非常態(tài)時(shí)期回應(yīng)型政策范式轉(zhuǎn)向及其發(fā)展困境
——以支持企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)的“組合式”政策為例

□付 舒

（廣州市社會(huì)科學(xué)院 廣東 廣州 510400）

運(yùn)用“組合式”政策進(jìn)行靈活、適當(dāng)?shù)哪嬷芷谡{(diào)節(jié)越來(lái)越體現(xiàn)國(guó)家在非常態(tài)時(shí)期的治理能力和治理水平。本文試圖檢視非常態(tài)時(shí)期，政府支持企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)出臺(tái)的“組合式”政策范式轉(zhuǎn)向，并在政策系統(tǒng)中測(cè)量環(huán)境系統(tǒng)對(duì)主、客體系統(tǒng)不同程度的影響，并根據(jù)客體系統(tǒng)對(duì)“組合式”政策制定的評(píng)價(jià)，探討具有回應(yīng)型政策范式特征的“組合式”政策在執(zhí)行中可能面臨的短期偏差，并進(jìn)一步提出政策優(yōu)化的重點(diǎn)方向，為恢復(fù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、平復(fù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)波動(dòng)提供決策參考。

一、由維護(hù)到回應(yīng)：非常態(tài)時(shí)期“組合式”政策范式轉(zhuǎn)向

由于常態(tài)社會(huì)下符合既定社會(huì)環(huán)境的政策規(guī)則被迫中斷，非常態(tài)時(shí)期我們必須打破傳統(tǒng)常態(tài)社會(huì)下維護(hù)型政策范式[1]所采取的“議題—議程—采納—執(zhí)行”的政策制定過(guò)程，取而代之的是采用回應(yīng)性的非常規(guī)化危機(jī)管理方式[2]。在非常態(tài)時(shí)期，黨和政府對(duì)政策設(shè)計(jì)的潛在假設(shè)、政策問(wèn)題的價(jià)值排序、政策議程的觸發(fā)機(jī)制、政策資源的征集與調(diào)配、政策組織與動(dòng)員等方面均做出有序調(diào)整，并努力在遏制疫情與維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序之間尋求平衡，體現(xiàn)出由維護(hù)型政策范式向回應(yīng)型政策范式轉(zhuǎn)向的特征。

（一）預(yù)防為主思維：前瞻性地做出政策研判

非常態(tài)事件的發(fā)生最大限度地考驗(yàn)著政府政策響應(yīng)的及時(shí)性、問(wèn)題回應(yīng)的精準(zhǔn)性及工具選擇的有效性。從新冠肺炎疫情暴發(fā)的時(shí)間軸看，人社部門(mén)率先于2020年1月24日出臺(tái)《關(guān)于妥善處理新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控期間勞動(dòng)關(guān)系問(wèn)題的通知》，對(duì)企業(yè)停工停產(chǎn)期間可能引發(fā)的勞動(dòng)用工糾紛、職工工資支付等情況提前做出政策指導(dǎo)。隨后，財(cái)政部和稅務(wù)總局兩部門(mén)在春節(jié)休假期間先后發(fā)布《關(guān)于支持金融強(qiáng)化服務(wù)做好新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控工作的通知》《新冠肺炎疫情防控稅收優(yōu)惠政策指引》等稅費(fèi)、貨幣金融政策，引導(dǎo)企業(yè)正向預(yù)期，穩(wěn)定企業(yè)面對(duì)營(yíng)收減少而產(chǎn)生的恐慌情緒?？梢?jiàn)，通過(guò)前瞻性地判斷疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響的走勢(shì)，以“事前處理”的預(yù)防思維采取行動(dòng)，省去了“問(wèn)題界定—問(wèn)題詳述—問(wèn)題感知”的循環(huán)論證過(guò)程，回應(yīng)型政策范式極大地壓縮了政策出臺(tái)的時(shí)間成本和社會(huì)成本。

（二）問(wèn)題導(dǎo)向思維：以降低成本為目標(biāo)推動(dòng)政策制定

支持企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)的“組合式”政策具有高度一致的問(wèn)題指向性。這其中最重要的政策目標(biāo)之一就是切實(shí)幫助企業(yè)降低經(jīng)營(yíng)成本，緩解企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)后的經(jīng)營(yíng)困難。例如，在降低人工成本方面，由人社部門(mén)牽頭出臺(tái)放寬一次性補(bǔ)繳或定期繳納保費(fèi)期限、階段性減免職工養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷單位繳費(fèi)，調(diào)整住房公積金繳納制度等政策；在降低經(jīng)營(yíng)性成本方面，財(cái)政部門(mén)牽頭出臺(tái)政策包括允許貸款展期、貸款貼息、降低擔(dān)保和再擔(dān)保費(fèi)率；稅務(wù)總局出臺(tái)稅收優(yōu)惠政策，延長(zhǎng)申報(bào)納稅期限及繳納稅款期限，對(duì)特定行業(yè)免征增值稅、部分行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金，用于疫情捐贈(zèng)的現(xiàn)金和物品免征企業(yè)所得稅等；國(guó)家發(fā)展改革委倡議階段性降低企業(yè)用氣、用電成本等；在降低行政成本方面，推行不見(jiàn)面服務(wù)，采取“一網(wǎng)通辦”“全程電子化”等線(xiàn)上服務(wù)方式，縮減登記注冊(cè)環(huán)節(jié)、時(shí)間和成本。銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)啟動(dòng)快速審批通道，鼓勵(lì)金融市場(chǎng)實(shí)施全流程、全鏈條線(xiàn)上操作，簡(jiǎn)化業(yè)務(wù)流程。通過(guò)多維度綜合施策，最大限度地提升了“組合式”政策幫助企業(yè)降低經(jīng)營(yíng)成本的既定目標(biāo)。

（三）精準(zhǔn)施策思維：分級(jí)分類(lèi)地采取政策措施

新冠肺炎疫情對(duì)不同地區(qū)、不同行業(yè)、不同規(guī)模企業(yè)均產(chǎn)生了不同程度的影響。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的2020年1—2月宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)顯示，工業(yè)生產(chǎn)、消費(fèi)、投資、出口等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)出現(xiàn)明顯回落。對(duì)此，“組合式”政策有針對(duì)性地對(duì)受疫情沖擊嚴(yán)重的行業(yè)企業(yè)予以?xún)A斜扶持。從政策重點(diǎn)扶持的對(duì)象上看，主要包括以下四類(lèi)：一類(lèi)是側(cè)重疫情防控的重點(diǎn)地區(qū)和重點(diǎn)保障物資生產(chǎn)企業(yè)；二類(lèi)是側(cè)重于困難行業(yè)企業(yè)，包括交通運(yùn)輸、餐飲、住宿、旅游四大類(lèi)；三類(lèi)是側(cè)重于涉及公共交通運(yùn)輸服務(wù)、生活物資、快遞收派服務(wù)等與民生服務(wù)相關(guān)的企業(yè)；四類(lèi)是加強(qiáng)制造業(yè)、小微企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、個(gè)體工商戶(hù)等重點(diǎn)領(lǐng)域的支持。同時(shí)，對(duì)生產(chǎn)重要生活物資的骨干企業(yè)實(shí)行名單制管理，確保政策有效落實(shí)。

（四）協(xié)商共治思維：黨集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)形成政策共同體

政策問(wèn)題不是孤立存在的，企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)的恢復(fù)是一個(gè)系統(tǒng)性工程，涉及產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、資金鏈、物流鏈等多個(gè)環(huán)節(jié)。為加強(qiáng)集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨中央成立應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組，國(guó)務(wù)院?jiǎn)?dòng)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，統(tǒng)籌各職能部門(mén)有效聯(lián)動(dòng)，建立起跨部門(mén)發(fā)布政策的共同體。本次出臺(tái)政策的部門(mén)合作關(guān)系十分緊密，各司其職，并且發(fā)揮不同作用。如主要牽頭部門(mén)包括人力資源社會(huì)保障部門(mén)、財(cái)政部和稅務(wù)總局，這些部門(mén)是確定減免規(guī)則的主責(zé)部門(mén)；合作的強(qiáng)關(guān)系圈層[3]包括國(guó)家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、商務(wù)部、教育部、財(cái)政部、交通運(yùn)輸部、國(guó)家衛(wèi)生健康委等19個(gè)職能部門(mén)，這些部門(mén)配合主責(zé)部門(mén)使各項(xiàng)政策有效落地；合作的弱關(guān)系圈層包括中華全國(guó)總工會(huì)、中國(guó)企業(yè)聯(lián)合會(huì)、中國(guó)企業(yè)家協(xié)會(huì)、中華全國(guó)工商業(yè)聯(lián)合會(huì)等，通過(guò)發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)間的互助作用，擴(kuò)大政策影響力及協(xié)同性。

二、政策系統(tǒng)“環(huán)境—主體—客體”間的影響測(cè)量與評(píng)價(jià)

為考察政策系統(tǒng)內(nèi)部“環(huán)境—主體—客體”間的相互作用及影響深度，課題組于2020年2月9日至2月12日在廣州開(kāi)展企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)狀況網(wǎng)絡(luò)調(diào)查。調(diào)查采取重點(diǎn)抽樣和滾雪球抽樣相結(jié)合的方式，最終回收720家企業(yè)的有效問(wèn)卷。樣本中，小微型企業(yè)和個(gè)體戶(hù)221家，中型企業(yè)363家，大型企業(yè)136家；第一產(chǎn)業(yè)24家，第二產(chǎn)業(yè)335家，第三產(chǎn)業(yè)361家；國(guó)有企業(yè)73家，民營(yíng)企業(yè)479家，其他企業(yè)168家。

在非常態(tài)時(shí)期，由環(huán)境系統(tǒng)、主體系統(tǒng)和客體系統(tǒng)共同構(gòu)成的政策系統(tǒng)的平衡關(guān)系被打破，三者相互作用的張力不斷增強(qiáng)。一方面環(huán)境系統(tǒng)的突變必須要求主體系統(tǒng)迅速做出調(diào)適性反應(yīng)，另一方面主體系統(tǒng)的調(diào)整施加于客體系統(tǒng)上，并進(jìn)一步改造客體系統(tǒng)行為。對(duì)此，本文采取政策系統(tǒng)的分析框架，應(yīng)用單因素方差分析：以變量為企業(yè)特征，包括產(chǎn)業(yè)類(lèi)型、企業(yè)規(guī)模和營(yíng)收預(yù)期；以因變量為政策評(píng)價(jià)，包括社保政策、貨幣政策、稅費(fèi)政策和轉(zhuǎn)向政策。

（一）影響深度：環(huán)境系統(tǒng)對(duì)客體系統(tǒng)造成的沖擊表現(xiàn)

調(diào)查顯示，小微型企業(yè)的兩周復(fù)工率預(yù)期為68.3%，低于中型企業(yè)的87.1%和大型企業(yè)的95.6%。第三產(chǎn)業(yè)兩周復(fù)工率預(yù)期（77%）也因客流受限等因素影響兩周復(fù)工率預(yù)期低于第一、二產(chǎn)業(yè)（88.9%）11.9%。從預(yù)期損失看，第三產(chǎn)業(yè)不僅在第一季度的營(yíng)收損失要高于第一、二產(chǎn)業(yè)，而且第三產(chǎn)業(yè)對(duì)營(yíng)收下滑的預(yù)期也要高于第一、二產(chǎn)業(yè)。調(diào)查中，企業(yè)第一季度營(yíng)收占全年30%以上的第三產(chǎn)業(yè)占比為31.3%，第一、二產(chǎn)業(yè)為22.8%；營(yíng)收預(yù)期下滑50%以上的第三產(chǎn)業(yè)占比35.5%，第一、二產(chǎn)業(yè)占比21.7%，特別是住宿餐飲業(yè)（79.2%）、居民服務(wù)業(yè)（68.4%）、租賃商業(yè)服務(wù)（66.7%）等服務(wù)性行業(yè)的營(yíng)收預(yù)期最為悲觀(guān)。

從資金抗壓能力看，營(yíng)收減少、流動(dòng)資金緊張是企業(yè)普遍面臨的問(wèn)題，大型企業(yè)日損失量雖高于小微企業(yè)，但中小微企業(yè)資金的支撐力度更薄弱。大型企業(yè)日損失區(qū)間主要在10—100萬(wàn)（42.6%），中型企業(yè)的日損失區(qū)間主要在1—10萬(wàn)元（47.7%），小微型企業(yè)的日損失區(qū)間主要在1萬(wàn)元以下（53.4%）。但是，小微型企業(yè)賬面資金能維持一個(gè)月之內(nèi)的比例（47.5%）要高于中型企業(yè)（36.4%）和大型企業(yè)（19.1%）。總體來(lái)看，本次疫情對(duì)企業(yè)造成的沖擊在企業(yè)內(nèi)部呈現(xiàn)非均衡分布，那些具有人群集聚特征的消費(fèi)性服務(wù)業(yè)，特別是酒店餐飲、交通旅游、休閑娛樂(lè)、教育培訓(xùn)等第三產(chǎn)業(yè)受到的沖擊最為直接。此外，小微型企業(yè)和個(gè)體戶(hù)由于規(guī)模小、抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱，受疫情影響也非常大。

（二）政策制定：主體系統(tǒng)對(duì)環(huán)境系統(tǒng)變化的能動(dòng)回應(yīng)

本課題組以調(diào)查所在地廣州出臺(tái)的暖企政策為基礎(chǔ)，將主體系統(tǒng)對(duì)環(huán)境系統(tǒng)變化的能動(dòng)反應(yīng)分為社保政策、貨幣政策、稅費(fèi)政策、專(zhuān)項(xiàng)政策4個(gè)維度，共15項(xiàng)具體政策（見(jiàn)表1）。

表1 15項(xiàng)支持企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)政策列表

（三）政策評(píng)價(jià)：客體系統(tǒng)對(duì)主體系統(tǒng)施加影響的反饋

表2對(duì)15項(xiàng)政策評(píng)價(jià)的樣本量、最小值、最大值、均值和標(biāo)準(zhǔn)差進(jìn)行了描述性分析?？傮w來(lái)看，15項(xiàng)政策評(píng)價(jià)的總平均分為3.17分，表明企業(yè)對(duì)“組合式”政策的評(píng)價(jià)較為積極，處于一般和較好之間。其中，“緩繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)”（3.37分）、“延長(zhǎng)社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)辦理期限”（3.35分）和“加大對(duì)中小微企業(yè)的專(zhuān)項(xiàng)資金支持”（3.27分）的政策評(píng)價(jià)最高，表明企業(yè)對(duì)具有較高普惠性、易得性、實(shí)用性的政策認(rèn)可度更高?！敖档蜕虘?hù)上線(xiàn)運(yùn)營(yíng)費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)和物流成本”（3.02分）、“對(duì)金融機(jī)構(gòu)和各類(lèi)企業(yè)給予財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)”（3分）和“下調(diào)企業(yè)擔(dān)保費(fèi)率”（2.98分）三項(xiàng)政策的評(píng)價(jià)排在后三位。

表2 企業(yè)對(duì)15項(xiàng)政策評(píng)價(jià)的描述性分析

續(xù)表

從分類(lèi)來(lái)看，各類(lèi)政策評(píng)價(jià)的排序依次為社保政策（3.32分）>專(zhuān)項(xiàng)政策（3.13分）＞稅費(fèi)政策（3.128分）＞貨幣政策（3.105分）。各類(lèi)別細(xì)項(xiàng)中，社保政策中的“緩繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)”評(píng)價(jià)最高，為3.37分；專(zhuān)項(xiàng)政策中的“加大對(duì)中小微企業(yè)的專(zhuān)項(xiàng)資金支持”評(píng)價(jià)最高，為3.27分；稅費(fèi)政策中“優(yōu)先加快辦理增值稅留抵退稅”評(píng)價(jià)最高，為3.21分；貨幣政策中“降低貸款利率水平”評(píng)價(jià)最高，為3.17分。

1.不同產(chǎn)業(yè)類(lèi)型企業(yè)對(duì)“組合式”政策的評(píng)價(jià)

本次調(diào)查將企業(yè)按產(chǎn)業(yè)類(lèi)型劃分為第一、二、三產(chǎn)業(yè)。通過(guò)單因素方差分析發(fā)現(xiàn)，不同產(chǎn)業(yè)類(lèi)型的企業(yè)對(duì)政策2（“緩繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)”）、政策3（“延長(zhǎng)社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)辦理期限”）、政策11（“減免企業(yè)房產(chǎn)稅等稅收”）、政策12（“優(yōu)先加快辦理增值稅留抵退稅”）的評(píng)價(jià)具有顯著性差異（P＜0.05），具體涉及兩項(xiàng)社保政策和兩項(xiàng)稅收政策。經(jīng)比較發(fā)現(xiàn)（見(jiàn)表3），第二產(chǎn)業(yè)對(duì)政策2和政策12的評(píng)價(jià)均比第一產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)高。其中，對(duì)政策2的評(píng)價(jià)比第一、第三產(chǎn)業(yè)分別高0.77分和0.331分，對(duì)政策12的評(píng)價(jià)比第一、第三產(chǎn)業(yè)分別高0.846分和0.305分。此外，第二產(chǎn)業(yè)對(duì)政策3和政策11的評(píng)價(jià)比第三產(chǎn)業(yè)分別高0.301分和0.299分?？傮w來(lái)說(shuō)，第二產(chǎn)業(yè)對(duì)部分社保類(lèi)和稅收類(lèi)政策的評(píng)價(jià)要顯著高于第一和第三產(chǎn)業(yè)。

表3 不同產(chǎn)業(yè)政策評(píng)價(jià)存在顯著性差異的事后比較（雪費(fèi)法）

2.不同規(guī)模企業(yè)對(duì)“組合式”政策的評(píng)價(jià)

單因素方差分析結(jié)果表明，不同規(guī)模的企業(yè)對(duì)政策1—7，11—14的評(píng)價(jià)存在顯著性差異（P＜0.05），涉及全部四類(lèi)政策。通過(guò)事后比較發(fā)現(xiàn)（見(jiàn)表4），大中型企業(yè)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)三項(xiàng)政策的評(píng)價(jià)均顯著高于小微企業(yè)和個(gè)體戶(hù)，規(guī)模越大的企業(yè)對(duì)社保政策評(píng)價(jià)越高。在貨幣政策中，中型企業(yè)對(duì)四項(xiàng)政策的評(píng)價(jià)均顯著高于小微型企業(yè)和個(gè)體戶(hù)。其中，對(duì)政策4的評(píng)價(jià)比小微型企業(yè)和個(gè)體戶(hù)高0.328分，對(duì)政策5的評(píng)價(jià)比小微型企業(yè)和個(gè)體戶(hù)高0.386分，對(duì)政策6的評(píng)價(jià)比小微型企業(yè)和個(gè)體戶(hù)高0.349分，對(duì)政策7的評(píng)價(jià)比小微型企業(yè)和個(gè)體戶(hù)高0.384分。

表4 不同規(guī)模企業(yè)政策評(píng)價(jià)存在顯著性差異的事后比較（雪費(fèi)法）

在稅費(fèi)政策中，大中型企業(yè)對(duì)政策11和政策12的評(píng)價(jià)均顯著高于小微型企業(yè)和個(gè)體戶(hù)，規(guī)模越大的企業(yè)對(duì)稅費(fèi)政策評(píng)價(jià)越高。在專(zhuān)項(xiàng)政策中，中型企業(yè)對(duì)政策13的評(píng)價(jià)比小微型企業(yè)和個(gè)體戶(hù)高0.32分，大中型企業(yè)對(duì)政策14的評(píng)價(jià)比小微型企業(yè)和個(gè)體戶(hù)分別高0.489分和0.376分。總體而言，大型企業(yè)對(duì)各項(xiàng)政策效果評(píng)價(jià)的積極態(tài)度更為明顯。

3.不同營(yíng)收預(yù)期企業(yè)對(duì)“組合式”政策的評(píng)價(jià)

本次調(diào)查將企業(yè)對(duì)第一季度企業(yè)營(yíng)收損失劃分為預(yù)期下滑30%以?xún)?nèi)、30%—50%、50%以上三個(gè)等級(jí)，用以表示疫情對(duì)未來(lái)營(yíng)收預(yù)期影響的小中大程度。通過(guò)單因素分析發(fā)現(xiàn)，企業(yè)對(duì)政策4、6、10—14的評(píng)價(jià)存在顯著性差異（P＜0.05），具體分布在貨幣政策、稅收政策和專(zhuān)項(xiàng)政策三類(lèi)（見(jiàn)表5）。

表5 不同營(yíng)收預(yù)期企業(yè)存在顯著性差異的事后比較（雪費(fèi)法）

在貨幣政策中，營(yíng)收損失小的企業(yè)對(duì)政策4和政策6的評(píng)價(jià)顯著高于營(yíng)收預(yù)期損失大的企業(yè)，分別高0.4分和0.402分；在稅收政策中，營(yíng)收損失小的企業(yè)對(duì)政策10、11、12的評(píng)價(jià)比營(yíng)收損失大的企業(yè)分別高0.530分、0.414分和0.433分；在專(zhuān)項(xiàng)政策中，營(yíng)收損失小的企業(yè)對(duì)政策13的評(píng)價(jià)比營(yíng)收損失大的企業(yè)高0.353分，營(yíng)收損失中小的企業(yè)對(duì)政策14的政策評(píng)價(jià)比營(yíng)收損失大的企業(yè)分別高0.47分和0.554分?？傮w而言，營(yíng)收預(yù)期損失越小的企業(yè)對(duì)政策效果評(píng)價(jià)越高，但這也反襯出營(yíng)收預(yù)期損失較大的企業(yè)有著較為濃重的悲觀(guān)情緒，需要更大力度的政策支持。

4.小結(jié)

上述結(jié)果在一定程度上表明，社保政策、貨幣政策、稅費(fèi)政策及專(zhuān)項(xiàng)政策能夠較為有效地針對(duì)非常態(tài)時(shí)期的經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行降維處理，“組合式”政策有針對(duì)性地回應(yīng)了非常態(tài)時(shí)期企業(yè)所面臨的特殊困境。更為重要的是，“組合式”政策通過(guò)自我實(shí)現(xiàn)預(yù)言的機(jī)制使客體系統(tǒng)產(chǎn)生政策期望，并改變客體系統(tǒng)的悲觀(guān)預(yù)期，從而對(duì)企業(yè)提振復(fù)工復(fù)產(chǎn)的信心起到十分積極的作用。可見(jiàn)，非常態(tài)時(shí)期的政府強(qiáng)干預(yù)手段介入是熨平危機(jī)的重要方式之一。但是，相關(guān)政策從出臺(tái)到具體化，再到有效落地轉(zhuǎn)換是一個(gè)極其復(fù)雜的過(guò)程，這一方面需要考慮環(huán)境系統(tǒng)對(duì)客體系統(tǒng)施加的影響在范圍、深度及作用機(jī)制上的差異，同時(shí)還涉及政策在執(zhí)行過(guò)程會(huì)因傳導(dǎo)而出現(xiàn)效果衰減，進(jìn)而影響客體系統(tǒng)對(duì)主體系統(tǒng)的主觀(guān)評(píng)價(jià)。

客體系統(tǒng)對(duì)政策的評(píng)價(jià)會(huì)受到政策工具選擇的適當(dāng)性、政策環(huán)境的復(fù)雜程度，以及政策傳遞的暢通性等諸多外部因素影響，但總體來(lái)看，第二產(chǎn)業(yè)、規(guī)模以上企業(yè)，以及對(duì)未來(lái)營(yíng)收預(yù)期較為樂(lè)觀(guān)的企業(yè)對(duì)“組合式”政策評(píng)價(jià)更高，第一、三產(chǎn)業(yè)、規(guī)模以下企業(yè)，以及對(duì)未來(lái)營(yíng)收預(yù)期較為悲觀(guān)的企業(yè)對(duì)“組合式”政策的評(píng)價(jià)較為保守，使得政策效果具有一定的“精英俘獲”傾向。所謂“精英俘獲”，是指在公共福利資源分配過(guò)程中，非政策目標(biāo)群體（非貧困群體）可以利用經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)、政治優(yōu)勢(shì)、資本優(yōu)勢(shì)等從資源分配者手中攫取更多的利益。面對(duì)非常態(tài)時(shí)期的經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，沒(méi)有企業(yè)能夠幸免損失，但是在非常態(tài)社會(huì)下仍然也會(huì)存在適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)“能力”水平較為突出的部分“精英”行業(yè)企業(yè)，它們可能疊加政策資源，進(jìn)而在疫后得到快速恢復(fù)。

三、“漸進(jìn)主義”：對(duì)回應(yīng)型政策范式“精英俘獲”困境的解釋

在非常態(tài)時(shí)期，基于不對(duì)稱(chēng)的信息條件進(jìn)行有限理性下的政策制定，依然有極大可能潛含強(qiáng)大的漸進(jìn)主義傾向。堅(jiān)持漸進(jìn)主義，讓政策制定沿用傳統(tǒng)的模式，這是對(duì)逆境做出的一種主要反應(yīng)或不反應(yīng)。[4]64許多政策制定都是以漸進(jìn)主義為原則，以維護(hù)現(xiàn)存制度為目的，致力于改變一些較次要的社會(huì)特征，保持社會(huì)的根本特征。[4]110漸進(jìn)主義與有限理性有著密切關(guān)系。有限理性模型的開(kāi)創(chuàng)者赫伯特·西蒙認(rèn)為，政策制定者在考慮和權(quán)衡所有備選方案時(shí)不會(huì)試圖做到全面理性，雖然選擇是理性的，但是由于決策和所處的現(xiàn)實(shí)條件，該理性是有限的。[5]雖然“組合式”政策具有普惠特性，但在環(huán)境系統(tǒng)急劇變化的情況下，新的政策系統(tǒng)如不能改變?cè)姓叩膭?dòng)員能力和分配規(guī)則，“精英”企業(yè)仍然能夠在個(gè)體層面利用自身優(yōu)勢(shì)追加利益。[6]

（一）回應(yīng)型政策范式無(wú)法在短期內(nèi)提升原有政策的動(dòng)員能力

所謂政策動(dòng)員能力，即政策的普及程度及落實(shí)程度。原有政策的動(dòng)員能力影響著非常態(tài)時(shí)期回應(yīng)型政策范式調(diào)節(jié)的力度和效果。例如，本次調(diào)查企業(yè)對(duì)社保政策評(píng)價(jià)最高，這是因?yàn)榘凑漳壳拔咫U(xiǎn)一金的單位繳費(fèi)比例計(jì)算，企業(yè)所承擔(dān)的社保繳費(fèi)成本接近人工成本的30%，如果在特殊時(shí)期適度發(fā)揮社會(huì)保險(xiǎn)的逆周期作用，勢(shì)必可以為企業(yè)減輕經(jīng)營(yíng)負(fù)擔(dān)。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)的征繳采用“費(fèi)”制而非“稅”制，因此社會(huì)保險(xiǎn)強(qiáng)制征收力度不足?！吨袊?guó)企業(yè)社保白皮書(shū)2020》顯示，社?；鶖?shù)合規(guī)企業(yè)的占比僅為31%。本次受損較大的第三產(chǎn)業(yè)服務(wù)業(yè)、小微企業(yè)和個(gè)體戶(hù)不僅吸納靈活就業(yè)者的數(shù)量要遠(yuǎn)大于第二產(chǎn)業(yè)、規(guī)模以上企業(yè)，而且社會(huì)保險(xiǎn)參保率和繳費(fèi)基數(shù)也要普遍低于第二產(chǎn)業(yè)和規(guī)模以上企業(yè)。由于政策動(dòng)員能力在不同行業(yè)、不同規(guī)模企業(yè)之間存在差異，通過(guò)社保政策調(diào)節(jié)企業(yè)用工成本的預(yù)期在一定程度上也隨之受到影響。

（二）回應(yīng)型政策范式未能在短期內(nèi)改變政策分配規(guī)則

第一，政策工具選擇偏好影響客體系統(tǒng)的覆蓋范圍。比如，在調(diào)查中第二產(chǎn)業(yè)比第一、三產(chǎn)業(yè)對(duì)“減免房產(chǎn)稅”和“增值稅留抵退稅”的評(píng)價(jià)更高，這與此兩種稅收的課稅對(duì)象性質(zhì)有關(guān)?！罢魇掌髽I(yè)房產(chǎn)稅”的對(duì)象是向產(chǎn)權(quán)所有人征收的一種財(cái)產(chǎn)稅，而“增值稅留抵退稅”覆蓋面較窄，且主要集中在制造業(yè)、建筑業(yè)等第二產(chǎn)業(yè)中，小規(guī)模納稅人無(wú)法享受。因此，減稅政策的稅種選擇將直接影響到企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本能否降低的實(shí)際效果。

第二，政策門(mén)檻效應(yīng)對(duì)弱勢(shì)企業(yè)準(zhǔn)入形成阻力。本次調(diào)查暴露出長(zhǎng)期以來(lái)小微型企業(yè)和個(gè)體戶(hù)在享受各類(lèi)稅收減免、金融支持，以及專(zhuān)項(xiàng)支持政策中所處的弱勢(shì)地位。在稅收政策中，民營(yíng)企業(yè)、小微型企業(yè)和個(gè)體戶(hù)享受稅收優(yōu)惠的條件、力度與稅負(fù)結(jié)構(gòu)方面存在諸多限定性約束，許多苛刻的條件使小微型企業(yè)徘徊在稅收優(yōu)惠政策的門(mén)外。在信貸政策中，小微型企業(yè)和個(gè)體戶(hù)與銀行等金融機(jī)構(gòu)之間存在較為嚴(yán)重的信息不對(duì)稱(chēng)。小微型企業(yè)和個(gè)體戶(hù)不僅在獲取融資信息和融資渠道方面存在劣勢(shì)，而且由于抵押物不足、征信不足、擔(dān)保能力弱、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估難度大等問(wèn)題使其在申請(qǐng)貸款時(shí)更加困難。為規(guī)避貸款風(fēng)險(xiǎn)，金融機(jī)構(gòu)設(shè)置了較高的貸款擔(dān)保門(mén)檻，甚至要采取利率上浮的方式才能為小微型企業(yè)發(fā)放貸款，這也在一定程度上加大了小微型企業(yè)和個(gè)體戶(hù)進(jìn)入政策的難度。

（三）政策轉(zhuǎn)化落地有賴(lài)于企業(yè)社會(huì)資本強(qiáng)弱

調(diào)查中，“降低物業(yè)房租成本”和“降低專(zhuān)業(yè)市場(chǎng)商鋪?zhàn)饨稹痹诓煌?lèi)型企業(yè)間的評(píng)價(jià)不存在顯著差異，這是因?yàn)橥９ね．a(chǎn)期間所導(dǎo)致的鋪?zhàn)饪辙D(zhuǎn)對(duì)所有企業(yè)來(lái)說(shuō)都是一筆不小的開(kāi)支。但是，不同企業(yè)能否真正享受到租金減免政策卻存在較大差異。一些受訪(fǎng)企業(yè)表示，只有承租國(guó)有物業(yè)的企業(yè)可以享受租金減免所帶來(lái)的政策紅利。但是對(duì)于更多承租私人物業(yè)、集體物業(yè)的中小企業(yè)來(lái)說(shuō)，租金減免政策落實(shí)存在較大困難，而這一部分企業(yè)恰恰也是社會(huì)資本較弱的企業(yè)。

綜上所述，風(fēng)險(xiǎn)抗逆力強(qiáng)的第二產(chǎn)業(yè)、規(guī)模以上的“精英”企業(yè)可以進(jìn)一步利用其經(jīng)濟(jì)資源、信息資源、社會(huì)資本等優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為政策獲取優(yōu)勢(shì)。但從根源上看，回應(yīng)型政策范式所延續(xù)的漸進(jìn)主義思路未能打破常態(tài)時(shí)期的政策動(dòng)員能力和政策分配規(guī)則，不能從根本上破除企業(yè)利用自身優(yōu)勢(shì)與政策壁壘相耦合而獲利的狀況，進(jìn)而導(dǎo)致短期政策的目標(biāo)錨定偏差。

四、支持企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)的“組合式”政策的優(yōu)化策略

非常態(tài)時(shí)期回應(yīng)型政策范式也使政策執(zhí)行過(guò)程中長(zhǎng)期面臨的體制機(jī)制障礙外顯化，應(yīng)以此為契機(jī)對(duì)政策系統(tǒng)進(jìn)行優(yōu)化。

（一）以中長(zhǎng)期政策制定為重點(diǎn)，平行推進(jìn)“經(jīng)濟(jì)—社會(huì)”領(lǐng)域

一是將產(chǎn)業(yè)升級(jí)與就業(yè)扶貧平行推進(jìn)。就業(yè)是民生之基，可以產(chǎn)業(yè)升級(jí)帶動(dòng)就業(yè)崗位體制擴(kuò)容，同時(shí)將產(chǎn)業(yè)扶貧與就業(yè)安排相聯(lián)系，形成“產(chǎn)業(yè)—就業(yè)”間的良性循環(huán)。二是將內(nèi)需消費(fèi)與居民增收平行推進(jìn)。引導(dǎo)短期內(nèi)的消費(fèi)回補(bǔ)轉(zhuǎn)向中長(zhǎng)期對(duì)大宗消費(fèi)品和耐用消費(fèi)品的消費(fèi)，同時(shí)將居民持續(xù)增收作為消費(fèi)的持續(xù)動(dòng)力來(lái)源，在發(fā)揮社會(huì)保障政策兜底線(xiàn)、保貧困的基本作用的同時(shí)，持續(xù)擴(kuò)大農(nóng)民和中等收入群體的收入，形成“消費(fèi)—增收”良性循環(huán)。三是將有效投資與民生改善平行推進(jìn)。將社區(qū)微改造、城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)作為增加有效投資的新領(lǐng)域，在努力提高居民幸福感、獲得感的同時(shí)，形成“投資—民生改善”的良性循環(huán)。

（二）將部分非常態(tài)政策轉(zhuǎn)化為常態(tài)化政策

一是可以將非常態(tài)時(shí)期社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率靈活調(diào)整的條件、權(quán)限、細(xì)則（免、減、緩、延、返等措施）等進(jìn)一步細(xì)化，既充分保證了政策調(diào)整有章可循，規(guī)范化運(yùn)行，又避免了社會(huì)保險(xiǎn)基金面臨收不抵支的重大風(fēng)險(xiǎn)；二是可以在總結(jié)企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)精簡(jiǎn)申報(bào)資料、壓縮申報(bào)、審核及退稅、補(bǔ)貼等過(guò)程的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，對(duì)辦理流程的各環(huán)節(jié)、時(shí)限等提出規(guī)制性要求，以提高政府服務(wù)效率；三是可以將“數(shù)字政府”建設(shè)作為重要戰(zhàn)略，以5G網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)中心等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為契機(jī)，出臺(tái)政策推進(jìn)各級(jí)政府及職能部門(mén)的信息共享和服務(wù)流程優(yōu)化，營(yíng)造有利于企業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的營(yíng)商環(huán)境。

（三）發(fā)揮政府、市場(chǎng)、社會(huì)合力，提高政策產(chǎn)出價(jià)值

適時(shí)調(diào)整政府財(cái)政資金向企業(yè)投入的“輸血”模式，逐漸從“直接投入”向“鼓勵(lì)引導(dǎo)”+“包容審慎”型轉(zhuǎn)向。針對(duì)市場(chǎng)領(lǐng)域，“鼓勵(lì)引導(dǎo)”互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)，包括互聯(lián)網(wǎng)教育、互聯(lián)網(wǎng)健康、互聯(lián)網(wǎng)生活服務(wù)等，為“夜經(jīng)濟(jì)”“宅經(jīng)濟(jì)”“平臺(tái)經(jīng)濟(jì)”等新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式提供政策配套；針對(duì)社會(huì)領(lǐng)域，鼓勵(lì)發(fā)展社會(huì)服務(wù)新業(yè)態(tài)，社會(huì)組織、基層社區(qū)、公益慈善等新興領(lǐng)域，引導(dǎo)人力資源去相關(guān)領(lǐng)域就業(yè)，并建立“培訓(xùn)—就業(yè)—再培訓(xùn)”的終身學(xué)習(xí)支持體系，以適應(yīng)社會(huì)崗位發(fā)展需要。采取“包容審慎”的監(jiān)管策略，特別是對(duì)受外部環(huán)境影響較為嚴(yán)重的中小企業(yè)適當(dāng)提高行政處罰的容忍度，建立金融領(lǐng)域、消費(fèi)領(lǐng)域、新業(yè)態(tài)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，發(fā)揮出政府—市場(chǎng)—社會(huì)有效串聯(lián)后的政策帶動(dòng)乘數(shù)效應(yīng)。

（四）以政策創(chuàng)新改革掣肘企業(yè)發(fā)展的機(jī)制障礙

一是創(chuàng)新融資風(fēng)險(xiǎn)化解機(jī)制，在充分發(fā)揮政府兜底作用基礎(chǔ)上，引入市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)力量建立“保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)+政府補(bǔ)貼”“保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)+行業(yè)協(xié)會(huì)+政府補(bǔ)貼”等多種方式的風(fēng)險(xiǎn)化解機(jī)制，分散金融機(jī)構(gòu)的貸款風(fēng)險(xiǎn)。二是加快建立企業(yè)擔(dān)保、信用公開(kāi)等信息共享機(jī)制。建立全國(guó)統(tǒng)一的動(dòng)產(chǎn)擔(dān)保登記平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)的動(dòng)產(chǎn)擔(dān)保信息的共享。同時(shí)，推廣基于多維度大數(shù)據(jù)分析的新型征信模式，建立起“低風(fēng)險(xiǎn)、中風(fēng)險(xiǎn)、高風(fēng)險(xiǎn)”的信貸風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。三是可借鑒國(guó)際成熟的經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)中國(guó)的實(shí)際情況，設(shè)立針對(duì)中小企業(yè)服務(wù)的政策性銀行、商業(yè)型銀行及民間借貸市場(chǎng)，為中小微企業(yè)發(fā)展提供具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和長(zhǎng)效性的融資支持。