2022 年財政政策的“穩(wěn)”與“進”

●葛琳玲 李順明

2021 年12 月先后召開的中央經濟工作會議和全國財政工作視頻會議，均明確了2022 年積極的財政政策仍然是我國宏觀調控政策手段的主要選擇。 尤其是全國財政工作視頻會議強調，為繼續(xù)做好“六穩(wěn)”“六?！惫ぷ鳎€(wěn)住宏觀經濟大盤， 著力實施新的減稅降費政策、 加強財政資源統(tǒng)籌并保證財政支出強度和加快支出進度等舉措。 從兩大會議釋放的信號看，本輪財政支持政策仍然具有擴展性特征。

擴張性財政政策成為應對風險的必要手段。 政府通過財政收支的安排來實現(xiàn)風險應對（武靖州，2017）。 政府應當通過擴大財政支出， 把公共風險爆發(fā)的影響降到最低限度并逐步釋放風險（劉尚希，2021）。 但是，擴張性財政政策會導致財政赤字增加和政府債務攀升，增加財政政策風險。 從近年中國政府債務增長情況看， 政府債務水平提高明顯，2018 年政府債務負債率為37%，2020 年政府債務負債率為45.8%。 防范和化解財政政策風險，是決定中國經濟穩(wěn)定增長的關鍵。 因此，在風險不斷迭代變化的新形勢下，積極的財政政策應順勢而變。

一、公共風險與財政政策

從風險化解主體看， 有私人風險和公共風險。 那些可以通過私人 （個人、企業(yè)）行動來防范化解的風險即為私人風險。 公共風險是整體社會可能面對的損害結果， 即通過個人和企業(yè)行動無法規(guī)避， 只能通過政府行動來防范和化解。 政府防范和化解公共風險需要通過財政收支來實現(xiàn)， 這也是財政成為國家治理工具的基礎。

風險是一種虛擬狀態(tài)， 具有不確定性。 從當前環(huán)境看，風險已經成為社會最重要的問題。 如新冠肺炎疫情爆發(fā)、世界經濟復蘇乏力、全球貿易摩擦頻發(fā)、我國制造業(yè)缺乏核心技術、低碳能源開發(fā)技術相對落后等都為經濟發(fā)展帶來前所未有挑戰(zhàn)。 然而，風險是對可能受到損害的預判，是一種概率，具有不確定性。 財政政策則可以通過預算安排、 收支調整等有效政策工具的運用為經濟社會穩(wěn)定發(fā)展提供基礎保障，減少公共風險。 因此，真正有效應對風險的前提是需要在政策安排上轉變思維方式，在政策實施上提質增效。

風險也是無界的，可以傳導。 一方面，由于個體行為的改變，本應由社會個體承擔的風險， 可能會衍生出公共風險并迅速擴大。 如拋售、搶購等個體行為，隨著時間漸漸積累，超過一定臨界點后就會轉變?yōu)楣诧L險， 對國家經濟穩(wěn)定發(fā)展產生損害。 另一方面，社會、經濟、環(huán)境等各領域公共風險之間是有關聯(lián)并疊加的。 如2020 年新冠肺炎疫情的爆發(fā)由公共衛(wèi)生領域風險，傳導到經濟領域。 風險的無界性也導致財政政策無法在不全面考慮經濟、社會等各個領域風險的情況下， 以實現(xiàn)某一方面的調控目標。 只有從整體上精準防范化解公共風險，才能夠最大限度地避免風險盲區(qū)，為經濟可持續(xù)發(fā)展構建確定性。

二、 當前實施積極的財政政策所面臨的困境

自2008 年以來，我國持續(xù)實施了十多年積極的財政政策，取得了顯著成效。 擴內需、促消費、穩(wěn)就業(yè)、保民生，防范化解經濟下行風險，為經濟平穩(wěn)較快發(fā)展保駕護航。盡管如此，積極的財政政策仍然面臨著一些現(xiàn)實困境。

（一）地方財政收支矛盾突出

“十三五”期間全國新增減稅降費規(guī)模累計超過7.6 萬億元。 不過，隨著大規(guī)模減稅降費政策的落地實施，自2019 年起全國財政收入增速呈現(xiàn)大幅度下降趨勢， 特別是西部欠發(fā)達地區(qū)市縣財政更加困難， 甚至不同程度出現(xiàn)入不敷出的現(xiàn)象， 給地方落實積極的財政政策帶來壓力。 但是從中長期來看，減稅降費有利于激活市場活力，促進經濟增長，并通過經濟增長培植新財源。 減稅降費帶來的現(xiàn)實困境，將是地方政府能否通過壓縮一般性支出度過財政收入 “寒冬時期” 及收支矛盾加大可能給經濟社會發(fā)展所帶來的負面影響。

（二）地方財政赤字風險增加

實施積極的財政政策以來， 政府財政赤字規(guī)模和結構都發(fā)生了較大變化， 赤字率保持在高位，財政運行風險也有所加大。 與國際通行警戒線相比，雖然我國財政赤字率一直控制在3%以內，但從2009—2019 年的數(shù)據(jù)看，我國政府財政赤字規(guī)模依然龐大（見表1）。尤其值得注意的是， 表1 所體現(xiàn)的赤字率僅就一般公共預算而言。 而規(guī)模更為龐大的地方政府專項債券收支則在政府性基金預算中體現(xiàn)。 由此可見， 目前2.8%的財政赤字是被低估的。

表1 2009—2019 年政府財政赤字情況（單位：億元）

地方財政赤字規(guī)模持續(xù)擴大， 由2009 年的2000 億元，擴大到2019 年的9300 億元，赤字規(guī)模擴大了3.65 倍， 地方赤字占總赤字比也由2009 年的21%上升到2019 年的33%， 地方政府財政風險呈現(xiàn)加劇態(tài)勢。

（三）隱性債務復雜程度較高

近年來，我國各省份加大對基礎設施領域的投入， 但中西部地區(qū)一些財政困難的市縣出現(xiàn)基建已完工卻未能支付款項的現(xiàn)象， 可視為政府隱性債務的一種新形式。 這種情況的出現(xiàn)，不僅影響政府形象，增加財政實際償債規(guī)模，還會增加企業(yè)運行風險，最后將影響經濟發(fā)展穩(wěn)定。此外，還有個別地方政府背景的投融資平臺，通過地方政府隱性擔保或政策支持向銀行等金融機構舉債。 雖然新《預算法》規(guī)定，地方政府對這類債務不負有直接償還責任， 但是一旦這類債務發(fā)生違約將危及銀行流動性， 并且有可能引發(fā)區(qū)域性金融風險。 由此可見，復雜的隱性債務增加了財政可持續(xù)運行的風險。

三、 下一階段我國積極的財政政策主要任務

雖然新冠肺炎疫情對我國經濟帶來的一次性沖擊已經逐漸減弱， 但我國發(fā)展所面臨的外部環(huán)境不確定性仍然存在，實現(xiàn)“六穩(wěn)”目標和“六?！比蝿盏膲毫σ廊环浅４?。 在這種情況下，財政政策的任務也將極為艱巨。

中央經濟工作會議部署2022 年經濟工作時特別強調，要穩(wěn)字當頭、穩(wěn)中求進。 因此，積極的財政政策首先要護航經濟行穩(wěn)致遠。 如果經濟增長乏力甚至動能出現(xiàn)衰減， 則可能將經濟鎖定在低速度、低水平的增長軌道上，進而傳導至民生等社會領域，引發(fā)系統(tǒng)性風險。 為此，必須著力提升財政政策效能， 加強對經濟市場主體支持、激發(fā)經濟發(fā)展?jié)撃?，消除制約釋放經濟發(fā)展?jié)撃芎突盍Φ闹T多因素。

中央經濟工作會議明確提出，結構政策要著力暢通國民經濟循環(huán)。國民經濟循環(huán)既要以國內大循環(huán)為主體，也要暢通國內國際雙循環(huán)，打造全球資源要素的“磁力場”。我國具備龐大的消費市場基礎，具有不可低估的國際吸引力，但是也存在市場分割、區(qū)域發(fā)展不均衡、營商環(huán)境有待優(yōu)化、還未鍛造出不可替代的強大產業(yè)鏈等現(xiàn)實問題。 因此，積極的財政政策既要在“補短板”問題上下功夫，也要在“鍛長板”上發(fā)力，以期實現(xiàn)供給與需求更高水平的動態(tài)平衡。

中央經濟工作會議還強調，要加快數(shù)字化改造，促進傳統(tǒng)產業(yè)升級。當前，我國正處于從網絡大國邁向網絡強國，成為全球互聯(lián)網發(fā)展引領者的關鍵窗口期，也是數(shù)字技術與經濟社會深度融合、傳統(tǒng)產業(yè)數(shù)字化的轉型升級期。 財政支出要引導大數(shù)據(jù)、人工智能等技術在生產設備和關鍵環(huán)節(jié)的應用， 提高生產裝備和生產過程智能化。推動傳統(tǒng)產業(yè)高端化發(fā)展，以大數(shù)據(jù)促進傳統(tǒng)產業(yè)升級改造。

此外，我國在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、文化等公共服務領域還存在教育不均衡、看病難、看病貴、現(xiàn)代養(yǎng)老服務體系尚不健全等諸多問題，積極的財政政策要著眼于兜底民生政策，在滿足居民基本公共服務需求方面精準發(fā)力，通過支出安排擴大公共服務領域供給，提高供給品質。同時，我國環(huán)境治理與保護方面的財政投入需求量也較大。雖然我國生態(tài)環(huán)境質量總體得到改善，但生態(tài)文明建設正處于壓力疊加、負重前行的關鍵期，財政投入仍需持續(xù)加力。

四、 推進積極的財政政策提質增效的思考

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》強調，“財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障?！币獙崿F(xiàn)國家長治久安，我國財政政策目標應聚焦“防范公共風險”，結合穩(wěn)住宏觀經濟大盤的現(xiàn)實要求，關注財政政策“穩(wěn)”與“進”的要件。

（一）“穩(wěn)”應得當

1、關注政策的整體性和穩(wěn)定性。一是整體性。財政政策作為對沖公共風險的手段， 在政策安排上要樹立整體觀念，避免就財政看財政，要將財政工作置入社會經濟運行的全過程來整體分析，加強財政政策與金融、就業(yè)、投資、產業(yè)、區(qū)域政策協(xié)調，加強部門間的政策協(xié)調，避免部門間政策的合成謬誤，保障財政政策提質增效。 二是保持政策的穩(wěn)定性。 2022 年積極的財政政策的主基調為提升效能、更加精準和可持續(xù)。“可持續(xù)”反映了我國政策不僅考慮當前，而且要考慮未來，不透支未來財政空間。 財政部門在落實政策“可持續(xù)”時要重點關注：財政政策要有前瞻性，保持近期政策目標和中長期目標的統(tǒng)一協(xié)調性。

2、關注支出結構的合理性。 財政政策目標的最終落實，體現(xiàn)在預算支出安排上。 一是在收支矛盾突出的情況下，財政部門要擺脫對“基數(shù)+增長”或“基數(shù)+壓縮”的路徑依賴，真正推行零基預算。 二是壓縮非剛性、非急迫支出，按照政府過緊日子的要求， 在支出安排上結合中長期政策目標，向年度重點任務和“教育、醫(yī)療、社?！钡然竟卜疹I域傾斜，關注支出結構的合理性。

3、關注資金使用的績效性。 提高資金使用績效，有助于緩解基層財政收支矛盾。 一是在環(huán)境衛(wèi)生、交通等能明確界定成本的領域，科學運用“成本—效益”分析方法，建立可量化的項目支出標準。 二是提高預算績效管理服務水平。 加強預算績效管理是公共財政的內在要求，也是政府預算管理的應有之義，其根本目的是通過改進預算支出管理，優(yōu)化財政資源配置，提高公共產品和服務的質量。 地方政府應提高績效管理服務水平，改變“重投入、輕管理、少問效”的粗放型思維，把有限的資源用在刀刃上，突出資金支出的“提質”要求和“增效”導向。

4、關注政府債務管理風險問題。 一是嚴控隱性債務規(guī)模。 避免新建項目可能帶來的隱性債務，要把好項目論證關，對于沒有穩(wěn)定現(xiàn)金流作為還款來源的項目以及不合規(guī)的項目，金融機構不應向其提供融資；對于存量債務，要切實摸清底數(shù)，掌握相關信息，加強監(jiān)管，并制定化解方案，方案要結合債務規(guī)模、結構、形成原因、償債來源等，做到“一債一策”，逐步削減存量債務規(guī)模。二是探索建立能夠體現(xiàn)不同地方政府財務狀況的發(fā)債機制，將財政狀況較好的和財政狀況較差的地方政府區(qū)別開來，用不同的管理辦法對其進行管理。 三是強化監(jiān)督管理， 提高地方政府債務支出透明度。 四是建立政府債務使用評價機制，切實提高政府債務資金使用效益。

（二）“進”要科學

1、巧做少米之炊，支持經濟發(fā)展。一是以做大財政增量為突破口。 “少米之炊”的癥結在于經濟發(fā)展水平不高。 因此， 各級地方政府應在兜底民生的基礎上，千方百計安排資金支持經濟發(fā)展，優(yōu)化經濟發(fā)展環(huán)境、激發(fā)市場活力，集中有限的財力，做大做強支柱財源，培育新財源。 二是加強財政政策和貨幣政策的聯(lián)動，借“米”做“炊”。三是圍繞推動高質量發(fā)展、鼓勵科技創(chuàng)新、吸引高端人才、 促進出口增長等， 打通國內國際經濟循環(huán)的“堵點”“痛點”，做活雙循環(huán)。四是拓寬財政籌資渠道，推進適度超前的基礎設施投資，助力新基建穩(wěn)投資。 發(fā)揮財政資金的示范效應， 可聯(lián)合實力雄厚、有投資意向的市場主體建立政府投資基金；也可以通過PPP、資產證券化等模式，吸引社會資本參與新基建項目。 五是創(chuàng)新財政資金支持制造業(yè)發(fā)展方式，引導資本、資源向戰(zhàn)略關鍵領域聚焦，集中支持重點產業(yè)創(chuàng)新服務平臺建設等方面，促進產業(yè)鏈向中高端邁進。 六是加快數(shù)字經濟主體培育，探索數(shù)字經濟與實體經濟融合，提高數(shù)字經濟財源貢獻能力。

2、聚焦重點項目，做實有為項目。一是以重點項目為軸，發(fā)揮重點項目引領經濟高質量發(fā)展的作用。 二是避免有些項目搞花架子、走過場，對不具備實施條件、項目進展緩慢以及預計難以完成的項目，建議不要安排；已安排的，則按規(guī)定收回資金統(tǒng)籌用于重點支出。

3、完善體制機制，推動協(xié)調發(fā)展。一是健全財政管理制度。 政策目標能否順利實現(xiàn)， 健全的財政管理是關鍵。 因此， 財政管理范圍應涵蓋從決策到執(zhí)行、 評估的各個環(huán)節(jié)。 二是明確財政支出事權劃分。 可適當下放財權，緩解地方財政壓力。雖然國務院于2016 年發(fā)布了《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》，但在實際運作上我國收入分權的程度依然較低，地方政府特別是縣級政府面臨較大的財政壓力，相應地導致地方政府追求更多的財政收入， 從而出現(xiàn)干擾“減稅降費等激發(fā)市場活力”政策實施的行為。 因此，適當下放財權，緩解地方政府面臨的財政壓力有助于積極的財政政策落地生效。 適當上收事權， 建立事權和支出責任相匹配的支出分權體系， 事權的上收可以緩解下級政府面臨的財政壓力，從而減少政府干預市場行為的不良現(xiàn)象。三是通過優(yōu)化轉移支付的結構和分配方式推動協(xié)調發(fā)展。整合專項轉移支付項目，進一步提高均衡性轉移支付的比重。同時，借助信息化手段加強對轉移支付資金的監(jiān)督，如通過引入大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等現(xiàn)代技術手段，保證每一筆財政資金都可以追蹤，每一分錢都有“痕跡”。 積極探索橫向財政轉移支付的可行性。德國《財政平衡法》明確規(guī)定，各級政府的財政平衡采取縱向和橫向平衡兩種方法來調節(jié)地區(qū)間的財政收入， 其中橫向財政平衡也稱為州際財政平衡或財力水平平衡， 是指德國州際間和州內各市鎮(zhèn)之間實行的財政轉移支付。 目前我國存在著區(qū)域間發(fā)展不平衡的突出問題， 可借鑒德國的橫向財政平衡機制建立區(qū)域協(xié)調均衡發(fā)展的區(qū)際利益補償機制， 通過建立跨區(qū)域綜合協(xié)調管理機構協(xié)商制定一系列用于衡量和判斷區(qū)域間發(fā)展速度、利益分配均衡性的指標；構建利益均衡協(xié)商機制，明確利益沖突該如何協(xié)商解決，區(qū)域間利益失衡時如何通過投資、 稅收優(yōu)惠等方式進行補償。