財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)現(xiàn)狀分析
——以上海市閔行區(qū)為例

●田桂珍

2014 年新修訂的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》首次以立法形式明確了“各級(jí)預(yù)算應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、 講求績(jī)效和收支平衡的原則”， 強(qiáng)調(diào)了要提高預(yù)算績(jī)效。 經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐與探索，2018 年 《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2018〕34 號(hào)）提出建設(shè)全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系， 著力提高財(cái)政資源配置效率和使用效益， 改變預(yù)算資金分配的固化格局。 隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段， 全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理已成為建立現(xiàn)代財(cái)政制度的關(guān)鍵點(diǎn)和突破口。

百年大計(jì)，教育為本，教育是對(duì)中華民族偉大復(fù)興具有決定性意義的事業(yè)。 從財(cái)政資源投入看，教育經(jīng)費(fèi)在一般公共預(yù)算支出中占比最大。 2018 年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu)提高教育經(jīng)費(fèi)使用效益的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕82 號(hào)）指出，國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比例達(dá)到并持續(xù)保持在4%以上，投入機(jī)制逐步健全，但仍存在經(jīng)費(fèi)使用“重硬件輕軟件、重支出輕績(jī)效”等問(wèn)題，提出要進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu)、 提高教育經(jīng)費(fèi)使用效益， 要著力解決教育發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題， 切實(shí)提高教育資源配置效率和使用效益， 促進(jìn)公平而有質(zhì)量的教育發(fā)展。 同年上海市人民政府印發(fā) 《關(guān)于深入推進(jìn)本市義務(wù)教育城鄉(xiāng)一體化改革促進(jìn)優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（滬府發(fā)〔2018〕2 號(hào)）提出促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共教育服務(wù)均等化，整體提升城鄉(xiāng)學(xué)校教育質(zhì)量和辦學(xué)水平， 努力破解居民日益增長(zhǎng)的優(yōu)質(zhì)教育資源需求和不均衡不充分發(fā)展之間的矛盾， 重點(diǎn)追求教育公平和教育質(zhì)量。

因此，提高財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)的績(jī)效有其重要性和必要性， 本文將以閔行區(qū)教育局財(cái)政教育支出為例， 分析閔行區(qū)財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)現(xiàn)狀， 提出改進(jìn)的對(duì)策建議。

一、現(xiàn)有預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系介紹

（一）近年來(lái)閔行區(qū)預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施情況

近年來(lái)，閔行區(qū)在開(kāi)展政策和項(xiàng)目績(jī)效管理改革試點(diǎn)方面積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，并走在了全國(guó)前列。 根據(jù)《閔行區(qū)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施意見(jiàn)》（閔委發(fā)〔2019〕50 號(hào)），從2019 年起，在區(qū)、鎮(zhèn)兩級(jí)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理。到2020 年底， 區(qū)級(jí)率先基本建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理新體系。到2021 年底，在全區(qū)范圍內(nèi)全面形成“預(yù)算決策有評(píng)估、預(yù)算編制有目標(biāo)、 預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、 預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算績(jī)效管理新機(jī)制。 考慮到績(jī)效目標(biāo)編制的規(guī)范性、 完整性及與預(yù)算資金的匹配性將影響后續(xù)績(jī)效評(píng)價(jià)的準(zhǔn)確性， 是績(jī)效評(píng)價(jià)工作的基礎(chǔ)，因此下面將圍繞績(jī)效目標(biāo)編報(bào)環(huán)節(jié)，介紹近年來(lái)預(yù)算績(jī)效評(píng)估中績(jī)效目標(biāo)編報(bào)的變化。

表1 閔行區(qū)2019-2021 年部門預(yù)算績(jī)效目標(biāo)申報(bào)情況

（二）財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)申報(bào)指標(biāo)體系

根據(jù) 《上海市財(cái)政項(xiàng)目支出預(yù)算績(jī)效管理辦法（試行）》（滬財(cái)預(yù)〔2020〕6 號(hào)），績(jī)效目標(biāo)編報(bào)應(yīng)符合突出重點(diǎn)、具體細(xì)化、合理可行的要求，設(shè)置的績(jī)效指標(biāo)包括三個(gè)一級(jí)指標(biāo)，分別是產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)、滿意度指標(biāo)，其中產(chǎn)出指標(biāo)下設(shè)置數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效、成本等二級(jí)指標(biāo)，效益指標(biāo)下設(shè)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響等二級(jí)指標(biāo)。 滿意度指標(biāo)下設(shè)服務(wù)對(duì)象滿意度二級(jí)指標(biāo)。 三級(jí)指標(biāo)則根據(jù)需要自行設(shè)置。

根據(jù)閔行區(qū)預(yù)算績(jī)效管理信息系統(tǒng)，項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)編制時(shí)至少選擇3 條產(chǎn)出指標(biāo)、2 條效益指標(biāo)、1 條滿意度指標(biāo)。系統(tǒng)中績(jī)效指標(biāo)分為共性指標(biāo)和個(gè)性指標(biāo)，經(jīng)查詢教育支出個(gè)性指標(biāo)，共設(shè)置451 條績(jī)效指標(biāo)供單位在編報(bào)績(jī)效目標(biāo)時(shí)按需選擇，其中使用率大于0 的指標(biāo)共74 條，使用率0.2%及以上的績(jī)效指標(biāo)共26 條，具體情況詳見(jiàn)表2。

表2 使用率0.2%及以上的教育支出績(jī)效指標(biāo)情況

二、閔行區(qū)財(cái)政教育支出績(jī)效目標(biāo)編報(bào)分析

該部分分析依據(jù)閔行區(qū)人民政府網(wǎng)站上公開(kāi)的閔行區(qū)教育局2021 年財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)填報(bào)表。 現(xiàn)以政府投資計(jì)劃項(xiàng)目為例，對(duì)績(jī)效目標(biāo)編報(bào)開(kāi)展分析。閔行區(qū)教育局2021 年度政府投資計(jì)劃項(xiàng)目總金額4.17 億元，包括24 個(gè)工程項(xiàng)目，年度績(jī)效目標(biāo)是通過(guò)實(shí)施上述工程，落實(shí)“十四五” 時(shí)期閔行區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略定位與布局調(diào)整， 有針對(duì)性的做好教育資源配置和布局調(diào)整， 使區(qū)域教育資源的總量和質(zhì)量能夠滿足地區(qū)居民對(duì)基礎(chǔ)教育的需求。 項(xiàng)目未填報(bào)總績(jī)效目標(biāo)。 績(jī)效指標(biāo)的選取上，產(chǎn)出指標(biāo)中的數(shù)量、 質(zhì)量、 時(shí)效指標(biāo)各填報(bào)一個(gè)，效益指標(biāo)中的社會(huì)效益和可持續(xù)影響指標(biāo)各填報(bào)一個(gè)， 滿意度指標(biāo)中填報(bào)了一個(gè)服務(wù)對(duì)象滿意度指標(biāo)。

（一）該項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)編報(bào)的優(yōu)點(diǎn)

1、績(jī)效指標(biāo)數(shù)量符合要求。該項(xiàng)目共設(shè)置6條績(jī)效指標(biāo)， 符合項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)編制時(shí)至少選擇3 條產(chǎn)出指標(biāo)、2 條效益指標(biāo)、1 條滿意度指標(biāo)的基本要求。

2、選取了符合項(xiàng)目特點(diǎn)的核心指標(biāo)。 數(shù)量指標(biāo)下的工程計(jì)劃完成率旨在考查工程計(jì)劃完成情況是否與計(jì)劃一致， 質(zhì)量指標(biāo)下的階段性監(jiān)理意見(jiàn)旨在考查監(jiān)理意見(jiàn)是否達(dá)到計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)， 社會(huì)效益指標(biāo)下的重大安全事故旨在考查是否發(fā)生重大安全事故。 上述三個(gè)指標(biāo)都是基本建設(shè)項(xiàng)目中核心的要素，工程建設(shè)進(jìn)度、建設(shè)質(zhì)量、重大安全事故控制等是最為關(guān)鍵、最關(guān)心的因素，績(jī)效目標(biāo)設(shè)置做到了突出重點(diǎn)。

3、績(jī)效指標(biāo)定量與定性相結(jié)合。 績(jī)效目標(biāo)應(yīng)當(dāng)具體細(xì)化，盡量進(jìn)行定量表述，輔之以定性表述。 該項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)中工程計(jì)劃完成率年度指標(biāo)值為100%，重大安全事故為0，管理人員滿意度為大于等于85%， 一半的績(jī)效指標(biāo)做到了定量表述，滿足定量與定性相結(jié)合的要求。

（二）該項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)編制的不足之處

1、項(xiàng)目總目標(biāo)空缺，年度總目標(biāo)空泛。 該項(xiàng)目未填報(bào)項(xiàng)目建設(shè)期內(nèi)總績(jī)效目標(biāo)， 年度總目標(biāo)的設(shè)置描述較為空泛， 做好教育資源配置和布局調(diào)整，滿意居民對(duì)基礎(chǔ)教育的需求，不夠具體詳細(xì)， 績(jī)效指標(biāo)中也未能反映項(xiàng)目建設(shè)對(duì)教育資源配置和布局調(diào)整的作用， 未設(shè)置居民滿意度指標(biāo)， 年度總目標(biāo)的表述反而更像項(xiàng)目總目標(biāo)。

2、績(jī)效指標(biāo)選取不夠全面具體。 該項(xiàng)目只設(shè)置了最基礎(chǔ)的6 條績(jī)效指標(biāo)， 指標(biāo)更加側(cè)重工程管理方向，缺乏工程可以取得的效果、財(cái)務(wù)管理、預(yù)算執(zhí)行等方面的指標(biāo)，例如新建建筑面積、新建工程驗(yàn)收合格率、項(xiàng)目建設(shè)完成后利用率、室內(nèi)空氣檢測(cè)合格率、師生滿意度、預(yù)計(jì)招生人數(shù)、學(xué)校輻射范圍、財(cái)務(wù)管理制度健全性、資金使用規(guī)范性、政府采購(gòu)規(guī)范性、預(yù)算執(zhí)行率等指標(biāo)。

3、績(jī)效目標(biāo)填報(bào)未按照一項(xiàng)目一績(jī)效原則。政府投資計(jì)劃項(xiàng)目總金額4.17 億元， 金額非常大，且包括24 個(gè)工程項(xiàng)目，每個(gè)項(xiàng)目的位置、建設(shè)進(jìn)度、資金、工程體量各不相同，其績(jī)效目標(biāo)也會(huì)存在差異， 應(yīng)當(dāng)每個(gè)項(xiàng)目分別填報(bào)績(jī)效目標(biāo)，設(shè)置差異化績(jī)效指標(biāo)，以體現(xiàn)精細(xì)化管理，完善工程管理與資金使用， 切實(shí)發(fā)揮教育經(jīng)費(fèi)的作用。

三、 優(yōu)化財(cái)政教育支出績(jī)效評(píng)價(jià)的對(duì)策建議

（一）提高教育經(jīng)費(fèi)績(jī)效目標(biāo)編制質(zhì)量

高質(zhì)量的績(jī)效目標(biāo)是開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)，關(guān)系到績(jī)效評(píng)價(jià)的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、合理性以及適用性。 建議在績(jī)效目標(biāo)最低6 條指標(biāo)的基礎(chǔ)上，適當(dāng)增加貼合項(xiàng)目特色的個(gè)性指標(biāo)，優(yōu)先選取最具代表性、最能直接反映產(chǎn)出和效益的核心指標(biāo)，精簡(jiǎn)實(shí)用，指標(biāo)內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)明確、具體、可衡量，數(shù)據(jù)及佐證資料應(yīng)當(dāng)可采集、可獲得。

另外，對(duì)于年中調(diào)整增加的教育項(xiàng)目，例如地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目， 也應(yīng)進(jìn)行績(jī)效目標(biāo)編報(bào)。

（二）開(kāi)展財(cái)政教育支出整體績(jī)效評(píng)價(jià)

在對(duì)單個(gè)預(yù)算項(xiàng)目、教育部門整體支出開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，開(kāi)展閔行區(qū)財(cái)政教育支出整體績(jī)效評(píng)價(jià)，評(píng)估教育經(jīng)費(fèi)投入對(duì)閔行區(qū)教育環(huán)境與質(zhì)量提升產(chǎn)生的實(shí)質(zhì)性作用，為改進(jìn)支出結(jié)構(gòu)、提高資金效益、促進(jìn)教育發(fā)展提供參考。 以義務(wù)教育支出為例，構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，再以2020 年度數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)， 測(cè)量閔行區(qū)區(qū)級(jí)與鎮(zhèn)級(jí)、不同街鎮(zhèn)、不同學(xué)校的教育相關(guān)指標(biāo)，評(píng)估義務(wù)教育資源分配與配置的均衡性，以及教育的質(zhì)量，發(fā)現(xiàn)教育經(jīng)費(fèi)支出存在的問(wèn)題與短板， 從而為未來(lái)財(cái)政義務(wù)教育投入提供改進(jìn)的建議。

促進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展， 一是要實(shí)現(xiàn)教育公平，二是要提高教育質(zhì)量，財(cái)政義務(wù)教育投入績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建可以從這兩大方面著眼。結(jié)合財(cái)政支出績(jī)效的本質(zhì)來(lái)看，在績(jī)效體系構(gòu)建時(shí)可以將“公平”維度拆分成差異化公平和公共責(zé)任這兩項(xiàng)指標(biāo)， 前者指專項(xiàng)資金支出的目標(biāo)受益地區(qū)與項(xiàng)目受眾能否在相對(duì)公平的基礎(chǔ)上取得相關(guān)資金、公共產(chǎn)品與服務(wù)，后者便是對(duì)單一追尋經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)的補(bǔ)充和緩和， 尤其體現(xiàn)政府對(duì)相對(duì)弱勢(shì)者的擔(dān)當(dāng)。 教育的“質(zhì)量”則可以理解為教育的成果， 是教育在培養(yǎng)學(xué)生全面發(fā)展方面的積極成效。

通過(guò)查閱研讀義務(wù)教育領(lǐng)域相關(guān)政策文件，提取出下列關(guān)于教育公平與質(zhì)量的指標(biāo)， 詳見(jiàn)表3。

表3 政策文件關(guān)鍵詞表

在堅(jiān)持“以結(jié)果為導(dǎo)向”和“以顧客為導(dǎo)向”的績(jī)效評(píng)價(jià)原理基礎(chǔ)上，主要從教育經(jīng)費(fèi)投入、教育發(fā)展能力、教育產(chǎn)出與結(jié)果三方面入手進(jìn)行指標(biāo)設(shè)計(jì)，應(yīng)用多目標(biāo)管理理論來(lái)組合績(jī)效指標(biāo)，從規(guī)模、結(jié)構(gòu)、社會(huì)3 個(gè)方面構(gòu)建一級(jí)政府財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，從基礎(chǔ)績(jī)效、項(xiàng)目績(jī)效、整體績(jī)效三個(gè)層面構(gòu)建教育部門支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系， 遵循統(tǒng)一性與差異化動(dòng)態(tài)平衡原則，構(gòu)建簡(jiǎn)潔、適用、有效的指標(biāo)體系通用模型等不同學(xué)者關(guān)于績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建思想，并結(jié)合政策文件分析、訪談結(jié)果等構(gòu)建閔行區(qū)財(cái)政義務(wù)教育投入績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系， 詳見(jiàn)表4。

表4 財(cái)政義務(wù)教育投入績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系