論農(nóng)民集體土地權(quán)益的法律保護(hù)

張玉瑤

摘 要：為響應(yīng)黨的十八屆三中全會(huì)土地改革政策，面對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地中成員權(quán)的保護(hù)問(wèn)題，從農(nóng)民相關(guān)權(quán)益受損現(xiàn)狀、原因著手分析，為切實(shí)保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，完善權(quán)利保護(hù)救濟(jì)機(jī)制，做出相關(guān)提議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民土地權(quán)益 土地出讓 土地征收 保護(hù)救濟(jì)

中圖分類號(hào)：F321.1;DF452

文獻(xiàn)標(biāo)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2022）01-080-02

為響應(yīng)黨的十八屆三中全會(huì)土地改革政策，面對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地中成員權(quán)的保護(hù)問(wèn)題，從農(nóng)民相關(guān)權(quán)益受損現(xiàn)狀、原因著手分析，為切實(shí)保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，完善權(quán)利保護(hù)救濟(jì)機(jī)制，做出相關(guān)提議。隨著大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展，我國(guó)征用農(nóng)地的面積越來(lái)越大，這不僅引發(fā)了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡的問(wèn)題，更凸顯了保護(hù)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)和農(nóng)民如何獲得合理補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題。有學(xué)者指出，財(cái)產(chǎn)權(quán)是其它“一切權(quán)利的衛(wèi)士”，剝奪一個(gè)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)就等于剝奪了他的自由，剝奪了他的生存權(quán)。實(shí)行土地制度改革，保障農(nóng)民權(quán)力，規(guī)范有關(guān)機(jī)關(guān)的職責(zé)和職權(quán)，就要從農(nóng)村集體成員主要權(quán)利及其被侵害現(xiàn)狀，造成的原因等多方面進(jìn)行思考。

一、農(nóng)村集體成員的主要權(quán)利

依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，對(duì)農(nóng)民集體成員所享有的權(quán)利歸結(jié)為以下幾項(xiàng)：（1）農(nóng)村土地承包權(quán)，（2）宅基地分配請(qǐng)求權(quán)，（3）荒地優(yōu)先承包權(quán)，（4）經(jīng)營(yíng)利益與土地補(bǔ)償金分配請(qǐng)求權(quán)，（5）決議權(quán)以及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)權(quán)。

二、農(nóng)民土地權(quán)益受損害的主要體現(xiàn)

（一）政府大規(guī)模征收農(nóng)村集體土地

為了加強(qiáng)城市建設(shè)，擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)范圍，一些地方政府選擇開(kāi)發(fā)成本較低的地區(qū)建設(shè)發(fā)展，采取長(zhǎng)期大規(guī)模征收農(nóng)村集體土地的方式，導(dǎo)致耕地?cái)?shù)量急劇下降，影響農(nóng)民正常的生活。

（二）農(nóng)民無(wú)地可耕、就業(yè)困難

表面上農(nóng)民通過(guò)政府征收土地獲得了較大數(shù)額的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，但失地農(nóng)民由于其城市經(jīng)驗(yàn)不足，知識(shí)文化方面受限，專業(yè)技能缺乏，產(chǎn)生了無(wú)地可耕同時(shí)就業(yè)困難的現(xiàn)象，對(duì)農(nóng)民的生活并沒(méi)有長(zhǎng)遠(yuǎn)的保障。

（三）征地補(bǔ)償費(fèi)明顯低于實(shí)際價(jià)值

土地的實(shí)際價(jià)值明顯高于農(nóng)民拿到手的土地征收補(bǔ)償費(fèi)用。農(nóng)民對(duì)土地的市場(chǎng)價(jià)值觀念意識(shí)薄弱，且不懂得提議維權(quán)，往往只看見(jiàn)眼前的短期利益。征地補(bǔ)償費(fèi)的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)不符實(shí)際價(jià)值應(yīng)考慮的情況。

（四）政府將相關(guān)收益用于城市建設(shè)

政府從征收土地板塊中獲得的收益大量地投入城市建設(shè)，而不是農(nóng)村建設(shè)，造成城鄉(xiāng)發(fā)展差距逐步增大，城市發(fā)展獲得更多的資金，農(nóng)村建設(shè)不光缺失土地還沒(méi)有資金支持。

（五）土地財(cái)產(chǎn)未得到良好運(yùn)轉(zhuǎn)

1.宅基地閑置、土地承包性能低。由于法律規(guī)定，宅基地不得出租抵押或買(mǎi)賣(mài)，而現(xiàn)在農(nóng)民普遍擁有不止一處宅基地，從而導(dǎo)致不用的宅基地只能空閑擱置，無(wú)法加以利用獲取收益。法律規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押只能用于農(nóng)業(yè)且只能流轉(zhuǎn)于農(nóng)民之間，這意味著無(wú)法轉(zhuǎn)換為商用價(jià)值[1]，無(wú)法以此獲取資本上的權(quán)益，只能限于條條框框里。

2.集體建設(shè)用地性能低。同樣也是流轉(zhuǎn)獲得收益困難，且流轉(zhuǎn)方式局限性強(qiáng)，無(wú)法獲取融資。

（六）土地的轉(zhuǎn)換方式另有隱情

農(nóng)民由于在土地征收中獲得的收益過(guò)低，便不約而同的在農(nóng)村與城市的邊界，短期對(duì)外出租土地，獲得比征收補(bǔ)償費(fèi)高一點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)收益，但不受法律保護(hù)。

三、農(nóng)民土地權(quán)益受損害的主要原因

（一）農(nóng)村治理主體單位越權(quán)

村民與村治主體單位之間形成了所謂“委托—代理”式關(guān)系。村治主體本應(yīng)該將本村的利益放在第一位，可在流轉(zhuǎn)過(guò)程中，往往以自己的私人利益為主要目的，從而損害集體利益。為了填補(bǔ)財(cái)務(wù)損失漏洞，于是伸長(zhǎng)胳膊控制處于權(quán)力最低端的農(nóng)民，強(qiáng)迫其流轉(zhuǎn)自己的土地，實(shí)施嚴(yán)重越權(quán)行為，使農(nóng)民面對(duì)公權(quán)力束手無(wú)策、無(wú)力反抗、別無(wú)選擇。

（二）政府征地權(quán)使用漏洞百出

1.公共利益含糊不清。法律規(guī)定，政府可以出于公共利益征收土地，但并沒(méi)有對(duì)公共利益的界限加以明確規(guī)定，只賦予權(quán)利而不限定義務(wù)，只會(huì)加劇政府征地權(quán)的濫用、逐步吞噬農(nóng)民的合法權(quán)益。征收土地者越膽大妄為，農(nóng)民受損越嚴(yán)重，若再不加以法律限制后果不堪設(shè)想。

2.征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算方法片面、忽視消極損失。按原農(nóng)業(yè)用途價(jià)值補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，測(cè)算征收補(bǔ)償費(fèi)的方法并不合理，忽視土地的區(qū)域價(jià)值以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展價(jià)值、忽視農(nóng)民失地的消極損失。農(nóng)民失地后的生活補(bǔ)償、農(nóng)民用地的長(zhǎng)遠(yuǎn)性收益、該土地對(duì)周邊帶來(lái)的創(chuàng)收都沒(méi)有列入賠償?shù)姆秶腥?，賠償十分片面。忽視消極損失且賠償費(fèi)被政府嚴(yán)重克扣，到農(nóng)民手里的與所失去的均為生存所系，完全不相符合，剝奪弱勢(shì)群體權(quán)益，只會(huì)使差距加大。

3.征地程序前中后不合理。事前，農(nóng)民無(wú)法參與征收土地補(bǔ)償費(fèi)的制訂中去，沒(méi)有提議的聲音，沒(méi)有維權(quán)的主體，自然會(huì)使權(quán)利方聽(tīng)不到被剝奪者的吶喊，一些地方政府從而理所當(dāng)然地從自己的利益出發(fā)，不考慮農(nóng)民利益，農(nóng)民喪失參與權(quán)、知情權(quán)。事中，農(nóng)民被強(qiáng)制收地，權(quán)利得不到保護(hù)。而事后，農(nóng)民的短期利益獲取是以長(zhǎng)期利益受損為前提的。

4.得不到公正的司法救濟(jì)。農(nóng)民若提起上訴，法律規(guī)定的審議機(jī)關(guān)仍是權(quán)利主體，并不是司法機(jī)關(guān)，農(nóng)民權(quán)利無(wú)法得到真正公平公正的救濟(jì)，只能陷入其中，無(wú)法自救。在自我權(quán)利救濟(jì)方面，農(nóng)民的實(shí)際權(quán)利也是微之甚微。

（三）農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利保護(hù)機(jī)制不完善

1.相關(guān)強(qiáng)制力缺失。法律法規(guī)對(duì)村治主體的公共權(quán)利定位不明確，公共權(quán)利如何行使、行使的權(quán)限范圍概念模糊，使村治主體不知什么應(yīng)做、什么不該做，從而造成村治主體無(wú)明文禁止的規(guī)定就濫用權(quán)力，且無(wú)相應(yīng)的機(jī)關(guān)加以監(jiān)督，無(wú)國(guó)家強(qiáng)制力監(jiān)督其權(quán)利在授權(quán)范圍內(nèi)合理行使。

2.未建立自我救濟(jì)機(jī)制，維權(quán)方式原始。未建立農(nóng)民作為集體成員的財(cái)產(chǎn)權(quán)利自我保護(hù)機(jī)制。在農(nóng)民參與到土地所有權(quán)行使過(guò)程中時(shí)，保護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的合法程序和實(shí)際有效的途徑缺失，農(nóng)民的參與權(quán)很少，實(shí)際意義上的權(quán)利保護(hù)方式，容易造成暴力維權(quán)。加上農(nóng)民自身知識(shí)水平、維權(quán)意識(shí)都不高。主體參與意識(shí)和自治能力得不到發(fā)展，成為了權(quán)利極易受到侵害的龐大的弱勢(shì)群體。[2]只能通過(guò)暴力、集體抗議等不合理的方式自我救濟(jì)，維護(hù)權(quán)利。

四、保護(hù)農(nóng)民集體土地權(quán)益的法律建議

（一）建立土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利救濟(jì)機(jī)制

1.保障農(nóng)民的參與權(quán)。保障農(nóng)民的參與權(quán)是指加強(qiáng)農(nóng)民參與農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)的地位，通過(guò)賦予農(nóng)民決定權(quán)、參與權(quán)，促進(jìn)農(nóng)民共同推動(dòng)農(nóng)村的建設(shè)，以農(nóng)民利益為農(nóng)村根本利益，展開(kāi)農(nóng)村建設(shè)，切實(shí)保障農(nóng)民的參與權(quán)等都有利于農(nóng)民的自我權(quán)利保護(hù)。使農(nóng)民有權(quán)參與到農(nóng)村政策制定中去，參與到農(nóng)村干部選舉中去。努力平衡農(nóng)民與村治主體的法律地位，讓農(nóng)民發(fā)聲，讓農(nóng)民維權(quán)，讓農(nóng)民參與。

2.建立農(nóng)民委員會(huì)決策公正系統(tǒng)。選舉農(nóng)民中的集體代表組成農(nóng)民委員會(huì)，賦予農(nóng)民委員會(huì)一定的權(quán)利，嚴(yán)格選舉條件，從人品口碑、文化水平為條件出發(fā)，組成代表農(nóng)民利益的委員會(huì)，在決策是否執(zhí)行時(shí)，代表農(nóng)民發(fā)聲，以集體利益為基礎(chǔ)衡量評(píng)估，擁有一票否決權(quán)。

3.真正全面納入司法受理范圍。將農(nóng)民的權(quán)利救濟(jì)真正全面地納入司法受理范圍，農(nóng)民本身法制意識(shí)薄弱，權(quán)利意識(shí)薄弱，更需要法律的保護(hù)，若司法機(jī)關(guān)仍對(duì)最應(yīng)受保護(hù)的主體加以限制，則會(huì)使原本面對(duì)公權(quán)力束手無(wú)策的農(nóng)民，無(wú)權(quán)可依。

（二）完善農(nóng)民自我保護(hù)機(jī)制

1.保護(hù)機(jī)制成員資格的規(guī)定。法律規(guī)定完全由集體組織自治決議認(rèn)定保護(hù)機(jī)制的成員，極易造成“多數(shù)人的暴政"，無(wú)法保證內(nèi)部的公正公平[3]。建議在成員資格取得和喪失的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和程序中，采取法律強(qiáng)制規(guī)定和組織自治決議，形成二者相制約的模式。更能發(fā)揮農(nóng)民主體的能動(dòng)性，保障農(nóng)民參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)。盡量做到過(guò)程透明，可以放在陽(yáng)光之下。

2.明確成員權(quán)的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容?！睹穹ǖ洹芬?guī)定“集體成員合法權(quán)益”包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、參與管理權(quán)、知情權(quán)、撤銷(xiāo)權(quán)等，但規(guī)定并不系統(tǒng)，集體成員應(yīng)有區(qū)別，權(quán)利應(yīng)有分位，領(lǐng)域有所不同，才能保障農(nóng)民合法權(quán)益，民法典中的泛化規(guī)定，使得權(quán)力的行使容易錯(cuò)綜混淆，從而衍生出濫用權(quán)力的現(xiàn)象。

3.具體化成員權(quán)的行使。成員權(quán)的行使原則、效力、程序、范圍對(duì)成員權(quán)的實(shí)現(xiàn)特別重要?！睹穹ǖ洹穬H對(duì)成員權(quán)進(jìn)行了概述性的規(guī)定，并未明確這些權(quán)利是如何行使的，可以通過(guò)相關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合現(xiàn)實(shí)情況，以最有利于集體利益的角度，進(jìn)行相關(guān)解釋或規(guī)定，切實(shí)保障權(quán)力的行使。同時(shí)還要注意完善相應(yīng)的權(quán)利行使監(jiān)督機(jī)制，有權(quán)利則有義務(wù)，有義務(wù)則有監(jiān)督，有權(quán)利則有救濟(jì)。

（三）將公共利益征地界限劃分清楚

借以公共利益界限含糊不清而肆意征地的現(xiàn)象泛濫，只有將公共利益一詞的界限加以明文限定，才能保障農(nóng)民的權(quán)利，如出于公共利益的征地不能再用于商業(yè)等目的，從而加以限制。公共利益應(yīng)是為社會(huì)為國(guó)家的切實(shí)所需，其急迫之切，不得不為之的情形應(yīng)加以規(guī)定。

（四）科學(xué)化征地補(bǔ)償計(jì)算方法，重視隱形損失

補(bǔ)償金過(guò)低，農(nóng)民文化水平受限，對(duì)財(cái)產(chǎn)收益認(rèn)識(shí)不足，不應(yīng)該借此大大削減出讓所得補(bǔ)償。許多隱形損失，如對(duì)周邊帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益，農(nóng)業(yè)鏈終端等都應(yīng)相應(yīng)給予補(bǔ)償。保障農(nóng)民的生活在失去土地后仍能正常進(jìn)行，在補(bǔ)償費(fèi)上對(duì)農(nóng)民進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼疹?，更能體現(xiàn)出民法的基本原則和社會(huì)主義核心價(jià)值觀。

（五）賦予農(nóng)民土地融入資本的權(quán)利

隨著農(nóng)民進(jìn)城，宅基地出現(xiàn)閑置，可以對(duì)其加以利用流轉(zhuǎn)，從而提高經(jīng)濟(jì)水平、推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。需有關(guān)部門(mén)及時(shí)重整、提供方案、切實(shí)商討、密切關(guān)注。土地物權(quán)流轉(zhuǎn)不應(yīng)如此局限，僅限于農(nóng)用范圍、僅限于農(nóng)民之間，使有能力的農(nóng)民無(wú)方法走出農(nóng)村、無(wú)法帶資進(jìn)城、始終不能融入資本市場(chǎng)。土地物權(quán)流轉(zhuǎn)不應(yīng)如此局限，只有向農(nóng)民適當(dāng)打開(kāi)市場(chǎng)，才能使農(nóng)村有更多發(fā)展的可能，從而農(nóng)民生活水平和經(jīng)濟(jì)建設(shè)同步發(fā)展，秉持城鄉(xiāng)合一的理念。

五、結(jié)論

當(dāng)務(wù)之急是，要從土地法和土地政策修改兩個(gè)方面落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)的精神，讓農(nóng)民在法律上真正能擁有對(duì)土地的權(quán)益。通過(guò)體制改革和政策調(diào)整，改變長(zhǎng)期形成的城鄉(xiāng)公共服務(wù)二元結(jié)構(gòu)[4]，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均衡發(fā)展。保護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，堅(jiān)持土地基本經(jīng)營(yíng)制度不動(dòng)搖、堅(jiān)持最嚴(yán)格的土地管理制度，建立土地征收征用的合理補(bǔ)償機(jī)制和農(nóng)民的生計(jì)安置辦法，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的土地承包收益權(quán)。要讓每個(gè)農(nóng)民成為土地及其財(cái)產(chǎn)的真正主人，使農(nóng)民與他人一樣擁有、使用、抵押、出售、出租、轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)與和繼承其來(lái)源正當(dāng)?shù)耐恋睾推渌?cái)產(chǎn)。正如本文開(kāi)頭所提到的，財(cái)產(chǎn)權(quán)是一種天賦的人權(quán)，即使法律不承認(rèn)每個(gè)人也實(shí)際擁有的權(quán)利。現(xiàn)在不是要農(nóng)民來(lái)適應(yīng)以國(guó)家利益為名的政府的各種需要，而是政府首先應(yīng)履行自己的天職——保護(hù)每個(gè)公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，應(yīng)把原來(lái)不利于保護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律改成保護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律。只有這樣，才是真正促進(jìn)民富國(guó)強(qiáng)，符合國(guó)家利益的舉措。

[本文系2020年山東省大學(xué)生創(chuàng)新訓(xùn)練計(jì)劃基金項(xiàng)目“關(guān)于我國(guó)華東地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)變動(dòng)法律問(wèn)題的報(bào)告——“以山東省為例”（項(xiàng)目編號(hào)：S202010448020）的階段性研究成果。]

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（作者單位：德州學(xué)院法學(xué)院 山東德州 253023）

（責(zé)編：若佳）