“十四五”時期預(yù)算績效管理制度改革研究

●王澤彩 劉 薇

全面實施預(yù)算績效管理是深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政制度的重要制度安排，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化不可或缺的基礎(chǔ)條件。 “全面預(yù)算績效管理實質(zhì)上是全面風(fēng)險管理”， 預(yù)算績效和公共風(fēng)險實質(zhì)上是一個硬幣的兩面，績效管理能夠促進財政資源配置效率和資金使用效益提升，有效對沖公共風(fēng)險。 “十四五”時期，研究改進中期財政規(guī)劃管理、優(yōu)化公共資源配置、 提升財政資源的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，提高公共產(chǎn)品質(zhì)量和公共服務(wù)水平等，必須與現(xiàn)代預(yù)算績效管理制度建設(shè)密切聯(lián)系起來。

一、“十三五”時期預(yù)算績效管理制度改革成效

“十三五”時期，我國預(yù)算績效管理改革穩(wěn)步推進，《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》 實施以來，“全方位、全過程、全覆蓋”的預(yù)算績效管理制度建設(shè)取得階段性成效。

（一）全方位預(yù)算績效管理新格局基本形成

一是對所有中央本級項目、中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付、中央與地方共同事權(quán)轉(zhuǎn)移支付，從數(shù)量、質(zhì)量、時效、成本、效益等維度全面衡量預(yù)算安排及使用效果。初步建立重大政策和項目全周期跟蹤問效機制。二是推動地方層面開展了部門整體績效評價，以及地方財政運行綜合績效評價，不斷提高部門和單位整體績效水平。三是從促進財政資源高效配置、增強財政可持續(xù)性的視角推動各級政府收支預(yù)算全面納入績效管理取得一定進展。

（二）全過程預(yù)算績效管理閉環(huán)鏈條初步建立

中央、省級和部分市縣財政已經(jīng)構(gòu)建項目支出為主的全過程預(yù)算績效管理閉環(huán)鏈條，實現(xiàn)“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、執(zhí)行結(jié)果有評價、評價結(jié)果有反饋和反饋結(jié)果有運用”全過程改革意圖。

（三）全覆蓋的預(yù)算績效管理體系日趨完善

一方面，預(yù)算績效管理的范圍有序擴大?；緦崿F(xiàn)預(yù)算績效管理覆蓋五級政府和一般公共預(yù)算、 政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算，并逐步向政府投資基金等領(lǐng)域延伸。 另一方面，已初步構(gòu)建了覆蓋精準(zhǔn)扶貧攻堅、政府和社會資本合作（PPP）、政府采購、政府購買服務(wù)、冷鏈物流、電子商務(wù)進農(nóng)村、地方政府專項債券項目等的績效管理制度體系。

（四）分行業(yè)、分領(lǐng)域、分層級預(yù)算績效指標(biāo)有序確立

一是針對績效目標(biāo)和指標(biāo)體系出臺一系列相關(guān)制度和管理辦法①， 完善預(yù)算績效指標(biāo)確定機制，平衡績效指標(biāo)通用性和專業(yè)性，增加可衡量的量化績效指標(biāo)。二是注重將預(yù)算績效管理和預(yù)算編制融合， 結(jié)合政府收支分類逐步完善共性指標(biāo)和個性指標(biāo)框架設(shè)計（如上表所示），不斷夯實預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)性條件。 三是“十三五” 時期績效目標(biāo)管理和績效自評覆蓋面進一步擴大。

表1 2020 年分行業(yè)、分領(lǐng)域績效指標(biāo)框架

（五）績效管理監(jiān)督問責(zé)體制機制逐步健全

著力推進績效信息公開。 重要績效目標(biāo)、績效評價結(jié)果逐步有序與預(yù)決算草案同步報送同級人大、向社會主動公開，自覺接受人大和社會各界監(jiān)督。 特別是，提交全國人大審議的中央部門項目績效目標(biāo)數(shù)量從2020 年的50 個增加到2021 年109 個。 實施了績效評價結(jié)果與預(yù)算安排直接掛鉤辦法， 低效無效配置資源的局面明顯改善。

二、我國預(yù)算績效管理制度改革問題分析

當(dāng)前， 影響預(yù)算績效管理制度改革順利推進的相關(guān)問題亟待解決，值得高度重視。

（一）預(yù)算績效管理制度的法律基礎(chǔ)亟待筑牢

一是績效立法研究滯后?？冃繕?biāo)、績效監(jiān)控、績效評價、結(jié)果應(yīng)用、績效生態(tài)、績效治理、激勵問責(zé)等法律法規(guī)的完善是改革有效實施的重要前提， 亟待通過立法支持并實現(xiàn)績效管理的制度化、規(guī)范化、法治化。二是現(xiàn)行財政法規(guī)績效約束薄弱。盡管《預(yù)算法》《預(yù)算法實施條例》中對績效管理有些許規(guī)定，但是過于籠統(tǒng)粗放。三是預(yù)算績效管理制度“碎片化”特征較為突出，缺乏系統(tǒng)性、整體性、科學(xué)性的中長期頂層制度安排。 究其原因， 我國全社會績效理念和績效文化基礎(chǔ)相當(dāng)薄弱， 尚缺乏宏觀績效管理理念與規(guī)則較充分的法治化表現(xiàn)形式。

（二）重微觀績效輕宏觀績效管理現(xiàn)象亟待消除

如前所述， 推進微觀制度建設(shè)和側(cè)重項目支出的績效評價取得顯著進展，但著眼于國家治理層面如何實現(xiàn)財政資源優(yōu)化配置和效率最大化， 特別是如何防范資源錯配帶來的公共風(fēng)險？ 怎么配置、配置多少才更有效率等等， 仍缺乏提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的頂層設(shè)計。 這是預(yù)算績效管理缺乏“跳出財政看財政”的宏觀視野，尚未樹立風(fēng)險思維的全局觀造成的。

（三）績效評估的前置性預(yù)測分析能力亟待加強

從中央到地方，預(yù)算編制環(huán)節(jié)“事前”對相關(guān)情況、 經(jīng)濟參數(shù)和未來場景的預(yù)測能力相對薄弱，相關(guān)評價主體評價能力建設(shè)、數(shù)據(jù)資料支撐、評價模型優(yōu)化、評價經(jīng)驗積累等等，與高質(zhì)量績效評價要求仍有較大差距。 基于獨立化、專業(yè)化，評價“三年滾動預(yù)算”技能，還力有不逮?？冃Ч芾淼摹盎A(chǔ)設(shè)施建設(shè)”滯后于數(shù)字經(jīng)濟的飛速發(fā)展，是不容忽視的重要原因。

（四）績效目標(biāo)、績效指標(biāo)和績效評價體系亟待規(guī)范

首先， 績效目標(biāo)設(shè)計和自評價質(zhì)量亟待提高。 績效自評缺乏客觀性和準(zhǔn)確性； 績效指標(biāo)“泛指標(biāo)化”特征突出，形式主義導(dǎo)致評價質(zhì)量不高。 其次，具體到各行業(yè)、不同領(lǐng)域、分層級評價指標(biāo)體系尚沒有統(tǒng)一。 再者，績效評價操作規(guī)范遲遲沒有形成管理部門認(rèn)可的、 相關(guān)參與主體接受的量化細化的標(biāo)準(zhǔn)， 使得評價結(jié)果的公信力受到質(zhì)疑。 究其原因，全面實施預(yù)算績效管理是涉及到整個預(yù)算管理機制的、復(fù)雜的、系統(tǒng)性的工程，改革任重道遠。

（五）預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)工作亟待進一步夯實

一是專業(yè)人才隊伍薄弱， 主要表現(xiàn)為三個“不到位”，即：人員隊伍建設(shè)不到位，績效培訓(xùn)力度和內(nèi)容差異化不到位，培育、引導(dǎo)和發(fā)展第三方機構(gòu)能力不到位。 二是績效數(shù)據(jù)庫信息系統(tǒng)研發(fā)不到位，績效評價標(biāo)準(zhǔn)庫、數(shù)據(jù)資料庫建設(shè)滯后，迫切需要對預(yù)算績效管理“數(shù)據(jù)基礎(chǔ)”進行優(yōu)化。 三是績效目標(biāo)動態(tài)監(jiān)控范圍偏窄，究其原因，預(yù)算績效管理處于起步階段，系統(tǒng)化的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)尚未全面推開，與政府“金字號工程”聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)庫共建共享亟待提速。

三、“十四五” 時期預(yù)算績效管理制度改革基本原則與框架導(dǎo)圖

“十四五”時期，預(yù)算績效管理改革應(yīng)以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)， 全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中和五中全會精神，堅持以人民為中心發(fā)展理念，著眼于推動資源配置最優(yōu)、產(chǎn)出效果最大化目標(biāo)，將制度創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新和管理創(chuàng)新緊密融合，分階段、 分步驟建設(shè)具有中國特色的預(yù)算績效管理制度體系，助推財政政策“提質(zhì)增效，更可持續(xù)”目標(biāo)的實現(xiàn)。

（一）基本原則

1、 以確定性對沖公共風(fēng)險原則。 預(yù)算績效管理的根本目標(biāo)， 是服務(wù)現(xiàn)代財政制度建設(shè)和現(xiàn)代國家治理的全局，防范與降低公共風(fēng)險，實現(xiàn)以制度的前瞻性、確定性“未雨綢繆”地對沖公共風(fēng)險的多樣性和不確定性。 在構(gòu)建預(yù)算績效管理框架過程中， 應(yīng)注重以風(fēng)險思維的全局觀“跳出財政看財政”。

2、長短結(jié)合、由粗到細原則。 推進預(yù)算績效管理的各項措施， 需要從短期做起、 長短期結(jié)合、由粗到細推進的路徑加以推進。 將實現(xiàn)宏觀目標(biāo)的綜合績效評價與微觀目標(biāo)的資金效益評價統(tǒng)籌結(jié)合； 將考慮新政策適應(yīng)性與評價原有政策的合理性統(tǒng)籌結(jié)合。

3、 全面推動與重點突破原則。 預(yù)算績效管理已經(jīng)進入全面“攻堅”階段，在進一步健全和完善績效管理制度體系的同時， 應(yīng)注重從結(jié)構(gòu)和質(zhì)量角度， 在部門預(yù)算績效考評法規(guī)基礎(chǔ)和支持條件、事前績效評估所需的預(yù)測能力、分領(lǐng)域績效評價指標(biāo)體系構(gòu)建等方面， 予以加快推進。

4、 機制創(chuàng)新與協(xié)同增效原則。 在構(gòu)建預(yù)算績效管理綜合框架中， 要形成各責(zé)任主體權(quán)責(zé)明確、公共風(fēng)險預(yù)控機制完善、決策機制科學(xué)高效、監(jiān)督獎懲精準(zhǔn)及時的管理體系，提高全面預(yù)算績效管理的協(xié)同效應(yīng)和綜合水平。

（二）框架導(dǎo)圖

基于未來風(fēng)險的邏輯思維， 依托完成經(jīng)濟社會現(xiàn)代化轉(zhuǎn)軌所需的政府預(yù)算管理制度改革要求， 從六個方面研究構(gòu)建優(yōu)化預(yù)算績效管理制度框架。 即，一是按照黨的十八屆三中全會明確要求，以建設(shè)現(xiàn)代財政制度為統(tǒng)領(lǐng)，服務(wù)于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化大局； 二是以提升公共風(fēng)險治理能力為指導(dǎo)， 發(fā)揮績效管理對沖公共風(fēng)險的效能； 三是以健全績效法規(guī)體系為支撐，推動實現(xiàn)全覆蓋預(yù)算績效管理；四是以公共風(fēng)險最小化作為評價“量尺”，充分估量不同風(fēng)險間相互關(guān)聯(lián)、相互轉(zhuǎn)化的特性，優(yōu)化設(shè)計績效評價標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系；五是以“數(shù)字財政”信息化為重點； 六是以評價結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤機制為保障。

圖1 “十四五”時期預(yù)算績效管理制度導(dǎo)圖

四、“十四五”時期預(yù)算績效管理制度改革對策建議

“十四五”時期，貫徹“加強財政資源統(tǒng)籌”“深化預(yù)算管理制度改革，強化預(yù)算約束和績效管理”總體部署，按照績效管理“提質(zhì)增效”要求，建議采取以下應(yīng)對措施：

（一）注重加強宏觀績效管理，引領(lǐng)預(yù)算績效管理提質(zhì)增效

一是宏觀績效管理貫穿于財政資源配置的各個環(huán)節(jié)和資金運用的全過程。 貫穿于公共事務(wù)決策和公共產(chǎn)品提供的全過程， 涵蓋公共產(chǎn)品和服務(wù)的整個生命周期。 二是相對于市場在資源配置發(fā)揮決定性作用而言， 亟待加強預(yù)算在公共資源配置中決定性作用的發(fā)揮， 提升宏觀資源配置效率和效益。 三是在確定財政政策的大方向和力度、制定具體政策要領(lǐng)、 確定資金在項目群與具體項目上的配置、資金使用的監(jiān)督、公共工程項目竣工交付使用的運營和維護等方面， 都需要從宏觀視角設(shè)計績效管理的流程和重點。

（二）注重細化、量化“四本預(yù)算”績效目標(biāo)，降低財政運行不確定性風(fēng)險

第一，注重全覆蓋范疇。 加快細化覆蓋“四本預(yù)算”的績效目標(biāo)管理，構(gòu)建全過程閉環(huán)系統(tǒng)，細化全流程管理鏈條。 探討研究出臺《事前績效評估管理辦法》，搭建事前績效評估工作平臺。 第二，強化績效目標(biāo)管理。 對“績效目標(biāo)管理”環(huán)節(jié)單獨建章立制，形成系統(tǒng)而明確的規(guī)范。 第三，加強績效運行監(jiān)控。 一方面，執(zhí)行過程中的評估推行“雙監(jiān)控”，積極引入第三方評估；另一方面，構(gòu)建閉環(huán)式全覆蓋監(jiān)督系統(tǒng)。 第四，對“全口徑預(yù)算”開展績效評價。 積極拓寬績效評價范圍，保障各項制度和政策有效運行。 第五，探討完善績效管理考核制度?？偨Y(jié)經(jīng)驗及時推進考核辦法的修訂， 提升預(yù)算績效考核質(zhì)量和有效性。

（三）注重降低未來不確定性預(yù)期，優(yōu)化績效評價標(biāo)準(zhǔn)和評價指標(biāo)體系

首先， 在面向未來的預(yù)算模式下， 必須遵循“加大對未來不確定性、公共風(fēng)險變化趨勢的分析與預(yù)測”原則。 其次，建立健全預(yù)算績效管理標(biāo)準(zhǔn)體系。 即以防范和對沖公共風(fēng)險為前提，設(shè)計內(nèi)容精煉、結(jié)構(gòu)合理、程序規(guī)范、定額標(biāo)準(zhǔn)、能夠動態(tài)修訂、 支撐預(yù)算編制和執(zhí)行科學(xué)有序推進的原則標(biāo)準(zhǔn)。 再者，探討研究各部門和預(yù)算單位整體績效目標(biāo)可量化考評的指標(biāo)體系。

（四）注重整體績效管理與微觀績效實踐融合，促進績效管理高質(zhì)量發(fā)展

一是全面實施預(yù)算績效管理涉及到經(jīng)濟、社會、政治、環(huán)境等多個維度，必須從整體進行績效管理。 堅持“以不確定性為基準(zhǔn)”，突破以往理論研究局限，“從效益觀轉(zhuǎn)向更高層面的一致性的風(fēng)險理念，注重宏觀績效和整體績效”。 二是啟動部門整體支出績效管理試點，逐步實現(xiàn)全覆蓋。 通過績效目標(biāo)和指標(biāo)體系來量化部門業(yè)績，引導(dǎo)部門通過加強管理提升支出績效水平。 三是分類制定績效目標(biāo)和差異化指標(biāo)體系。 根據(jù)部門不同特點，可“量體裁衣”分類制定優(yōu)化技術(shù)性指標(biāo)設(shè)計。 四是轉(zhuǎn)向未來風(fēng)險邏輯，實施全成本預(yù)算績效管理。 運用全成本績效分析報告全景圖式展示項目運行“全成本”。

（五）注重加強人才培養(yǎng)和預(yù)測能力建設(shè)，強調(diào)重點支出績效評估能力建設(shè)

第一，大力加強各級、各部門在預(yù)算績效管理領(lǐng)域的人才培養(yǎng)，以強化培訓(xùn)、“傳幫帶”等多種方式，打造人才團隊。 第二，有必要引入和委托具備專業(yè)評估資質(zhì)、專業(yè)知識和能力的第三方機構(gòu)實施績效評價。 健全和完善第三方機構(gòu)的遴選機制與委托機制，并對從業(yè)人員的信譽、質(zhì)量、能力等進行認(rèn)證。 比如，研究設(shè)立“績效評價師”資質(zhì)認(rèn)證。 第二，牢牢把握“全面預(yù)算績效管理實質(zhì)上是全面風(fēng)險管理”的實質(zhì)，大力加強各級、各部門績效管理工作中的預(yù)測能力建設(shè)。 要結(jié)合現(xiàn)代信息技術(shù)的應(yīng)用和人才培育的推進，積極開發(fā)量化預(yù)測模型并不斷積累經(jīng)驗、對其進行動態(tài)優(yōu)化強化。 第三，突出重點地選擇若干重要專項，組織高水平團隊形成績效評估的案例與示范，并積極推廣。 第四，對于地方政府債務(wù)管理績效與隱性債務(wù)風(fēng)險防范績效、“兩新一重”建設(shè)項目管理績效與“民生改善”關(guān)系密切的社保資金管理績效、中央“直達資金”管理績效等，可以優(yōu)先開展評估并及時推廣示范。

（六）注重建立健全“一條龍”式績效管理制度體系，踐行績效監(jiān)督問責(zé)

一是構(gòu)建財政核心業(yè)務(wù)一體化績效動態(tài)監(jiān)管體系。 應(yīng)充分運用“互聯(lián)網(wǎng)+績效+管理”模式，明晰財政部門監(jiān)管責(zé)任和績效管理主體責(zé)任界限，強化動態(tài)監(jiān)管體系對財政主體業(yè)務(wù)的覆蓋，并充分發(fā)揮協(xié)同、整體推進作用，促進公共資源優(yōu)化配置。二是完善預(yù)算績效立體化監(jiān)督體系。分領(lǐng)域、分行業(yè)、分層級探討建立健全操作流程， 秉持改革創(chuàng)新理念，在原有內(nèi)、外審計和紀(jì)檢監(jiān)察體系中，優(yōu)化各相關(guān)主體分工與協(xié)同（疊加和協(xié)調(diào)）關(guān)系，構(gòu)建預(yù)算績效的立體化監(jiān)督體系，提升預(yù)算管理現(xiàn)代化水平。 三是完善政府綜合財務(wù)報告制度。引入權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告，將更能夠準(zhǔn)確反映財政資金運行全流程的成本與效益， 匹配預(yù)算績效管理要求，促進政府預(yù)算更加完整、 可信和適應(yīng)年度銜接、周期變化中“瞻前顧后、綜合平衡”的需要。

注釋：

①《中央部門預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法》（財預(yù)〔2015〕88 號）、《中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付績效目標(biāo)管理暫行辦法》（財預(yù)〔2015〕163）號）、《政府投資基金暫行管理辦法》（財預(yù)〔2015〕210 號）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)財政部、國務(wù)院扶貧辦、國家發(fā)展改革委〈扶貧項目資金績效管理辦法〉 的通知》（國辦發(fā)〔2018〕35 號）、《項目支出績效評價管理辦法》（財預(yù)〔2020〕10 號）、《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》（財金 〔2020〕13 號）、《關(guān)于加強政府投資基金管理 提高財政出資效益的通知》（財預(yù)〔2020〕7 號）、《財政部關(guān)于委托第三方參與預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》（財預(yù)〔2021〕6 號）、《第三方機構(gòu)預(yù)算績效評價業(yè)務(wù)監(jiān)督管理暫行辦法》（財監(jiān)〔2021〕4 號）等。