人口跨區(qū)域流動(dòng)登記管理：比較及啟示

□賀小蒙

(中國(guó)人民公安大學(xué)，北京100038)

一、引言

自改革開(kāi)放以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國(guó)出現(xiàn)了大規(guī)模的人口跨地區(qū)流動(dòng)。由于我國(guó)所特有的城鄉(xiāng)二元戶籍制度，再加上城鄉(xiāng)之間的福利差距，人們更多地關(guān)注農(nóng)村與城市之間的人口流動(dòng)與“農(nóng)民工”群體。然而隨著近些年農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”藩籬的瓦解，戶籍制度導(dǎo)致的人口福利差異可能更多地體現(xiàn)為區(qū)域之間，而不是城鄉(xiāng)之間。

自1958年實(shí)施《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》(以下簡(jiǎn)稱“戶口登記條例”)后所建立的戶籍制度，除了顯性的 “事前審批、憑證落戶”人口流動(dòng)和戶口遷移阻隔，更有圍繞戶口登記所建立起來(lái)的一系列隱性的戶口福利分配壁壘。改革開(kāi)放以后，戶籍制度的持續(xù)改革逐漸消除了人口流動(dòng)的各種障礙。當(dāng)然我國(guó)仍然在大力推進(jìn)和深化戶籍制度改革，實(shí)施居住證制度，放寬落戶限制，目標(biāo)是建立以經(jīng)常居住地為主的戶口登記制度。這些改革的目標(biāo)和難點(diǎn)都集中在跨區(qū)域人口流動(dòng)的管理和福利制度。

雖然世界上其他很多國(guó)家并未建立戶籍制度，但跨區(qū)域人口流動(dòng)的各種管理制度實(shí)質(zhì)上一直存在。梳理其他國(guó)家的人口跨區(qū)域流動(dòng)相關(guān)制度對(duì)于深入推進(jìn)我國(guó)的戶籍制度改革具有一定的借鑒意義。

二、歐洲國(guó)家人口跨區(qū)域流動(dòng)登記管理

歐洲國(guó)家居民進(jìn)行遷徙或改變居住地，不受戶籍管理機(jī)關(guān)的約束，也不需要辦理戶口或人口遷移證等證件。[1]通常情況下，居民在遷徙和改變居住地的事實(shí)發(fā)生后，再向有關(guān)部門進(jìn)行登記，即實(shí)行“事后申報(bào)制”。

在西歐各國(guó)中，丹麥的人口登記和管理最為先進(jìn)也最具代表性。丹麥民事登記制度(CRS)建立于1968年，其前身為1924年建立的丹麥國(guó)家居民登記制度。[2]CRS采用電子記錄信息，用于向居民征稅等一系列行政用途。其內(nèi)容包含了唯一的個(gè)人身份證號(hào)、姓名、性別、出生日期、出生地、公民身份、父母身份等個(gè)人信息，以及不斷更新的生命狀況、居住地和配偶信息。[3]每位丹麥公民自出生起就會(huì)被分配一個(gè)10位數(shù)的個(gè)人身份證號(hào)，稱為CPR號(hào)，該號(hào)碼包含了公民的出生日期和性別等信息，在各種登記中通用。在分配CPR號(hào)時(shí)如果遇到錯(cuò)誤，不僅會(huì)重新分配，CRS系統(tǒng)也會(huì)保留歷史CPR編號(hào)的記錄。較小的貧富差距和全世界最高比例的稅收，使得丹麥擁有全世界最為慷慨和寬泛的社會(huì)福利和保障體系，丹麥居民不論居住于何處，都可以憑借個(gè)人唯一的CPR編號(hào)即可享受相關(guān)的社會(huì)保障和福利。對(duì)于所有丹麥的居民，GRS系統(tǒng)包含了其居住地、遷入和遷出地的完整地址信息，以及每一次地址變動(dòng)的具體日期。自1924年以來(lái)，丹麥有關(guān)法律就規(guī)定了居民必須進(jìn)行國(guó)民登記，而且國(guó)家對(duì)于居民的遷徙和移居沒(méi)有限制，這使得丹麥居民對(duì)于遷移登記的態(tài)度往往十分積極，人口登記也能夠非常真實(shí)地反映人口的變動(dòng)情況。

德國(guó)人口登記管理制度始于19世紀(jì)，起初是為完整收集公民地址，從而保障社會(huì)安全。自1949年實(shí)行基本法起，德國(guó)就將登記制度權(quán)限交由各邦管轄，各邦在聯(lián)邦框架法之下獨(dú)自設(shè)立登記法。而自2015年起，內(nèi)政部起草的《聯(lián)邦登記法》(BMG)在全國(guó)范圍內(nèi)施行。登記法規(guī)定，不論是否為本國(guó)人，只要在德國(guó)境內(nèi)居住便有登記義務(wù)。依照德國(guó)聯(lián)邦登記法規(guī)定，登記過(guò)住所的居民在從一地遷移至另一地時(shí)，除有居住事實(shí)之外，還須有久住的意愿——在遷入新址持續(xù)6個(gè)月后方可進(jìn)行遷移登記。德國(guó)雖然允許居民擁有多個(gè)住所，但要求必須設(shè)定一個(gè)主要住所，相關(guān)登記也應(yīng)在主要住所所在地居民登記局進(jìn)行。同樣地，居民登記資料與稅收、社會(huì)福利和選舉也密切相關(guān)，當(dāng)居民資料發(fā)生變動(dòng)后，居民登記局就將相關(guān)資料報(bào)與勞工局及其他福利機(jī)關(guān)。居民在遷出原住邦時(shí)，應(yīng)通知該邦的行政主管機(jī)關(guān)，否則會(huì)影響補(bǔ)助金的申領(lǐng)。聯(lián)邦登記法規(guī)定了居民有正確、及時(shí)進(jìn)行遷移登記的義務(wù)，若居民未及時(shí)或正確辦理登記，最高可處1000歐元的高額罰款[4]。

瑞典的人口登記與管理制度和丹麥非常類似，稱為TPR(Total population register)。TPR的信息登記和數(shù)據(jù)更新由瑞典國(guó)稅局負(fù)責(zé)，并每天更新有關(guān)出生、移民、死亡和婚姻狀況的數(shù)據(jù)。在瑞典國(guó)稅局的總?cè)丝诘怯?TPR)中，個(gè)人識(shí)別碼(PIN,Personal identity number)是唯一的識(shí)別符。PIN碼不僅作為人口統(tǒng)計(jì)和身份證明的依據(jù)，還廣泛用于遷移、稅收、醫(yī)療、教育、收入和社會(huì)保障等各方面。同樣的，TPR中也記錄了公民移居和移民的完整地址和時(shí)間信息。[5]

隨著歐盟一體化的推進(jìn)，歐盟對(duì)于各成員國(guó)之間人員自由流動(dòng)的立法也逐步完善，共同體成員之間公民的跨國(guó)界遷徙自由度大大提升，“申根協(xié)定”的推行使得大多數(shù)歐洲國(guó)家居民遷徙自由不再局限于本國(guó)，而是真正意義上的跨國(guó)界自由流動(dòng)。

三、美國(guó)人口跨區(qū)域流動(dòng)登記管理

美國(guó)并沒(méi)有嚴(yán)格意義上的身份證，駕駛證和信用卡等都可以當(dāng)作證明身份的有效證件，而一切與個(gè)人身份相關(guān)的證件背后都是個(gè)人唯一的社會(huì)保障號(hào)。1935年8月頒布的《社會(huì)保障法》規(guī)定了為每個(gè)有資格享受社會(huì)保障的公民分配唯一的記錄標(biāo)識(shí)，即社會(huì)保障號(hào)(social security number,SSN也稱社會(huì)安全號(hào))。該法案的意圖是將社會(huì)保障號(hào)(SSN)僅在社會(huì)保障管理部門內(nèi)用作主要標(biāo)識(shí)符。[6]但隨著時(shí)間的推移，社會(huì)保障號(hào)的作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了預(yù)期。如今的社會(huì)保障號(hào)在美國(guó)的人口管理制度中具有重要的作用，幾乎是美國(guó)政府進(jìn)行所有人口管理活動(dòng)的基點(diǎn)。社會(huì)保障號(hào)由美國(guó)社會(huì)保障總署(social security administration)頒發(fā)和負(fù)責(zé)管理，居民終生使用。它記錄了個(gè)人的各種信息，包括居住、納稅、信譽(yù)情況等。社會(huì)保障號(hào)不僅可以作為公民的身份證明，在日常生活中的銀行開(kāi)立賬戶、考取駕駛證、求職甚至安裝電話等都需要出具該號(hào)碼。公民也可憑借該號(hào)碼獲得社會(huì)保險(xiǎn)、醫(yī)療補(bǔ)助、失業(yè)救濟(jì)等社會(huì)福利和保障。[7]隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的成熟，儲(chǔ)存社會(huì)保障號(hào)碼的系統(tǒng)已經(jīng)在全國(guó)實(shí)現(xiàn)連通，這為政府進(jìn)行人口遷移管理提供了極大便利。

需要特別指出的是，與歐洲國(guó)家有所不同，美國(guó)不實(shí)行遷移登記制度，公民憑借有效的身份證件就可以在全國(guó)各地進(jìn)行跨地區(qū)遷徙和移居，而不需要進(jìn)行事前或事后的登記。人口普查局從財(cái)政部聯(lián)邦稅務(wù)局的個(gè)人收入申報(bào)表上獲取納稅人及其家庭成員的當(dāng)前住址，再通過(guò)社會(huì)保障號(hào)來(lái)反查當(dāng)事人上一年度的住址和相關(guān)信息，來(lái)判斷公民在這一年度內(nèi)是否發(fā)生了國(guó)內(nèi)遷移，并對(duì)遷移人口進(jìn)行信息追蹤和管理。[8]在各州社會(huì)福利資源不平衡的情況下，美國(guó)采取人口遷移登記與納稅地點(diǎn)關(guān)聯(lián)的做法是為了保證權(quán)利與義務(wù)的對(duì)等。在大多數(shù)州只要納稅夠一年的時(shí)間，本人和子女便可以享受該州的各種社會(huì)福利。除此之外，有的州還要求移居者在該州有一定住房面積或穩(wěn)定的收入來(lái)源等，只有滿足了以上條件才可申請(qǐng)獲得福利援助、投票權(quán)、免費(fèi)醫(yī)療服務(wù)等方面的權(quán)利。但這種做法被視為歧視移居者，并違反了保障公民“自由地選擇居住地”以及“在定居后受到平等對(duì)待”權(quán)利的“優(yōu)惠與豁免條款”，因此頻頻受到挑戰(zhàn)。[9]從“夏皮羅案”到“薩恩斯案”，美國(guó)最高法院一直致力于維護(hù)著公民“自由定居后受到平等對(duì)待”的公民權(quán)利。[10]

四、日韓人口跨區(qū)域流動(dòng)登記管理

東亞地區(qū)由于受到中國(guó)文化的影響，大多都形成了以戶籍制度進(jìn)行人口管理的模式。其中，以日本、韓國(guó)最具借鑒意義。

日本作為極少數(shù)采取戶籍制度管理人口的發(fā)達(dá)國(guó)家，其戶籍制度源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，但近代意義上的戶籍制度建立在明治維新之后。[11]明治四年(即1871年)日本政府頒布《戶籍法》，規(guī)定國(guó)民進(jìn)行登記，并賦予了合法登記的居民以居住和遷徙自由，這標(biāo)志著公民遷徙自由權(quán)在日本的確立。[12]而日本現(xiàn)行的戶籍制度是在昭和時(shí)期建立起來(lái)的。現(xiàn)行日本戶籍制度包括了按戶編制的戶籍和按人登記的居民基本臺(tái)賬制度。所謂居民臺(tái)賬就是政府依據(jù)居民卡編制而成的資料冊(cè)，而居民卡(又稱住民票)則是根據(jù)居民常住地設(shè)立的最常用的戶籍文本。居民卡不僅記載了居民的姓名、性別、出生年月和住址等基本信息，還包括遷入本地的具體日期和原住址等信息。居民卡在日本居民日常生活中占據(jù)重要地位，不僅可以用于證明本人身份，也用于辦理遷入、遷出手續(xù)，甚至公民納稅、選舉登記、領(lǐng)取國(guó)民健康保險(xiǎn)和養(yǎng)老金等活動(dòng)全部依靠居民卡進(jìn)行。在日本居民卡是完全跟隨個(gè)人居住地的改變而移動(dòng)的，只要滿足一定的居住年限并擁有固定職業(yè)便可以在當(dāng)?shù)厣暾?qǐng)居民卡。

雖然日本允許公民自由流動(dòng)，但對(duì)公民的跨地區(qū)遷移有著嚴(yán)格的法律和程序上的規(guī)定。按照日本居民基本臺(tái)賬法相關(guān)規(guī)定，居民在住所相關(guān)信息發(fā)生變化時(shí)必須向相關(guān)部門進(jìn)行申報(bào)登記。在遷出一地前，應(yīng)當(dāng)去當(dāng)?shù)卣怯涍w出人姓名、遷出目的地以及預(yù)計(jì)遷出的日期，并獲得相關(guān)證明。在遷入一地后，需在14日內(nèi)向當(dāng)?shù)卣M(jìn)行遷入登記，登記事項(xiàng)包括：姓名、住址、遷入日期、是否戶主等，在登記時(shí)還需要附上遷出證明和健康保險(xiǎn)證明等有關(guān)證件。根據(jù)《選舉法》等法律，只要在一地居住三個(gè)月以上，并擁有固定的住所(不論購(gòu)買或租住)，便可以在國(guó)民健康保險(xiǎn)、子女教育等社會(huì)保障和福利方面享受與當(dāng)?shù)鼐用裢瑯拥拇?，擁有同?dāng)?shù)鼐用褚粯拥臋?quán)利，不會(huì)受到任何歧視]。[13]如今，日本實(shí)行“住民基本情況網(wǎng)絡(luò)登記制度”，居民憑借個(gè)人登錄號(hào)就可以在網(wǎng)上進(jìn)行遷移登記，政府也能夠通過(guò)網(wǎng)絡(luò)更方便地掌握人口情況并進(jìn)行管理。[14]

韓國(guó)戶籍制度與日本類似。在韓國(guó)，公民的遷徙和移居同樣不受限制。但根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定，年滿16歲的公民在遷入一地后，需要在2周內(nèi)進(jìn)行居住登記。在遷入居住地滿一年后，只要符合無(wú)犯罪記錄和依法納稅等條件，便可自動(dòng)獲得當(dāng)?shù)貞艨?，享受與當(dāng)?shù)鼐用裢瑯拥臋?quán)利和社會(huì)福利待遇。[15]

五、我國(guó)人口跨區(qū)域流動(dòng)登記管理

(一)我國(guó)大陸人口跨區(qū)域流動(dòng)登記管理

世界上大多數(shù)國(guó)家對(duì)居民的跨區(qū)域流動(dòng)并不做限制，以市場(chǎng)調(diào)節(jié)來(lái)管理人口遷徙和移居，與之不同的是，我國(guó)歷史上對(duì)于流動(dòng)人口的管理有著明顯的政策導(dǎo)向。自1949年中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)對(duì)于流動(dòng)人口的管理政策經(jīng)歷了如下6個(gè)階段：第一階段是從1949年到1957年的人口自由遷移階段，第二階段是1958年到1977年的人口限制遷移階段，第三階段是1978年到1988年的人口流動(dòng)開(kāi)放階段，第四階段是1989至1999年的人口流動(dòng)管制階段，第五階段是2000年到2008年的人口流動(dòng)加快階段，第六階段是自2009年起至今的人口流動(dòng)加深階段。[16]總的看來(lái)，我國(guó)對(duì)于流動(dòng)人口的管理經(jīng)歷了“自由——管制——開(kāi)放——管制——逐步開(kāi)放”的過(guò)程。

同日本、韓國(guó)等國(guó)家一樣，我國(guó)以戶籍制度作為人口管理的主要手段。但與其他國(guó)家戶籍制度不同的是，我國(guó)的戶籍制度不僅是為了提供人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和證明個(gè)人身份，而且還直接用于調(diào)節(jié)人口分布，并服務(wù)于國(guó)家希望實(shí)現(xiàn)的許多其他重要目標(biāo)。[17]隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，戶籍制度成為了公民享受公共福利、社會(huì)服務(wù)，以及獲取更完全的居民資格的最重要機(jī)制之一。[18]

過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間，我國(guó)對(duì)于居民戶籍的變動(dòng)有著嚴(yán)格的限制，實(shí)行遷移事前審查政策。由于戶籍同教育、住房、醫(yī)療、就業(yè)等公民權(quán)益存在著緊密的聯(lián)系，社會(huì)福利資源豐富的北京、上海等城市的戶籍也就成為了人們眼中的“香餑餑”，這些城市的政府也對(duì)戶籍遷移提出了嚴(yán)格的限制。另一方面，戶籍管理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)“城鄉(xiāng)二元分割”的狀態(tài)，農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口之間隔著難以逾越的鴻溝。

近些年來(lái)，我國(guó)積極推進(jìn)戶籍制度的改革。首先是取消了農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的區(qū)分，加強(qiáng)農(nóng)村居民社會(huì)福利待遇，放開(kāi)中小城鎮(zhèn)的落戶限制，使得農(nóng)村居民落戶城鎮(zhèn)不再困難。其次，在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施居住證制度，放開(kāi)、放寬了除個(gè)別超大城市外的城市落戶限制，使得居民在全國(guó)大部分城市都能夠?qū)崿F(xiàn)戶口遷移的自由，居民遷徙和定居自由的權(quán)利得到了保障。

從本質(zhì)上講，居住證制度是以固定居所和穩(wěn)定就業(yè)為依據(jù)，對(duì)流動(dòng)人員進(jìn)行信息登記并向其頒發(fā)居住證的人口管理制度。但另一方面，在戶籍逐漸與各種福利脫鉤的階段，居住證制度還承載著持證人憑證在居住地享受居民權(quán)利和公共服務(wù)的功能，成為公共資源配置制度的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。[19]自2016年1月1日《居住證暫行條例》施行以來(lái)，各地紛紛出臺(tái)了建立居住證制度相關(guān)辦法和規(guī)定。其中，以最新實(shí)施的《河北雄安新區(qū)居住證實(shí)施辦法(試行)》(以下簡(jiǎn)稱“辦法”)最具導(dǎo)向性和代表性。該《辦法》規(guī)定，只要在當(dāng)?shù)鼐幼“肽暌陨喜⒎虾戏ǚ€(wěn)定就業(yè)、合法穩(wěn)定住所、連續(xù)就讀條件之一的即可申領(lǐng)居住證。居住證持有人在當(dāng)?shù)乜梢砸婪ㄏ硎軇趧?dòng)就業(yè)、參加社會(huì)保險(xiǎn)等權(quán)利，以及國(guó)家規(guī)定的涉及義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、法律援助、證件辦理等方面“六項(xiàng)基本服務(wù)”和“七項(xiàng)便利”。此外，《辦法》還規(guī)定雄安新區(qū)實(shí)行居住證積分管理制度。當(dāng)持證人的居住證積分達(dá)到規(guī)定分值的，可享有相應(yīng)的住房保障、養(yǎng)老服務(wù)、學(xué)前教育等公共服務(wù)及相應(yīng)的福利待遇、辦事便利。符合雄安新區(qū)積分落戶條件的，可申請(qǐng)?jiān)谛郯残聟^(qū)落戶。[20]從雄安新區(qū)居住證制度的內(nèi)容不難看出，我國(guó)對(duì)流動(dòng)人口態(tài)度已經(jīng)由之前的“限制、管控”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)、引導(dǎo)”傾向。國(guó)家和地方政府都把保證流動(dòng)人口享受福利保障和公共服務(wù)的權(quán)利放在了突出位置，積極縮小流動(dòng)人口和本地居民在身份和權(quán)利上的差距，增強(qiáng)流動(dòng)人口的歸屬感和認(rèn)同感，引導(dǎo)流動(dòng)人口逐步融入居住城市。

總的來(lái)看，我國(guó)對(duì)人口跨地區(qū)流動(dòng)的管理已經(jīng)步入了自1958年建立現(xiàn)行戶籍制度以來(lái)的嶄新階段。雖然部分城市和地區(qū)對(duì)戶口遷移仍有一定的限制，但伴隨著戶籍改革的逐步深入，居民在國(guó)內(nèi)跨地區(qū)流動(dòng)的限制必將越來(lái)越少，離實(shí)現(xiàn)真正意義上的遷徙和定居自由也將越來(lái)越近。

(二)我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)人口跨區(qū)域流動(dòng)登記管理

臺(tái)灣作為中國(guó)不可分割的一部分，同樣也以戶籍制度進(jìn)行人口管理。但與大陸戶籍制度不同的是，臺(tái)灣實(shí)行“戶警分立”的戶籍管理制度，由專門的戶政管理機(jī)關(guān)——戶政事務(wù)所進(jìn)行戶籍的管理工作。

臺(tái)灣地區(qū)戶籍法規(guī)定，居民在遷移和變更住址后，有依法進(jìn)行登記的義務(wù)。如未辦理，且經(jīng)戶政事務(wù)所查證屬實(shí)，戶政事務(wù)所會(huì)進(jìn)行書(shū)面催告；經(jīng)催告后，逾期仍不辦理的，戶政事務(wù)所依居住事實(shí)進(jìn)行直接登記，并處以罰款。(1)參見(jiàn)臺(tái)灣《中華民國(guó)戶籍法》。在戶政電腦化之后，居民在國(guó)內(nèi)遷移只需向遷入地戶政事務(wù)所辦理遷入登記，遷出登記由遷入地戶政事務(wù)所在戶政系統(tǒng)內(nèi)完成接續(xù)辦理。

在臺(tái)灣，戶籍首先有著身份認(rèn)證的功能，教育、醫(yī)療、住房、貸款、補(bǔ)助等社會(huì)福利資源身份的認(rèn)證，均與戶籍登記有直接的關(guān)系。其次，戶籍地址還作為衡量一地人口數(shù)量的法定依據(jù)，而一地人口數(shù)量影響著當(dāng)?shù)卣母闹粕?、人事組織、財(cái)政預(yù)算和立法委員會(huì)的席次數(shù)量等。地方政府為本地的發(fā)展，往往通過(guò)生育補(bǔ)助、老人福利等福利措施，吸引居民“用腳投票”，向更高福利的地方遷移。由于居住事實(shí)缺乏認(rèn)定，導(dǎo)致居民“依福利設(shè)籍”而不是“依居住事實(shí)設(shè)籍”，福利競(jìng)逐下居民“人籍不合一”的現(xiàn)象日益嚴(yán)重。此外，戶籍地址還影響著兵役、納稅、選舉投票、教育等方面，同樣造成了虛報(bào)遷徙和未按址居住等現(xiàn)象頻發(fā)。目前，臺(tái)灣的戶籍制度也面臨著改革的困境。

六、比較與啟示

各國(guó)由于實(shí)際情況不同，在人口跨區(qū)域流動(dòng)登記方面采取不同的做法。如表1所示。

表1 世界部分國(guó)家和地區(qū)人口跨區(qū)域流動(dòng)登記管理表

丹麥和瑞典由于其寬泛、慷慨的福利體系，居民在各地均可享受很高的福利待遇，因此幾乎不存在“用腳投票”——為福利而遷移的現(xiàn)象，因此對(duì)人口遷移登記只依居住事實(shí)而認(rèn)定。德國(guó)的遷移登記不僅要求居民有居住事實(shí)，還需有久住意愿——在遷移事實(shí)發(fā)生六個(gè)月后，才可以進(jìn)行居住登記。美國(guó)雖不實(shí)行遷移登記制度，但在大多數(shù)州都要納稅一年才可以享受該州福利，而在福利較高的州甚至對(duì)移居者的住房面積和收入有一定要求。日本實(shí)行“戶隨人走”的登記制度，遷移登記依居住事實(shí)而定，只要移居者居住滿三個(gè)月并擁有固定住所即可享受當(dāng)?shù)馗＠?。韓國(guó)實(shí)行和日本類似的戶口登記制度，移居者居住滿一年后，且符合無(wú)犯罪記錄和依法納稅等條件，即可享有當(dāng)?shù)鼐用駲?quán)利。臺(tái)灣地區(qū)要求居民在發(fā)生遷移事實(shí)后三個(gè)月進(jìn)行遷移登記，但由于福利、納稅、選舉投票、教育方面的種種原因，加之缺乏居住事實(shí)的認(rèn)定，導(dǎo)致了“人籍不合一”現(xiàn)象嚴(yán)重。

通過(guò)梳理對(duì)比各國(guó)家、地區(qū)人口遷移相關(guān)制度，得出以下啟示：

(一)為“以經(jīng)常居住地登記戶口制度”做好立體化制度設(shè)計(jì)

“十四五”規(guī)劃綱要中指出——試行以經(jīng)常居住地登記戶口制度。建立“以經(jīng)常居住地登記戶口制度”，要做好多維度、全方位的立體化制度設(shè)計(jì)。

首先，要明確常住地登記辦理主體、探索由戶籍地登記轉(zhuǎn)化為常住地登記的具體辦理程序，利用新一代信息技術(shù)建立網(wǎng)絡(luò)登記平臺(tái)，逐步推進(jìn)戶口登記的有序轉(zhuǎn)變和平穩(wěn)過(guò)渡。

其次，加強(qiáng)社會(huì)福利體系制度改革。簡(jiǎn)化社保轉(zhuǎn)移接續(xù)手續(xù)，完善養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌信息系統(tǒng)建設(shè)，推進(jìn)醫(yī)療保險(xiǎn)普通門診費(fèi)用跨省結(jié)算。加強(qiáng)教育領(lǐng)域尤其是義務(wù)教育階段的資源投入，優(yōu)化事業(yè)編制調(diào)配、增加教師編制數(shù)量。

再次，深化土地管理制度改革。健全重大項(xiàng)目用地保障機(jī)制，實(shí)施“增存掛鉤”。完善建設(shè)用地市場(chǎng)體系，積極探索實(shí)施農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)建設(shè)。[21]開(kāi)展土地指標(biāo)跨區(qū)域交易試點(diǎn)，探索建立全國(guó)性的建設(shè)用地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制。

同時(shí)，大力支持中小城市發(fā)展，提高中小城市吸引力。引導(dǎo)中小城市與中心城市錯(cuò)位發(fā)展，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為依托提升就業(yè)創(chuàng)造能力。加強(qiáng)中小城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)，引導(dǎo)高校、企業(yè)往中小城市布局，制定中小城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人才落戶鼓勵(lì)政策，提高中小城市吸引力。

(二)推進(jìn)國(guó)家人口基礎(chǔ)信息庫(kù)建設(shè)和居住證實(shí)施，更好地保障和服務(wù)于人口跨區(qū)域流動(dòng)

首先，進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)家人口基礎(chǔ)信息庫(kù)建設(shè)，更好發(fā)揮人口信息登記和管理的原始功能。同時(shí)，建立戶籍和人口信息網(wǎng)絡(luò)登記系統(tǒng)，使戶籍部門與公安、稅收、醫(yī)療、教育等多部門一定程度上共享信息，更好地對(duì)人口信息進(jìn)行登記和管理。

其次，堅(jiān)持全面推行居住證制度，解決流動(dòng)人口的身份問(wèn)題。在居住證積分落戶政策的基礎(chǔ)上，繼續(xù)探索設(shè)計(jì)合理的居住證轉(zhuǎn)常住戶口的政策，推進(jìn)流動(dòng)人口的制度融合。

最后，加快與戶籍相關(guān)的公共服務(wù)體制改革，使戶籍制度與依附于之上的勞動(dòng)就業(yè)、住房、醫(yī)療、教育等權(quán)益加速分離，剝離戶籍的社會(huì)福利資源配置功能。堅(jiān)持基本公共服務(wù)均等化的理念，推動(dòng)公共服務(wù)由戶籍人口逐步向常住人口拓展，最終實(shí)現(xiàn)由“基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋”到“公共服務(wù)常住人口全覆蓋的轉(zhuǎn)變”，建成普惠型社會(huì)福利體系。

(三)在區(qū)域試點(diǎn)內(nèi)探索戶口遷移“無(wú)限制”

從2019年至2020年，國(guó)務(wù)院曾在多個(gè)國(guó)家級(jí)文件中提出：要在長(zhǎng)三角、珠三角等城市群內(nèi)探索實(shí)行區(qū)域內(nèi)戶口通遷、居住證互認(rèn)、戶籍準(zhǔn)入年限同城化累計(jì)互認(rèn)制度。

2021年1月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系行動(dòng)方案》，明確指出要推動(dòng)戶籍準(zhǔn)入年限同城化累計(jì)互認(rèn)。同年4月13日，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《2021年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》進(jìn)一步指出：推動(dòng)具備條件的城市群和都市圈內(nèi)社保繳納年限和居住年限累計(jì)互認(rèn)。

以居住證和社保累計(jì)年限互認(rèn)、戶籍準(zhǔn)入年限同城化積累互認(rèn)、戶口通遷等“區(qū)域互認(rèn)”方式為路徑，進(jìn)一步打破區(qū)域內(nèi)戶口遷移限制，逐步實(shí)現(xiàn)區(qū)域戶口遷移的自由化。