全過程人民民主與人民代表大會制度學(xué)術(shù)研討會綜述

□ 章 林 馮泊萍

2022年9月17日，由北京聯(lián)合大學(xué)北京政治文明建設(shè)研究基地與北京市海淀區(qū)黨史地方志辦公室共同主辦的“全過程人民民主與人民代表大會制度”學(xué)術(shù)研討會在京舉行，來自全國30多所高校和科研機(jī)構(gòu)的80余位專家學(xué)者、人大工作者以及研究生在線上線下參加此次會議。會議首先由北京聯(lián)合大學(xué)黨委書記、北京政治文明建設(shè)研究基地主任楚國清教授和北京市海淀區(qū)黨史地方志辦公室主任李強(qiáng)致辭。接著，與會專家學(xué)者圍繞全過程人民民主、人民代表大會制度與“黨的領(lǐng)導(dǎo)”“人民當(dāng)家作主”以及“依法治國”等相關(guān)議題，就如何深刻認(rèn)識全過程人民民主與人民代表大會制度的內(nèi)在關(guān)系、促進(jìn)人民代表大會制度的完善和發(fā)展、保證人民當(dāng)家作主權(quán)利的落實(shí)等問題展開深入交流和探討。

一、全過程人民民主、人民代表大會制度與黨的領(lǐng)導(dǎo)

人民代表大會制度是黨領(lǐng)導(dǎo)國家政權(quán)機(jī)關(guān)的重要制度載體，也是實(shí)現(xiàn)我國全過程人民民主的重要制度載體。北京理工大學(xué)肖君擁教授探討了黨的領(lǐng)導(dǎo)對農(nóng)村全過程人民民主的根本保障作用。他認(rèn)為全過程人民民主的關(guān)鍵在于中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下切實(shí)保障人民依法享有廣泛權(quán)利和自由。在全過程人民民主的發(fā)展與實(shí)踐之中，農(nóng)村基層民主的發(fā)展有著較為廣闊的發(fā)展空間，農(nóng)村基層的探索實(shí)踐為全過程人民民主建設(shè)提供參考依據(jù)，全過程人民民主可以有效促進(jìn)黨的農(nóng)村基層組織更有作為，有效促進(jìn)鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。

中國社會科學(xué)院大學(xué)馬嶺教授就我國人民代表大會制度的起始時(shí)間發(fā)表了自己的看法。她認(rèn)為人民代表大會制度應(yīng)確立于1954年《憲法》，而不是1949年的《共同綱領(lǐng)》，同時(shí)提出“我國1949—1954年期間沒有憲法，只有起臨時(shí)憲法作用的《共同綱領(lǐng)》”這一說法值得商榷，這一時(shí)期的憲法形式是較為特殊的、由多文本構(gòu)成的成文憲法。

湖南省人大常委會《人民之友》雜志社田必耀總編以中共湖南省委召開的5次人大工作會議為例，全面介紹該會議的動議和準(zhǔn)備、參會規(guī)制、會議主題、會議效能及會議導(dǎo)向等方面的內(nèi)容，認(rèn)為“黨委人大工作會議”成為加強(qiáng)黨對人大工作全面領(lǐng)導(dǎo)的常態(tài)模式，成為推進(jìn)全過程人民民主和新時(shí)代人大工作高質(zhì)量發(fā)展的制度保證。

中國人民大學(xué)黃小鈁副教授對正確處理地方人大常委會黨組履責(zé)過程中的若干關(guān)系作了報(bào)告。他認(rèn)為黨組作為黨的一個(gè)重要組織機(jī)構(gòu)，其職責(zé)履行到不到位、作用發(fā)揮的好不好，直接影響到黨對人大工作的領(lǐng)導(dǎo)能否實(shí)現(xiàn)。在整個(gè)人大制度體系中，人大常委會黨組居于一個(gè)核心位置，必然會或多或少地同其他機(jī)構(gòu)發(fā)生一定的關(guān)系。正確處理并理順地方人大常委會黨組履責(zé)過程中的若干關(guān)系，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

北京市昌平區(qū)人大常委會研究室張俊峰主任認(rèn)為，全過程人民民主是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下形成、發(fā)展和實(shí)現(xiàn)的，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民創(chuàng)建的新型政治文明形態(tài)，是人民當(dāng)家作主的必由之路，因此基層人大（主要是指沒有立法權(quán)、代表直接選舉的縣鄉(xiāng)人大）發(fā)展全過程人民民主，最核心、最關(guān)鍵的就是堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，決不能有絲毫的含糊和動搖。

重慶市渝中區(qū)人大化龍橋街道工委辦公室許江主任對疫情背景下我國全過程人民民主的發(fā)展進(jìn)行分析，闡述了中國的民主對比西方的優(yōu)越性及中國民主在世界民主中的貢獻(xiàn)，認(rèn)為發(fā)展全過程人民民主是推進(jìn)基層治理效能建設(shè)和享受發(fā)展成果的重要手段。

二、全過程人民民主、人民代表大會制度與人民當(dāng)家作主

人民當(dāng)家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)和核心。堅(jiān)持人民當(dāng)家作主對于堅(jiān)持中國特色社會主義政治發(fā)展道路，推進(jìn)全過程人民民主建設(shè)具有十分重要的指導(dǎo)意義。全國人大常委會代表資格審查委員會辦公室原主任李伯鈞認(rèn)為，人大代表密切聯(lián)系群眾、依法履職盡責(zé)，是全過程人民民主的重要內(nèi)容和生動實(shí)踐。他認(rèn)為，在全過程人民民主中發(fā)揮人大制度和人大的作用必須落腳在發(fā)揮人大代表的作用上，具體體現(xiàn)在參加決策、監(jiān)督推動、模范帶頭、橋梁紐帶等方面。同時(shí)，他強(qiáng)調(diào)人大代表在全過程人民民主中發(fā)揮作用，需要在人大代表密切同人民群眾聯(lián)系上發(fā)力，在人大常委會密切聯(lián)系代表、聯(lián)系群眾上發(fā)力，在全黨和全社會為代表履職保障上共同發(fā)力。

中國政治學(xué)會學(xué)術(shù)委員會副主任包心鑒教授對實(shí)現(xiàn)全過程人民民主的重要制度載體進(jìn)行了探討。他認(rèn)為在發(fā)展全過程人民民主的完整制度鏈條中，人民代表大會制度居于根本性重要地位、具有全局性重要功能，是實(shí)現(xiàn)全過程人民民主的重要制度載體。人民代表大會制度是彰顯民主國體、確保人民主權(quán)的重要制度載體，是堅(jiān)持民主立法、實(shí)現(xiàn)良法善治的重要制度載體，是加強(qiáng)民主監(jiān)督、制約權(quán)力運(yùn)行的重要制度載體。充分發(fā)揮人民代表大會制度在實(shí)現(xiàn)全過程人民民主中的重要作用，要求把選舉民主和協(xié)商民主有機(jī)融合起來，實(shí)現(xiàn)“重要制度載體”和“重要制度平臺”相輔相成、相得益彰。

華中科技大學(xué)虞崇勝研究員提出“誰的代表”和“為誰說話”兩個(gè)核心問題，認(rèn)為理解和把握人大代表的代表性主要從法律規(guī)定和實(shí)際履職兩個(gè)方面去展開。從法律規(guī)定上看，人大代表是全體人民的代表，是各自選區(qū)或選舉單位的代表，是國家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員，且人大代表不是“獨(dú)立候選人”；從實(shí)際履職上看，人大代表為人民利益說話，為選民利益說話，為公共利益說話。根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況，虞崇勝還對如何發(fā)揮人大代表的代表性作用作出了回答，提出了具體做法及需要改進(jìn)的方面。

中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所所長莫紀(jì)宏研究員認(rèn)為，任期制“閉環(huán)性”是全過程人民民主的核心價(jià)值訴求，提出為什么要在“人民民主”之前強(qiáng)調(diào)“全過程”“全過程人民民主”和“人民民主”在民主價(jià)值形態(tài)上到底有何區(qū)別、“人民民主”前面加不加“全過程”是否對中國特色社會主義民主政治的發(fā)展產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響等當(dāng)下理論界面臨的重大理論和實(shí)踐問題，并在其論文中展開論述。

北京市人大常委會民宗僑外辦公室任佩文副主任以代表議案工作為切入點(diǎn)，對北京市人大及其常委會代表議案工作進(jìn)行分析，并建議新時(shí)代代表議案工作要堅(jiān)持和踐行以人民為中心的發(fā)展理念，要用好尊重人民首創(chuàng)精神的改革動力，要完善全鏈條全方位全覆蓋的制度保障。

中共中央黨校（國家行政學(xué)院）李勇教授認(rèn)為，討論能力是民主過程中基礎(chǔ)性、綜合性的能力，有著增進(jìn)知識和探求真理、實(shí)現(xiàn)和促進(jìn)個(gè)人理性及促進(jìn)共同體內(nèi)部團(tuán)結(jié)等作用。要提高公民的討論能力，至少需要代表廣泛利益且愿意吸納對方意見合理性的討論者、充分且有效率的討論、討論過程中沒有觀點(diǎn)的主導(dǎo)者、有科學(xué)明確規(guī)則的討論及事后不影響當(dāng)事人的討論結(jié)果等要素。

中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所韓旭研究員認(rèn)為，人民代表大會制度是支撐國家治理現(xiàn)代化的根本政治制度，我國重要的國家和社會公共事務(wù)管理都要通過人民代表大會制度來實(shí)現(xiàn)。在國家治理體系的整體運(yùn)作過程中，需要注重發(fā)揮各方面制度安排的各自優(yōu)勢，使其所蘊(yùn)含的治理效能充分釋放，以更好地推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

南開大學(xué)郭道久教授認(rèn)為，從全過程人民民主的視角看，人民代表大會制度的發(fā)展既要堅(jiān)持人民當(dāng)家作主的政治優(yōu)勢，又要不斷豐富和完善實(shí)踐中的民主形式，實(shí)現(xiàn)代表性優(yōu)勢和治理效能相互促進(jìn)。

北京社會主義學(xué)院王東勤教授以全過程人民民主理論為參照，分析人民代表大會制度框架中已有制度的特點(diǎn)和應(yīng)有制度的建設(shè)，認(rèn)為全過程人民民主所追求的價(jià)值理念與人民代表大會制度建設(shè)的理念相契合；全過程人民民主所期望的實(shí)踐成果在人民代表大會制度建設(shè)中有具體體現(xiàn)；全過程人民民主所引發(fā)的廣泛討論為人民代表大會制度建設(shè)改革提供了民意基礎(chǔ)。

西北師范大學(xué)曾慶輝教授認(rèn)為，新時(shí)代進(jìn)一步完善人民代表大會制度，必須明確重點(diǎn)，一是要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機(jī)統(tǒng)一；二是要圍繞新時(shí)代社會主要矛盾，發(fā)揮人大代表職能作用；三是要堅(jiān)持人大制度的創(chuàng)新與發(fā)展，強(qiáng)化人大制度建設(shè)；四是要保障代表依法履職，發(fā)揮好人大代表主體作用；五是要加強(qiáng)人大自身建設(shè)，健全人大工作內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制。

浙江工商大學(xué)吳雨欣副教授基于因子分析法對31個(gè)省級人大官網(wǎng)立法意見征集平臺進(jìn)行質(zhì)量評估并得出排名。她認(rèn)為省級人大立法意見征集平臺有四個(gè)類型，且省級人大立法意見征集平臺的質(zhì)量與各省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平無關(guān)。要提升立法意見征集平臺的規(guī)范性指標(biāo)，各省級人大需要在立法過程中做到信息充分公開，嚴(yán)格保障公眾參與立法的時(shí)間，除特殊規(guī)定外確保所有法律法規(guī)在出臺前都要公開征集意見。

中山大學(xué)孫瑩副教授對我國人大制度在組織結(jié)構(gòu)、功能職權(quán)和議事程序方面的制度特征進(jìn)行探討。她認(rèn)為我國人大及其常委會結(jié)構(gòu)組成和功能職權(quán)的“均衡性”原則、“復(fù)合型”特點(diǎn)及“工作型”議事模式等特征均體現(xiàn)我國人大制度運(yùn)行的內(nèi)在規(guī)律，也蘊(yùn)藏著人大制度未來的發(fā)展方向。

中共中央黨校（國家行政學(xué)院）張勇副教授認(rèn)為，在新時(shí)代我們應(yīng)當(dāng)深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于堅(jiān)持和完善人民代表大會制度的重要思想，堅(jiān)定制度自信，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，不斷推進(jìn)人大制度在理論研究和實(shí)踐發(fā)展上取得新成就。

四川宣漢縣人大常委會唐益生調(diào)研員基于在基層人大工作20年的經(jīng)驗(yàn)，分享其在加強(qiáng)人大預(yù)算審查監(jiān)督“最后一公里”的實(shí)踐創(chuàng)新做法，認(rèn)為今后可以通過進(jìn)一步增強(qiáng)對全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督的認(rèn)知、支持地方加強(qiáng)預(yù)算審查“三?！北O(jiān)督能力的建設(shè)、支持地方政府提高年初預(yù)算編制的準(zhǔn)確性和精細(xì)度等方式來不斷推動地方人大預(yù)算審查監(jiān)督工作的完善和發(fā)展。

溫嶺市第九巡察組組長梁云波基于溫嶺市人大23年探索的思考對全過程人民民主的創(chuàng)新和實(shí)踐進(jìn)行了討論。他認(rèn)為溫嶺市各級人大干部憑借“依法履職，擔(dān)當(dāng)盡責(zé)”的使命感將溫嶺人20世紀(jì)90年代原創(chuàng)的民主懇談厚植于人大工作的方方面面，將協(xié)商民主理論方法與溫嶺基層現(xiàn)實(shí)相融合，不斷開創(chuàng)出基層人大工作的創(chuàng)新局面，獲得明顯成效。

三、全過程人民民主、人民代表大會制度與依法治國

在發(fā)展全過程人民民主過程中，必須在法治軌道上有序推進(jìn)。上海交通大學(xué)范進(jìn)學(xué)教授對全過程人民民主的憲法表達(dá)進(jìn)行了分析。他認(rèn)為全過程人民民主的實(shí)質(zhì)是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的憲法權(quán)利，“全過程人民民主”在憲法文本中具有完整的確認(rèn)。人民民主的核心是人民當(dāng)家作主，其制度載體是人民代表大會；“全過程”則主要體現(xiàn)為民主選舉權(quán)與協(xié)商民主的知情權(quán)、參與權(quán)。全過程人民民主在憲法中既有完整的權(quán)利制度體系，也有完整的民主參與權(quán)利的程序?qū)嵤C(jī)制。只有全面貫徹實(shí)施憲法，才能保證全過程人民民主真正實(shí)現(xiàn)。

華東政法大學(xué)劉風(fēng)景教授分析了法律草案向社會公布征求意見的法治邏輯。他首先明確了法律草案向社會公布征求意見的核心概念，介紹了自新中國成立至今立法實(shí)踐的變化、提升與發(fā)展，進(jìn)而提出法律草案向社會公布征求意見存在的現(xiàn)實(shí)問題，接著總結(jié)了民主立法的實(shí)現(xiàn)方式，最后對如何完善機(jī)制問題作出了回答。

蘭州大學(xué)王柏榮副教授基于社區(qū)法制教育研究，論述依法治國的基礎(chǔ)在基層這一觀點(diǎn)。他認(rèn)為基層社區(qū)治理作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中主要和基本的環(huán)節(jié)之一，應(yīng)注重長遠(yuǎn)規(guī)劃，從法制教育入手，開展全過程人民民主的法制宣傳與教育，使全面依法治國基本方略落實(shí)到基層。

青島市人大常委會社會建設(shè)工作室張升忠副主任以踐行全過程人民民主理念為主線，提出“發(fā)揮六大作用、增強(qiáng)六大能力、把好六關(guān)”等創(chuàng)新性、可操作性強(qiáng)的新舉措，對設(shè)區(qū)市人大主導(dǎo)立法工作進(jìn)行全面的制度設(shè)計(jì)，以期推動地方性法規(guī)更有效管用、提升質(zhì)量。

中國人民大學(xué)孫龍副教授回顧了基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度的發(fā)展歷史，并對54份地方人大常委會立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)則進(jìn)行了文本分析，進(jìn)而闡述基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度發(fā)展的基本特點(diǎn)、實(shí)際運(yùn)作狀況和演化邏輯，并就地方立法參與的發(fā)展模式及其完善路徑進(jìn)行了探討。

北京市密云區(qū)河南寨鎮(zhèn)人大主席李國鋒對堅(jiān)持和發(fā)展全過程人民民主中人大代表之家、代表聯(lián)絡(luò)站建設(shè)的內(nèi)涵與現(xiàn)實(shí)意義、實(shí)踐探索，以及有效發(fā)揮人大代表之家、代表聯(lián)絡(luò)站作用的若干著力點(diǎn)做了分析和思考。

河西學(xué)院于訪勤副教授以基層立法聯(lián)系點(diǎn)征集建議為視角，對全過程人民民主的完善展開討論。他認(rèn)為要完善全過程人民民主，應(yīng)該延長征求意見時(shí)間、細(xì)化征求意見程序、擴(kuò)大征求意見的材料范圍、通報(bào)意見不予采納的情況、完善建言獻(xiàn)策激勵(lì)機(jī)制、完善法律責(zé)任制度、加強(qiáng)基層普法工作及拓寬理論研究視野。

華僑大學(xué)何家華博士對習(xí)近平法治思想中的全民普法理念進(jìn)行了考察。他認(rèn)為，全面深入推進(jìn)全民普法，是習(xí)近平法治思想的重要內(nèi)容和全面依法治國的重要任務(wù)。習(xí)近平總書記從黨和國家工作大局和全面依法治國戰(zhàn)略全局的高度，深刻闡明了新時(shí)代為什么要加強(qiáng)全民普法和怎樣推進(jìn)全民普法等重大問題，對推動新時(shí)代全民普法的實(shí)踐創(chuàng)新、理論創(chuàng)新和制度創(chuàng)新具有十分重要的實(shí)踐意義和學(xué)術(shù)意義。

最后，北京聯(lián)合大學(xué)原黨委書記、北京政治文明建設(shè)研究基地首席專家徐永利教授作會議總結(jié)。他指出，全過程人民民主作為人類政治文明新形態(tài)，研究的空間很大。作為全過程人民民主重要制度載體的人民代表大會制度，其在全過程人民民主中的作用如何發(fā)揮是個(gè)重要的課題。全過程人民民主是我國社會主義民主政治的獨(dú)特優(yōu)勢，在實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中具有重要作用。習(xí)近平總書記有關(guān)全過程人民民主和人大制度的重要講話，是我們研究全過程人民民主和人大制度的指南，我們要深刻理解、準(zhǔn)確把握。