全過程人民民主下設(shè)區(qū)的市地方立法聽證研究

□ 程楊梅 陳太勇

2022年3月，“全過程人民民主”作為法律概念，寫入《地方組織法》。在新時(shí)代的中國法治建設(shè)中，“全過程人民民主”已成為一個(gè)重要的法政概念，本法的重要原則之一。全過程人民民主“把選舉民主與協(xié)商民主結(jié)合起來”[1]。

一、問題的提出

協(xié)商民主是中國民主獨(dú)特的、獨(dú)有的、獨(dú)到的民主形式[2]，也是全過程人民民主的重要注釋。立法聽證制度屬于立法程序性規(guī)范，是立法中協(xié)商民主的一種重要形式，是全過程人民民主的重要表現(xiàn)。在全過程人民民主下討論立法聽證程序，是以協(xié)商民主和地方治理的視野討論設(shè)區(qū)的市地方立法完善立法程序。

自2000年我國《立法法》頒布后的一段時(shí)間，立法聽證曾經(jīng)引起研究者的熱切關(guān)注，后來研究熱度急劇降低。2015年修法以后，也無專門研究設(shè)區(qū)的市地方立法聽證制度的。從最初理論的推演精彩到之后理論研究與實(shí)踐的雙重冷遇，歸根結(jié)底主要有以下幾項(xiàng)原因：

第一，《立法法》中列舉的立法協(xié)商包括“座談會、論證會、聽證會”等形式，并未明確三種形式選擇上的區(qū)別，也正因?yàn)橛刑娲?，立法機(jī)關(guān)在實(shí)踐中寧可選擇座談會、論證會也不選擇立法聽證會。

第二，有立法聽證規(guī)定卻無立法聽證規(guī)則。設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)獲得伊始，權(quán)力機(jī)關(guān)即制定了各地的地方立法條例，以明確立法程序。其中規(guī)定了立法聽證程序啟動條件，卻未明確具體聽證規(guī)則，使得地方性法規(guī)草案的起草者無從入手，故在起草過程中盡量避免使用立法聽證。

第三，缺乏利益對立方。聽證的本質(zhì)是簡化的司法程序，是利益沖突的對立方通過語言直接發(fā)表意見，居中裁判者根據(jù)雙方意見和證據(jù)作出裁判。為了實(shí)現(xiàn)立法聽證中的對席辯論，必然離不開利益沖突方積極地參與。參與者的積極性取決于立法決策之于參與者的利益，以及參與者自身專業(yè)的聽證表達(dá)能力。缺乏對立方的立法聽證必然會失去聽證的價(jià)值。

盡管立法聽證在立法實(shí)踐中缺乏應(yīng)用經(jīng)驗(yàn)，但設(shè)區(qū)的市地方立法制度現(xiàn)階段面臨特有的發(fā)展壓力，完善設(shè)區(qū)的市地方立法的聽證程序可以成為解決現(xiàn)階段設(shè)區(qū)市地方立法面臨種種矛盾的突破口，具有獨(dú)特的價(jià)值。

二、立法聽證對于設(shè)區(qū)的市地方立法的特殊價(jià)值

協(xié)商民主各項(xiàng)制度的完善是設(shè)區(qū)的市地方立法應(yīng)當(dāng)重視的創(chuàng)新發(fā)展領(lǐng)域，立法聽證則是協(xié)商民主在立法中的表達(dá)方式之一，卻是立法程序制度的薄弱環(huán)節(jié)，應(yīng)給予相當(dāng)重視。

（一）增強(qiáng)設(shè)區(qū)的市地方立法的民主性、科學(xué)性

立法聽證制度照顧多元利益主體的需求，提供表達(dá)意見的平臺，并對所表達(dá)意見足夠重視，符合民主立法的原則。相比較其他層次的立法而言，設(shè)區(qū)的市地方立法基層化明顯，適用范圍不大，受立法影響的利益主體范圍小，那么更容易產(chǎn)生立法聽證中需要的利益對立方。由利益方充分發(fā)表意見后，經(jīng)立法草案表決方充分考慮，使得地方立法活動更科學(xué)，防止產(chǎn)生脫離實(shí)際的空想立法。

（二）融合實(shí)現(xiàn)直接民主與間接民主

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和改革的不斷深化，基于對社會更精細(xì)治理的期待，人民群眾對加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作、直接參與立法活動有許多新期盼，特別是對與自身利益息息相關(guān)的立法活動參與積極性更高。立法聽證制度為立法機(jī)關(guān)吸取聽證參加人意見設(shè)定規(guī)則，人民群眾以直接民主形式參與立法活動，克服了間接民主的弊端。

（三）填補(bǔ)顯而易見的制度空白

設(shè)區(qū)的市立法機(jī)關(guān)以高質(zhì)量的地方立法回應(yīng)人民群眾的立法期待，但現(xiàn)階段擁有立法權(quán)的設(shè)區(qū)市缺乏聽證規(guī)則，是顯而易見的程序不完善。實(shí)踐中，未制定聽證辦法的市將聽證與座談會、專家論證會、開展社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估等混同，急需立法明確聽證規(guī)則。

（四）解決“小切口”立法暴露利益沖突問題

立法研究界提出設(shè)區(qū)的市立法應(yīng)聚焦“小切口”，獲得實(shí)務(wù)部門的認(rèn)可?！靶∏锌凇币蟠_定立法議案涉及利益范圍相對更小更單純，避免立法文本體量大而內(nèi)容虛，得不到有效實(shí)施的尷尬。但“小切口”立法更容易暴露利益主體之間的利益沖突，立法聽證制度為“小切口”立法暴露出來的利益沖突問題提供協(xié)商民主的解決方案。

（五）完善立法聽證規(guī)則，突出立法的地方特色

“地方特色”的抽象性、量化的模糊性、評價(jià)的形式化與地方立法的地方特色價(jià)值追求之間存在矛盾。立法領(lǐng)域普遍認(rèn)為立法的“與眾不同”“人無我有”是彰顯地方特色的必要形式。既要符合法制的統(tǒng)一性，又要追求立法的地方特色，不妨從完善立法聽證制度入手。缺乏實(shí)踐檢驗(yàn)的立法聽證具體規(guī)則并沒有被上位法細(xì)化，從反面證明了立法聽證規(guī)則在設(shè)區(qū)的市的地方立法層面有發(fā)展成熟的空間。設(shè)區(qū)的市地方立法結(jié)合地方實(shí)際，落實(shí)全過程人民民主原則要求，完善立法聽證規(guī)則，彌補(bǔ)上位法的空白，能很大程度上突出地方立法的地方特色。

（六）培養(yǎng)廣泛的人民民主精神

實(shí)踐表明，設(shè)區(qū)的市從立法規(guī)劃的制定到公開征集立法草案意見，民眾參與立法的積極性不足，其中很大原因與普通群眾缺乏民主精神有關(guān)。立法聽證的對抗性源于立法是分配利益的手段，立法聽證的法治性源于人民群眾對利益分配手段正當(dāng)性的認(rèn)同，二者均需要人民群眾具有民主精神。立法聽證既需要人民民主精神，也培養(yǎng)了人民民主精神。

三、立法聽證遵循的原則與規(guī)則

（一）立法聽證遵循的原則

1.全過程人民民主原則。全過程人民民主原則是地方各級人民代表大會、縣級以上的地方各級人民代表大會常務(wù)委員會和地方各級人民政府活動的總原則之一，而設(shè)區(qū)市地方立法是設(shè)區(qū)的市地方立法機(jī)關(guān)和人民政府根據(jù)《立法法》賦予的立法權(quán)限，依法定程序進(jìn)行的立法活動，是對地方社會資源、社會利益進(jìn)行第一次分配的活動，也是對個(gè)人行為自由與行為限制的界定，立法聽證本質(zhì)上是立法民主的重要表現(xiàn)，也是民意表達(dá)的途徑和民主協(xié)商的場所，因此，設(shè)區(qū)的市地方立法聽證應(yīng)該符合全過程人民民主原則。

2.正當(dāng)程序原則。正當(dāng)程序原則是指在公權(quán)力主體對公民作出任何不利處分和裁決時(shí)，必須嚴(yán)格遵循程序正義理念，充分保障相對方和參與者的各種程序權(quán)利，防止公權(quán)濫用，促進(jìn)形式公正，維護(hù)人格尊嚴(yán)。聽證制度作為正當(dāng)法律原則的一部分，開始只適用于司法審判領(lǐng)域，后來隨著民主觀念的逐漸深入，被先后引入立法領(lǐng)域和行政領(lǐng)域。它要求賦予有關(guān)主體發(fā)表意見的權(quán)利，并給予聽證足夠程度的重視——“聽證情況應(yīng)當(dāng)向常務(wù)委員會報(bào)告”，有效防止立法權(quán)力的濫用。

3.“不抵觸”原則?！安坏钟|”原則要求地方立法不能與上位法相沖突，不能違反上位法的禁止性規(guī)定。各省、自治區(qū)、直轄市以及設(shè)區(qū)的市的立法條例或者制定的地方性法規(guī)條例，與《立法法》第三十六條第三款的模式無異。設(shè)區(qū)的市地方立法完善立法聽證規(guī)則，也應(yīng)當(dāng)遵循“不抵觸”原則，不得脫離上位法制定立法聽證規(guī)則。

4.“可操作”原則?！翱刹僮鳌痹瓌t是立法符合科學(xué)原則的具體要求，要求制定的地方性法規(guī)具備真正得以實(shí)施的條件。立法聽證雖然在《立法法》制定之初便是立法機(jī)關(guān)聽取意見的方式之一，但立法聽證的實(shí)踐并不豐富，除了缺乏詳細(xì)的制度規(guī)范外，還由于聽證制度本身的對席辯論規(guī)則，聽證陳述人的確定規(guī)則實(shí)踐中或多或少存在“可操作性”方面的難度。因此，立法聽證制度的完善必須考慮程序規(guī)范的“可操作性”。

5.禁止權(quán)力濫用原則。權(quán)力膨脹定律不僅對個(gè)人適用，對組織也是同樣。表現(xiàn)為設(shè)區(qū)的市地方立法中設(shè)置對公民自由權(quán)利的超越實(shí)際需要的無必要的限制。設(shè)置毫無必要的限制公民自由的行為即是濫用立法權(quán)。立法聽證中，確定是否采取聽證會的形式聽取意見、聽證的內(nèi)容、聽證陳述人甚至參加對席辯論的主體均容易受到法規(guī)案起草者的主觀因素影響。因此，設(shè)區(qū)的市立法聽證制度還應(yīng)當(dāng)包括禁止權(quán)力濫用原則。

（二）立法聽證遵循的規(guī)則

1.聽證準(zhǔn)備規(guī)則

（1）啟動立法聽證的主體。通常如果設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)主要由部門執(zhí)法的，一般由市人民政府及其部門起草或者組織起草，也有由市人民代表大會有關(guān)的專門委員會、常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)組織起草的。地方性法規(guī)起草主體多元，但市政府及其部門起草或者組織起草的草案送交到人大常委會，仍然會組織人大專門委員會、常委會工作機(jī)構(gòu)進(jìn)一步完善。因此，本文不支持市政府及其部門起草法規(guī)草案的過程中，自主決定啟動立法聽證程序，否則不同階段的聽證報(bào)告產(chǎn)生的效用價(jià)值不同，會損害人民群眾對聽證制度的認(rèn)可。

（2）啟動立法聽證的程序。立法聽證程序的啟動可以分為應(yīng)當(dāng)啟動和可以啟動兩種情形。地方性法規(guī)的制定機(jī)關(guān)在起草過程中掌握是否應(yīng)當(dāng)啟動立法聽證程序的事實(shí)，是否符合法定的聽證條件，依法決定啟動立法聽證程序。如北京市規(guī)定立法聽證的舉行，由主任會議決定。此外，應(yīng)當(dāng)保障重大意見分歧的意見方或者涉及利益關(guān)系重大調(diào)整的利益方申請啟動立法聽證的權(quán)利。為了提高啟動聽證的效率，還應(yīng)當(dāng)規(guī)定一定數(shù)量以上的專門委員會、常委會組成人員聯(lián)名，以及常委會工作機(jī)構(gòu)可以就法規(guī)草案中的相關(guān)事項(xiàng)提出立法聽證建議。

（3）確定聽證內(nèi)容。合理確定聽證內(nèi)容有利于提高聽證效率，有利于解決聽證爭議問題。從必要性和效率出發(fā)，僅對爭議較大的條文進(jìn)行聽證更具有可行性和現(xiàn)實(shí)意義。作為立法聽證的組織者，在聽證前確定聽證參加人時(shí)，應(yīng)當(dāng)梳理爭議焦點(diǎn)，明確異議各方的主要觀點(diǎn)，明確聽證內(nèi)容，引導(dǎo)持有不同意見的聽證陳述人圍繞爭議焦點(diǎn)進(jìn)行陳述。

（4）確定主持人。有些研究者認(rèn)為立法聽證主持人的確認(rèn)規(guī)則應(yīng)當(dāng)和執(zhí)法聽證主持人的確認(rèn)規(guī)則一致，避免起草者擔(dān)任立法聽證的主持人。本文不贊同這種觀點(diǎn)。原因在于立法聽證是協(xié)商民主的平臺，而行政執(zhí)法聽證是按照類司法程序保障行政相對人發(fā)表意見的權(quán)利，二者有本質(zhì)的區(qū)別。執(zhí)法者的主觀意志與案件法律后果高度一致；而立法的過程本身的協(xié)商性和民主性要求起草者應(yīng)當(dāng)對占多數(shù)的聽證意見足夠重視，對草案作相應(yīng)修改。

（5）立法主體成員參加聽證。為提高立法聽證的實(shí)際效果，在立法聽證規(guī)則中明確每次立法聽證會都必須有一定數(shù)量的人大代表或常委會委員、專門委員會委員、法律委員會委員參加，從而保證立法聽證能夠在主觀上對其產(chǎn)生一定的影響[3]。

2.立法聽證舉行的規(guī)則——對席辯論

舉行聽證會的核心前提是存在明顯的利益對立，正反觀點(diǎn)的劇烈沖突。實(shí)踐中可行的做法是立法機(jī)關(guān)面向社會發(fā)布立法聽證會通知，在收集公眾參加聽證會申請的同時(shí)收集公眾意見，從中篩選出適宜的聽證陳述人，以達(dá)到聽證會期間辯論的效果。對于沒有被選為正式陳述人的報(bào)名者，應(yīng)當(dāng)盡力創(chuàng)造條件，讓其旁聽聽證會。如遇到報(bào)名者不足的情況，也可以采取邀請的形式產(chǎn)生聽證陳述人。

3.立法聽證會后的規(guī)則——聽證筆錄、聽證報(bào)告的適用

研究者普遍認(rèn)為，聽證筆錄、聽證報(bào)告并不是立法的唯一依據(jù)，但應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮聽證筆錄在立法中的作用，包括公開、歸檔、在立法草案中說明理由等。

四、立法聽證應(yīng)防患的問題

執(zhí)行立法聽證還應(yīng)謹(jǐn)防“三化”。第一，防止聽證程序虛化。立法聽證是協(xié)商民主的一種重要形式，立法機(jī)關(guān)不能為聽證程序而聽證，不汲取聽證中反映的人民群眾的意見，而使聽證流于形式。聽證后對人民群眾的“呼聲”必有“回響”，謹(jǐn)防參與聽證的人員失去積極性和主動性。第二，防止聽證情緒化。立法聽證主要是聽取利益攸關(guān)方的立場、觀點(diǎn)、方法和問題解決的路徑等，其實(shí)質(zhì)是將矛盾提前暴露，提前發(fā)現(xiàn)問題。我們要防止立法聽證成為吵架、口水戰(zhàn)的陣地。第三，防止聽證隨意化。立法聽證是實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主、全過程民主的重要形式，是立法的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，因此，立法機(jī)關(guān)和聽證參加人應(yīng)嚴(yán)肅認(rèn)真對待立法聽證，不能隨意化。聽證前準(zhǔn)備要充分，主持方應(yīng)具備較強(qiáng)的組織能力和駕馭能力，對可能出現(xiàn)的問題要有分析研判和應(yīng)對策略，不能聽之任之。

結(jié)語

設(shè)區(qū)的市立法機(jī)關(guān)在履行作為良好民意表達(dá)綜合機(jī)制的法定職責(zé)時(shí)，應(yīng)當(dāng)有意識地?cái)U(kuò)大立法民主，從完善協(xié)商民主法律制度、增強(qiáng)地方治理決策科學(xué)性的角度出發(fā)完善立法聽證。

注釋：

[1][2]《中國的民主》白皮書，載《人民日報(bào)》2021年12月5日，第6版。

[3]馬懷德、陶楊：《我國地方立法聽證效力的表現(xiàn)方式》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)》2007年第3期。