海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償績(jī)效評(píng)價(jià)的核心問題探討

賴 敏，歐陽玉蓉, 2，陳肖娟，陳克亮*

(1.自然資源部第三海洋研究所，福建 廈門 361005； 2.福建省海洋生態(tài)保護(hù)與修復(fù)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，福建 廈門 361005)

海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕康脑谟诒Ｗo(hù)海洋生態(tài)環(huán)境和可持續(xù)利用海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，其通過多種有效手段調(diào)節(jié)利益相關(guān)者、環(huán)境經(jīng)濟(jì)及社會(huì)利益關(guān)系[1]；海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是海洋生態(tài)補(bǔ)償政策的重要內(nèi)容和分類。學(xué)術(shù)界尚無關(guān)于海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)慕y(tǒng)一認(rèn)識(shí)，而近年在山東、廣西、河北等沿海省區(qū)相繼出臺(tái)的省級(jí)海洋生態(tài)補(bǔ)償管理辦法中，海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償被界定為“各級(jí)政府在履行海洋生態(tài)保護(hù)責(zé)任中，對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)、海洋生物資源等進(jìn)行保護(hù)或修復(fù)的補(bǔ)償性投入”。當(dāng)前，我國(guó)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償框架總體上以政府為主導(dǎo)、以中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和財(cái)政補(bǔ)貼為主要資金來源，并通過各級(jí)政府開展重大生態(tài)保護(hù)和建設(shè)工程及其配套措施[2]，在濱海濕地、藍(lán)色海灣、生態(tài)島礁等綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程以及海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)等海洋領(lǐng)域也取得了積極進(jìn)展和初步成效，但同時(shí)暴露出補(bǔ)償資金來源單一、使用不夠精準(zhǔn)、激勵(lì)作用不強(qiáng)等突出問題。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策的實(shí)施效果如何，是否能夠達(dá)到政策制定的預(yù)期目標(biāo)，已逐漸引起學(xué)術(shù)界和管理層的高度重視。2016年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》[3]，強(qiáng)調(diào)提出“將組織開展政策實(shí)施效果評(píng)價(jià)，制定科學(xué)合理的考核評(píng)價(jià)體系”。2019年國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布《生態(tài)綜合補(bǔ)償試點(diǎn)方案》[4]，明確提出“對(duì)生態(tài)綜合補(bǔ)償試點(diǎn)工作的進(jìn)展情況進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，并將評(píng)價(jià)結(jié)果作為中央資金安排的重要依據(jù)”。2020年財(cái)政部辦公廳、自然資源部辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于組織申報(bào)中央財(cái)政支持海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目的通知》[5]，要求建立完善海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)長(zhǎng)效機(jī)制，全面推進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)。

在研究領(lǐng)域，目前有關(guān)補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償途徑、補(bǔ)償保障措施等的生態(tài)補(bǔ)償政策制定與應(yīng)用研究較為豐富，而生態(tài)補(bǔ)償績(jī)效評(píng)價(jià)等后期研究相對(duì)較少[6]。總體來看，國(guó)內(nèi)外生態(tài)補(bǔ)償績(jī)效具體評(píng)價(jià)側(cè)重于生態(tài)補(bǔ)償效率[7-8]、效果[9-11]、效益[12-13]、效應(yīng)或影響[14-15]。Pagiola(2005)從生態(tài)補(bǔ)償效率的角度較早給出了生態(tài)補(bǔ)償績(jī)效評(píng)價(jià)的完整框架[16]，隨后學(xué)者們討論了生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供給者的偏好、泄露環(huán)境效益顯現(xiàn)的滯后性、補(bǔ)償主體與補(bǔ)償對(duì)象之間的信息不對(duì)稱程度、交易成本、社會(huì)資本、法律制度框架以及中介效率等諸多因素對(duì)生態(tài)補(bǔ)償績(jī)效產(chǎn)生的影響[17-20]。就海洋生態(tài)補(bǔ)償而言，由于海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償與海洋生態(tài)損害補(bǔ)償在政策主體、補(bǔ)償目標(biāo)、資金投入、實(shí)施周期、影響范圍等方面差異較大，因此兩者在績(jī)效評(píng)價(jià)的目標(biāo)制定、關(guān)鍵指標(biāo)及評(píng)價(jià)方法選擇上不可一概而論。本研究在對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償績(jī)效及其影響因素進(jìn)行多維度、多層面分析的基礎(chǔ)上，探討了海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)目?jī)效評(píng)價(jià)方法、指標(biāo)體系和監(jiān)管機(jī)制，以期為提高海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償質(zhì)量貢獻(xiàn)新的思路，為完善與優(yōu)化生態(tài)綜合補(bǔ)償機(jī)制提供科學(xué)參考。

1 生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償績(jī)效的多維度分析

1.1 生態(tài)績(jī)效

生態(tài)績(jī)效是衡量生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策是否有效實(shí)施的根本內(nèi)容，一般從污染控制、環(huán)境質(zhì)量改善、自然資源利用與保護(hù)、生態(tài)平衡等方面來考察[21]。例如，2009年按照不同區(qū)域的生態(tài)系統(tǒng)特征分別篩選自然生態(tài)指標(biāo)和環(huán)境狀況指標(biāo)，構(gòu)建了國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)與考核指標(biāo)體系，并于2012年起將其運(yùn)用于每年國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金使用效果評(píng)價(jià)[2]。這是迄今為止我國(guó)涉及范圍最廣、資金投入規(guī)模最大、運(yùn)行時(shí)間最長(zhǎng)的生態(tài)補(bǔ)償績(jī)效考核政策。2013年廣東省出臺(tái)《廣東省生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制考核辦法》[22]，建立了以水資源、大氣、林業(yè)、節(jié)能減排為考核內(nèi)容的生態(tài)保護(hù)考核指標(biāo)體系，其中水資源污染防治指標(biāo)、林業(yè)生態(tài)指標(biāo)主要反映生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策實(shí)施后的生態(tài)恢復(fù)狀況，節(jié)能減排指標(biāo)主要反映生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策實(shí)施后的污染限額達(dá)成情況。2018年福建省印發(fā)《福建省綜合性生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試行方案》[23]，設(shè)立了包括森林、空氣、水質(zhì)、污水垃圾處理、能耗等11個(gè)考核指標(biāo)，并采用綜合評(píng)分法對(duì)23個(gè)實(shí)施縣的生態(tài)保護(hù)成效進(jìn)行考核?？v觀我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償績(jī)效考核現(xiàn)狀，基于活動(dòng)類型的績(jī)效考核(如森林生態(tài)補(bǔ)償、草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)?通常以生物、環(huán)境等生態(tài)系統(tǒng)主要組成要素的質(zhì)量變化及人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的壓力或影響作為指標(biāo)設(shè)定的直接依據(jù)，而基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)產(chǎn)出的績(jī)效考核(如國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付、流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)?則更注重反映生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的供給狀況[24]。

1.2 經(jīng)濟(jì)績(jī)效

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償通過經(jīng)濟(jì)激勵(lì)等手段促進(jìn)人們對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)進(jìn)行維護(hù)和保育，解決因市場(chǎng)機(jī)制失靈而造成的生態(tài)效益外部性問題，并維持社會(huì)發(fā)展的公平性，以達(dá)到保護(hù)生態(tài)與環(huán)境效益的目標(biāo)[25]。除了維護(hù)生態(tài)安全、加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策還對(duì)改善民生具有積極的促進(jìn)作用，由此可見，經(jīng)濟(jì)績(jī)效也應(yīng)作為衡量生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策成功與否的重要因素之一。這里的經(jīng)濟(jì)績(jī)效包含兩個(gè)層面的涵義：一是理論收入影響，即嚴(yán)格執(zhí)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償措施給當(dāng)?shù)貛淼氖杖胗绊懀欢菍?shí)際收入影響，即生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償措施的實(shí)際執(zhí)行過程給當(dāng)?shù)貛淼氖杖胗绊慬26]。它不僅僅是純粹的經(jīng)濟(jì)收入，還包括生態(tài)保護(hù)和建設(shè)者為獲得生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金所承擔(dān)的機(jī)會(huì)成本。在經(jīng)濟(jì)績(jī)效考核中，應(yīng)同時(shí)考慮當(dāng)?shù)孬@得的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金和因減少、限制開發(fā)利用活動(dòng)所帶來的收入損失。

1.3 社會(huì)績(jī)效

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)淖罱K目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)與改善、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步增長(zhǎng)以及維持社會(huì)公平。補(bǔ)償政策對(duì)促進(jìn)當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)、居民生活質(zhì)量、文化教育、科技進(jìn)步、地區(qū)可持續(xù)發(fā)展以及社會(huì)適應(yīng)性的貢獻(xiàn)是社會(huì)績(jī)效得以發(fā)揮的重要體現(xiàn)。王麗佳等(2017)通過牧民對(duì)草地生態(tài)補(bǔ)償政策的滿意度調(diào)查發(fā)現(xiàn)，牧民對(duì)社會(huì)福利滿意度越高，其對(duì)補(bǔ)償政策的滿意度也越高，從政策角度看，提高牧民受教育水平、改善貧困牧民生活水平以及提高牧民社會(huì)福利將有利于草地生態(tài)補(bǔ)償政策的進(jìn)一步完善與有效實(shí)施[27]。周升強(qiáng)等(2019)基于農(nóng)牧民滿意度調(diào)查，分別選取生產(chǎn)設(shè)施改善程度、生活環(huán)境改善程度兩項(xiàng)指標(biāo)，對(duì)草地退化生態(tài)修復(fù)工程實(shí)施的社會(huì)績(jī)效進(jìn)行了實(shí)證分析[28]。龐潔等(2020)在鄱陽湖禁捕補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)研究中指出，生計(jì)方式的多樣性是激發(fā)漁民參與禁捕政策積極性和保障禁捕政策順利實(shí)施的關(guān)鍵因素[29]。杜洪燕等(2017)分析了北京市重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)的影響，認(rèn)為現(xiàn)行的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施方式可能造成勞動(dòng)力剩余和土地復(fù)耕問題[30]。到目前為止，我國(guó)關(guān)于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償社會(huì)績(jī)效的評(píng)價(jià)指標(biāo)及量化方法研究仍處于理論探索階段，且鮮有涉及海洋領(lǐng)域的研究案例與應(yīng)用。

2 生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償績(jī)效的影響因素

2.1 政策本身的因素

2.1.1 政策的目標(biāo)定位 政策的目標(biāo)設(shè)計(jì)反映了決策者的價(jià)值訴求與政策目的，直接決定了對(duì)政策效果的評(píng)價(jià)與判斷。盡管我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償政策已在流域、濕地、森林、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、農(nóng)業(yè)、草原、海洋、大氣和礦產(chǎn)等9個(gè)領(lǐng)域相繼開展，但相較于流域生態(tài)補(bǔ)償、森林生態(tài)補(bǔ)償，海洋生態(tài)補(bǔ)償、大氣生態(tài)補(bǔ)償以及農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)壬形吹玫綇V泛推廣，生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐在不同領(lǐng)域、不同地區(qū)之間的發(fā)展程度明顯不均衡[31]。在資金投入方面，森林生態(tài)補(bǔ)償、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付以及草原生態(tài)補(bǔ)償是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策的主要投資方向，尚未形成社會(huì)公眾廣泛參與的市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。這樣的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐現(xiàn)狀決定了我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)選擇與現(xiàn)實(shí)定位?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》[3]提出了“實(shí)現(xiàn)重要區(qū)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償全覆蓋，補(bǔ)償水平與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)，跨地區(qū)、跨流域補(bǔ)償試點(diǎn)示范取得顯著進(jìn)展，多元化補(bǔ)償機(jī)制初步建立，基本建立符合我國(guó)國(guó)情的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度體系”的目標(biāo)任務(wù)，既明確了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)母采w領(lǐng)域，又強(qiáng)調(diào)了補(bǔ)償水平、補(bǔ)償途徑、資金來源等關(guān)鍵內(nèi)容，但如何通過具體的制度建設(shè)落實(shí)以上目標(biāo)，仍需繼續(xù)深入研究。

2.1.2 政策規(guī)定的可操作性 一方面，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策的實(shí)施往往需要財(cái)政、國(guó)土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等多部門甚至跨行政區(qū)域的地方政府相互協(xié)調(diào)、相互配合，很可能影響到政策目標(biāo)、政策操作方案的執(zhí)行效率；另一方面，我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償資金來源仍以國(guó)家財(cái)政為主導(dǎo)，盡管各地區(qū)各領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償管理辦法或行動(dòng)方案大都提到多渠道、多途徑籌集和使用生態(tài)補(bǔ)償資金，但相關(guān)文本往往采取較為宏觀的指導(dǎo)性表達(dá)，地方政府在政策執(zhí)行過程中具有較大的自由裁量空間和行政彈性，增加了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)施成效的不確定性。

2.2 政策執(zhí)行主體的因素

現(xiàn)階段，我國(guó)尚未針對(duì)地方各級(jí)政府及相關(guān)部門建立一套規(guī)范的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償績(jī)效考核機(jī)制。由于缺乏必要的激勵(lì)機(jī)制，執(zhí)行部門的積極性難以被調(diào)動(dòng)，加之監(jiān)督機(jī)制不健全、審計(jì)監(jiān)督難以到位、財(cái)政監(jiān)督方式落后、社會(huì)監(jiān)督渠道較少等問題的存在，容易導(dǎo)致政策執(zhí)行偏差，從而降低生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金的效用。另外，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是一項(xiàng)政策性、專業(yè)性很強(qiáng)的工作，而各地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作普遍存在配套管理資金不足、工作隊(duì)伍不夠穩(wěn)定等困難，尤其缺乏相關(guān)專業(yè)背景的工作人員，阻礙了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策的順利推行。

2.3 政策目標(biāo)群體的因素

政策效果很大程度上取決于目標(biāo)群體對(duì)政策的理解、支持、接受與認(rèn)可度。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策的最主要參與者對(duì)補(bǔ)償績(jī)效的認(rèn)知與評(píng)判有助于增強(qiáng)其參與意識(shí)，且參與意愿的大小會(huì)直接影響生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施績(jī)效和可持續(xù)性[32]。李海燕等(2014)從發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)戶生計(jì)多樣性角度入手，分析了農(nóng)戶生計(jì)多樣性特征在農(nóng)田生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施后對(duì)于提高農(nóng)戶的政策支持意愿以及政策響應(yīng)的積極作用[33]。張方圓等(2013)從社會(huì)資本視角，采用二元Logistic回歸模型量化分析了社會(huì)資本對(duì)生態(tài)補(bǔ)償農(nóng)戶參與意愿的影響[34]。劉春臘等(2017)采用專題座談與問卷調(diào)查相結(jié)合的方式對(duì)研究案例區(qū)相關(guān)職能部門做對(duì)比分析，結(jié)果表明，補(bǔ)償意識(shí)、補(bǔ)償態(tài)度、補(bǔ)償技能及行為是生態(tài)補(bǔ)償認(rèn)知及意愿的主要因素[35]。通過梳理相關(guān)文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，年齡、性別、受教育程度、家庭就業(yè)和收入來源、環(huán)境行為態(tài)度等個(gè)體特征對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償認(rèn)知的影響較大，而信息不對(duì)稱、政策的宣傳流于形式、溝通障礙等因素也可能導(dǎo)致參與者對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策的內(nèi)容與意義缺乏全面的了解與認(rèn)同。

3 海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償績(jī)效評(píng)價(jià)方法與指標(biāo)體系

3.1 評(píng)價(jià)目標(biāo)

綜合考慮政策績(jī)效的管理學(xué)涵義、海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐的特點(diǎn)與現(xiàn)實(shí)需求，本研究提出了我國(guó)海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償績(jī)效評(píng)價(jià)的主要目標(biāo)：①通過系統(tǒng)評(píng)價(jià)、客觀判斷海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)碾A段性效果及其與目標(biāo)的實(shí)際偏差，識(shí)別政策執(zhí)行不到位、影響效力發(fā)揮的短板，促進(jìn)提升后續(xù)海洋生態(tài)保護(hù)與修復(fù)工程的運(yùn)行效率；②通過滿意度調(diào)查，了解補(bǔ)償政策對(duì)執(zhí)行者、受償者造成的影響以及他們對(duì)海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作的主觀認(rèn)知與需求，為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式設(shè)定的合理性評(píng)價(jià)提供數(shù)據(jù)支撐；③為決策者在海洋生態(tài)保護(hù)與修復(fù)規(guī)劃編制、生態(tài)補(bǔ)償政策計(jì)劃與調(diào)整等重要決策中提供科學(xué)依據(jù)。

3.2 評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

由前文分析可知，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償績(jī)效的評(píng)價(jià)內(nèi)容是多維度、多層面的。目前，我國(guó)海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作可概括為兩個(gè)方面[31-36]：一是基于恢復(fù)、改善海洋生態(tài)環(huán)境、增值和優(yōu)化漁業(yè)資源以及建設(shè)人工魚礁、設(shè)立海洋自然保護(hù)區(qū)等的生境補(bǔ)償和資源補(bǔ)償，二是針對(duì)個(gè)人、群體或地區(qū)因保護(hù)海洋環(huán)境而放棄發(fā)展的機(jī)會(huì)成本補(bǔ)償，例如對(duì)支持海洋漁業(yè)減船轉(zhuǎn)產(chǎn)工程、實(shí)施漁船報(bào)廢制度、退出海洋的漁民給予補(bǔ)貼等。本研究認(rèn)為，首先應(yīng)根據(jù)海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐內(nèi)容與進(jìn)度，從橫向的角度對(duì)生態(tài)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)加以區(qū)分，然后充分考慮政策執(zhí)行主體(各級(jí)地方政府)和目標(biāo)群體(受償者)在政策實(shí)施過程中發(fā)揮的作用和補(bǔ)償區(qū)域的共同特點(diǎn)，篩選適當(dāng)?shù)纳鐣?huì)、經(jīng)濟(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，進(jìn)而結(jié)合數(shù)據(jù)資料的可獲取性確定各項(xiàng)指標(biāo)的量化方法，實(shí)現(xiàn)對(duì)海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償績(jī)效的科學(xué)、客觀評(píng)價(jià)。在此，本研究綜合運(yùn)用文獻(xiàn)調(diào)研法、頻度統(tǒng)計(jì)法以及專家咨詢法構(gòu)建了海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系(表1)。具體評(píng)價(jià)過程可根據(jù)海洋生態(tài)保護(hù)與建設(shè)工程的實(shí)際情況，在專家意見的指導(dǎo)下進(jìn)行指標(biāo)增減。

續(xù)表

3.3 評(píng)價(jià)方法

目前，國(guó)內(nèi)外學(xué)者運(yùn)用的績(jī)效評(píng)價(jià)方法種類較多，較常見的方法有主成分分析法、傾向值匹配法、TOPSIS法、熵權(quán)法以及加權(quán)綜合指數(shù)法等[21]。其中，主成分分析法是一種常見的降維方法，它通過正交交換將原來的多個(gè)隨機(jī)向量轉(zhuǎn)化為各不相關(guān)的新向量，并通過代數(shù)方法將原向量的協(xié)方差轉(zhuǎn)變?yōu)槿蔷仃?，使得新形成的正交坐?biāo)指向最為分散的p個(gè)正交方向，然后對(duì)變量進(jìn)行降維處理，從而完成將多個(gè)變量凝練成少數(shù)變量[40]。傾向值分析基于“反事實(shí)推斷模型”的理論框架，通過比較同一研究對(duì)象在接受干預(yù)和不接受干預(yù)情況下的差別和評(píng)價(jià)處理效應(yīng)，但現(xiàn)實(shí)政策的實(shí)施只能基于某個(gè)變量為被干預(yù)對(duì)象找到一個(gè)相似但又未受干預(yù)的樣本來代替反事實(shí)，無法對(duì)同一研究對(duì)象進(jìn)行具有試驗(yàn)性質(zhì)的評(píng)價(jià)，因此，傾向值匹配法就是基于傾向值對(duì)變量進(jìn)行匹配的方法[41]。優(yōu)劣解距離法(Technique for order preference by similarity to an ideal solution, TOPSIS)是一種常用的多目標(biāo)決策分析方法，其基于歸一化后的原始數(shù)據(jù)矩陣，找出有限方案中的最優(yōu)解和最劣解，然后計(jì)算不同評(píng)價(jià)對(duì)象與最優(yōu)解、最劣解的距離，獲得評(píng)價(jià)對(duì)象與最優(yōu)解的相對(duì)接近程度并進(jìn)行排序，以此作為評(píng)價(jià)優(yōu)劣的依據(jù)[42]。熵權(quán)法通過熵值來判斷某個(gè)指標(biāo)的離散程度，其熵值越小，指標(biāo)的離散程度越大，該指標(biāo)對(duì)綜合評(píng)價(jià)的影響(即權(quán)重)就越大，如果某項(xiàng)指標(biāo)的值全部相等，則該指標(biāo)在綜合評(píng)價(jià)中不起作用[43]。相比較而言，加權(quán)綜合指數(shù)法是一種較為簡(jiǎn)便、易于操作且在政府業(yè)務(wù)性工作中得到廣泛應(yīng)用的方法，它在指標(biāo)體系確立的基礎(chǔ)上，采用目標(biāo)值對(duì)比法，對(duì)各指標(biāo)進(jìn)行無量綱化處理，繼而加權(quán)求和，逐級(jí)遞歸，最終求出績(jī)效分值[21]。本研究建議，綜合采用最值法、參照系法和專家評(píng)判法對(duì)海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)值選取，利用層次分析法對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中的一級(jí)指標(biāo)、二級(jí)指標(biāo)和三級(jí)指標(biāo)進(jìn)行權(quán)重賦值，進(jìn)而利用加權(quán)綜合指數(shù)法計(jì)算得到海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償績(jī)效的綜合指標(biāo)值。

4 海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償績(jī)效評(píng)價(jià)監(jiān)管機(jī)制

4.1 組織主體

根據(jù)2018年《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》[44]，自然資源部負(fù)責(zé)“牽頭建立和實(shí)施生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，制定合理利用社會(huì)資金進(jìn)行生態(tài)修復(fù)的政策措施，提出重大備選項(xiàng)目”[45]，生態(tài)環(huán)境部負(fù)責(zé)“參與環(huán)境保護(hù)補(bǔ)償工作”[46]。自然資源部作為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹鞴懿块T，理應(yīng)承擔(dān)對(duì)其組織的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作全過程及實(shí)施成效的監(jiān)管任務(wù)。由于目前我國(guó)海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金主要來源于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，所以國(guó)家財(cái)政主管部門應(yīng)承擔(dān)補(bǔ)償資金使用與管理情況的審計(jì)、監(jiān)督任務(wù)。本研究建議按行政層級(jí)來劃分，由國(guó)家自然資源管理部門及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、國(guó)家財(cái)政主管部門共同負(fù)責(zé)中央及省級(jí)(自治區(qū))層面的海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償績(jī)效評(píng)價(jià)與中央財(cái)政資金監(jiān)管工作，而由省級(jí)自然資源管理部門、財(cái)政主管部門共同負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的市(縣)海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償績(jī)效評(píng)價(jià)工作?？?jī)效評(píng)價(jià)的組織主體可以成立評(píng)價(jià)專家組或委托第三方技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)開展具體評(píng)價(jià)工作，并對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行審核和監(jiān)督。

4.2 監(jiān)管內(nèi)容

海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償績(jī)效評(píng)價(jià)監(jiān)管內(nèi)容至少應(yīng)包含以下4個(gè)方面：①制度建設(shè)，主要評(píng)價(jià)海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償配套管理制度是否健全，包括補(bǔ)償資金使用管理制度、實(shí)施方案制定、配套政策制定等情況；②執(zhí)行過程，主要評(píng)價(jià)海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償區(qū)域劃定、補(bǔ)償資金投入、海域生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)、執(zhí)法監(jiān)督檢查、檔案資料管理、技術(shù)培訓(xùn)、進(jìn)度報(bào)告等情況；③實(shí)施成效，主要評(píng)價(jià)補(bǔ)償資金使用、海洋生態(tài)環(huán)境改善、經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益等情況；④其他實(shí)施情況，包括工作程序的符合性、人員紀(jì)律責(zé)任行為等情況。

4.3 管理程序

合理的管理程序是績(jī)效評(píng)價(jià)工作規(guī)范運(yùn)行的基本保障。建議每年由國(guó)家自然資源管理部門、財(cái)政主管部門共同制定下一年度的績(jī)效評(píng)價(jià)工作方案，并于6月底之前下達(dá)績(jī)效評(píng)價(jià)通知；按照通知要求，省級(jí)(自治區(qū))自然資源管理部門、財(cái)政主管部門共同填報(bào)海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)哪甓然拘畔⒉⑸蠄?bào)國(guó)家自然資源管理部門和財(cái)政主管部門，開展績(jī)效評(píng)價(jià)的具體時(shí)間和方式可根據(jù)本地情況自主確定；國(guó)家自然資源管理部門和財(cái)政主管部門可以委托技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)地方海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)哪甓然拘畔⑦M(jìn)行初步評(píng)價(jià)并編制報(bào)告，在組織專家對(duì)報(bào)告審查確認(rèn)后，將結(jié)果予以公布。

4.4 結(jié)果運(yùn)用

績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果是發(fā)放績(jī)效考核獎(jiǎng)勵(lì)資金和省級(jí)財(cái)政配套項(xiàng)目資金的重要依據(jù)，應(yīng)對(duì)照目標(biāo)責(zé)任制管理和績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，實(shí)行獎(jiǎng)優(yōu)懲劣，有效推動(dòng)各省(自治區(qū))的海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)獎(jiǎng)補(bǔ)工作。建議將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果劃分為優(yōu)秀、合格、不合格3個(gè)等級(jí)，對(duì)達(dá)到“優(yōu)秀”的給予獎(jiǎng)勵(lì)資金，提高地方政府對(duì)海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作的積極性；對(duì)得到“合格”考核結(jié)果的不予安排獎(jiǎng)勵(lì)資金；對(duì)“不合格”的予以懲罰。

5 結(jié)論

由于國(guó)內(nèi)外在海洋生態(tài)管理、海洋生態(tài)補(bǔ)償模式與途徑、生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)等方面差別較大，而國(guó)內(nèi)海洋生態(tài)補(bǔ)償績(jī)效評(píng)價(jià)研究尚處于起步階段，因此本研究基于我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償績(jī)效研究的理論與實(shí)踐，總結(jié)分析了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償績(jī)效的結(jié)構(gòu)組成及影響因素，并根據(jù)我國(guó)海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐的特點(diǎn)與現(xiàn)實(shí)需求，對(duì)海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償績(jī)效評(píng)價(jià)的主要目標(biāo)、指標(biāo)體系、量化方法及監(jiān)管機(jī)制等核心問題做了理論探討。在進(jìn)一步研究工作中，海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的可獲取性、方法的可操作性和應(yīng)用推廣的可能性亟待進(jìn)一步實(shí)證。