全過程人民民主與人民代表大會(huì)制度學(xué)術(shù)研討會(huì)綜述

□ 章 林 馮泊萍

2022年9月17日，由北京聯(lián)合大學(xué)北京政治文明建設(shè)研究基地與北京市海淀區(qū)黨史地方志辦公室共同主辦的“全過程人民民主與人民代表大會(huì)制度”學(xué)術(shù)研討會(huì)在京舉行，來自全國30多所高校和科研機(jī)構(gòu)的80余位專家學(xué)者、人大工作者以及研究生在線上線下參加此次會(huì)議。會(huì)議首先由北京聯(lián)合大學(xué)黨委書記、北京政治文明建設(shè)研究基地主任楚國清教授和北京市海淀區(qū)黨史地方志辦公室主任李強(qiáng)致辭。接著，與會(huì)專家學(xué)者圍繞全過程人民民主、人民代表大會(huì)制度與“黨的領(lǐng)導(dǎo)”“人民當(dāng)家作主”以及“依法治國”等相關(guān)議題，就如何深刻認(rèn)識(shí)全過程人民民主與人民代表大會(huì)制度的內(nèi)在關(guān)系、促進(jìn)人民代表大會(huì)制度的完善和發(fā)展、保證人民當(dāng)家作主權(quán)利的落實(shí)等問題展開深入交流和探討。

一、全過程人民民主、人民代表大會(huì)制度與黨的領(lǐng)導(dǎo)

人民代表大會(huì)制度是黨領(lǐng)導(dǎo)國家政權(quán)機(jī)關(guān)的重要制度載體，也是實(shí)現(xiàn)我國全過程人民民主的重要制度載體。北京理工大學(xué)肖君擁教授探討了黨的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)農(nóng)村全過程人民民主的根本保障作用。他認(rèn)為全過程人民民主的關(guān)鍵在于中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下切實(shí)保障人民依法享有廣泛權(quán)利和自由。在全過程人民民主的發(fā)展與實(shí)踐之中，農(nóng)村基層民主的發(fā)展有著較為廣闊的發(fā)展空間，農(nóng)村基層的探索實(shí)踐為全過程人民民主建設(shè)提供參考依據(jù)，全過程人民民主可以有效促進(jìn)黨的農(nóng)村基層組織更有作為，有效促進(jìn)鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。

中國社會(huì)科學(xué)院大學(xué)馬嶺教授就我國人民代表大會(huì)制度的起始時(shí)間發(fā)表了自己的看法。她認(rèn)為人民代表大會(huì)制度應(yīng)確立于1954年《憲法》，而不是1949年的《共同綱領(lǐng)》，同時(shí)提出“我國1949—1954年期間沒有憲法，只有起臨時(shí)憲法作用的《共同綱領(lǐng)》”這一說法值得商榷，這一時(shí)期的憲法形式是較為特殊的、由多文本構(gòu)成的成文憲法。

湖南省人大常委會(huì)《人民之友》雜志社田必耀總編以中共湖南省委召開的5次人大工作會(huì)議為例，全面介紹該會(huì)議的動(dòng)議和準(zhǔn)備、參會(huì)規(guī)制、會(huì)議主題、會(huì)議效能及會(huì)議導(dǎo)向等方面的內(nèi)容，認(rèn)為“黨委人大工作會(huì)議”成為加強(qiáng)黨對(duì)人大工作全面領(lǐng)導(dǎo)的常態(tài)模式，成為推進(jìn)全過程人民民主和新時(shí)代人大工作高質(zhì)量發(fā)展的制度保證。

中國人民大學(xué)黃小鈁副教授對(duì)正確處理地方人大常委會(huì)黨組履責(zé)過程中的若干關(guān)系作了報(bào)告。他認(rèn)為黨組作為黨的一個(gè)重要組織機(jī)構(gòu)，其職責(zé)履行到不到位、作用發(fā)揮的好不好，直接影響到黨對(duì)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)能否實(shí)現(xiàn)。在整個(gè)人大制度體系中，人大常委會(huì)黨組居于一個(gè)核心位置，必然會(huì)或多或少地同其他機(jī)構(gòu)發(fā)生一定的關(guān)系。正確處理并理順地方人大常委會(huì)黨組履責(zé)過程中的若干關(guān)系，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

北京市昌平區(qū)人大常委會(huì)研究室張俊峰主任認(rèn)為，全過程人民民主是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下形成、發(fā)展和實(shí)現(xiàn)的，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民創(chuàng)建的新型政治文明形態(tài)，是人民當(dāng)家作主的必由之路，因此基層人大（主要是指沒有立法權(quán)、代表直接選舉的縣鄉(xiāng)人大）發(fā)展全過程人民民主，最核心、最關(guān)鍵的就是堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，決不能有絲毫的含糊和動(dòng)搖。

重慶市渝中區(qū)人大化龍橋街道工委辦公室許江主任對(duì)疫情背景下我國全過程人民民主的發(fā)展進(jìn)行分析，闡述了中國的民主對(duì)比西方的優(yōu)越性及中國民主在世界民主中的貢獻(xiàn)，認(rèn)為發(fā)展全過程人民民主是推進(jìn)基層治理效能建設(shè)和享受發(fā)展成果的重要手段。

二、全過程人民民主、人民代表大會(huì)制度與人民當(dāng)家作主

人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)和核心。堅(jiān)持人民當(dāng)家作主對(duì)于堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，推進(jìn)全過程人民民主建設(shè)具有十分重要的指導(dǎo)意義。全國人大常委會(huì)代表資格審查委員會(huì)辦公室原主任李伯鈞認(rèn)為，人大代表密切聯(lián)系群眾、依法履職盡責(zé)，是全過程人民民主的重要內(nèi)容和生動(dòng)實(shí)踐。他認(rèn)為，在全過程人民民主中發(fā)揮人大制度和人大的作用必須落腳在發(fā)揮人大代表的作用上，具體體現(xiàn)在參加決策、監(jiān)督推動(dòng)、模范帶頭、橋梁紐帶等方面。同時(shí)，他強(qiáng)調(diào)人大代表在全過程人民民主中發(fā)揮作用，需要在人大代表密切同人民群眾聯(lián)系上發(fā)力，在人大常委會(huì)密切聯(lián)系代表、聯(lián)系群眾上發(fā)力，在全黨和全社會(huì)為代表履職保障上共同發(fā)力。

中國政治學(xué)會(huì)學(xué)術(shù)委員會(huì)副主任包心鑒教授對(duì)實(shí)現(xiàn)全過程人民民主的重要制度載體進(jìn)行了探討。他認(rèn)為在發(fā)展全過程人民民主的完整制度鏈條中，人民代表大會(huì)制度居于根本性重要地位、具有全局性重要功能，是實(shí)現(xiàn)全過程人民民主的重要制度載體。人民代表大會(huì)制度是彰顯民主國體、確保人民主權(quán)的重要制度載體，是堅(jiān)持民主立法、實(shí)現(xiàn)良法善治的重要制度載體，是加強(qiáng)民主監(jiān)督、制約權(quán)力運(yùn)行的重要制度載體。充分發(fā)揮人民代表大會(huì)制度在實(shí)現(xiàn)全過程人民民主中的重要作用，要求把選舉民主和協(xié)商民主有機(jī)融合起來，實(shí)現(xiàn)“重要制度載體”和“重要制度平臺(tái)”相輔相成、相得益彰。

華中科技大學(xué)虞崇勝研究員提出“誰的代表”和“為誰說話”兩個(gè)核心問題，認(rèn)為理解和把握人大代表的代表性主要從法律規(guī)定和實(shí)際履職兩個(gè)方面去展開。從法律規(guī)定上看，人大代表是全體人民的代表，是各自選區(qū)或選舉單位的代表，是國家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員，且人大代表不是“獨(dú)立候選人”；從實(shí)際履職上看，人大代表為人民利益說話，為選民利益說話，為公共利益說話。根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況，虞崇勝還對(duì)如何發(fā)揮人大代表的代表性作用作出了回答，提出了具體做法及需要改進(jìn)的方面。

中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所所長莫紀(jì)宏研究員認(rèn)為，任期制“閉環(huán)性”是全過程人民民主的核心價(jià)值訴求，提出為什么要在“人民民主”之前強(qiáng)調(diào)“全過程”“全過程人民民主”和“人民民主”在民主價(jià)值形態(tài)上到底有何區(qū)別、“人民民主”前面加不加“全過程”是否對(duì)中國特色社會(huì)主義民主政治的發(fā)展產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響等當(dāng)下理論界面臨的重大理論和實(shí)踐問題，并在其論文中展開論述。

北京市人大常委會(huì)民宗僑外辦公室任佩文副主任以代表議案工作為切入點(diǎn)，對(duì)北京市人大及其常委會(huì)代表議案工作進(jìn)行分析，并建議新時(shí)代代表議案工作要堅(jiān)持和踐行以人民為中心的發(fā)展理念，要用好尊重人民首創(chuàng)精神的改革動(dòng)力，要完善全鏈條全方位全覆蓋的制度保障。

中共中央黨校（國家行政學(xué)院）李勇教授認(rèn)為，討論能力是民主過程中基礎(chǔ)性、綜合性的能力，有著增進(jìn)知識(shí)和探求真理、實(shí)現(xiàn)和促進(jìn)個(gè)人理性及促進(jìn)共同體內(nèi)部團(tuán)結(jié)等作用。要提高公民的討論能力，至少需要代表廣泛利益且愿意吸納對(duì)方意見合理性的討論者、充分且有效率的討論、討論過程中沒有觀點(diǎn)的主導(dǎo)者、有科學(xué)明確規(guī)則的討論及事后不影響當(dāng)事人的討論結(jié)果等要素。

中國社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所韓旭研究員認(rèn)為，人民代表大會(huì)制度是支撐國家治理現(xiàn)代化的根本政治制度，我國重要的國家和社會(huì)公共事務(wù)管理都要通過人民代表大會(huì)制度來實(shí)現(xiàn)。在國家治理體系的整體運(yùn)作過程中，需要注重發(fā)揮各方面制度安排的各自優(yōu)勢(shì)，使其所蘊(yùn)含的治理效能充分釋放，以更好地推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

南開大學(xué)郭道久教授認(rèn)為，從全過程人民民主的視角看，人民代表大會(huì)制度的發(fā)展既要堅(jiān)持人民當(dāng)家作主的政治優(yōu)勢(shì)，又要不斷豐富和完善實(shí)踐中的民主形式，實(shí)現(xiàn)代表性優(yōu)勢(shì)和治理效能相互促進(jìn)。

北京社會(huì)主義學(xué)院王東勤教授以全過程人民民主理論為參照，分析人民代表大會(huì)制度框架中已有制度的特點(diǎn)和應(yīng)有制度的建設(shè)，認(rèn)為全過程人民民主所追求的價(jià)值理念與人民代表大會(huì)制度建設(shè)的理念相契合；全過程人民民主所期望的實(shí)踐成果在人民代表大會(huì)制度建設(shè)中有具體體現(xiàn)；全過程人民民主所引發(fā)的廣泛討論為人民代表大會(huì)制度建設(shè)改革提供了民意基礎(chǔ)。

西北師范大學(xué)曾慶輝教授認(rèn)為，新時(shí)代進(jìn)一步完善人民代表大會(huì)制度，必須明確重點(diǎn)，一是要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機(jī)統(tǒng)一；二是要圍繞新時(shí)代社會(huì)主要矛盾，發(fā)揮人大代表職能作用；三是要堅(jiān)持人大制度的創(chuàng)新與發(fā)展，強(qiáng)化人大制度建設(shè)；四是要保障代表依法履職，發(fā)揮好人大代表主體作用；五是要加強(qiáng)人大自身建設(shè)，健全人大工作內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制。

浙江工商大學(xué)吳雨欣副教授基于因子分析法對(duì)31個(gè)省級(jí)人大官網(wǎng)立法意見征集平臺(tái)進(jìn)行質(zhì)量評(píng)估并得出排名。她認(rèn)為省級(jí)人大立法意見征集平臺(tái)有四個(gè)類型，且省級(jí)人大立法意見征集平臺(tái)的質(zhì)量與各省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平無關(guān)。要提升立法意見征集平臺(tái)的規(guī)范性指標(biāo)，各省級(jí)人大需要在立法過程中做到信息充分公開，嚴(yán)格保障公眾參與立法的時(shí)間，除特殊規(guī)定外確保所有法律法規(guī)在出臺(tái)前都要公開征集意見。

中山大學(xué)孫瑩副教授對(duì)我國人大制度在組織結(jié)構(gòu)、功能職權(quán)和議事程序方面的制度特征進(jìn)行探討。她認(rèn)為我國人大及其常委會(huì)結(jié)構(gòu)組成和功能職權(quán)的“均衡性”原則、“復(fù)合型”特點(diǎn)及“工作型”議事模式等特征均體現(xiàn)我國人大制度運(yùn)行的內(nèi)在規(guī)律，也蘊(yùn)藏著人大制度未來的發(fā)展方向。

中共中央黨校（國家行政學(xué)院）張勇副教授認(rèn)為，在新時(shí)代我們應(yīng)當(dāng)深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的重要思想，堅(jiān)定制度自信，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，不斷推進(jìn)人大制度在理論研究和實(shí)踐發(fā)展上取得新成就。

四川宣漢縣人大常委會(huì)唐益生調(diào)研員基于在基層人大工作20年的經(jīng)驗(yàn)，分享其在加強(qiáng)人大預(yù)算審查監(jiān)督“最后一公里”的實(shí)踐創(chuàng)新做法，認(rèn)為今后可以通過進(jìn)一步增強(qiáng)對(duì)全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督的認(rèn)知、支持地方加強(qiáng)預(yù)算審查“三?！北O(jiān)督能力的建設(shè)、支持地方政府提高年初預(yù)算編制的準(zhǔn)確性和精細(xì)度等方式來不斷推動(dòng)地方人大預(yù)算審查監(jiān)督工作的完善和發(fā)展。

溫嶺市第九巡察組組長梁云波基于溫嶺市人大23年探索的思考對(duì)全過程人民民主的創(chuàng)新和實(shí)踐進(jìn)行了討論。他認(rèn)為溫嶺市各級(jí)人大干部憑借“依法履職，擔(dān)當(dāng)盡責(zé)”的使命感將溫嶺人20世紀(jì)90年代原創(chuàng)的民主懇談厚植于人大工作的方方面面，將協(xié)商民主理論方法與溫嶺基層現(xiàn)實(shí)相融合，不斷開創(chuàng)出基層人大工作的創(chuàng)新局面，獲得明顯成效。

三、全過程人民民主、人民代表大會(huì)制度與依法治國

在發(fā)展全過程人民民主過程中，必須在法治軌道上有序推進(jìn)。上海交通大學(xué)范進(jìn)學(xué)教授對(duì)全過程人民民主的憲法表達(dá)進(jìn)行了分析。他認(rèn)為全過程人民民主的實(shí)質(zhì)是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的憲法權(quán)利，“全過程人民民主”在憲法文本中具有完整的確認(rèn)。人民民主的核心是人民當(dāng)家作主，其制度載體是人民代表大會(huì)；“全過程”則主要體現(xiàn)為民主選舉權(quán)與協(xié)商民主的知情權(quán)、參與權(quán)。全過程人民民主在憲法中既有完整的權(quán)利制度體系，也有完整的民主參與權(quán)利的程序?qū)嵤C(jī)制。只有全面貫徹實(shí)施憲法，才能保證全過程人民民主真正實(shí)現(xiàn)。

華東政法大學(xué)劉風(fēng)景教授分析了法律草案向社會(huì)公布征求意見的法治邏輯。他首先明確了法律草案向社會(huì)公布征求意見的核心概念，介紹了自新中國成立至今立法實(shí)踐的變化、提升與發(fā)展，進(jìn)而提出法律草案向社會(huì)公布征求意見存在的現(xiàn)實(shí)問題，接著總結(jié)了民主立法的實(shí)現(xiàn)方式，最后對(duì)如何完善機(jī)制問題作出了回答。

蘭州大學(xué)王柏榮副教授基于社區(qū)法制教育研究，論述依法治國的基礎(chǔ)在基層這一觀點(diǎn)。他認(rèn)為基層社區(qū)治理作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中主要和基本的環(huán)節(jié)之一，應(yīng)注重長遠(yuǎn)規(guī)劃，從法制教育入手，開展全過程人民民主的法制宣傳與教育，使全面依法治國基本方略落實(shí)到基層。

青島市人大常委會(huì)社會(huì)建設(shè)工作室張升忠副主任以踐行全過程人民民主理念為主線，提出“發(fā)揮六大作用、增強(qiáng)六大能力、把好六關(guān)”等創(chuàng)新性、可操作性強(qiáng)的新舉措，對(duì)設(shè)區(qū)市人大主導(dǎo)立法工作進(jìn)行全面的制度設(shè)計(jì)，以期推動(dòng)地方性法規(guī)更有效管用、提升質(zhì)量。

中國人民大學(xué)孫龍副教授回顧了基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度的發(fā)展歷史，并對(duì)54份地方人大常委會(huì)立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)則進(jìn)行了文本分析，進(jìn)而闡述基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度發(fā)展的基本特點(diǎn)、實(shí)際運(yùn)作狀況和演化邏輯，并就地方立法參與的發(fā)展模式及其完善路徑進(jìn)行了探討。

北京市密云區(qū)河南寨鎮(zhèn)人大主席李國鋒對(duì)堅(jiān)持和發(fā)展全過程人民民主中人大代表之家、代表聯(lián)絡(luò)站建設(shè)的內(nèi)涵與現(xiàn)實(shí)意義、實(shí)踐探索，以及有效發(fā)揮人大代表之家、代表聯(lián)絡(luò)站作用的若干著力點(diǎn)做了分析和思考。

河西學(xué)院于訪勤副教授以基層立法聯(lián)系點(diǎn)征集建議為視角，對(duì)全過程人民民主的完善展開討論。他認(rèn)為要完善全過程人民民主，應(yīng)該延長征求意見時(shí)間、細(xì)化征求意見程序、擴(kuò)大征求意見的材料范圍、通報(bào)意見不予采納的情況、完善建言獻(xiàn)策激勵(lì)機(jī)制、完善法律責(zé)任制度、加強(qiáng)基層普法工作及拓寬理論研究視野。

華僑大學(xué)何家華博士對(duì)習(xí)近平法治思想中的全民普法理念進(jìn)行了考察。他認(rèn)為，全面深入推進(jìn)全民普法，是習(xí)近平法治思想的重要內(nèi)容和全面依法治國的重要任務(wù)。習(xí)近平總書記從黨和國家工作大局和全面依法治國戰(zhàn)略全局的高度，深刻闡明了新時(shí)代為什么要加強(qiáng)全民普法和怎樣推進(jìn)全民普法等重大問題，對(duì)推動(dòng)新時(shí)代全民普法的實(shí)踐創(chuàng)新、理論創(chuàng)新和制度創(chuàng)新具有十分重要的實(shí)踐意義和學(xué)術(shù)意義。

最后，北京聯(lián)合大學(xué)原黨委書記、北京政治文明建設(shè)研究基地首席專家徐永利教授作會(huì)議總結(jié)。他指出，全過程人民民主作為人類政治文明新形態(tài)，研究的空間很大。作為全過程人民民主重要制度載體的人民代表大會(huì)制度，其在全過程人民民主中的作用如何發(fā)揮是個(gè)重要的課題。全過程人民民主是我國社會(huì)主義民主政治的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，在實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中具有重要作用。習(xí)近平總書記有關(guān)全過程人民民主和人大制度的重要講話，是我們研究全過程人民民主和人大制度的指南，我們要深刻理解、準(zhǔn)確把握。