淺析信息技術(shù)應(yīng)用與地方政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型

陳 瀟

（中國海洋大學(xué)國際事務(wù)與公共管理學(xué)院）

一、引言

在全球數(shù)字化轉(zhuǎn)型的浪潮中，以互聯(lián)網(wǎng)為核心的系列信息技術(shù)正引領(lǐng)社會整體性變革(張成福，謝侃侃,2020)，也給政府治理帶來了新的機遇和挑戰(zhàn)。為了適應(yīng)復(fù)雜環(huán)境，回應(yīng)社會需求，數(shù)字化轉(zhuǎn)型已成為政府戰(zhàn)略高度的必然選擇(許峰,2020)。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視充分利用信息技術(shù)推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，地方政府在不斷探索中涌現(xiàn)出創(chuàng)新紛呈的典型，如廣東省“數(shù)字政府”、浙江省“最多跑一次”、上海市“一網(wǎng)通辦”、江蘇省“不見面審批”等等，都為實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)積聚了智慧與力量。但地方政府在這一進程中也暴露了諸多現(xiàn)實問題(劉密霞,2019)，如治理思維轉(zhuǎn)型難、部門利益協(xié)調(diào)難、體制機制不健全等(北京大學(xué)課題組,2020)，僅僅停留于技術(shù)工具層面的轉(zhuǎn)型與組織結(jié)構(gòu)、制度層面的深刻實質(zhì)性變革背道而馳(文宏,2020)。現(xiàn)有研究發(fā)現(xiàn)，信息技術(shù)特性方面與地方政府組織既有運行機制存在相對矛盾(簡, E.芳汀,2010)，信息技術(shù)的應(yīng)用并不必然促使地方政府轉(zhuǎn)型與革新，也可能被用來加強現(xiàn)存的運行機制(達雷爾·韋斯特,2011)。如何能動調(diào)節(jié)好信息技術(shù)應(yīng)用和組織結(jié)構(gòu)間的動態(tài)平衡關(guān)系，實現(xiàn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型目標(biāo)，已成為組織行動者無法回避的現(xiàn)實課題。本文基于技術(shù)與組織關(guān)系的相關(guān)理論，回應(yīng)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的切實邏輯，結(jié)合信息技術(shù)的固有特征與組織既有機制，靜態(tài)分析地方政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型難的主要原因，并提出信息技術(shù)應(yīng)用背景下我國地方政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型機制的簡易分析框架，以期為相關(guān)研究提供有益參考。

二、技術(shù)與組織的角色關(guān)系

所謂政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型并非簡單意義上的信息技術(shù)工具層面加減法，而是以實現(xiàn)治理現(xiàn)代化為總目標(biāo)，以社會需求為導(dǎo)向，以施政思維轉(zhuǎn)變?yōu)槠瘘c，充分利用信息技術(shù)使得政府不合時宜的組織結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)流程與行政方式不斷加以優(yōu)化或改變的過程(鄭躍平，梁燦鑫，連雨璐，等,2021;孟天廣,2021)。要回應(yīng)信息技術(shù)緣何成為地方政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略支撐，轉(zhuǎn)型過程又緣何出現(xiàn)重重阻礙的現(xiàn)實難題，就要回溯學(xué)界關(guān)于技術(shù)與組織的基礎(chǔ)邏輯與作用關(guān)系研究。早期關(guān)于兩者關(guān)系的探討主要分為兩派，即技術(shù)決定論與技術(shù)社會建構(gòu)論。以技術(shù)決定論為主流的觀點將技術(shù)視為一種獨立的外部客觀力量，認為它對諸如結(jié)構(gòu)等組織屬性存在確定性影響(Orlikowski,W,1992)。其不僅能夠直接決定組織屬性的差異，包括控制幅度、權(quán)力結(jié)構(gòu)、規(guī)則和程序制度化等(Barley, S R,1990)，還會影響組織內(nèi)的個人層面，例如溝通、生產(chǎn)效率、技能水平和工作滿意度等(Orlikowski, W,1992)。顯然，技術(shù)對組織的潛在影響力已被發(fā)掘，但簡化連接技術(shù)與組織的因果機制，忽略了組織內(nèi)部政治、制度和人為因素以及外部社會情境互動的客觀現(xiàn)實。研究重點開始轉(zhuǎn)向關(guān)注組織與個人的主觀能動性，側(cè)重技術(shù)形成與發(fā)展的外部影響機制，以技術(shù)社會建構(gòu)論為代表的觀點認為技術(shù)是受組織外部政治、經(jīng)濟、社會、文化等宏觀因素以及基于行動者認知、思想意識、實踐等微觀因素共同作用的產(chǎn)物(邵娜,2017)，應(yīng)用于組織中的技術(shù)既可以強化對個人的控制(簡, E.芳汀,2010)，也可以促進組織向下賦權(quán)，提升個人技能和熟練度(Zuboff, S,2010)。即便技術(shù)社會建構(gòu)論看到了社會和個人的重要因素，但與技術(shù)決定論缺陷相似，建構(gòu)論也只是解釋了組織與技術(shù)復(fù)雜作用關(guān)系的一面。過于強調(diào)組織的建構(gòu)作用，忽略了技術(shù)本身所具有的物質(zhì)特征，也缺少了對社會結(jié)構(gòu)和權(quán)力關(guān)系的宏觀觀察(邢懷濱，孔明安,2004)。兩種理論的邏輯起點都是將應(yīng)用技術(shù)的組織視為一個封閉系統(tǒng)，從技術(shù)自然屬性與社會屬性出發(fā)，將二者的抽象關(guān)系限定在單向度靜態(tài)作用的框架內(nèi)，對動態(tài)情境下互動邏輯的普適性和解釋能力尚顯不足。但從研究價值來看，無論是技術(shù)“決定”，還是組織“建構(gòu)”，兩種觀點只是相對分立而非對立，理論上是可以實現(xiàn)耦合的(王建設(shè),2007)。換言之，學(xué)者們已經(jīng)觀察到技術(shù)與組織包含作用與反作用的基礎(chǔ)邏輯，技術(shù)引入前的外源性與為組織形塑后的內(nèi)化性實際是一個整體過程的階段性問題。往后，技術(shù)結(jié)構(gòu)化理論、技術(shù)組織互構(gòu)論開啟了整合路徑。奧利科夫斯基對技術(shù)結(jié)構(gòu)化理論做了較為系統(tǒng)的闡釋，技術(shù)具有二重性和解釋上的靈活性，前者指技術(shù)與組織存在雙向影響關(guān)系，后者指這種影響是同一過程內(nèi)被時空分割的兩個階段，分別是技術(shù)設(shè)計階段和技術(shù)使用階段。在她提出的技術(shù)結(jié)構(gòu)化模型中，技術(shù)既是行動者行動的產(chǎn)物，也是促進和制約行動者行動的中介，制度屬性如意圖、設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)、專業(yè)術(shù)語等影響行動者與技術(shù)的互動，行動者與技術(shù)的互動也會通過改變或加強權(quán)力與合法性結(jié)構(gòu)等反作用組織的制度屬性(Orlikowski,W J and Gash, D C,1993)。盡管這對技術(shù)—組織二元論有所突破，且包含了對技術(shù)靈活性的闡釋，但實際仍局限于抽象化的關(guān)系探討，技術(shù)應(yīng)用關(guān)鍵的實踐特質(zhì)和對具體社會情境因素的分解并未呈現(xiàn)(張燕，邱澤奇,2009;邱澤奇,2005)。在此基礎(chǔ)上，承襲奧利科夫斯基關(guān)于技術(shù)解釋靈活性的觀點，以我國學(xué)者邱澤奇為代表提出的技術(shù)組織互構(gòu)論認為，技術(shù)具有科層結(jié)構(gòu)及其本身的結(jié)構(gòu)彈性和外源定制性，他將技術(shù)提供者和使用者都納入分析框架，技術(shù)關(guān)鍵的實踐性特質(zhì)被凸顯(邱澤奇,2005)，用于解釋具體情境下的過程機制更具說服力?？v觀技術(shù)與組織關(guān)系的理論發(fā)展，其經(jīng)歷了從單向封閉路徑到雙向互動作用的開放性視角，技術(shù)具有雙重性，而組織也有彈性結(jié)構(gòu)部分，技術(shù)與組織并非誰決定誰、誰影響誰的確定性關(guān)系，而是受組織外部環(huán)境與內(nèi)部行動者認知、偏好等因素的共同影響。一方面從技術(shù)的自然屬性而言，基于組織的結(jié)構(gòu)彈性，技術(shù)的固有特征成為引發(fā)組織變革的重要因素之一；另一方面基于技術(shù)的結(jié)構(gòu)彈性即社會屬性而言，技術(shù)又為組織吸納、選擇、設(shè)計形塑與排斥。相互作用的關(guān)系正是剛?cè)岵㈤g續(xù)交融的狀態(tài)，呈現(xiàn)出技術(shù)、組織和組織行動者的不斷碰撞、融合，實現(xiàn)三者間的動態(tài)平衡以達到組織既定目標(biāo)的復(fù)雜、持續(xù)性的動態(tài)實踐過程。

三、地方政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型難：技術(shù)與組織的“沖突”與“契合”

當(dāng)下，我國地方政府正深入推動數(shù)字化轉(zhuǎn)型實踐且取得了階段性成效，但就現(xiàn)實情況而言，各地方政府在這個數(shù)字化轉(zhuǎn)型的歷時性過程中也遇到了諸多如思維觀念轉(zhuǎn)型難、部門割據(jù)“各自為戰(zhàn)”、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后、技術(shù)發(fā)展隱私安全等共同“頑疾”(北京大學(xué)課題組,2020)。就理論結(jié)合實踐來看，雖然信息技術(shù)催化地方政府組織革新的潛力已被發(fā)掘，但長期存在的共性障礙還需從技術(shù)固有特征與組織基礎(chǔ)邏輯的靜態(tài)角度來分析，即信息技術(shù)的剛性面與地方政府組織機制的剛性面產(chǎn)生了沖突與契合。值得注意的是，本文關(guān)注的是信息技術(shù)應(yīng)用與地方政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的抽象化基礎(chǔ)邏輯，基于靜態(tài)視角梳理客觀信息技術(shù)的哪些自然屬性與地方政府組織哪些既有機制、短板產(chǎn)生已知的“沖突”與“契合”，并未整體上考慮階段性發(fā)展過程中二者相互作用的動態(tài)實踐特征和結(jié)果。

（一）信息技術(shù)優(yōu)勢特征與地方政府組織既有機制的“沖突”

效率提升、成本降低與人員編制縮減、預(yù)算減少的“沖突”。紙質(zhì)化辦公向電子化的轉(zhuǎn)變，程序性和常規(guī)性事務(wù)可以由信息技術(shù)代替人工進行“自動化”處理(Zammuto, R F, Griffith, T L and Majchrzak, A,2007)，不僅縮短了時間也降低了成本，通過整合組織的人力資源和信息技術(shù)，能夠帶來工作效率的顯著提高(鄭躍平,2014; Tolbert, C J, Mossberger, K and Mcneal,R,2010)，組織規(guī)模和成員避免了不必要的“膨脹”而得以精簡。雖然花費更少、效率更高的改革目標(biāo)立意深遠，且能夠為經(jīng)濟生活帶來豐厚的利潤，但對地方政府而言則意味著預(yù)算的減少、人員編制的縮減、資源的節(jié)省以及項目的整合(簡, E.芳汀,2010)。信息技術(shù)優(yōu)勢觸動了地方政府的既得利益與組織結(jié)構(gòu)，兩者表現(xiàn)出相對沖突。

信息打破時空限制與權(quán)力控制的“沖突”。以互聯(lián)網(wǎng)為核心的信息技術(shù)具有高度的延展性，信息可以在邊界模糊、虛擬的空間實現(xiàn)隨時隨地、非等級、非線性式的加速傳輸(達雷爾·韋斯特,2011; Agre and Philip,2000)。但對于縱向上等級分明、橫向上部門割據(jù)的固有模式下的實體政府而言，信息在某種程度上被視作為一種權(quán)力的象征(劉少杰,2011)，信息不對稱能夠使其處于相對優(yōu)勢地位(李建呈,2020)，加強對信息資源的控制支配權(quán)，既可以帶來外界社會主體對它的依賴并受其制約，也增加了部門間博弈與競爭的“籌碼”(黃璜,2011)。地方政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型中的信息共享與開放意味著既有權(quán)力的共享與分散，與其本身的權(quán)力控制邏輯間存在明顯的沖突與矛盾。

（二）信息技術(shù)劣勢特征與地方政府組織既有機制的“契合”

數(shù)據(jù)安全、隱私風(fēng)險與主體責(zé)任難定、保守觀念的“契合”。即便信息技術(shù)具有方便、快捷的優(yōu)勢，但與此同時也具有數(shù)據(jù)安全與隱私泄漏的風(fēng)險，當(dāng)個人網(wǎng)上填報信息，后臺精準(zhǔn)對接、確認以追蹤個性化需求，實際背后也隱藏著以方便為由，犧牲用戶個人隱私的潛在商業(yè)化利益風(fēng)險，這與維護公共利益為旨的政府部門根本要求存在一定沖突。如若發(fā)生公民隱私泄露，引發(fā)公共安全風(fēng)險，主體責(zé)任歸咎于技術(shù)維護人員、政府部門負責(zé)人還是平臺，實際難以作出“一刀切”的決定。公民的隱私安全受到威脅與地方政府組織力圖維護長期穩(wěn)定的發(fā)展目標(biāo)存在沖突，加之對信息技術(shù)超出認知的陌生感與失控感，組織行動者較不容易放棄長期以來秉持的求穩(wěn)不求變的固有觀念。

更新快、成本高、專業(yè)性強與預(yù)算限制、技術(shù)短板的契合。信息技術(shù)發(fā)展初期，政府內(nèi)部支持者將它視為可以減少成本、提高效率的革命性工具。事實上，信息技術(shù)迭代更新的速度相當(dāng)之快，而信息技術(shù)建設(shè)是需要持續(xù)性投資的，所耗費的資金成本是巨大的(達雷爾·韋斯特,2011)，這與地方政府組織的預(yù)算限制的固有機制存在一定契合。另一方面，信息技術(shù)涉及算法程序設(shè)計與操作方面所需的專業(yè)化程度較高，針對地方政府組織人員的信息素養(yǎng)和數(shù)字化處理能力等方面也相對提出了更高的要求，這意味著組織要花費更多的成本外聘并對內(nèi)部人員進行專業(yè)培訓(xùn)以彌補技術(shù)應(yīng)用短板。

四、討論與展望

縱觀全球數(shù)字化大潮，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型已是順應(yīng)時代發(fā)展的必然要求與應(yīng)有之勢。廣泛應(yīng)用于政治、經(jīng)濟、軍事、文化的信息技術(shù)為一國實現(xiàn)現(xiàn)代化發(fā)展目標(biāo)提供了重要戰(zhàn)略支撐和基礎(chǔ)設(shè)施保障，也為公民社會生活、學(xué)習(xí)工作、管理模式、生產(chǎn)方式等方方面面帶來諸多不同于傳統(tǒng)線下的智能化、便利化巨大變革。而作為承擔(dān)重要公共角色的各級政府部門，把握時代發(fā)展脈絡(luò)，牢牢抓住當(dāng)下改革發(fā)展契機，以不斷推進公共服務(wù)提質(zhì)增效，增強民眾的獲得感、滿足感，也做出了諸多有意義的探索性努力與適應(yīng)性的漸進變革。從微觀層面來看，將技術(shù)回顧其應(yīng)用工具本身，以互聯(lián)網(wǎng)為依托的信息技術(shù)雖然具有不受時間與空間的限制，能夠降低行政成本和工作效率提升等方面的顯著優(yōu)勢，但這對地方政府既有的組織運行機制，如責(zé)任主體的發(fā)展理念、人員編制、財政預(yù)算、權(quán)責(zé)確定、安全利益等方面而言，可能是一場持續(xù)的、無法逃脫的且具有相當(dāng)“破壞力”的沖擊。即便技術(shù)本身的優(yōu)點諸多，但在既有利益和未知風(fēng)險面前，地方政府也未必是信息技術(shù)應(yīng)用的主動擁護者，甚而可能是排斥者或被動接受者。但基于回應(yīng)廣泛社會需求的政府職能，以及響應(yīng)政治號召的思想統(tǒng)一與政績需要，某種程度上二者又共同構(gòu)成了地方政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的重要驅(qū)動力，而這一復(fù)雜的、長期的且伴隨“陣痛”的轉(zhuǎn)型之路是否順利通暢，關(guān)鍵在于地方政府組織行動者的認知與實踐不斷革新，不僅包括從頂層設(shè)計的統(tǒng)籌規(guī)劃全局性思維，還要具備下沉力行實踐并貫穿始終的可持續(xù)性特征。因此，本文嘗試構(gòu)建了信息技術(shù)應(yīng)用中地方政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的邏輯框架圖（如圖1所示），該圖從靜態(tài)視角出發(fā)，局部呈現(xiàn)了地方政府組織既有機制與信息技術(shù)作為技術(shù)本身的顯性特征之間存在一定的沖突與契合，但在主要外部因素即社會需求與政治壓力的驅(qū)動之下，組織行動者亟需發(fā)揮主觀能動性，從理念、規(guī)劃到方案、應(yīng)用實施等方面著手，循序漸進地調(diào)試以不斷尋求行動主體、信息技術(shù)與組織機制三者間的動態(tài)平衡，進而朝向政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型總體目標(biāo)邁進。當(dāng)然，文章也存在諸多缺陷，一是對外部環(huán)境等宏觀影響因素欠缺全面的考慮；二是單純從靜態(tài)框架下闡釋信息技術(shù)與地方政府組織間的潛在邏輯沖突，對信息技術(shù)的動態(tài)實踐性以及階段性特征解釋力尚且不足；三是基于理論呈現(xiàn)信息技術(shù)與地方政府組織存在的顯性特征矛盾，缺乏豐富的地方政府實踐的經(jīng)驗材料作為實際支撐；四是對地方政府組織行動者的描述較為模糊，如何漸進調(diào)試的具體實踐和目的仍不清晰?；诖耍恼孪乱徊綄⑨槍σ陨现饕蛔阏归_更為詳盡的討論，以期聚焦以信息技術(shù)應(yīng)用為背景，以地方政府運作機制為中心，階段性改革目標(biāo)為節(jié)點，嘗試從歷時性的視角，呈現(xiàn)受到組織內(nèi)外部環(huán)境影響的主體行動者與信息技術(shù)互動的過程，即如何實現(xiàn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的變化問題。

圖1 信息技術(shù)應(yīng)用與地方政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型邏輯框架圖