共享住宿治安治理對策研究

□江飛良，陳涌清

(中國人民公安大學，北京 100038)

一、引言

共享住宿，是住宿業(yè)在共享經濟時代下發(fā)展的新業(yè)態(tài)。2019年，我國共享住宿市場交易規(guī)模達到了225億元，同比增長36.4%。參與人數達到2億人，同比增長53.8%；其中共享住宿經營者人數約618萬人，同比增長54.5%；房客人數約1.9億人，同比增長53.8%。這一態(tài)勢也引起了國家宏觀戰(zhàn)略層面的關注。2020年7月，國家發(fā)改委等13部門出臺《關于出臺新業(yè)態(tài)新模式健康發(fā)展 激活消費市場帶動擴大就業(yè)的意見》，首次將鼓勵發(fā)展共享住宿寫入政府文件。2021年3月，國家發(fā)改委發(fā)布《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》，提出 “打造數字經濟新優(yōu)勢”，要“促進共享經濟、平臺經濟健康發(fā)展”；“堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展，全面推進鄉(xiāng)村振興”，要“壯大休閑農業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、民宿經濟等特色產業(yè)”。由此可見，在政府的支持下，共享住宿作為共享經濟、鄉(xiāng)村振興的重要組成部分，必將得到新一輪飛速發(fā)展。但與共享住宿迅猛發(fā)展態(tài)勢相比，當前共享住宿管理制度和管理體系相對滯后。一方面當前共享住宿行業(yè)治安隱患、治安問題突出，存在監(jiān)管主體不明、信息底數摸排不清、相關監(jiān)管法律缺失等問題；另一方面由于共享住宿具有不同于旅館業(yè)等傳統(tǒng)住宿的新形態(tài)，公安機關不能完全照搬旅館業(yè)特種行業(yè)治安管理制度來管理。因此，在尊重市場規(guī)律下，如何引導共享住宿行業(yè)開展治安治理，是目前公安機關不得不面臨的難題。本文擬從治安治理角度提出完善共享住宿行業(yè)的對策，以期為共享住宿的健康發(fā)展提供有益參考。

二、共享住宿治安治理的必要性

(一)共享住宿概念的界定

在國內出現(xiàn)“共享住宿”概念前，業(yè)界一直使用“在線短租”一詞。2012年，沈珂在文章中提出了“在線短租”的概念，認為“在線短租”是指房源提供者在互聯(lián)網上發(fā)布閑置房屋的相關信息以及房屋租賃價格，通過網絡將房屋相關信息提供給有需求的用戶，并與之溝通以實現(xiàn)短期租賃房屋交易的行為。[1]該概念抓住了共享住宿通過互聯(lián)網經營、短期租賃房屋的特征，但未注意到其與傳統(tǒng)旅館業(yè)的不同。隨著行業(yè)發(fā)展，“在線短租”逐漸不能直觀全面地解釋住宿業(yè)的新興業(yè)態(tài)，因此國內相關行業(yè)逐漸采用“共享住宿”這一新概念來取代“在線短租”。但對于共享住宿的概念，各方解釋的側重點是有差異的。

2018年，出于非標準住宿的視角，駱熒熒等認為共享住宿是指由房東、房源經營者或商業(yè)組織利用閑置房源為有住宿需求的消費者在提供基本住宿服務之外，給予更有特色與個性化的體驗，并按日計費的一種非標準住宿。[2]該定義注意到共享住宿與傳統(tǒng)住宿業(yè)形態(tài)旅館業(yè)的不同，后者是標準住宿，而前者則是非標準住宿，但該定義未注意到共享住宿與互聯(lián)網的密切關系。

同年5月，國家信息中心分享經濟研究中心發(fā)布《中國共享住宿發(fā)展報告 2018》，明確共享住宿是指以網絡平臺為依托，整合共享海量、分散的住宿資源，滿足多樣化、個性化住宿需求的經濟活動的總和。這個定義一直沿用到2020年的報告中。該定義明確指出共享住宿具有基于互聯(lián)網、住宿資源海量分散、滿足多樣化住宿需求的特點，后二者也正是前述非標準住宿的體現(xiàn)。但這個定義將共享住宿視為滿足多樣化住宿需求的經濟活動，注重共享住宿的經濟活動。毫無疑問，共享住宿是共享經濟的一種，是一種需要按照市場規(guī)律來調節(jié)的經濟活動。但經濟活動具有市場的逐利性和盲目性，將共享住宿視為純粹的經濟活動，不利于正視共享住宿發(fā)展存在的社會治安問題，也不利于構建共享住宿的相關管理制度。

同年11月，國家信息中心分享經濟研究中心聯(lián)合共享住宿行業(yè)的專家、龍頭企業(yè)等，首次發(fā)布了共享住宿行業(yè)標準《共享住宿服務規(guī)范》，在以往研究的基礎上，明確規(guī)定：共享住宿是指通過共享住宿互聯(lián)網平臺，房屋所有者或經營者利用自有或租賃房屋為住戶提供的短期住宿服務，房源房間數不得超過相關法律規(guī)定要求。[3]這個定義明確共享住宿的性質是短期住宿服務，既考慮到共享住宿通過互聯(lián)網經營的特點，又考慮到與傳統(tǒng)的旅館業(yè)住宿形態(tài)相比而具有的非標準化特點，即：房源房間數的限制，也體現(xiàn)了《中國共享住宿發(fā)展報告 2018》所說的海量分散住宿資源、多樣化住宿需求的特點。因此，這個定義是綜合考慮了以往的定義，較為全面的概括了共享住宿的內涵。更重要的是，該定義將共享住宿的性質明確為短期住宿服務，而不僅僅是一種經濟活動，可以從觀念上糾正共享住宿是單純經濟活動的誤區(qū)，從而避免共享經濟為逐利而有可能的盲目、無序發(fā)展而帶來的混亂和安全問題。從社會治安和社會管理的角度來看，將共享住宿定性為短期住宿服務，可能更為適宜，更具操作性，更有利于構建相關的管理制度，從而為共享住宿長遠、健康、有序的發(fā)展提供制度保障。

綜合上述意見，本文所稱共享住宿即根據《共享住宿服務規(guī)范》的定義，指通過基于互聯(lián)網平臺，房屋所有者或經營者將閑置房源為消費者提供多樣化、個性化短期住宿服務。

(二)共享住宿與傳統(tǒng)旅館業(yè)的區(qū)別

共享住宿是基于互聯(lián)網快速發(fā)展，從而形成了有別于酒店、旅館等傳統(tǒng)住宿業(yè)的運作模式，是共享經濟時代住宿業(yè)的新發(fā)展形式。其與傳統(tǒng)住宿行業(yè)的區(qū)別如下：

第一，從產業(yè)結構來看，傳統(tǒng)住宿業(yè)是一個成熟的產業(yè)，有完善的服務標準、經營設施標準、安全標準等相關的行業(yè)標準和國家標準。而共享住宿業(yè)是一種新興業(yè)態(tài)，雖然目前已有《共享住宿服務規(guī)范》的行業(yè)標準，但尚無國家標準；行業(yè)標準強制力不強，提出也不過3年時間，是否符合實際需要，也尚待觀察；此外，共享住宿行業(yè)協(xié)會尚未成熟，行業(yè)自治尚未建立。這些都需要相關部門對其發(fā)展進行引導和監(jiān)管。

第二，從經營主體來看，傳統(tǒng)旅館業(yè)屬于公安機關管轄的特種行業(yè)，政府對旅館業(yè)的準入標準、審批程序、經營時間、安全事項、經營事項等都有明確的規(guī)定和限制，其經營主體都是經過審批、合乎條件的法人或自然人。較之傳統(tǒng)旅館業(yè)，共享住宿的經營主體，由于缺乏相關的強制性的準入標準，其來源更為廣泛，多樣化特點明顯。既包括以互聯(lián)網住宿平臺為依托的各類經營住宿的商業(yè)機構，如安彼迎(Airbnb原名愛彼因)、途家、小豬等，也包括提供自有房屋或閑置房屋以供短期住宿的團體、商業(yè)機構等組織和公民個人。多樣化的經營主體，一方面有利于發(fā)揮閑置房屋的作用，滿足人們日益增長的、多樣化的住宿需求；另一方面，多樣化、更加分散的經營主體也增加了監(jiān)管的難度。

第三，從經營平臺來看，共享住宿與傳統(tǒng)旅館業(yè)相比，最大的特點在于共享住宿的線上化經營模式，[4]基于互聯(lián)網的線上經營，使得共享住宿也擁有互聯(lián)網的快捷、方便、低準入門檻等特點。這個特點對于監(jiān)管而言有利有弊，其弊在于共享住宿經營者、房源提供者良莠不齊，房源信息審查核實較難；其利在于既然都是通過互聯(lián)網經營，必然會在互聯(lián)網上留下全部痕跡，便于通過互聯(lián)網、大數據等技術手段來實施治理。

第四，從產業(yè)規(guī)模來看，《共享住宿服務規(guī)范》規(guī)定共享住宿經營者的房源房間數不能超過相關法律規(guī)定，因此每一個共享住宿經營者所經營的房源數量有限，規(guī)模較小。但經過互聯(lián)網平臺的整合功能，可以形成大小規(guī)模不等、眾多的共享住宿企業(yè)。例如，據《中國共享住宿發(fā)展報告 2018》，2017年主要共享住宿平臺的國內房源數已達約300萬套，其中小豬民宿為30萬套，安彼因(后改名為安彼迎)為5萬套，其中絕大多數是一套房源的房東。如，2021年3月末，安彼因只擁有一套房源的房東占安彼迎總房東人數逾70%。[5]

第五，從房源選址來看，傳統(tǒng)旅館業(yè)在一定空間范圍內房源一般較為集中，即一個旅館可以擁有十幾套、乃至成百上千套房間。但共享住宿房源比較分散，往往是一個房東只有一套房源，如前述安彼因70%的房東只有1套房源，且有相當一部分設在城市社區(qū)、農家宅院等私人領域性質較強的地方。這種房源分散的狀況不便于共享住宿公司和相關部門的直接監(jiān)管，必須要充分發(fā)揮互聯(lián)網和房東的作用。

上述共享住宿與傳統(tǒng)旅館業(yè)的區(qū)別，決定了我們不能簡單地將共享住宿納入到傳統(tǒng)旅館業(yè)特種行業(yè)治安管理的范疇，必須要有治安治理的思路來引導其發(fā)展。

(三)共享住宿新業(yè)態(tài)要求治安治理

長久以來，旅館業(yè)一直是特許經營行業(yè)，公安機關對其管理已形成了一套行之有效的機制。但簡單地將共享住宿納入旅館業(yè)特種行業(yè)管理機制中，將會出現(xiàn)“一管即死”的現(xiàn)象。因為傳統(tǒng)旅館業(yè)具有較高準入門檻，加上其經營主體一般資金充足，能夠實現(xiàn)較高水平的物防、技防、消防標準。而對于共享住宿行業(yè)來說，一方面共享住宿單體一般規(guī)模較小，高準入門檻會導致其經營成本的增加，不利于行業(yè)發(fā)展；另一方面，其經營位置的特殊性會造成其建筑結構和用地類型的特殊性，以致于即便加大投入也無法達到傳統(tǒng)旅館業(yè)的標準。因此，簡單地將共享住宿納入傳統(tǒng)旅館業(yè)治安管理范疇，可能會極大阻礙共享住宿的發(fā)展，或者迫使其轉入地下，形成類似于“黑出租”的產業(yè)，加大了公安機關的監(jiān)管難度。同時，經過互聯(lián)網平臺的聚合功能，共享住宿所產生的流動人口和房源基數規(guī)模之大，難以再使用公安機關傳統(tǒng)旅館業(yè)管理模式，共享住宿行業(yè)中諸多治安隱患已轉變?yōu)榫o急的現(xiàn)實問題，如果任其發(fā)展，必然會對社會秩序和穩(wěn)定產生嚴重危害。

面對共享住宿這一新業(yè)態(tài)的復雜性，公安機關應該轉變思路，變“管理”為“治理”，以“治安治理”代替“治安管理”，建立良性治理體系，從而既有利于行業(yè)發(fā)展，又有助于公安機關維護社會秩序與穩(wěn)定。

2013年，黨的十八屆三中全會首次提出“社會治理”概念，標志著我國從社會管理邁向社會治理新階段。2015年，中央深化改革領導小組印發(fā)實施《關于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》，將“創(chuàng)新社會治安治理機制”作為全面深化公安工作改革的七項任務之一。2019年，黨的十九屆四中全會提出，堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，必須加強和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系。治安治理事關社會穩(wěn)定和人民利益，理所當然涵蓋在社會治理范疇之內。由此可知，治安治理應該是由政府、社會和公眾協(xié)同參與，以法律為保障，以科技為支撐，運用各種方式和手段解決社會治安問題的過程。因此，對于共享住宿的治安治理，首先應大力推進政府、公安機關與社會力量協(xié)同治理機制的建立，實現(xiàn)共享住宿治安治理主體多元化，充分調動一切積極力量打造共享住宿良好行業(yè)環(huán)境；其次科技賦能，加強治理過程中智能技術的應用，創(chuàng)新治理方法，提高共享住宿治安治理效能；最后完善相關法律法規(guī)，明確監(jiān)管主體和監(jiān)管職責，實現(xiàn)有法可依、依法治理，更好地引領和規(guī)范共享住宿行業(yè)發(fā)展。

三、從共享住宿治安隱患看其治安治理中存在的問題

(一)當前共享住宿存在的治安隱患

當下共享住宿行業(yè)具有以下治安隱患：

1.容易成為滋生違法犯罪的溫床。由于當前共享住宿登記簡單、內部保衛(wèi)形同虛設、位置分散且隱蔽等缺點，容易被一些不法分子利用進行如盜竊、傳銷、賭博、賣淫和組織賣淫等違法犯罪行為。甚至某些經營者會利用共享住宿的安全漏洞為自身或他人違法犯罪提供便利以及掩護。而一旦發(fā)生違法犯罪事件，共享住宿的這些缺點又會阻礙公安機關執(zhí)法活動。

2.房源自身存在安全隱患。當前共享住宿具有低門檻、高收益的特性，吸引眾多投資者將其所有或托管的閑置房源投入市場。為了追求經濟利益最大化，房源經營者會對其房屋的建筑結構、水電管道等方面進行私自改造，埋下消防和治安隱患。[6]

3.容易引發(fā)矛盾糾紛等社會治安問題。共享住宿使陌生的旅客出入原先較為封閉的熟人社區(qū)的行為，增加了社區(qū)秩序的不確定性；對租賃雙方來說，屋內設施、衛(wèi)生環(huán)境、服務水平等問題的分歧會引發(fā)矛盾糾紛；對互聯(lián)網平臺來說，由于平臺缺少信任機制，做不到把客戶和房主的信息進行有效的互換，互聯(lián)網平臺既不能對房主和客戶進行強制約束，也不能讓房主和房客形成相互的信任機制，就容易出現(xiàn)財產等問題糾紛。[7]

4.個人信息保障堪憂。由于共享住宿是基于互聯(lián)網平臺交易，共享住宿平臺、房屋經營者通常會掌握大量個人信息，特別是共享住宿平臺掌握了入住人員的個人身份、通訊、住址、家庭等信息，若是缺乏監(jiān)管，極易發(fā)生泄露個人信息的風險。[8]用戶個人信息和隱私的泄露，容易對用戶的利益造成極其惡劣的影響，甚至是極大傷害。例如 2018 年華住集團旗下酒店發(fā)生嚴重數據外泄事件，涉及約 1.3 億人的 5 億條公民個人信息被流入暗網售賣。在用戶個人相關信息被泄露的情況下，如何在平臺與房屋經營者之間劃分侵權責任成為用戶維權的現(xiàn)實難題。如果沒有明確法律法規(guī)的規(guī)定，消費者的合法權益難以得到有效保護和救濟。

造成上述治安隱患的原因，大致分為兩方面：一方面，缺乏行業(yè)自律，行業(yè)經營者自身法律意識和安全意識不足。由于共享住宿屬于新興行業(yè)，具有經營主體多樣化，房源選址分散化，暫時沒有形成成熟的行業(yè)協(xié)會，行業(yè)內部缺乏自律。同時經營者為了追逐利益，對管理經營中出現(xiàn)的安全隱患置之不理，甚至進行違章改造房屋等行為，增加治安風險。另一方面，由于制度缺失導致監(jiān)管主體不清、監(jiān)管責任不明的情況，導致共享住宿行業(yè)缺乏有力監(jiān)管，以致產生監(jiān)管“空窗”，為治安隱患的蔓延發(fā)展提供了機會。

(二)共享住宿治安治理存在的問題

1.監(jiān)管主體不清、職責不明

共享住宿作為新興業(yè)態(tài)，至少涉及三方主體即資源提供者、互聯(lián)網平臺和資源使用者，在監(jiān)管上并不能完全嵌入傳統(tǒng)旅館業(yè)的監(jiān)管模式。從監(jiān)管內容來看，共享住宿行業(yè)的治安問題應歸屬于公安部門管轄，互聯(lián)網平臺的監(jiān)管問題應歸屬于國家網信部門管轄，行業(yè)規(guī)范管理問題應該歸屬于旅游部門管轄，此外還有消防、市場監(jiān)督管理、城鄉(xiāng)建設、規(guī)劃、衛(wèi)生行政、生態(tài)環(huán)境等各項內容也由各自不同的主管部門進行多方面管理。[9]從全國的情況看來，由中央部門發(fā)布涉及共享住宿的規(guī)范性文件，如《共享住宿服務規(guī)范》和《旅游民宿基本要求與評價》等，都是行業(yè)標準，并未涉及太多對監(jiān)管主體、監(jiān)管內容、監(jiān)管方式等內容的規(guī)范；從地方層面來看，多數地區(qū)并未明確共享住宿的監(jiān)管主體，部分地方雖然出臺了相關規(guī)定，但界線模糊并不詳細，各個主管部門之間未形成權責明晰、協(xié)調統(tǒng)一的監(jiān)管體系，從而導致出現(xiàn)監(jiān)管執(zhí)法混同、多頭執(zhí)法、選擇性執(zhí)法等不良現(xiàn)象。

2.信息底數摸排困難

對共享住宿進行有效監(jiān)管的重要前提是掌握房源底數信息。由于傳統(tǒng)旅館業(yè)屬于公安機關管理的特種行業(yè)，公安機關可以依據《旅館業(yè)治安管理辦法》和《中華人民共和國治安管理處罰法》對旅館業(yè)進行有效管理，不僅掌握旅館業(yè)的數量、地點、消防等相關信息，還可以通過強制安裝的旅館業(yè)治安管理信息系統(tǒng)間接完成對住宿旅客的信息登記工作。[10]而共享住宿經營者或是受限于人力、資金等條件，或是以高質量低密度房源特色為追求目標，其房源高度分散、規(guī)模較小，并且多為房屋資源提供者所掌握的空閑房源。為了滿足消費者需求，共享住宿房源選址還要考慮交通、旅游景區(qū)、環(huán)境特色等因素，從而導致此類房源大多隱藏于居民社區(qū)、寫字樓，農家宅院等私人領域中，零散、偏遠、戶主不配合等因素都為公安機關信息摸排和更新工作帶來困難與挑戰(zhàn)。信息獲取的相對滯后導致公安機關對共享住宿領域治安治理工作產生監(jiān)管空窗和執(zhí)法不力現(xiàn)象，缺乏公安機關的監(jiān)管與引導也不利于行業(yè)自律的形成。此外，消費者與房屋運營者通過互聯(lián)網平臺直接交互并達成交易，而各互聯(lián)網平臺未能與公安部門共享實時數據，以致于公安機關無法實際掌握承租人相關信息，形成監(jiān)管漏洞，容易為違法犯罪提供可乘之機。

3.相關監(jiān)管法律缺失

從當前我國法律體系來看，在可能涉及共享住宿的法律法規(guī)中，具有最高行政效力的是《旅館業(yè)治安管理辦法》，但其中只有針對旅館業(yè)的經營主體、經營時間、經營性質、旅客住宿登記等方面的規(guī)定，管理范圍僅限于傳統(tǒng)旅館業(yè)，對共享住宿行業(yè)只有借鑒意義。在其之下是部門規(guī)章《關于印發(fā)農家樂(民宿)建筑防火導則(試行)的通知》，主要對農家樂(民宿)的消防措施進行規(guī)范?！豆蚕碜∷薹找?guī)范》、《旅游民宿基本要求與評價》都只是屬于行業(yè)標準，約束力和強制力不足。在地方層面，《廣東省民宿管理暫行辦法》《海南省鄉(xiāng)村民宿管理辦法》《廈門市民宿管理暫行辦法》都屬于各地方結合地方實際而制定的地方規(guī)范性制度，而且只涉及對民宿的規(guī)制，對共享住宿其他形式如城市在線短租、“太空膠囊”等卻沒有規(guī)制。由此可見，在當前我國規(guī)范性文件中，現(xiàn)有的規(guī)范或是并不涉及共享住宿、或是只涉及共享住宿的某一方面或幾方面，并不涉及共享住宿的監(jiān)管主體、監(jiān)管職責等相關問題，以致實踐中出現(xiàn)監(jiān)管混同、無法可依等現(xiàn)象。

四、完善共享住宿治安治理的對策

(一)建立公安主導、多元主體協(xié)同治理機制

協(xié)同治理是“共享治理”中的重要概念，它通過探索新的治理領域，培養(yǎng)新的治理主體并形成新的治理集合體來實現(xiàn)有效的共同治理。協(xié)同治理注重問題導向，支持并呼吁更大范圍的利益相關者積極投身社會治理目標的確定和實施過程，并通過政府、行業(yè)協(xié)會、社會組織、公司企業(yè)以及消費者等各種力量，建立一套良性互動的多元主體治理體系和開放的社會評估體系，從而破解以前政府、社會或市場單一治理體系存在的弊病。參與人數龐大、參與方式靈活多變、能無視行業(yè)壁壘和區(qū)域限制是當前互聯(lián)網共享經濟的特色。在共享經濟社會中，面對潛在管理對象呈幾何級增長，并且多樣化程度急劇升高的局面，已經無法僅依靠政府單一行政管理手段進行監(jiān)管。因此，在面對具有共享經濟特點的共享住宿行業(yè)開展監(jiān)管的問題上，公安機關必須要注重引導社會其他主體參與到治理過程，建立起以公安機關為主導，多元主體協(xié)同治理的治理機制。

1.積極履行監(jiān)管職責。維護社會治安秩序、保障公民人身財產安全是公安機關的職責。面對共享住宿存在的安全隱患，公安機關應當主動作為，盡可能地在事前消除隱患。公安機關對共享住宿行業(yè)進行監(jiān)管時，既要關注共享住宿的互聯(lián)網平臺交易特點，也要關注共享住宿線下的實際房源性質。首先，在共享住宿相關管理辦法頒布前，應當按照旅館業(yè)、租賃房屋、電子商務以及其他的相關管理規(guī)定分別進行監(jiān)管，并提高對共享住宿預訂平臺的管理力度。其次對于共享住宿產業(yè)，在線下，就依據實際房屋的具體性質，按照針對旅館業(yè)、租賃房屋等不同管理辦法規(guī)定的職責進行管理工作；在線上，則應以共享住宿房屋信息和入住人員信息登記工作為核心，重點監(jiān)管共享住宿產業(yè)互聯(lián)網平臺的信息登記與核實工作，充分利用公安部門現(xiàn)有經驗，全面掌握共享住宿產業(yè)中流動人口信息以及房源信息。再次，應當及時安排民警上門對互聯(lián)網平臺公司提交的共享住宿房源、入住旅客信息進行核查，排查風險，消除隱患，做到防微杜漸；最后要優(yōu)先引導，審慎處罰，做好宣傳工作，鼓勵和督促共享住宿平臺企業(yè)、房源經營者、入住旅客以及周邊居民主動報送信息，爭取做到法律效應與社會效應相統(tǒng)一。

2.引導行業(yè)協(xié)會充分發(fā)揮行業(yè)自律作用。我國共享住宿處于蓬勃發(fā)展中，共享住宿行業(yè)并不成熟，相關的行業(yè)協(xié)會屈指可數。為規(guī)范共享住宿行業(yè)行為，引導其健康發(fā)展，必須支持和引導共享住宿企業(yè)自發(fā)建設行業(yè)協(xié)會，充分發(fā)揮出行業(yè)自律規(guī)范作用。第一，公安機關應當引導共享住宿行業(yè)協(xié)會、商會等組織的建立，強化行業(yè)協(xié)會、商會組織發(fā)起人責任，使其自發(fā)建立和完善行業(yè)市場準入制度和社會責任標準體系，發(fā)揮共享住宿行業(yè)協(xié)會、商會組織在規(guī)范業(yè)內成員行為、設立約束規(guī)則、保障自身權益等各方面的作用；第二，公安機關還應聯(lián)合共享住宿行業(yè)協(xié)會引導互聯(lián)網平臺公司充分認識自身的責任界限，制定公平公正、合理合法、對各方權益都有利的平臺規(guī)則；第三，公安機關要引導共享住宿行業(yè)協(xié)會運用大數據、云計算等新興信息手段，加強對平臺運行的監(jiān)管力度，發(fā)揮更多的社會公共服務功能；第四，公安機關應當支持和鼓勵行業(yè)協(xié)會智庫對共享住宿發(fā)展規(guī)律進行研究，推動其定期發(fā)布行業(yè)發(fā)展報告，制定行業(yè)服務標準和自律規(guī)范，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的信息平臺功能。

3.推動公安機關與行業(yè)協(xié)會、企業(yè)、房東和用戶的協(xié)同治理制度的建立。公安機關在對共享住宿進行治安治理時，應當根據不同類別的共享住宿的特點，征集相關行業(yè)協(xié)會、共享住宿平臺公司、經營者代表、用戶代表以及專家代表等多方的意見，科學合理地界定不同形態(tài)共享住宿的分類，針對不同類別的共享住宿，明確平臺企業(yè)、房屋經營者及消費者的權利義務、相關責任以及追責標準，推動監(jiān)督互聯(lián)網平臺及相關企業(yè)履職盡責的聯(lián)動協(xié)調機制建立。

4.聯(lián)合多方探索用戶投訴維權獨立平臺。公安機關應與法院、消費者協(xié)會、法律從業(yè)組織等相關行業(yè)組織聯(lián)合探討，利用技術手段搭建第三方獨立共享住宿消費者投訴維權平臺，從而既能方便用戶咨詢投訴，又能快速處理用戶維權訴求，及時消解用戶疑慮，特別要充分發(fā)揮法院、公安機關以及消費者協(xié)會等宣傳維權教育、保障用戶權益的作用，拓寬救濟渠道。此外，還應設立專門的人工客服，受理用戶個人信息泄露相關投訴，盡可能在個人信息泄露之初尚未對受害人造成重大損害前及時處理，保障公民個人隱私安全。

(二)依托智慧警務，推進技術治理

共享住宿是互聯(lián)網時代共享經濟的發(fā)展成果。要想順應其發(fā)展趨勢情況下，對其進行正確、適當的監(jiān)管，必然也要利用技術手段。解決共享住宿房源及其入住旅客的漏管失控問題是共享住宿監(jiān)管工作的重點，所有共享住宿經營活動都應該納入治安治理視線，以保障入住旅客、房屋經營者及周邊居民的合法權益和生命財產安全。一方面，公安機關要順應時代發(fā)展潮流，秉持開放包容、審慎監(jiān)管的原則，推動共享住宿行業(yè)健康發(fā)展；另一方面，公安機關應運用法律、行政、宣傳教育等綜合措施，并且以智慧警務建設為依托，加大對共享住宿治安管理力度。

1.搭建共享網絡預約居住信息登記平臺。(見圖1)共享住宿互聯(lián)網平臺是交易信息、用戶信息、數據信息的整體掌握方，在共享住宿治理中具有資源優(yōu)勢、技術優(yōu)勢、時間優(yōu)勢、成本優(yōu)勢等特點。公安機關要充分利用平臺企業(yè)的優(yōu)勢，與這些互聯(lián)網公司開展協(xié)同治理，準確摸排共享住宿房源底數，精確鎖定房源位置，以便公安機關及時排查、處置安全隱患。2019年以來，圍繞“網約房”這一新興行業(yè)，杭州市公安局在浙江省公安廳的試點指導下，構建以“信息匯聚1個系統(tǒng)、房源核驗2項環(huán)節(jié)、四實登記3類模式”為基礎的杭州網約房閉環(huán)管理體系，同時創(chuàng)造性推出“唯一地址碼認證”“警務通在線管理”“違規(guī)房源平臺下線”等高科技管理手段，為共享住宿治安治理提供創(chuàng)新思路。[11]借鑒杭州公安的先進經驗，其他各地公安機關應當與共享住宿平臺建立信息共享機制，搭建起網絡預約居住信息登記平臺，并且將該平臺與全市公安機關進行聯(lián)結；通過由該系統(tǒng)及線下渠道匯聚的房源、訂單信息，配合上民警日常走訪檢查工作，將線上數據與線下管理結合，保證線上房源符合安全標準，并實現(xiàn)對租客用房情況的動態(tài)掌控，隨時掌握房源、房屋經營者、住客等相關信息，并且督促平臺加強對房屋、房東、旅客相關信息的審核力度。

圖1 網絡預約居住信息登記平臺使用流程

2.引導房屋經營者搭建房屋安全智感機制。(見圖2)針對房源經營者，公安機關應向其進行推廣宣傳，鼓勵和引導經營者為其用作共享住宿經營的房屋安裝“感應門鎖”“智能貓眼”“視頻監(jiān)控”等智能感知設備，圍繞智能設備建立共享住宿房屋安全智感機制。通過智能設備的人臉識別功能以及人像識別算法，在入住人員準備進入房屋時分析具體住客情況。一旦出現(xiàn)登記人與實際入住人員不符情況，或者多人入住只登記一人的情況時，系統(tǒng)將立刻通過手機短信或APP對入住旅客、房東和平臺進行預警，提醒各方及時補充登記。在補充登記完成或陌生人員離開后，系統(tǒng)才會解除預警狀態(tài)。同時若智能感應設備發(fā)現(xiàn)公安機關重點關注人員，將及時報警，從而使公安機關做到快速反應、及時處理，預防越軌行為發(fā)生，維護社會秩序和周邊居民安全。

圖2 房屋安全智感機制使用流程

3.搭建共享住宿消費者服務平臺。搭建“APP+小程序”的組合系統(tǒng)，為共享住宿用戶提供方便快捷的服務平臺。服務平臺應當包括入住登記、一鍵報警、投訴維權等功能，同時在用戶登記入住后，還會立即推送相關的安全防范知識，以提高入住人員的自我保護意識與能力。

(三)完善共享住宿監(jiān)管法律體系

完善的法律是實現(xiàn)良好社會治理的重要基礎。無論是共享住宿的發(fā)展還是對于共享住宿的治安治理都必須要有法可依。當前我國只有部分地區(qū)的民宿合法性問題得到了解決，但其他形式的共享住宿仍屬于法律的“灰色地帶”。倘若缺乏相關的法律法規(guī)或規(guī)范性文件做支撐，不僅從業(yè)人員和承租人的權益難以保障，執(zhí)法機關的執(zhí)法行為也會受到阻礙。為此，我國應從以下方面完善共享住宿監(jiān)管法律體系：

1.地方規(guī)范性文件層面。各地方政府應結合本地區(qū)共享住宿實際發(fā)展情況，出臺相關管理辦法對共享住宿行業(yè)的總體監(jiān)管思路、監(jiān)管主體、監(jiān)管措施進行規(guī)定，根據權責分工模式，明確不同監(jiān)管部門的職責，同時也應將共享住宿平臺責任考慮在內，構建政府、社會與公眾協(xié)同治理機制。對于公安機關而言，應當借鑒傳統(tǒng)旅館業(yè)的特種行業(yè)管理模式，結合共享住宿實際情況，建立一套完善的監(jiān)管制度，對共享住宿的治安管理、消防管理、準入審批、處罰標準等問題進行明確規(guī)定，為公安機關對共享住宿行業(yè)進行治安管理時提供法律支撐。

2.全國性規(guī)范層面。依據各地共享住宿立法實踐的經驗，總結共享住宿行業(yè)共性，借鑒傳統(tǒng)旅館業(yè)的《旅館業(yè)治安管理辦法》，出臺一部專門規(guī)范，對共享住宿的法律概念、行業(yè)性質、經營條件、經營時間及住宿旅客入住登記等方面給予明確規(guī)定，確立共享住宿的合法性。如果不通過高位階的共享住宿管理規(guī)范賦予行業(yè)合法性，行業(yè)的經營便存在不穩(wěn)定性和不確定性。這種不確定性會致使互聯(lián)網平臺及房源經營者在加大投資、健全房屋各類安全設施設備時心存顧慮，擔心加大投入后政策變動，進而無法經營血本無歸，這種顧慮阻礙了共享住宿行業(yè)治安防控的效果。[12]因此，制定全國性共享住宿規(guī)范對共享住宿的行業(yè)合法性給予確認，既有利于行業(yè)健康快速發(fā)展，也有利于治安風險防控。

3.加強個人隱私法律保障。必須重視個人信息安全問題，要完善個人信息保護的法律法規(guī)，出臺相關規(guī)范文件，嚴厲打擊利用個人信息違法犯罪的行為。同時，還應確定互聯(lián)網平臺在信息安全保護方面的責任，防止內部成員利用職權之便泄露用戶個人信息。當前，我國推出了《中華人民共和國個人信息保護法》，加大了對個人信息保護力度。但《個人信息保護法》只是全國性法律，各地還需要結合實際情況，細化具體監(jiān)管辦法，加強對共享住宿網絡平臺、房源經營者的監(jiān)管，增強個人隱私法律保護。與此同時，還應積極開展《個人信息保護法》的宣傳工作，提高公眾對自身信息的保護意識和維權意識。

五、結論

在共享經濟迅猛發(fā)展的浪潮中，共享住宿行業(yè)的安全監(jiān)管體系需要在新的商業(yè)模式發(fā)展中不斷更新。共享住宿行業(yè)在政府、平臺、房東、房客等多方面均存在各種治理困境，包括監(jiān)管主體不清、職責不明、信息底數摸排難、相關監(jiān)管法律缺失等問題。公安機關的安全監(jiān)管不可全憑事故推進，亦不可因噎廢食，將共享住宿一律禁止。面對超越傳統(tǒng)層面的監(jiān)管需求，在尊重市場規(guī)律的前提下，公安機關首先要運用協(xié)同治理理論建立以公安機關為主導，多元主體共同參與治理，引導共享住宿行業(yè)規(guī)范自律；其次要依托智慧警務建設，通過大數據、人工智能、人像識別等技術手段加強對共享住宿的技術治理；最后要盡快出臺相關管理辦法，推動共享住宿法律體系建設，使基層執(zhí)法做到依法治理。