“一體多面”：中國古代國家—社會關系再研究

文/周黎安

引言

中華帝制時期的國家與社會關系的特征在國內外學術界存在不同的理論概括。比如費孝通先生就指出，皇權統(tǒng)治所形成的“自上而下的單軌只筑到縣衙門就停止了，并不到每家人家大門前或大門之內”，而鄉(xiāng)村社會是“地方自治的民主體制”，士紳在其中扮演關鍵角色，由此形成皇權與紳權的“雙軌政治”。溫鐵軍也提出，中國晚清以前的政治是“皇權不下縣”，概括起來就是“國權不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉(xiāng)紳”。以蕭公權、瞿同祖為代表的學者則明確否認了中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村在中央集權之下享有自治的說法。也有學者提出國家與社會相互調適、密切互動的觀點以及介于國家與社會之間的“第三領域”的理論概括。

上述學術爭論主要圍繞著國家權力對于社會的滲透和控制程度而形成不同的判斷。以邁克爾·曼為代表的西方學者則從資源汲取和動員的國家能力視角提供了新的理論概括。根據(jù)這種觀點，中國傳統(tǒng)社會屬于“專制性權力強、基礎性權力弱”的治理形態(tài)，中央朝廷看似高度集權，擁有發(fā)號施令、生殺予奪的權力，但基礎性權力不足，難以滲透至社會基層繼而大規(guī)模汲取資源，例如稅賦占可征用的經(jīng)濟資源比例就很低。與曼的理論概括相對照，黃宗智提出了“集權的簡約治理”的分析概念，強調中華帝制治理形態(tài)一方面是皇帝專制權力的集中性和絕對性，所有官員均由皇帝任命；但另一方面，皇權在基層治理上是高度簡約的，利用準官員和非正式制度治理社會，區(qū)別于現(xiàn)代國家的官僚政府依靠正式化的公文系統(tǒng)、規(guī)章制度和法律條文。例如在司法領域，傳統(tǒng)中國除了官方正式的司法判決之外，廣泛依賴半官半民的非正式調解制度。“集權的簡約治理”在一定程度上“解構”了曼所強調的“專制性權力”與“基礎性權力”之間的巨大張力，指出看似“基礎性權力弱”的表征——如“皇權不下縣”、基層社會依靠準官員和士紳治理——其實是王朝國家借助龐大的準官員隊伍，以低成本、廣覆蓋的方式統(tǒng)治如此龐大的疆域。

關于國家權力對基層社會的滲透方式，傅衣凌曾深刻揭示出中華帝制一元化與多樣性的奇妙結合。一方面是中央政權的高度集權和王權的絕對強制性，另一方面是國家權力介入基層社會的多樣性和包容性，如多元的財產所有形態(tài)（官田、族田、民田）、多元的司法權（如官方律例與法庭審判、宗族裁決審判、民間調解，以及政府的律例與民間族規(guī)、慣例并存，法庭裁決與民間調解、宗族裁決并存）。而且，用西歐模式看起來互相矛盾的各種現(xiàn)象，在中國這個多元的社會傳統(tǒng)社會奇妙地統(tǒng)一著，相安無事，甚至相得益彰。

基于以上的文獻梳理，關于中華帝制時期國家與社會關系的特征描述，可謂眾說紛紜。“士紳自治”“官民合作”應該各自有其所適用的治理領域或特定歷史時期，那么是什么因素決定了這些特征在這些不同治理領域（或歷史時期）的大致分布呢？對于大致相似的國家治理形態(tài)（例如王權與基層社會看似松散的關系），學者賦予了很不相同的解釋（如國家與社會之間的“雙軌政治”，“專制性權力強”與“基礎性權力軟”的組合，以及國家治理的一元性與多樣性和靈活性的結合）。我們究竟如何看待這些相關聯(lián)卻旨趣各異的理論概括呢？傅衣凌關于中華一元性與多樣性的概括非常具有洞察力，尤其放在中西對比的背景之下，更彰顯中華帝制國家治理形態(tài)的鮮明特色。但進一步的問題是，中華帝制的一元性與多樣性之間是什么關系？如傅衣凌所述的中華深層結構的穩(wěn)定性、統(tǒng)一性與表層結構的多樣性、適變性又是如何連結起來的？其內在的驅動力量和治理邏輯是什么？

本文嘗試運用行政發(fā)包制理論對中華帝制的國家與社會關系進行重新審視。相比如上概述的國家社會關系理論，筆者曾經(jīng)提出的行政發(fā)包制理論蘊含了一個對于中華帝制國家治理的解釋性框架。它不僅通過“行政內包”的視角理解從朝廷到州縣官的行政發(fā)包鏈條和具體形式，揭示國家從中央到地方的官僚體系的運作特征，而且還從“行政外包”的視角透視國家與社會的連結部分，解釋行政外包的重要特征與內在機理，探索官民互動的諸種形式，包括國家組織邊界的伸縮（如從“官吏一體”到“官吏分流”）。該理論借鑒了威廉姆森的交易經(jīng)濟學的分析方法，將經(jīng)濟組織的治理結構（如科層制、市場關系或兩者混合形式）與經(jīng)濟交易的具體特征（如交易的不確定性、有限理性、資產專用性）聯(lián)系起來。在此基礎上，本文認為，從王朝國家的視角看，在不同的治理領域，如資源汲取和維護社會穩(wěn)定、地方性公共產品供應、民間內部秩序維護，國家—社會互動關系面臨不同程度和范圍的統(tǒng)治風險，政府處理這些關系也涉及不同規(guī)模的行政治理成本。王朝政權面臨的預算約束使得政府有動機在統(tǒng)治風險可控的前提下盡量節(jié)約行政治理成本；在其他條件不變的情況下，預算約束越緊張，政府節(jié)約行政治理成本的動機就越強烈。為此，政府迫于預算壓力將一系列公共事務“外包”給社會團體和個人，具體的行政外包形式則依據(jù)公共事務和治理領域的特征而相機變化，國家—社會關系呈現(xiàn)“一體多面”、豐富多變的治理形態(tài)。

中華帝制時期的國家—社會關系：一個分析框架

在統(tǒng)治風險高的公共事務領域，如國防、征稅、社會穩(wěn)定或關系國計民生的大型水利工程，政府傾向于直接參與，完全委托民間提供這些服務容易面臨多方協(xié)調的困難，也可能發(fā)生社會承包方打著官方名義恃強欺弱、過度搜刮老百姓而引發(fā)社會動蕩。對于這一類事務，政府直接供應無疑耗資巨大（如建立行政機構、雇傭政府人員、組建職業(yè)化軍隊等），但相比潛在的統(tǒng)治風險而言，這些成本付出也是值得的。即使在統(tǒng)治風險高、國家直接介入程度高的治理領域，國家也會有降低治理成本的動機，尋求更加有效的官民組合方式。例如錢糧上繳和社會治安屬于州縣官兩大政績考核指標，尤其是錢糧上繳每年都有硬性上繳任務。為了完成這些基本任務，我們看到的是王權對鄉(xiāng)村社會的強控制，編戶齊民、里甲制、魚鱗冊等統(tǒng)治工具深入每家每戶，鄉(xiāng)民之間的血緣關系和自然聚落關系被國家設定的“里甲制”“什伍制”“保甲制”進行了人為的切割與組合，進而在自然的社會關系結構之上嵌入了反映國家意志的印記。這最接近于秦暉提出的“吏民社會”的情形。從這一個側面看，王權用自己的意志“塑造”了民間結構與秩序，通過鄉(xiāng)里制深入鄉(xiāng)村汲取稅源，派發(fā)徭役，支撐朝廷和地方政府的財政運行?？h以下的鄉(xiāng)村行政建制則依情況而變，例如秦漢時期盛行的鄉(xiāng)官制到唐宋之后就變成了職役制。鄉(xiāng)官作為國家正式官吏，享受國家正式薪俸，履行政府職責，屬于典型的“行政內包”；而職役（如里正）一方面是官方任命，承擔政府指定的公共職責，但同時又是農民身份，花費自己的時間和金錢為政府“勾攝公事”，屬于典型的“行政外包”，可以稱之為“準官員”。

在統(tǒng)治風險總體不高的領域，如區(qū)域性的公共產品提供（道路、水利、救助），國家就會尋求更加開放、多樣和靈活的“行政外包”方式，以減少國家的行政和財政負擔。但即便在這樣的場合，國家并非“撒手不管”，而是仍然保留行政的相機控制權，猶如一只隱性之手，視情況隨時準備干預，民間社會只有在不威脅國家政權和社會穩(wěn)定的情況下（此時國家不干預）才能享受“自主性”。另外，視政府財力情況，官府仍然選擇程度不同地參與地方公共產品的提供。這個治理領域最接近于文獻所強調的“官民合作”的情形。在水利、賑災方面，當國家財力充裕的時候，政府會直接組織動員，主要以“官辦”形式興修工程和提供救災設施，保證社會免受水患、災荒的困擾；但如果財力緊張，則更可能外包給民間力量，政府只是負責引導和監(jiān)管。

民間內部秩序的維護與管理，如三老、鄉(xiāng)約、宗族、商人會館等，主要涉及村莊內部的禮儀教化、民間組織的日常管理。因為局限于一個相對更小的群體范圍（如同俱樂部產品一樣），單一村落或宗族的失序對于國家來說威脅不大。從州縣官的角度看，一個縣所面臨的村莊聚落、宗族數(shù)量之多，遠超縣衙門的監(jiān)管能力，因此只能委托（外包）給這些民間組織自我管理，采取“官督民辦”的治理模式。這是最接近于費孝通等學者所強調的“士紳自治”的領域了，但我們很難將這種“自我管理”看做是“士紳自治”狀態(tài)。原因很簡單，且不論三老、鄉(xiāng)約（約正）本身就是官方授權、且享有半官半民的身份，即使宗族和會館的內部管理也只是一種政府相機控制下的自主管理。

需要指出的是，“行政外包”的概念特別適合分析中華帝制時期國家—社會關系。原因在于，中國傳統(tǒng)社會的“大一統(tǒng)”和“一元化”權力使得王朝政權面臨“無限治理責任”，所有涉及政權穩(wěn)定的事物都是政府關心的事務，王朝國家以相機控制權為基礎，向官僚體制之外、滿足一定“資質”條件的社會團體（個人）外包政府事務，賦予后者“半官方”身份，并給予必要的引導、監(jiān)督和獎懲。在此過程中，不同領域的公共事務的治理特征決定了“行政性”機制與“外包”機制之間的組合配置，塑造相應的治理模式特征，由此形成了國家治理所呈現(xiàn)的“一體多面”的總體格局。

本文的貢獻

借助行政發(fā)包制理論及本文的拓展分析，我們也可以對西方學者關于中華帝制國家—社會關系的一些理論概括進行重新評價。例如曼關于“專制性權力強”與“基礎性權力弱”的概括只是注意到了在中華帝制時期國家與社會關系的“行政”與“外包”兩個極端情形：在國家—社會關系的“行政”這一端是等級權力、強力控制等特征，在國家—社會關系的“外包”這一端，尤其在涉及民間內部秩序，是民間自主管理的特征。而中華帝制的國家治理最奇妙的地方恰恰是聯(lián)結和整合“行政”與“外包”的豐富多變的治理機制，忽略這些處于中間地帶的聯(lián)結整合機制顯然無法真正理解國家社會關系的性質和特征。再例如，西方歷史學家經(jīng)常感嘆于中國王朝政權僅僅依靠一支規(guī)模很小的官僚隊伍治理了一個如此幅員廣闊的疆域。有學者把明清時期的中國與同一時期的英國、法國、德國做比較，發(fā)現(xiàn)中國官民比所反映的政府規(guī)模之小是驚人的，簡直就是一個悖論。這些西方學者顯然只聚焦于中國正式的官僚體制以及國家權力對于社會的直接滲透，而明顯忽略了正式官吏系統(tǒng)之外龐大的準官員隊伍以及由此推動的形式多樣的“行政外包”和官民互動過程。在這個意義上，黃宗智的“第三領域”理論突破了傳統(tǒng)上將國家與社會二元對立的分析范式，有助于引導人們關注真正具有中國特色且反映中國傳統(tǒng)治理奧秘的國家—社會互動關系。但是，“第三領域”以及“集權的簡約治理”理論更接近一種特征描述，并未給出關于官民互動的內在機理的系統(tǒng)分析。例如在賦役、司法判決、道路水利和宗族管理等不同領域，國家與社會互動方式顯然不同，鄉(xiāng)村治理的簡約程度和具體形態(tài)亦有顯著差異，集權與簡約治理的連結與互動機制仍然有待進一步的分析。事實上，目前關于國家與社會關系的研究當中描述性、概括性的理論偏多，而真正提供解釋性的分析理論偏少。本文旨在提供一種解析性理論，揭示國家與社會、官與民互動關系的內在治理邏輯和運行特征，剖析中華帝制國家治理的“一元性”與“多樣性”的內在關系與作用機制。這是本文的一個重要貢獻。

本文的另外一個貢獻在于，提供一個新的視角看待國家權力與社會團體自主性之間的關系特征。目前考察國家—社會關系的文獻深受西方國家建構理論的影響，傾向于將國家權力對社會的直接控制力與可滲透性作為分析的焦點，經(jīng)常將國家權力的強弱與社會團體的自主與否置于二元對立或零和博弈的狀態(tài)。筆者認為，這種關于國家權力的傳統(tǒng)觀點直接或間接地影響了學術界關于中華帝制的國家社會關系的研究。本文提出的“行政外包”的理論視角，提出了關于國家權力的另一種解析視角，強調國家權力在支配和強制的基礎上作為一種資源配置手段的意義；這類似于科斯提出，區(qū)別于以契約為中心的市場，企業(yè)通過行政權力的協(xié)調功能優(yōu)化資源配置。按照這個觀點，國家與社會關系所涉及的國家行政控制與基層社會自主管理如同一個權威組織（王朝國家）內部的“行政管理”過程，國家與社會的權力配置旨在節(jié)約行政成本，實現(xiàn)國家治理目標，而非以追求國家權力的強力滲透和直接控制為目標。這對應著在中華帝制的“大一統(tǒng)”結構內部，一元化和中心化的王朝政權將行政和社會事務“外包”給處于從屬地位的社會團體或個人，并施加一定的行政性約束和相機性控制。國家權力的控制與社會團體的自主性在各個治理領域的不同搭配組合不是以國家支配力、控制力或滲透性的最大化為目標，而是為了節(jié)約稀缺的國家治理資源，更加有效地實現(xiàn)王朝政權的治理目標。在一些官民利益沖突明顯的領域（如賦役和治安）國家控制相對嚴格；但在更多的官民利益兼容的領域，如區(qū)域性公共產品（如道路、水利、撫恤、鄉(xiāng)勇）和民間內部秩序維護（如鄉(xiāng)約、宗族、會館）領域，國家的相機性控制與民間自主管理相互促進，相得益彰，而不是你進我退、此消彼長的二元對立。