歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制的影響及對策研究

周禛 張厚明

多年來，歐盟探索各項降碳措施擬達(dá)到讓生產(chǎn)國實質(zhì)性承擔(dān)減排義務(wù)的目的，促使世界各國更加積極地提出應(yīng)對氣候變化的目標(biāo)。在此背景下，歐盟提出的碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制成為中歐氣候和貿(mào)易合作的熱點(diǎn)議題。碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制作為一種區(qū)別于關(guān)稅的貿(mào)易調(diào)整制度，已經(jīng)逐步演化為政治經(jīng)濟(jì)手段，實質(zhì)上是一種新型貿(mào)易壁壘[1]。歐盟是我國第二大貿(mào)易伙伴，我國碳密集產(chǎn)業(yè)將在歐盟市場遭遇一定程度的擠壓。我國在譴責(zé)歐盟違反WTO規(guī)則的同時，也應(yīng)更加積極主動地深度參與全球綠色低碳治理，完善國內(nèi)政策體系，加快國內(nèi)碳市場建設(shè)，力爭減小碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制對我國經(jīng)濟(jì)的不利影響。

一、歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制的主要背景

碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制是指某一國家或地區(qū)為避免碳泄漏和保護(hù)本國或地區(qū)企業(yè)競爭力，對來自其他國家、地區(qū)的產(chǎn)品所施加的與其碳排放相關(guān)的調(diào)節(jié)措施。碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制下進(jìn)口商需以碳差價（碳交易機(jī)制下碳價格與生產(chǎn)商在原產(chǎn)國已經(jīng)支付的碳價格之差）為基準(zhǔn)為進(jìn)口商品負(fù)擔(dān)碳費(fèi)。歐盟有關(guān)碳關(guān)稅的提議由來已久，但由于貿(mào)易伙伴國反對、國際組織規(guī)則限制、操作層面存在難度等原因一直未能正式實施。

近年來，世界經(jīng)濟(jì)走向低迷，歐盟面臨巨大的財政壓力和碳減排壓力，因此著力推動碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制的實施。2019年底，歐盟在《歐洲綠色新政》中將碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制作為歐盟實現(xiàn)碳中和目標(biāo)的關(guān)鍵政策，提出先對部分行業(yè)采取措施，再逐漸向其他行業(yè)擴(kuò)展，主要目的是避免由于各國氣候雄心不同引起的碳泄漏問題；2021年3月，歐洲議會通過了設(shè)立碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制的決議，盡管該決議不具有強(qiáng)制性法律效力，但這是碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制邁入立法程序的重要一步；2021年7月，歐盟委員會發(fā)布立法議案，明確了碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制的覆蓋范圍、具體模式、進(jìn)口商品隱含碳排放量的計算標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，議案中將水泥、鋼鐵、電力、鋁和化肥作為首批納入的行業(yè)，并設(shè)置了2023年開始的三年過渡期；2021年11月，歐洲議會國際貿(mào)易委員會公開了該議案的修正意見稿，與之前一版相比，過渡期條款結(jié)束日期與征費(fèi)條款的生效日期均被提前一年；2022年3月，歐洲理事會通過了碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制方案，又向立法推進(jìn)了重要一步。若后續(xù)歐洲議會順利通過該方案，歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制將完成立法并正式實施。

歐盟的碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制是一種單邊貿(mào)易措施，雖然歐盟堅稱該措施的目的是為了防止碳泄漏，但其與世界貿(mào)易組織規(guī)則存在沖突，也難以遵循共同但有區(qū)別責(zé)任原則，對正在進(jìn)行的《巴黎協(xié)定》下市場化減排機(jī)制的實施也是一種干擾，因此其合法性常受到質(zhì)疑[2]。在此情況下，歐盟仍然加速推動碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制的實施，主要有三大意圖：一是規(guī)避《巴黎協(xié)定》履約要求，維護(hù)自身利益。歐盟認(rèn)為現(xiàn)有氣候約定導(dǎo)致其相較于其它經(jīng)濟(jì)體不再具有成本競爭優(yōu)勢，同時增加了歐盟外的碳泄漏風(fēng)險，推行碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制可降低歐盟國家在國際貿(mào)易中遭受的“不公平”競爭[3]。二是刺激本國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和產(chǎn)業(yè)升級。碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制不僅能夠通過新增稅源緩解歐盟國家財政緊張，還能立竿見影地減少碳排放密集型產(chǎn)品進(jìn)口，鼓勵本國企業(yè)低碳技術(shù)創(chuàng)新，依托新技術(shù)、新能源和綠色基礎(chǔ)設(shè)施投資帶動經(jīng)濟(jì)增長。三是以責(zé)任名義構(gòu)筑貿(mào)易壁壘。碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制借對碳減排不力的發(fā)展中國家進(jìn)行責(zé)任監(jiān)督之名，行貿(mào)易保護(hù)主義之實。

二、歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制的制度安排與各方立場

目前，歐盟擬實施的碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制的碳費(fèi)征收對象主要為進(jìn)口國的高碳排放產(chǎn)品，已初步明確覆蓋范圍、排除機(jī)制、核算體系、實施步驟等要素。

（一）覆蓋范圍

歐洲議會最早建議將碳費(fèi)征收范圍覆蓋適用于歐盟排放交易機(jī)制（EU-ETS）的所有產(chǎn)品，但2021年7月公布的提案中范圍大幅縮小，僅涵蓋水泥、電力、化肥、鋼鐵和鋁五個行業(yè)，其排放總量約占?xì)W盟總排放量的40%。未來碳費(fèi)征收范圍存在變數(shù)，不排除擴(kuò)大至所有進(jìn)口中間產(chǎn)品和最終產(chǎn)品的可能。

（二）排除機(jī)制

歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制提出了較為嚴(yán)格的豁免條件，只對充分融入EU-ETS的非歐盟國家，或與歐盟建立了碳市場掛鉤的國家進(jìn)行一定的豁免。目前冰島、列支敦士登、挪威、瑞士和5個歐盟海外領(lǐng)地已確定被豁免，而最不發(fā)達(dá)國家和小島嶼發(fā)展中國家未被給予特殊待遇[4]。未來豁免國家名單將進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，或成為歐盟與其他國家博弈籌碼。

（三）核算體系

歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制覆蓋產(chǎn)品的碳費(fèi)等于該產(chǎn)品的隱含碳排放量乘以出口國與歐盟之間的碳差價。提案的立法說明中明確歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制將最終覆蓋二氧化碳的直接排放和間接排放，現(xiàn)階段僅對直接排放收費(fèi)，對間接排放暫不收費(fèi)但需報告排放量。未來有可能將間接排放納入歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制的碳費(fèi)征收范圍。

（四）實施步驟

歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制將分兩階段實施：2023年至2025年為三年過渡期，碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制覆蓋產(chǎn)品的進(jìn)口商需要向相應(yīng)的歐盟成員國主管部門提出申請，獲得“授權(quán)申報人”的身份。在過渡期內(nèi)，申報人僅按年提交碳排放報告；2026年正式實施后，進(jìn)口商需要根據(jù)其進(jìn)口產(chǎn)品的碳排放量購買相應(yīng)數(shù)量的碳邊境調(diào)節(jié)證書。

（五）各方立場

歐盟積極推進(jìn)碳邊境調(diào)解機(jī)制的實施引起了各方的重視。WTO對碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制的態(tài)度較為模糊，建議在實施碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制的目的、對他國的影響、實際效果及其他替代方案等方面進(jìn)一步評估；俄羅斯、委內(nèi)瑞拉、土耳其、智利、南非等國家在格拉斯哥氣候大會上明確反對實施碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制等單邊措施；印度、新加坡等國家態(tài)度尚不明確[5]。

三、歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制影響與預(yù)判

在全球碳達(dá)峰、碳中和的背景下，歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制作為一種新型碳減排手段，將推動加速全球碳減排和貿(mào)易結(jié)構(gòu)調(diào)整，開啟新一輪綠色產(chǎn)業(yè)競爭。2021年，歐盟是我國第二大貿(mào)易伙伴，我對歐出口排名靠前的工業(yè)品品類主要集中在機(jī)械設(shè)備、紡織服裝、雜項制品、化工制品、賤金屬及制品等。雖然現(xiàn)階段方案中歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制覆蓋的產(chǎn)業(yè)范圍與我主要對歐出口產(chǎn)業(yè)重疊較少，短期對我國出口貿(mào)易和產(chǎn)業(yè)發(fā)展影響有限，但考慮到未來或擴(kuò)大碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制的覆蓋范圍，同時我國較歐盟的低碳技術(shù)存在一定差距，碳市場尚處于起步階段，且西方國家跟進(jìn)效仿聯(lián)合沖擊我制造業(yè)的壓力較大，因此其長期影響不容小覷。

（一）鋼鐵、鋁材及其下游行業(yè)產(chǎn)品價格優(yōu)勢受擠壓

按照歐盟碳邊境調(diào)解機(jī)制方案覆蓋產(chǎn)品統(tǒng)計，我國對歐出口主要集中在鋼鐵產(chǎn)品和鋁產(chǎn)品。雖然近年來鋼材產(chǎn)品受歐盟反傾銷制裁影響，對歐出口總量有一定減少，但仍維持在較大規(guī)模。另外，我國向歐盟出口較多的機(jī)械產(chǎn)品、交通運(yùn)輸設(shè)備等是鋼材和鋁材的延伸品，一旦碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制覆蓋相關(guān)產(chǎn)業(yè)，將大幅增加相關(guān)產(chǎn)品出口成本，使其在歐盟市場的競爭力大幅受損，部分企業(yè)可能因不具備價格競爭優(yōu)勢而失去市場份額，甚至退出歐洲市場。

（二）對歐出口不確定性風(fēng)險逐步增加

按照當(dāng)前我國對歐出口的鋼鐵、水泥、化肥和鋁產(chǎn)品貿(mào)易額統(tǒng)計，相關(guān)產(chǎn)品占我國對歐出口總額比重較小（不足2%），現(xiàn)階段方案對我國出口歐盟貿(mào)易額影響有限。但由于歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制預(yù)留了兩方面的政策空間，我國將面臨較大的對歐出口不確定性風(fēng)險：一是覆蓋行業(yè)范圍將可能擴(kuò)大至歐盟碳市場覆蓋的全部行業(yè)，將涉及我國對歐出口主要產(chǎn)品；二是進(jìn)口產(chǎn)品隱含碳排放量的核算范圍可能進(jìn)一步擴(kuò)大，若將電力等間接排放納入，將對我國以火力發(fā)電為主的產(chǎn)業(yè)造成較大沖擊。可見，碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制將大幅度擠壓我國相關(guān)企業(yè)出口空間、增加我國出口產(chǎn)品成本，影響我國企業(yè)開拓國際市場。

（三）碳價不對等導(dǎo)致我國碳交易市場持續(xù)大幅波動

碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制是建立在碳交易市場基礎(chǔ)上的調(diào)控措施，其價格形成機(jī)制與碳交易市場掛鉤。2021年7月，我國碳交易市場正式啟動，覆蓋范圍包括2000余家電力碳排企業(yè)，但尚沒有把鋼鐵、水泥等高碳行業(yè)納入交易系統(tǒng)。與此同時，我國與歐盟碳市場交易價格和價格形成機(jī)制之間存在不對等。根據(jù)上海環(huán)境能源交易所數(shù)據(jù)顯示，我國碳交易市場啟動以來，截至2022年10月末累計成交量達(dá)1.96億噸，平均成交價人民幣58元/噸，而相同時間段的歐盟碳排放配額結(jié)算價平均為68歐元/噸，在碳價水平相差較大的背景下，向歐盟出口商在國內(nèi)繳納碳減排成本后，企業(yè)仍然需要通過購買碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制證書完成國際貿(mào)易，最終會通過負(fù)反饋影響我國的碳交易市場價格，造成我國碳交易市場的持續(xù)大幅波動。

（四）開啟新一輪綠色產(chǎn)業(yè)和低碳技術(shù)競爭

碳邊境調(diào)整機(jī)制作為歐盟政策工具箱中的重要舉措，體現(xiàn)了歐盟通過發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)克服后疫情時代經(jīng)濟(jì)危機(jī)的決心。在各國相繼提出碳達(dá)峰、碳中和的背景下，未來碳要素將成為影響國際貿(mào)易競爭優(yōu)勢的重要因素，低碳技術(shù)和商品將成為一國國際貿(mào)易的核心競爭力?？梢灶A(yù)見，各國將圍繞綠色低碳開啟新一輪的產(chǎn)業(yè)和技術(shù)競爭，搶先布局低碳基礎(chǔ)設(shè)施、新能源交通運(yùn)輸、新型儲能供能裝備、綠色建筑等產(chǎn)業(yè)，推動技術(shù)革新和產(chǎn)業(yè)升級。若西方國家就歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制達(dá)成一致并跟進(jìn)效仿，我制造業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型將承受較大壓力。

四、對策建議

（一）深度參與全球低碳治理，加強(qiáng)與歐盟雙邊的磋商協(xié)調(diào)

一方面，繼續(xù)推動WTO框架下的國際碳交易機(jī)制談判，促進(jìn)各國和地區(qū)在平等協(xié)商基礎(chǔ)上進(jìn)行能力建設(shè)合作。加大在規(guī)則協(xié)調(diào)、爭端解決、支持性機(jī)制等方面溝通，并建立信息通報等不同形式的制度化溝通渠道，以推進(jìn)機(jī)制間對話，使互補(bǔ)型機(jī)制在執(zhí)行層面相互扶持，提高國際碳交易機(jī)制間的協(xié)同程度。爭取在全球范圍內(nèi)推行更利于我國的“消費(fèi)地”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，加強(qiáng)與歐盟雙邊談判。探索我國與歐盟的碳市場掛鉤模式，推動建立碳排放雙方互認(rèn)機(jī)制，爭取一定程度的豁免權(quán)限。需要注意的是，歐盟推進(jìn)碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制，其規(guī)則必然有利于歐盟，難以考慮我國等發(fā)展中國家權(quán)益，我國在與歐盟辯論、對話具體實施規(guī)則的過程中容易陷入歐盟引導(dǎo)的話題設(shè)置和對話邏輯。因此，我國應(yīng)主動引導(dǎo)話題設(shè)置，考慮跳出氣候治理領(lǐng)域?qū)ふ屹Q(mào)易平衡點(diǎn)。例如，重啟中歐投資協(xié)定談判，中歐貿(mào)易協(xié)定談判，推動建立更優(yōu)惠的投資和貿(mào)易協(xié)議，在一定程度上抵消碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制的不利影響。

（二）推進(jìn)全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)

碳交易市場是推動實現(xiàn)最低成本減排的有效工具，在全國碳市場建設(shè)中，堅持充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，建立兼具國際性、靈活性和有效性的碳定價機(jī)制，探索研究中歐碳市場鏈接方案。根據(jù)碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制規(guī)則調(diào)整完善我國碳定價體系，避免因間接碳排放成本無法精準(zhǔn)核算等問題導(dǎo)致企業(yè)出口被雙重收費(fèi)。同時，加快完善國內(nèi)碳排放交易相關(guān)立法和政策體系，確定減排總量配額分配交易規(guī)則、市場調(diào)節(jié)機(jī)制、監(jiān)管體系和履約懲戒制度等事項，加速推動將鋼鐵、電解鋁、石化、化工等行業(yè)納入全國碳排放交易市場，進(jìn)一步優(yōu)化完善碳排放核算體系，建立各行業(yè)碳排放數(shù)據(jù)核查信息庫。強(qiáng)化政府對碳交易及相關(guān)活動的全流程監(jiān)管，為全國碳市場順利運(yùn)行保駕護(hù)航。構(gòu)建以全國碳市場為核心、試點(diǎn)碳市場和溫室氣體自愿減排交易市場為補(bǔ)充的多層次碳排放交易體系，降低企業(yè)進(jìn)入碳市場交易門檻。建設(shè)碳交易機(jī)制的基礎(chǔ)設(shè)施和第三方機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)人才培養(yǎng)和人員培訓(xùn)，通過專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)為企業(yè)提供碳排放統(tǒng)計與核算支持，提高我國企業(yè)應(yīng)對碳邊境調(diào)解機(jī)制的能力。

（三）發(fā)掘國際低碳科技創(chuàng)新合作新機(jī)遇

為應(yīng)對新一輪綠色產(chǎn)業(yè)和低碳技術(shù)競爭，我應(yīng)加強(qiáng)低碳技術(shù)國際合作，以“一帶一路”倡議為契機(jī)，深化與沿線國家和地區(qū)在電力、交通、建筑、化工等產(chǎn)業(yè)的減碳技術(shù)合作，在核能、太陽能、風(fēng)能、生物質(zhì)能等可再生能源領(lǐng)域的無碳技術(shù)合作，以及在生物固碳、碳捕集利用與封存等負(fù)碳技術(shù)合作，充分發(fā)揮低碳技術(shù)的根本支撐作用。另外，可結(jié)合我國“雙碳”目標(biāo)，加快產(chǎn)業(yè)與能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，依托新一代信息技術(shù)、新能源、新材料，布局綠色基建、智慧能源、智能交通、新型儲能供能裝備、大型環(huán)保及資源綜合利用裝備等戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)。明確減排行業(yè)，分解減排目標(biāo)，采取漸進(jìn)式減排措施，以目標(biāo)為導(dǎo)向制定產(chǎn)業(yè)調(diào)整政策，將減少碳排放的源頭治理和增加碳吸收的末端治理相結(jié)合。通過大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、人工智能與制造業(yè)的深度融合，提高對碳排放和碳成本的評估和核算，加強(qiáng)精準(zhǔn)控碳。同時，加大培養(yǎng)綠色低碳場景，引導(dǎo)國內(nèi)綠色產(chǎn)品消費(fèi)升級。

（四）加大財稅金融支持力度

首先，繼續(xù)推動降低制造業(yè)增值稅稅率和企業(yè)所得稅稅率，為工業(yè)綠色化轉(zhuǎn)型發(fā)展提供穩(wěn)健寬松的政策環(huán)境。其次，加大綠色產(chǎn)品政府采購力度，探索構(gòu)建綠色制造產(chǎn)品政府采購目錄，將設(shè)計、生產(chǎn)、使用、回收等全周期綠色要求嵌入綠色認(rèn)證體系。再次，加大金融支持工業(yè)綠色發(fā)展力度，建立完善支持工業(yè)綠色發(fā)展的專項財稅金融政策，從而緩解綠色新興產(chǎn)業(yè)融資難的困境，給予綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展積極鼓勵。在深入一線探索調(diào)研的基礎(chǔ)上完善綠色金融標(biāo)準(zhǔn)和轉(zhuǎn)型金融標(biāo)準(zhǔn)體系，建立工業(yè)綠色發(fā)展指導(dǎo)目錄和項目庫，明確綠色投資方向，精準(zhǔn)、有效地為綠色低碳項目融資提供資金保障。

■ 蒼翠欲滴 張涵/攝