基于平臺經(jīng)濟(jì)特性的監(jiān)管策略分析

陳愛貞 李欣儒

平臺經(jīng)濟(jì)不僅已經(jīng)滲透到經(jīng)濟(jì)生活的各個(gè)方面，也在全面影響和沖擊著傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。近年來，平臺經(jīng)濟(jì)壟斷、損害消費(fèi)者權(quán)益、安全等問題愈發(fā)突出，面臨監(jiān)管難題。平臺經(jīng)濟(jì)內(nèi)生于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)，但其特定的要素特性、技術(shù)特性、市場結(jié)構(gòu)等，使得其市場擴(kuò)張和市場競爭等行為不同于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)。為此，亟需基于其發(fā)展特性來思考合適的監(jiān)管策略。

一、平臺經(jīng)濟(jì)的發(fā)展特性

平臺經(jīng)濟(jì)是平臺企業(yè)以數(shù)據(jù)采集和傳輸系統(tǒng)、發(fā)達(dá)的算力和功能強(qiáng)大的數(shù)據(jù)處理算法為基礎(chǔ)，為產(chǎn)品和服務(wù)的跨地區(qū)和跨品類交易提供一般性的數(shù)字場所，以及提供全球化數(shù)字社交的媒介設(shè)施等，從而促進(jìn)社會生產(chǎn)與再生產(chǎn)過程順利進(jìn)行；同時(shí)，通過跨時(shí)空跨國界跨部門地集成生產(chǎn)、分配、交換與消費(fèi)活動(dòng)的信息，不斷催生出新商業(yè)模式或新業(yè)態(tài)。平臺經(jīng)濟(jì)中，平臺企業(yè)借助新信息技術(shù)，對傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)的各行業(yè)運(yùn)行的生態(tài)體系進(jìn)行重構(gòu)，一方面通過重新組織、協(xié)調(diào)、配置傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)的資源要素提升生產(chǎn)效率，另一方面通過形成、極大利用新的生產(chǎn)要素——大數(shù)據(jù)的潛在生產(chǎn)力為傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)帶來新的發(fā)展動(dòng)力。因此，平臺經(jīng)濟(jì)的發(fā)展依托于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)，但又通過引入新的生產(chǎn)要素與運(yùn)行機(jī)制而重塑傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，帶來新的發(fā)展機(jī)會和不確定性。平臺經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管難題與其發(fā)展特性有直接的關(guān)系。

（一）平臺經(jīng)濟(jì)對傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)有較強(qiáng)支配力

在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)、分配、交換與消費(fèi)環(huán)節(jié)，發(fā)展出了不同類型的平臺，如生產(chǎn)領(lǐng)域的工業(yè)物聯(lián)網(wǎng)平臺，流通領(lǐng)域的電子商務(wù)交易平臺、物流平臺，金融服務(wù)領(lǐng)域的貨幣支付平臺，交換、消費(fèi)領(lǐng)域的搜索引擎平臺、社交平臺等，這些平臺不但極大地便利了信息傳遞，減少市場信息不對稱，而且還能利用大數(shù)據(jù)形成新的定價(jià)機(jī)制和交易保障機(jī)制，引導(dǎo)甚至決定產(chǎn)品及信息生產(chǎn)與交換的走向，改變不少傳統(tǒng)產(chǎn)品和服務(wù)的性質(zhì)。由此，平臺經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在促進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時(shí)，也增強(qiáng)了平臺企業(yè)對傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)、分配、交換與消費(fèi)環(huán)節(jié)的主導(dǎo)與支配。

（二）平臺經(jīng)濟(jì)對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的影響不確定

雖然平臺企業(yè)通常并不直接參與物質(zhì)資料生產(chǎn)過程，而是需要依賴傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)的企業(yè)來完成價(jià)值增殖的循環(huán)，但控制了生產(chǎn)與交換所必需的數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施和數(shù)據(jù)潛在生產(chǎn)力的平臺企業(yè)，一方面會利用其提供各層面規(guī)則和交易場所的優(yōu)勢地位，與不斷衍生發(fā)展出的提供基礎(chǔ)算力和數(shù)據(jù)存儲的、提供各類型開發(fā)工具的和提供實(shí)際應(yīng)用軟件的各類平臺企業(yè)及各種投資方，建立起技術(shù)層面和股權(quán)層面相互依賴的緊密關(guān)系；另一方面吸引不同領(lǐng)域的更多企業(yè)與這些平臺企業(yè)形成各種經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，從而在推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化和數(shù)字產(chǎn)業(yè)化的過程中，使傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)中原來建立的基于產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的科層結(jié)構(gòu)逐漸被網(wǎng)絡(luò)式的動(dòng)態(tài)的嵌套型層級結(jié)構(gòu)所淹沒，導(dǎo)致傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)的企業(yè)間的生產(chǎn)關(guān)系和生產(chǎn)方式發(fā)生改變，這給傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)帶來新的發(fā)展機(jī)會的同時(shí)也帶來了不確定性。

（三）市場擴(kuò)張動(dòng)機(jī)強(qiáng)

傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)是以資本、勞動(dòng)、土地“薩伊三要素”為主要投入品，基于流程進(jìn)行資源配置。由于這些資源的稀缺性，傳統(tǒng)企業(yè)一般會把資源集中于特定環(huán)節(jié)，著力于在特定市場形成一定的市場勢力，以擴(kuò)大市場份額來提升市場競爭力。平臺企業(yè)是基于新信息技術(shù)以大數(shù)據(jù)為主要資源要素，具有無形信息服務(wù)產(chǎn)品可以無限復(fù)制和基于一次的數(shù)據(jù)搜集和分析就可以實(shí)現(xiàn)無數(shù)次跨時(shí)空、跨國界和跨部門零成本使用的特征，數(shù)據(jù)的這種潛在使用價(jià)值或潛在生產(chǎn)力決定了非生產(chǎn)性平臺可觸及社會經(jīng)濟(jì)各領(lǐng)域，因此具有極強(qiáng)的跨界延伸、經(jīng)營的動(dòng)機(jī)，以增強(qiáng)跨區(qū)域、跨行業(yè)的溢出效應(yīng)和網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)來獲取更多利潤。

（四）具有內(nèi)在驅(qū)動(dòng)的壟斷傾向

由于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)中多數(shù)產(chǎn)品間和區(qū)域間的市場邊界比較清晰，在特定市場中占據(jù)較大市場份額的企業(yè)往往需要支付額外的成本，也能擁有一定的壟斷地位和壟斷勢力，因此，獲取壟斷利潤往往是傳統(tǒng)企業(yè)占據(jù)壟斷地位的主要驅(qū)動(dòng)力。平臺的虛擬性、網(wǎng)絡(luò)外部性和開放共享性既能吸引大量供給者接入平臺，又能同時(shí)整合大眾消費(fèi)者和個(gè)性化、小批量商品需求者，進(jìn)而由供給方的集聚效應(yīng)和需求方的市場規(guī)模效應(yīng)帶來“滾雪球”般的“互吸效應(yīng)”，進(jìn)而增強(qiáng)價(jià)格優(yōu)勢、品牌效應(yīng)等，使得平臺企業(yè)具有極強(qiáng)的頭部效應(yīng)?？梢哉f，平臺企業(yè)的天然壟斷傾向是基于技術(shù)特性的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)。

（五）特定市場結(jié)構(gòu)下市場勢力較大但壟斷行為受限

一般來說，傳統(tǒng)企業(yè)的壟斷行為是主要利用市場勢力，對消費(fèi)者提高價(jià)格、對競爭者實(shí)施排斥性的反競爭行為。在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)的特定產(chǎn)品或特定區(qū)域一旦形成了寡頭壟斷市場結(jié)構(gòu)，隨著反壟斷與管制法規(guī)趨嚴(yán)，寡頭企業(yè)間通過串謀來抬高產(chǎn)品價(jià)格的難度增大；隨著產(chǎn)品市場競爭國際化，寡頭企業(yè)通過抬高進(jìn)入壁壘、掠奪性定價(jià)來排斥潛在競爭者的能力下降。平臺經(jīng)濟(jì)中的壟斷行為，平臺企業(yè)一方面可能利用其頭部企業(yè)地位，對其他平臺企業(yè)構(gòu)筑進(jìn)入壁壘，另一方面可能借助平臺管理者和仲裁者雙重身份對供給者（非平臺企業(yè)）實(shí)施有選擇性的開放；此外，還有平臺經(jīng)濟(jì)中的供給者（非平臺企業(yè)）可能利用大數(shù)據(jù)優(yōu)勢，對消費(fèi)者進(jìn)行價(jià)格歧視、降低產(chǎn)品或服務(wù)的性價(jià)比?？梢哉f，相比于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)的單邊市場，平臺經(jīng)濟(jì)的雙邊或多邊市場結(jié)構(gòu)所帶來的交叉網(wǎng)絡(luò)外部性和需求互補(bǔ)性，一定程度上限制了平臺企業(yè)利用市場勢力進(jìn)行壟斷定價(jià)的能力，但由于平臺數(shù)據(jù)價(jià)值化，使得非生產(chǎn)性平臺更受資本青睞，金融資本與技術(shù)資本對相關(guān)平臺的控制可能增強(qiáng)平臺企業(yè)的壟斷勢力。

（六）并購可能帶來較強(qiáng)的壟斷效應(yīng)

一般來說，當(dāng)一個(gè)企業(yè)被另一個(gè)大企業(yè)并購后，其同業(yè)內(nèi)的競爭對手也被并購的可能性增大，在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)中這會增大其同業(yè)內(nèi)的競爭對手的市場價(jià)值，從而吸引風(fēng)險(xiǎn)投資或者創(chuàng)投基金等資本，并由于并購價(jià)格足以補(bǔ)償創(chuàng)新成本而激勵(lì)其創(chuàng)新；而在平臺經(jīng)濟(jì)中這會驅(qū)使“被并購的可能性增大”的平臺的用戶提前轉(zhuǎn)換平臺，增大了該平臺“價(jià)值歸零”的風(fēng)險(xiǎn)。一些研究對巨頭數(shù)字平臺（臉書和谷歌）對新平臺的并購分析發(fā)現(xiàn)，這會在相關(guān)領(lǐng)域創(chuàng)造一個(gè)“殺戮地帶”（kill zone），現(xiàn)存平臺并購新平臺后，與被并購的新平臺類似的其他平臺所能獲得的風(fēng)險(xiǎn)融資大幅下降，從而使得其市場份額和并購價(jià)格急劇下降，這意味著一些平臺企業(yè)可以通過并購實(shí)現(xiàn)“贏者通吃”。

二、對平臺經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管建議

當(dāng)前，全球范圍內(nèi)正掀起一股對巨型平臺企業(yè)的反壟斷與監(jiān)管浪潮。2020年中央經(jīng)濟(jì)工作會議把強(qiáng)化反壟斷作為2021年經(jīng)濟(jì)工作的重要任務(wù)之一。2022年十三屆全國人大常委會第三十五次會議表決通過了全國人大常委會關(guān)于修改《中華人民共和國反壟斷法》的決定，新修訂的反壟斷法指出，要進(jìn)一步明確反壟斷相關(guān)制度在平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的具體適用規(guī)則。實(shí)際上，對平臺經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管，除了涉及壟斷問題外，還有安全問題、全球競爭問題等，而且壟斷行為并不僅僅來自平臺企業(yè)，平臺經(jīng)濟(jì)內(nèi)的非平臺企業(yè)也可能實(shí)施損害消費(fèi)者權(quán)益的反競爭行為。

（一）對平臺經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管目標(biāo)是促進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展而不是收緊管住

作為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)“主戰(zhàn)場”的平臺經(jīng)濟(jì)，企業(yè)發(fā)展初期往往規(guī)模小、風(fēng)險(xiǎn)高、利潤低甚至長期虧損，但一旦跨過用戶“臨界點(diǎn)”就將步入正反饋階段，并在大數(shù)據(jù)和技術(shù)特性的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)下呈現(xiàn)指數(shù)級增長態(tài)勢。需要看到的是，就規(guī)模而言，與世界數(shù)字經(jīng)濟(jì)大國、強(qiáng)國相比，我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模還有較大發(fā)展空間，當(dāng)前我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)市場集中于民生領(lǐng)域，生產(chǎn)性平臺如工業(yè)物聯(lián)網(wǎng)發(fā)展較為滯后。尤其在貿(mào)易快速發(fā)展的背景下，更要借助平臺經(jīng)濟(jì)發(fā)展推動(dòng)技術(shù)和產(chǎn)業(yè)變革朝著信息化、數(shù)字化、智能化方向加速演進(jìn)。因此，基于我國發(fā)展現(xiàn)狀，不能盲目學(xué)習(xí)他國反壟斷經(jīng)驗(yàn)，也不能以個(gè)別領(lǐng)域少數(shù)平臺巨頭的發(fā)展問題來類推整個(gè)平臺經(jīng)濟(jì)，監(jiān)管的目標(biāo)應(yīng)該是在保護(hù)市場公平競爭和維護(hù)消費(fèi)者利益的基礎(chǔ)上，促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)和我國產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。

（二）根據(jù)不同平臺的問題進(jìn)行分類監(jiān)管

實(shí)際上，我國大部分平臺行業(yè)的競爭比較激烈，如物流、在線教育、金融科技、數(shù)字媒體、本地生活等領(lǐng)域的平臺數(shù)量都超過20家，這些平臺企業(yè)在特定區(qū)域還面臨線下企業(yè)的競爭?？梢哉f，數(shù)據(jù)獨(dú)占和算法壟斷是平臺企業(yè)的優(yōu)勢所在，也是其壟斷地位的重要來源，近年來，英國和歐盟都開始強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)可攜帶性，推動(dòng)數(shù)據(jù)可攜帶性、數(shù)據(jù)互操作性、數(shù)據(jù)開放性，已經(jīng)成為各國著力解決數(shù)據(jù)壟斷問題的重要措施；增強(qiáng)平臺算法的透明性，強(qiáng)化算法應(yīng)用的可驗(yàn)證、可解釋、可追責(zé)，也已經(jīng)成為各國治理平臺算法的重要舉措。為此，“數(shù)據(jù)濫用”應(yīng)該成為監(jiān)管的重點(diǎn)。具體來看，不同的市場領(lǐng)域平臺經(jīng)濟(jì)存在的問題并不一樣，有的是壟斷問題，有的是資本無序擴(kuò)張問題，有的是不正當(dāng)競爭問題，有的是隱私泄露問題，有的是安全問題，需要對不同平臺領(lǐng)域進(jìn)行有效評估，根據(jù)不同平臺性質(zhì)和不同問題進(jìn)行分類監(jiān)管。相比于歐美等國家，我國有較多的行業(yè)管制，可用的監(jiān)管措施比較多。

（三）從國際競爭角度考慮平臺巨頭的反壟斷規(guī)制

2021年2月7日發(fā)布的《國務(wù)院反壟斷委員會關(guān)于平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》明確了，評估平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者集中的競爭影響和認(rèn)定或者推定經(jīng)營者具有市場支配地位的考量因素。這除了需要考慮平臺企業(yè)的天然壟斷傾向是基于技術(shù)特性的內(nèi)生驅(qū)動(dòng)，還需要從國際競爭角度來考慮平臺巨頭的反壟斷。從發(fā)達(dá)國家的平臺企業(yè)發(fā)展歷程來看，美國相對寬松的管制環(huán)境，培育了大量有極強(qiáng)國際競爭力的跨國平臺巨頭；而市場規(guī)模相當(dāng)?shù)臍W盟由于過于嚴(yán)格的管制，限制了平臺經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。近年來，歐美國家對平臺巨頭的反壟斷管制趨嚴(yán)，主要針對其壟斷行為與可能削弱競爭對手創(chuàng)新的并購行為，而不是針對其壟斷地位。技術(shù)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)平臺經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，平臺企業(yè)國際競爭也日趨激烈，一些平臺企業(yè)的壟斷行為到底是否有利于競爭與創(chuàng)新和不利于社會福利，變得更為復(fù)雜，需要基于全球競爭視角來判定。

（四）對平臺企業(yè)的并購管制需要考慮平臺的異質(zhì)性

技術(shù)創(chuàng)新突飛猛進(jìn)與大數(shù)據(jù)趨于零的邊際成本驅(qū)動(dòng)下的跨界發(fā)展，是互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域并購行為增多的主要原因，2020年10月美國國會發(fā)布的《數(shù)字市場的競爭調(diào)查》和2021年1月14日德國聯(lián)邦議院通過的《反對限制競爭法》數(shù)字化法案，都強(qiáng)調(diào)了平臺企業(yè)的并購監(jiān)管。進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，歐美國家近年來對平臺企業(yè)的反壟斷主要涉及高技術(shù)領(lǐng)域，反壟斷考量的不是市場結(jié)構(gòu)而是并購對競爭對手及其創(chuàng)新的影響。平臺企業(yè)并購的影響，除了壟斷負(fù)效應(yīng)還有網(wǎng)絡(luò)正效應(yīng)，而不同的平臺特性（行業(yè)、市場規(guī)模、消費(fèi)者對多平臺的偏好、消費(fèi)者數(shù)量比供給者數(shù)量的差異等）會影響平臺企業(yè)并購的影響效應(yīng)。