)婚證數(shù)據(jù)、低保人員等特殊群體人口數(shù)據(jù)，近幾年才開始真正實現(xiàn)電子化，匯聚形成主題數(shù)據(jù)庫，全面實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享任重道遠。三是大數(shù)據(jù)管理方面的高端專業(yè)人才匱乏，特別是既精通大數(shù)據(jù)管理又精通行政審批制度改革的人才極度匱乏，導致表層數(shù)據(jù)分析較多，除電子證照系統(tǒng)外，真正通過信息化手段在政務服務方面“減材料”“減環(huán)節(jié)”的很少。

（四）關于政務服務平臺網(wǎng)絡和數(shù)據(jù)安全方面

內(nèi)蒙古自治區(qū)一體化政務服務平臺承載的業(yè)務涉及各盟市、各部門、各行業(yè)，事關自治區(qū)及全區(qū)公民的核心利益，基礎數(shù)據(jù)信息量巨大，因此也成為國內(nèi)外網(wǎng)絡攻擊的主要目標。目前，平臺日均受到攻擊約百余次，這也對內(nèi)蒙古網(wǎng)絡安全工作提出了嚴峻挑戰(zhàn)。一是各級政務服務部門人員編制少，沒有成立專門負責網(wǎng)絡和數(shù)據(jù)安全的科室，導致網(wǎng)絡安全缺乏保障。二是政務服務主管部門與黨委網(wǎng)絡安全與信息化主管部門、保密主管部門、公安網(wǎng)絡安全機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動不夠，基于信息化手段的快速監(jiān)測、預警、處置等全鏈條網(wǎng)絡安全防御應急體制機制還有待完善。

三、促進內(nèi)蒙古自治區(qū)政府服務平臺一體化建設的對策建議

（一）依托自治區(qū)一體化政務服務平臺鞏固行政審批制度改革成果

中共中央、國務院2021年印發(fā)的《法治政府建設實施綱要（2021-2025年）》明確提出：“分級分類推進行政審批制度改革。依托全國一體化政務服務平臺等渠道，全面推行審批服務‘馬上辦、網(wǎng)上辦、就近辦、一次辦、自助辦’。”［4］一是建議自治區(qū)各部門切實承擔主體責任，發(fā)揮統(tǒng)籌推進作用，調(diào)動本系統(tǒng)、本部門的改革主動性。參照國家目錄或新增省級目錄，開展本系統(tǒng)、本部門三到五級行政權(quán)力和公共服務事項標準化工作，包括申請材料、辦理環(huán)節(jié)、辦理時限等，并在自治區(qū)一體化政務服務平臺上進行事項認領和要素完善，同時按照法律法規(guī)“立改廢釋”的情況進行動態(tài)更新，為實現(xiàn)線上“全程網(wǎng)辦”，線下“進一門、跑一窗”“全區(qū)通辦”“跨省通辦”打好基礎。二是建議自治區(qū)政府分管領導牽頭，推動自治區(qū)相關部門將單獨辦理的行政權(quán)力事項和公共服務事項有機整合成企業(yè)和群眾眼中的“一件事”，剔除相關部門要求重復提交的材料，刪除重復環(huán)節(jié)，實行并聯(lián)審批，按照優(yōu)化后的辦理流程，打通跨部門、跨層級、跨網(wǎng)絡的各個自建系統(tǒng)，真正實現(xiàn)高效辦成“一件事”。三是建議通過12345政務服務熱線、“好差評”系統(tǒng)、電子監(jiān)察系統(tǒng)等內(nèi)外部監(jiān)督機制，推動各地區(qū)、各部門行政審批和公共服務更加公開、高效、便捷。

（二）進一步優(yōu)化政務服務系統(tǒng)，提高群眾滿意度

是以為企業(yè)和群眾提供更高效便捷的網(wǎng)上政務服務為目標，優(yōu)化升級一體化政務服務平臺“綜合一窗”受理系統(tǒng)和部門自建業(yè)務系統(tǒng)，讓企業(yè)和群眾網(wǎng)上辦事像“網(wǎng)購”一樣方便。二是推動自治區(qū)各單位完成本系統(tǒng)、本部門事項標準化工作和“減材料、減環(huán)節(jié)、減時限”等流程優(yōu)化工作，連同已在一體化政務服務平臺完成的行政權(quán)力事項和公共服務事項情形化梳理成果，一并在部門自建系統(tǒng)中進行匹配，進而推動線上政務服務跨盟市通辦。三是為自治區(qū)各單位開展系統(tǒng)改造提供必要的信息化人才支撐和經(jīng)費保障，加強各業(yè)務處室與技術人員的溝通協(xié)調(diào)配合，將系統(tǒng)升級與業(yè)務優(yōu)化有機融合，確保線下審批與網(wǎng)上審批無差別受理、同標準辦理。

（三）夯實政務數(shù)據(jù)基礎建設，共筑網(wǎng)絡安全防線

一是全面推動內(nèi)蒙古各盟市旗縣、各部門扎實做好基礎數(shù)據(jù)庫、主題數(shù)據(jù)庫的數(shù)據(jù)匯聚、數(shù)據(jù)治理、數(shù)據(jù)共享等工作，加強關鍵信息基礎設施安全防護，加大核心技術的研發(fā)力度和市場化引導。二是加強網(wǎng)絡安全預警監(jiān)測和溯源能力，確保大數(shù)據(jù)安全，實現(xiàn)全天候全方位感知和有效防護。三是增設專門負責網(wǎng)絡和數(shù)據(jù)安全的內(nèi)設機構(gòu)，全面統(tǒng)籌推進一體化政務服務平臺網(wǎng)絡和數(shù)據(jù)安全工作，將信息基礎設施網(wǎng)絡安全建設與一體化政務服務平臺建設同謀劃、共部署，為數(shù)字政府的建設特別是網(wǎng)上政務服務能力提升保駕護航。四是建立各級政務服務主管部門、黨委網(wǎng)絡安全與信息化主管部門、保密主管部門、公安網(wǎng)絡安全機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，基于信息化手段建立快速監(jiān)測、預警、處置等全鏈條網(wǎng)絡安全防御應急體制機制，加強網(wǎng)絡安全事件應急指揮能力建設，積極發(fā)展網(wǎng)絡安全產(chǎn)業(yè)，做到關口前移，防患于未然。五是加強網(wǎng)絡安全人才儲備，定期開展專業(yè)化網(wǎng)絡安全培訓和攻防演練，加強與先進地區(qū)的經(jīng)驗交流共享，形成政務服務領域網(wǎng)絡安全重點防護體系。六是加強網(wǎng)絡安全的政策、監(jiān)管、法律的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加快法規(guī)制度建設。