日本政府與NGO國際教育援助合作機(jī)制分析
——基于對“相互依賴性”與“組織身份”的考察

姜英敏 王文靜 楊 嵐

(北京師范大學(xué) 國際與比較教育研究院，北京 100875)

第二次世界大戰(zhàn)以后的國際教育援助，逐步形成“援助國利益優(yōu)先的政府間援助(Official Development Assistance ，以下簡稱ODA)”“人道主義至上的非政府組織(Non-Governmental Organizations,以下簡稱NGO)及私人援助”“全球治理旨向的國際組織援助”三大體系，各援助主體間秉持不同的援助理念與實(shí)施形式，形成各司其政的援助格局。但是，冷戰(zhàn)結(jié)束以后經(jīng)濟(jì)全球化和國際政治關(guān)系的重構(gòu)，推動了不同援助主體之間消除差異、按需合作的新局面。特別是進(jìn)入21世紀(jì)以來，世界的連帶性與相互依賴性進(jìn)一步增強(qiáng)，通過超國界援助謀求全球共同發(fā)展的命運(yùn)共同體意識深入人心，不同主體之間優(yōu)勢互補(bǔ)、精誠合作的援助樣態(tài)成為新潮流。我國的國際教育援助始于20世紀(jì)50年代，今已形成援助主體和形式多樣、內(nèi)容豐富等特點(diǎn)，近年來作為新興援助大國在國際舞臺上嶄露頭角。但政府和NGO兩大實(shí)施主體在援助過程中都遇到不少亟待解決的問題，政府的國際教育援助發(fā)展速度慢，囿于硬件援助、形式不夠靈活，(1)康樂，李福林.“一帶一路”教育行動中教育援助可持續(xù)模式探析.高校教育管理，2018， (2)：17-24.NGO的國際教育援助則面臨規(guī)模小、數(shù)量少、層次水平低、缺乏資金與政策支持等困境。(2)李晗駿.中國非政府組織走出去研究 .長沙：湖南大學(xué)，2015.基于我國的援助瓶頸，一些學(xué)者建議政府以向NGO購買服務(wù)的方式與其合作。探索政府與NGO的合作機(jī)制，或可成為提升我國國際教育援助效率的有效路徑。

具有近70年援助歷史的日本，在發(fā)展初期形成“國益型”政府間援助和“人道型”NGO援助分庭抗禮的局面，卻從20世紀(jì)90年代開始走向第三條路，建立起政府與NGO的合作機(jī)制。僅以外務(wù)省“NGO合作無償資金援助項(xiàng)目”為例，截至2018年就累計(jì)完成1407個項(xiàng)目，投入資金為444億日元，其中國際教育援助項(xiàng)目約占23%，惠及140多個國家及地區(qū)。(3)外務(wù)省.國際協(xié)力とNGO [EB/OL].https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/files/000071852.pdf，2020-03-01/2020-11-12.雙方擱置分歧，利用彼此優(yōu)勢合力提高援助效果的經(jīng)驗(yàn)或可成為我國的他山之石。

一、本研究的理論視角與分析維度

杰弗里·菲佛(Jeffrey Pfeffer)和杰勒爾德·薩蘭基克(Gerald Salancik)的資源依賴?yán)碚撝赋?，任何組織都不可能擁有實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所需要的全部資源，需要借助外部力量，由此奠定了組織間相互依賴基礎(chǔ)。(4)杰弗里·菲佛，杰勒爾德·R·薩蘭基克.組織的外部控制.閆蕊譯.上海：東方出版社，2006.9.這樣的視角也適于解釋政府與NGO間的合作行為，薩德爾·朱迪斯(Saidel Judith)認(rèn)為政府與非政府組織不是單純的順從與被順從關(guān)系，二者都掌握著對彼此發(fā)展來說不可或缺的資源，成為彼此合作的前提。(5)Saidel Judith,“Resource Interdependence: the Relationship Between State Agencies and Nonprofit Organizations,”Public Administration Review 51, no.6(1991): 543-553.但是，合作雙方并不是只遵循一種依賴模式，萊斯特·薩拉蒙(Lester Salamon)等總結(jié)出四種基本合作模式：政府支配模式：政府籌集資金、NGO提供服務(wù)；NGO支配模式：NGO籌集資金、政府提供服務(wù)；雙重模式：政府與NGO共同籌集資金，互相提供服務(wù)；共建模式：政府提供服務(wù)，NGO提供資金。(6)Benjamin Gidron et al., Government and the Third Sector: Emerging Relationships in the Welfare State(San Francisco：Josser-Bass Publishers, 1992), 18.至于合作過程中二者的互動關(guān)系，丹尼斯·揚(yáng)(Dennis Young.)概括為三種：補(bǔ)充型：NGO滿足政府無法完成的公共事務(wù)；互補(bǔ)型：NGO成為政府的伙伴，政府給予經(jīng)費(fèi)資助，NGO協(xié)助政府執(zhí)行公共服務(wù)配送；抗衡型：NGO監(jiān)督并促進(jìn)政府對公共政策進(jìn)行變革和對社會公眾負(fù)責(zé)，政府則通過制定一些法規(guī)政策來規(guī)制NGO。(7)Young D.R,“Alternative models of government-nonprofit sector relations: Theoretical and international perspectives,”Nonprofit and voluntary sector quarterly 29, no.1(2000): 149-172.值得注意的是，不論二者采取怎樣的合作模式，如果NGO過度依賴政府資源，就有可能產(chǎn)生自主性危機(jī)，形成不對等合作關(guān)系，如果NGO過分強(qiáng)調(diào)自主性，則將形成疏遠(yuǎn)合作模式合作不可長續(xù)。由此，珍妮弗·布林克霍夫(Jennifer Brinkerhoff)提出資源依賴?yán)碚撛忈屝杓尤肓硪蛔兞俊敖M織身份”。她先將“合作”定義為參與者之間的動態(tài)互動過程，以雙方一致性目標(biāo)為前提，成就于合作者之間依據(jù)各自的資源優(yōu)勢形成互為依賴且最為合理的合作模式。在此過程中對合作關(guān)系起決定作用的便是“組織身份”和“相互依賴性”這兩個關(guān)鍵性因素。(8)珍妮弗·M·布林克霍夫，袁德良.政府-非政府組織之間的合作性關(guān)系——一種界定性的框架.東南學(xué)術(shù)，2009，(1)：86-96.組織身份總體上是指特定組織對自我屬性獨(dú)特而持久的認(rèn)同，布林克霍夫特別強(qiáng)調(diào)在政府與NGO的合作中，應(yīng)考察“較弱勢”合作者——NGO的組織身份。NGO的組織身份強(qiáng)具體表現(xiàn)為兩個方面：NGO能夠始終保持自身的組織任務(wù)、核心價值，維護(hù)支持者的利益；從一個更加寬廣的制度性視角來看，組織身份強(qiáng)也是指那些可以反映某類部門或組織類型起源的特征特別是那些相對優(yōu)勢特征的穩(wěn)固維系。(9)同上.

布林克霍夫把合作過程中體現(xiàn)出的相互依賴性和組織身份特性的高低作為劃分維度，通過兩兩組合，把政府與NGO的合作關(guān)系分成四種不同類型(如表1所示)：相互依賴性低、(NGO)身份性低的“延伸型關(guān)系”；相互依賴性高、身份性高的“伙伴型關(guān)系”；相互依賴性高、身份性低的“吞并型關(guān)系”；相互依賴性低、身份性高的“合同型關(guān)系”，(10)珍妮弗·M·布林克霍夫，袁德良.政府-非政府組織之間的合作性關(guān)系——一種界定性的框架.東南學(xué)術(shù)，2009，(1)：86-96.不同類型的合作關(guān)系適于不同的合作目標(biāo)和內(nèi)容，有效的合作關(guān)系將對合作結(jié)果的成敗起到?jīng)Q定性作用。

本研究從資源依賴?yán)碚撘暯嵌ㄎ蝗毡菊cNGO在國際教育援助領(lǐng)域的合作動力，再用布林克霍夫的二維模型來解構(gòu)雙方合作中的關(guān)系類型。

二、日本政府與NGO的國際教育援助合作動力

(一)國際形勢的推動

首先，援助國戰(zhàn)略調(diào)整。20世紀(jì)90年代以后美國、英國等幾大援助國開始紛紛縮減ODA規(guī)模，其主要原因有三：多年一直集中于職業(yè)與高等教育領(lǐng)域的ODA難以滿足受援國草根群眾的受教育需求；全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)下發(fā)達(dá)國家出現(xiàn)財(cái)政緊縮；20世紀(jì)90年代的冷戰(zhàn)終結(jié)使國際援助的戰(zhàn)略意義下降。一時間發(fā)達(dá)國家內(nèi)部政治精英和普通公眾都公開反對國際援助，政府不得不大幅調(diào)整預(yù)算中的ODA規(guī)模和力度。(11)黃超.新型全球發(fā)展伙伴關(guān)系構(gòu)建與G20機(jī)制作用.社會主義研究，2015，(3)：160-167.同時，NGO援助卻因所秉持的人道主義理念深入民心、實(shí)施形式靈活多樣等優(yōu)勢異軍崛起，發(fā)展勢頭令人矚目。在這樣的背景中，援助大國政府越來越愿意與NGO合作，使其分擔(dān)政府的援助職能。以O(shè)ECD為首的國際組織也大力倡導(dǎo)與NGO合作。早在1986年的報(bào)告《成長的部分》中，OECD就指出：“無論是援助國、聯(lián)合國、還是世界銀行等國際金融機(jī)構(gòu)都在通過為NGO提供資金等形式與其合作。政府部門通過與NGO展開各種形式的交流，使得NGO能夠在政府制定援助政策方面發(fā)揮作用。”(12)OECD.Development Cooperation 1986 Report-Efforts and Policies of the members of the Development Assistance Committe.(Paris: Organization for Economic Cooperation and Development. 1985), 21-22.

其次，受援國的需求更新。三十余年的國際教育援助非但沒有有效推動發(fā)展中國家的教育發(fā)展，反而出現(xiàn)受援國的援助依賴甚至依附，更沒能使受援國擺脫“債務(wù)危機(jī)”與“教育危機(jī)”。正如菲利普·庫姆斯(Philip Coombs)在《世界教育危機(jī)》中指出發(fā)展中國家的教育面臨的多重危機(jī)：“……教育需求迅速增長；日益過時的陳舊課程內(nèi)容與學(xué)生現(xiàn)實(shí)學(xué)習(xí)需求之間的不平衡；教育與社會發(fā)展需要之間的不相適應(yīng)；教育與就業(yè)之間日益嚴(yán)重的不協(xié)調(diào)和不平衡；社會各階層之間嚴(yán)重的教育不平等；發(fā)展中國家債務(wù)危機(jī)導(dǎo)致難以承擔(dān)教育費(fèi)用的增加；神話般的掃盲運(yùn)動雖然使學(xué)校的數(shù)量與規(guī)模擴(kuò)大了，但是文盲的數(shù)量卻沒有減少?！?13)菲利普·庫姆斯.世界教育危機(jī).趙寶恒，李環(huán)等譯.北京：人民教育出版社，2001.3.受援國希望各類援助主體攜手實(shí)施系統(tǒng)性援助，以擺脫“危機(jī)四伏”的局面。

最后，國際社會潮流影響。蘇聯(lián)解體和東歐劇變終結(jié)了冷戰(zhàn)格局，使冷戰(zhàn)思維下的國際援助失去了戰(zhàn)略意義和優(yōu)勢。相反，全球化凸顯端倪，超越國界、全人類共同的安全威脅如環(huán)境污染、氣候變化和資源枯竭等都成為各國必須加強(qiáng)合作與援助的理由，國際社會也開始提倡“人類基本需求”這一有益于全球貧困群體生存與發(fā)展的援助理念。受其影響，援助國的ODA援助理念也從冷戰(zhàn)時期的“本國利益至上”轉(zhuǎn)向謀求全球發(fā)展，與NGO的人道主義理念形成諸多交集，為雙方合作提供了共同的價值基礎(chǔ)。

(二)日本政府與NGO資源依賴格局的形成

1.日本政府“本國利益優(yōu)先”援助理念的嬗變

日本政府的國際援助發(fā)軔于20世紀(jì)50年代，目的在于盡早改變戰(zhàn)爭罪人形象，得到國際社會的接納，同時迅速重振國內(nèi)經(jīng)濟(jì)。這樣的發(fā)端使日本的教育領(lǐng)域ODA援助始終帶有國家利益優(yōu)先的特征，如佐藤真理子指出：“發(fā)展中國家與發(fā)達(dá)國家并非對等關(guān)系，發(fā)達(dá)國家會通過國際援助尋求自身政治、經(jīng)濟(jì)利益的最大化?！?14)佐藤真理子.アメリカの教育開発援助―理念と現(xiàn)実.東京:明石書店，2005.6.日本的兩個政府部門——文部科學(xué)省和外務(wù)省同時啟動兩條不同的國際教育援助路線，文部科學(xué)省主要接收高等教育領(lǐng)域的國費(fèi)留學(xué)生，而外務(wù)省則在高等教育與職業(yè)教育領(lǐng)域開展基礎(chǔ)設(shè)施援建、派遣專家提供智力支持等活動。在實(shí)施五次“ODA倍增計(jì)劃”后，日本在1989年趕超美國成為世界第一援助大國，并在后十年一直穩(wěn)居首席之位。

20世紀(jì)90年代隨著泡沫經(jīng)濟(jì)的崩潰，日本經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)大衰退，政府龐大的ODA預(yù)算和低效率的國際援助引發(fā)了國民的強(qiáng)烈不滿，(15)馬建堂，楊正位.日本經(jīng)濟(jì):全面衰退、積重難返、教訓(xùn)深刻.世界經(jīng)濟(jì)，2002，(1)：3-12.導(dǎo)致ODA活動的支持率逐年下降。(16)安藤直樹.外交世論調(diào)査における開発協(xié)力への支持の変遷. Nraduateational Graduate Institution for Policy Stydies, Grips Dissicussion Psper，2019(11)：19-23.日本政府也認(rèn)識到，政府對政府的宏觀援助形式和高等教育為主的援助內(nèi)容事倍功半，無法使更多的受援國國民切身體會日本政府援助帶來的實(shí)利，遠(yuǎn)不如NGO不拘泥形式和人對人、面對面的細(xì)致援助。在這一背景下，日本政府不再堅(jiān)持以本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目的的“內(nèi)向、國益型援助”，而是順應(yīng)國際形勢，將“解決世界和平與環(huán)境問題、推進(jìn)全球社會的可持續(xù)發(fā)展”囊括在國家利益范圍之內(nèi)，對外維護(hù)“和平外交”下的國際秩序，對內(nèi)加強(qiáng)教育力度，努力培養(yǎng)國民的全球共生意識，使國民認(rèn)識到謀求全球共同發(fā)展的重要性。1992年日本政府對外頒布首個《國際發(fā)展援助大綱》，首次闡明援助理念為：作為國際社會一員，基于人道理念為發(fā)展中國家提供援助；通過援助承擔(dān)大國責(zé)任，維護(hù)世界和平與國際社會繁榮；幫扶發(fā)展中國家自立為援助根本方針，為受援國提供人才培養(yǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、滿足人民基本生活需求等方面的援助；推動全球可持續(xù)發(fā)展。(17)外務(wù)?。赫_発援助大綱(舊ODA 大綱)[EB/OL]. https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/seisaku/taikou/sei_11.html，1992-06-30/2021-01-20.日本政府援助理念的改變，為政府與NGO的援助合作提供了政策基礎(chǔ)。

2.NGO人道主義援助理念的形成及困境

20世紀(jì)60、70年代為日本NGO發(fā)展初期，量少勢單，一方面作為戰(zhàn)爭發(fā)動國國民的懺悔和反思角度為亞洲發(fā)展中國家提供教育物資，另一方面基于慈善理念為失學(xué)兒童提供教育救濟(jì)。80、90年代為NGO的深度發(fā)展期，涌現(xiàn)出大量新組織，在積極參與國際援助的過程中，受到聯(lián)合國教科文組織等國際組織所倡導(dǎo)的“以人為本”教育理念影響，以教育促進(jìn)全球社會的和平、穩(wěn)定與發(fā)展作為其終極目標(biāo)。(18)黒田一雄等.日本の國際教育協(xié)力.東京：東京大學(xué)出版會，2019.322.與此同時，泡沫經(jīng)濟(jì)帶來的經(jīng)濟(jì)蕭條又使大部分NGO不得不面臨資金危機(jī)，需要尋找新的援助路徑。在20世紀(jì)90年代，日本NGO整體收入總額為286億日元，平均每個團(tuán)體的收入為1200萬日元。與之相對的歐美一些NGO的收入已經(jīng)超過300億日元。(19)経団連.NGOとODAの連攜強(qiáng)化のあり方[EB/OL]. http://www.keidanren.or.jp/21ppi/pdf/thesis/000306_01.pdf，2000-03-22/2020-11-20.捉襟見肘的財(cái)政狀況使NGO難以施展活動，亟待引進(jìn)外部的資金支持。

在此情形下，日本政府需要借助NGO靈活、細(xì)致、心貼心的援助方法和經(jīng)驗(yàn)彌補(bǔ)援助實(shí)施領(lǐng)域的短板，NGO則有必要通過政府的政策及資金支持來推動其事業(yè)的持續(xù)性發(fā)展，也就構(gòu)成了對雙方資源的依賴格局。日本政府調(diào)整國際教育援助政策方向，開始強(qiáng)調(diào)“建設(shè)和平國家”和“對國際社會的貢獻(xiàn)”，則成為雙方“目標(biāo)一致性”合作前提。

三、日本政府與NGO國際教育援助合作的制度結(jié)構(gòu)

日本政府援助的三大實(shí)施主體——外務(wù)省、日本國際協(xié)力組織(日本ODA的執(zhí)行機(jī)構(gòu)——Japan International Cooperation Agency, 以下簡稱JICA)、文部科學(xué)省根據(jù)不同目的、從不同角度與NGO開展合作，而遍布全國各地、各類形態(tài)和規(guī)模的NGO也從自身需要出發(fā)積極回應(yīng)這種合作邀請，逐漸形成“政府購買服務(wù)制度”“對話協(xié)商制度”“助推NGO發(fā)展制度”。

(一)政府購買服務(wù)制度

為了解決政府機(jī)構(gòu)對發(fā)展中國家實(shí)施援助活動時遇到的限制和困難，日本外務(wù)省決定借助NGO的力量。1989年，外務(wù)省出臺1億1000萬日元的“NGO事業(yè)補(bǔ)助金”與小規(guī)模NGO開展合作，資金上限為200萬日元，資助發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)、社會領(lǐng)域援助活動；同時另設(shè)3億日元的“草根無償資金援助”計(jì)劃，面向大型NGO 組織、國際NGO、教育機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)，資助金上限1000萬日元，正式拉開了政府與NGO在國際援助領(lǐng)域的合作序幕。隨后的十年間，外務(wù)省不斷擴(kuò)大經(jīng)費(fèi)供給額度，10年后“NGO事業(yè)補(bǔ)助金”擴(kuò)到7億8800萬日元，助推NGO在46個國家開展185個項(xiàng)目，“NGO草根無償資金援助”擴(kuò)至57億日元，在94個國家和地區(qū)實(shí)施1064個援助項(xiàng)目。(20)外務(wù)省.我が國の政府開発援助の実施狀況(1999年度)に関する年次報(bào)告 [EB/OL].https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/shiryo/hakusyo/nenji99/n2_3.html#2_3_，2000-10-02/2020-11-20.

以1999年中國臺灣與土耳其地震賑災(zāi)活動作為契機(jī)， 外務(wù)省將原有的ODA“緊急無償援助”預(yù)算分撥給NGO，制定了“NGO緊急援助”(無償)制度，并于翌年建立“日本平臺”(Japan Platform，以下簡稱JPF)，集結(jié)政府、企業(yè)和NGO三方力量在海外開展包括教育援助在內(nèi)的緊急人道主義援助事業(yè)。外務(wù)省與NGO的合作經(jīng)驗(yàn)也影響到其他政府部門， 1998年JICA也開啟“合作伙伴事業(yè)”制度，向NGO提供各種形式的項(xiàng)目資金支持，助推其在海外開展援助活動。

外務(wù)省的“NGO事業(yè)補(bǔ)助金”“NGO草根無償資金援助”“NGO緊急援助”和JICA的“合作伙伴事業(yè)”是日本政府購買NGO服務(wù)的最主要形式，也是雙方合作體系的主干。該制度的特點(diǎn)可以歸納幾點(diǎn)：互惠互利：政府出資，NGO提供項(xiàng)目服務(wù)；目標(biāo)意識趨同：關(guān)注基礎(chǔ)教育領(lǐng)域，謀求全球共同發(fā)展；資源依賴：借助政府力量，解決NGO因資金不足，難以施展的困境，而NGO的靈活性、信息通達(dá)性和群眾信賴等優(yōu)勢，客觀上幫助日本政府提高援助效果，提升國際形象；合作內(nèi)容廣涉：包括在受援地建設(shè)托兒所、校舍、圖書館；派遣專家為貧困地區(qū)提供教育培訓(xùn)；開展青年職業(yè)培訓(xùn)等，幫助受援地人民自身發(fā)展，同時促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

(二)對話協(xié)商制度

日本政府與NGO作為兩大國際教育援助實(shí)施主體，有著各自的設(shè)立宗旨、實(shí)施內(nèi)容與方法論，因此在合作初期，雙方都感到有必要建立定期對話機(jī)制、交流彼此訴求、協(xié)商合作路徑、交換各自信息。1996年，NGO活動推進(jìn)中心(現(xiàn)國際協(xié)力NGO中心)、關(guān)西NGO共同協(xié)議會、名古屋NGO中心等NGO聯(lián)盟單位聯(lián)手與外務(wù)省展開了對話，并建議政府共同推動與NGO的協(xié)商制度，由此形成每年一度的“NGO-外務(wù)省定期協(xié)議會”制度和每三年一度的“ODA政策協(xié)議會”“合作推進(jìn)委員會”制度，為雙方通過對話謀求更好的合作途徑奠定了基礎(chǔ)。其他政府部門也緊隨其后， JICA也在1998年設(shè)立“NGO-JICA定期協(xié)議會”，以增進(jìn)國民對國際援助的參與和理解為目的，探討更好的合作路徑。

(三)助推NGO發(fā)展制度

隨著日本NGO與政府之間的對話渠道逐漸拓寬，政府深切感受到NGO在國際援助事業(yè)中不可替代的重要作用，NGO代表也多次在“NGO-外務(wù)省定期協(xié)議會”上要求日本政府關(guān)注NGO的可持續(xù)發(fā)展。1999年，外務(wù)省制定了“NGO咨詢員”“NGO研究會”“NGO培訓(xùn)”等一系列扶植NGO健康發(fā)展的制度?！癗GO咨詢員”制度，是由外務(wù)省聘請那些精通NGO組織管理的NGO內(nèi)部專家定期在全國各地為管理不善的NGO提供各種咨詢活動。“NGO研究會”制度，是委托一些NGO對國內(nèi)各類NGO的組織管理、項(xiàng)目實(shí)施和人才招聘情況進(jìn)行調(diào)查研究并向外務(wù)省提交研究報(bào)告，為解決NGO的發(fā)展問題提供客觀依據(jù)?！癗GO培訓(xùn)制度”，則是外務(wù)省為NGO核心職員到國際性NGO進(jìn)行實(shí)習(xí)提供資金支持，通過骨干人才培養(yǎng)來提升NGO的可持續(xù)發(fā)展能力。

日本政府通過上述三大制度，指導(dǎo)NGO的經(jīng)營管理，及時研究NGO發(fā)展?fàn)顩r，為NGO培養(yǎng)相關(guān)人才。而且，所有制度的實(shí)施并不是由政府包攬，而是與經(jīng)驗(yàn)豐富的NGO進(jìn)行合作，調(diào)動NGO自身力量來改善其發(fā)展環(huán)境。

(四)2002《BEGIN》后的合作動向

進(jìn)入21世紀(jì)，人、財(cái)、物、資本和信息的空前快速移動，加深了世界各國的相互依存，環(huán)境、能源、人口等超越國界的問題都需要全球聯(lián)手解決。國際組織日益重視教育在解決全球性問題中的基礎(chǔ)性作用，相繼出臺了“達(dá)喀爾行動綱領(lǐng)”與“教育行動2030綱領(lǐng)”等全球教育治理規(guī)劃，呼吁世界各國共同實(shí)現(xiàn)“全民教育”與“可持續(xù)發(fā)展教育”等目標(biāo)。作為ODA大國的日本在2002年頒布了首個獨(dú)立的教育援助政策——《以增長為目標(biāo)的基礎(chǔ)教育宣言》(Basic Education for Growth Initiative,以下簡稱《BEGIN》)，展示其積極響應(yīng)國際社會的全民教育號召、為發(fā)展中國家提供基礎(chǔ)教育援助的決心。(21)外務(wù)?。砷Lのための基礎(chǔ)教育イニシアティヴ[EB/OL]. https://www.mofa.go.jp/mofai/area/af_edu/initiatibe.html，2021-8-20.

《BEGIN》的頒布更加擴(kuò)大了政府與NGO的合作空間，其合作內(nèi)容在三大制度體系中都有所拓展。以外務(wù)省為例，在“政府購買服務(wù)”制度領(lǐng)域，用“NGO合作無償資金援助制度”取代了“草根無償資金援助制度”與“NGO緊急援助制度”，并增加了合作規(guī)模。2002年-2018年間，外務(wù)省先后與169個NGO進(jìn)行合作，在71個國家實(shí)施了1409個援助項(xiàng)目，共投入447億日元，僅2018年的NGO無償資金項(xiàng)目就達(dá)到50億日元，其中國際教育援助項(xiàng)目獨(dú)占鰲頭，占32%。(22)外務(wù)省.國際協(xié)力とNGO [EB/OL]. https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/files/100020773pdf，2020-03-01/2020-11-20.在“對話協(xié)商”制度領(lǐng)域，外務(wù)省與“教育援助NGO聯(lián)盟”于2008年新開啟了每年兩次的非公開“國際教育協(xié)力聯(lián)合協(xié)議會”制度，聯(lián)盟代表NGO立場，督促和監(jiān)督政府制定以實(shí)現(xiàn)“全民教育”與“可持續(xù)發(fā)展教育”目標(biāo)的教育援助政策。在“助推NGO發(fā)展”制度領(lǐng)域，外務(wù)省增設(shè)了“NGO實(shí)習(xí)生制度”，委托一些基礎(chǔ)好、人才培養(yǎng)經(jīng)驗(yàn)豐富的日本國內(nèi)NGO接收青年實(shí)習(xí)生，承擔(dān)培養(yǎng)NGO后備軍任務(wù)。

JICA也不甘落后，在“政府購買服務(wù)”的“合作伙伴事業(yè)”制度框架下開始實(shí)施“草根技術(shù)援助項(xiàng)目”，將合作對象擴(kuò)展至缺乏海外教育援助經(jīng)驗(yàn)的NGO，從而為更多NGO參與合作項(xiàng)目營造良好環(huán)境。此外，在該時期JICA與NGO的合作擴(kuò)展到面向日本國內(nèi)的學(xué)校教育領(lǐng)域，以日本師生為對象開展“國際理解教育”“發(fā)展教育”等與教育援助有關(guān)的理念宣傳。2002年，日本義務(wù)教育階段的“綜合實(shí)踐”課中出現(xiàn)了“國際理解”這一學(xué)習(xí)內(nèi)容，JICA以購買服務(wù)的形式委托NGO面向一線教師開展“發(fā)展教育·國際理解教育教師培訓(xùn)”，推動教師大力推廣國際理解教育與發(fā)展教育，以培養(yǎng)學(xué)生的全球責(zé)任意識。

2015年9月，聯(lián)合國提出《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》以后，日本政府發(fā)表了新的國際教育援助方針——《以和平與增長為目標(biāo)的學(xué)習(xí)戰(zhàn)略》，提出：日本堅(jiān)持和平主義立場，維護(hù)世界和平與可持續(xù)發(fā)展，將實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展教育目標(biāo)作為教育援助的重點(diǎn)。(23)日本政府.平和と成長のための學(xué)びの戦略 ～學(xué)び合いを通じた質(zhì)の高い教育の実現(xiàn)～.2015.9.

搞生態(tài)文明建設(shè)離不開水，然而河北省是一個極度資源性缺水的省份。多年平均降水量532 mm，人均水資源占有量307 m3，為全國平均值的1/7。南水北調(diào)中線工程將于2014年汛后通水，每年可為河北提供30.4億m3用水量。這些寶貴的水資源將對河北植樹造林，凈化空氣，治理霧霾產(chǎn)生積極影響。因此，很有必要對南水北調(diào)中線工程對治理霧霾產(chǎn)生的影響進(jìn)行認(rèn)真分析，以引起有關(guān)部門的重視，并做好相關(guān)工作，使這些來之不易的水資源為治理霧霾充分發(fā)揮作用。

四、日本政府與NGO合作援助實(shí)施過程中的三類關(guān)系

如前所述，日本政府與NGO在國際教育援助領(lǐng)域的合作形成了“政府購買服務(wù)”“對話協(xié)商”“助推NGO發(fā)展”三大制度結(jié)構(gòu)，而在具體實(shí)施中，雙方根據(jù)合作目的、合作形式、合作內(nèi)容形成不同的合作關(guān)系，本文根據(jù)布林克霍夫的政府與NGO二維關(guān)系模型，將其分為伙伴型、合同型、延伸型三類，呈現(xiàn)合作結(jié)構(gòu)中的相互依賴性和組織身份性特征。

(一) 伙伴型：分工合作與共進(jìn)合作

伙伴型合作關(guān)系指雙方合力、共同達(dá)成某項(xiàng)目標(biāo)，在合作過程中平等協(xié)商，不抹殺任何一方的自主性，根據(jù)各自的利益與優(yōu)勢向?qū)Ψ教峁┵Y源，屬于相互依賴性與組織身份都強(qiáng)的關(guān)系類型。日本政府與NGO的伙伴型合作關(guān)系又可分為分工合作和共進(jìn)合作兩大類，分工合作是指雙方在項(xiàng)目策劃過程中進(jìn)行充分的對話與合作，而進(jìn)入執(zhí)行階段后則利用各自優(yōu)勢分工執(zhí)行且互不干預(yù)；共進(jìn)合作是指雙方協(xié)商共同完成制定計(jì)劃、實(shí)施、評估的全過程。

1.分工合作案例——“發(fā)展教育·國際理解教育教師培訓(xùn)”

在“政府購買服務(wù)”制度框架下，JICA中部與名古屋國際理解教育中心(以下簡稱“中心”)合作開展的“發(fā)展教育·國際理解教育教師培訓(xùn)”項(xiàng)目是分工合作類的典型案例。

JICA除了實(shí)施海外援助以外，近年來也開始注重培訓(xùn)日本國內(nèi)的一線教師，使其形成國際理解教育素養(yǎng)，以加深學(xué)生對國際社會現(xiàn)狀的認(rèn)識與理解，養(yǎng)成學(xué)生參與全球治理的態(tài)度，從而更全面理解ODA活動的意義與價值。(24)外務(wù)省.ODAとは？21世紀(jì)に向けてのODA改革懇談會[EB/OL]. https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/seisaku/kondankai/sei_1_9.html，1998-01-01/2020-10-20.但是，JICA欠缺在國內(nèi)開展教育宣傳活動的經(jīng)驗(yàn)，特別是在專業(yè)性較強(qiáng)的課程開發(fā)與人才培養(yǎng)方面。因此，JICA中部希望能與具有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的NGO合作。

成立于1997年的名古屋國際理解教育中心以構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展的未來社會為目的，多年來面向日本國內(nèi)積極開展教育有關(guān)活動，包括“參與型學(xué)習(xí)”培訓(xùn)、“參與合作式”課程設(shè)計(jì)、教材開發(fā)等，積累了獨(dú)具特色的培訓(xùn)學(xué)習(xí)模式，如為一線教師提供的“參與型學(xué)習(xí)工作坊”。但是，由于中心在資金、影響力等方面存在劣勢，難以大范圍施展其目標(biāo)。

在目標(biāo)的一致性與資源的相互依賴性前提下，雙方從2002年起至今合作開展“發(fā)展教育指導(dǎo)者培訓(xùn)項(xiàng)目”，面向一線教師提供一年四次的“參與型學(xué)習(xí)培訓(xùn)”。(25)名古屋國際理解教育センター.NIED·國際理解教育センター|參加と共働のデザイン·ファシリテーター) [EB/OL]. https://www.nied.love-hug.net/about.html，2021-07-21.其合作過程存在以下特點(diǎn)：首先，在方案的設(shè)計(jì)、決策階段，雙方通過交流協(xié)商共同進(jìn)行，例如四次的培訓(xùn)主題、培訓(xùn)過程策劃等。其次，項(xiàng)目進(jìn)入實(shí)施階段后兩者分工合作，JICA中部負(fù)責(zé)除培訓(xùn)指導(dǎo)以外的管理、聯(lián)絡(luò)事務(wù)，中心負(fù)責(zé)派遣專業(yè)的培訓(xùn)專家開展“參與型”培訓(xùn)，為一線教師提供具體的發(fā)展教育、國際理解教育課程開發(fā)與實(shí)踐方面的指導(dǎo)。JICA中部與該中心的合作項(xiàng)目實(shí)施至今，得到一線教師的廣泛好評，已建立起穩(wěn)定的合作關(guān)系。

2.共進(jìn)合作案例——“國際教育協(xié)力聯(lián)合協(xié)議會”

在全球治理的時代背景下，轉(zhuǎn)軌“和平外交”“聯(lián)合國外交”的外務(wù)省意識到NGO作為參與全球教育治理的新生力量，已在國際社會占據(jù)一席之地。與NGO合作，對外有利于輸出日本的教育傳統(tǒng)與理念，提升日本在全球治理體系中的地位，同時促進(jìn)全球社會的和平與可持續(xù)發(fā)展；對內(nèi)則可以增強(qiáng)援助政策的合法性基礎(chǔ)，降低政策執(zhí)行成本，分散政策失敗風(fēng)險。(26)珍妮弗·M·布林克霍夫，袁德良.政府-非政府組織之間的合作性關(guān)系——一種界定性的框架.東南學(xué)術(shù)，2009，(1)：86-96.因此，外務(wù)省在內(nèi)外利益的雙重考量下，希望與NGO協(xié)商制定行之有效的國際教育援助政策，以應(yīng)對全球教育治理的挑戰(zhàn)。

作為全球性團(tuán)體，教育援助NGO聯(lián)盟積極在國內(nèi)構(gòu)建教育援助NGO間的交流、合作平臺，目前有21個NGO組織加盟，將保障所有人的受教育權(quán)，實(shí)現(xiàn)全民教育與《聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)2030》作為組織發(fā)展目標(biāo)。對于教育援助NGO聯(lián)盟而言，積極響應(yīng)聯(lián)合國教科文組織的全球教育治理路線，既需要動員NGO的力量，也需要發(fā)揮建言獻(xiàn)策的職能，督促政府為實(shí)現(xiàn)全球教育治理目標(biāo)貢獻(xiàn)力量。

外務(wù)省與教育援助NGO聯(lián)盟從各自不同的利益需求出發(fā)，共同響應(yīng)聯(lián)合國教科文組織全球教育治理的號召，于2008年締結(jié)“國際教育協(xié)力聯(lián)合協(xié)議會”(27)外務(wù)省.國際協(xié)力とNGO [EB/OL]. https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/files/000071852.pdf,2020-03-01/2020-11-20.。該協(xié)議會每年召開兩次非公開聯(lián)席會議，主要目的是共同商議國際教育援助政策。教育援助NGO聯(lián)盟將其實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、要求等反映給外務(wù)省，外務(wù)省虛心聽取意見后對自身政策進(jìn)行調(diào)整。作為弱勢一方的教育援助NGO聯(lián)盟，卻在教育援助專業(yè)性、教育一線信息收集等方面占據(jù)較大優(yōu)勢，在政策協(xié)商的過程中，貫徹保障貧困弱勢群體的受教育權(quán)這一理念，力求為草根群眾提供更多優(yōu)質(zhì)的教育援助，體現(xiàn)出較強(qiáng)的組織身份特征。例如，2012年外務(wù)省與其他政府部門就“減貧戰(zhàn)略無償資金援助”項(xiàng)目的存續(xù)與否舉棋不定時，教育援助NGO聯(lián)盟主席聯(lián)合本聯(lián)盟成員中的保健援助型NGO主席共同與外務(wù)省進(jìn)行多次對話，最終使該項(xiàng)目得以延續(xù)，其中包括教育領(lǐng)域的援助資金。再如，在日本參加G7、G8、G20峰會之際，教育援助NGO聯(lián)盟常常基于NGO的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、實(shí)證研究的數(shù)據(jù)與資料等為政府提供政策建議，力圖將NGO的立場與觀點(diǎn)分享至國際社會。外務(wù)省與教育援助NGO聯(lián)盟這個立場、性質(zhì)不同的兩大機(jī)構(gòu)，在合作過程中體現(xiàn)出很強(qiáng)的相互依賴性，教育援助NGO聯(lián)盟也體現(xiàn)出較強(qiáng)的組織身份性。

(二)合同型：寬松合作與監(jiān)管合作

合同型合作關(guān)系是指政府購買NGO服務(wù)的過程中在簽訂合同、提出要求、進(jìn)行監(jiān)督和評價的環(huán)節(jié)所形成的關(guān)系(28)謝玉斐.資源依賴視域下的政府與社會組織合作路徑.哈爾濱市委黨校學(xué)報(bào)，2015，(5)：85-89.，屬于相互依賴性弱，NGO組織身份強(qiáng)的關(guān)系類型。在合同型合作模式下，日本政府作為資金的提供方和規(guī)則的制定者，根據(jù)自己的需要，從眾多國際教育援助NGO申請者中篩選并購買其服務(wù)，而NGO雖然保持自身的自主身份，但要與同行進(jìn)行激烈競爭，而且還需要接受外務(wù)省或JICA的監(jiān)管。當(dāng)然，根據(jù)NGO實(shí)力的差別，政府的干預(yù)程度也會有所差異，可大致分為寬松合作與監(jiān)管合作兩類。

1.寬松合作案例：“NGO合作無償資金援助項(xiàng)目”

在“政府購買服務(wù)”制度框架下，外務(wù)省與“難民救助會”合作開展的“NGO合作無償資金援助項(xiàng)目”是寬松合作的典型案例。

“NGO合作無償資金援助項(xiàng)目”始于2002年，以項(xiàng)目制實(shí)施。外務(wù)省通過公開招募的方式選出符合條件的NGO，與其簽訂合作合同，通過NGO來開展國際教育援助活動。該項(xiàng)目準(zhǔn)入門檻高，實(shí)施要求也比較繁瑣和嚴(yán)格(比如在援助物品或服務(wù)產(chǎn)品中標(biāo)示日本ODA標(biāo)簽等)，但是一旦簽約，政府就會給予NGO較大的自主性，由NGO自主策劃、立項(xiàng)與實(shí)施項(xiàng)目，政府甚少干預(yù)。

2016年，外務(wù)省與難民救助會簽訂了“第三次塔吉克斯坦全納教育項(xiàng)目合作計(jì)劃”。日本政府早在2015年的《ODA大綱》中就已部署了對塔吉克斯坦的援助方針，但由于官方援助很難惠及草根民眾，援助效果一直不甚理想。因此，政府通過項(xiàng)目形式將其外包給難民救助會。難民救助會成立于1979年，是一個政治、宗教與思想保持中立的日本國際性NGO，積極開展有利于提升殘疾人生存能力的、包括職業(yè)訓(xùn)練在內(nèi)的援助活動。2016年，難民救助會申請到外務(wù)省的第三次資金援助后，繼續(xù)推動杜尚別市的殘障兒童全納教育，在前二期所建的4所據(jù)點(diǎn)學(xué)校基礎(chǔ)上，又選出10所學(xué)校開展綜合性全納教育援助。在難民救助會的塔吉克斯坦教育援助資金中，來自政府的補(bǔ)助金占50%，(29)難民を助ける會．2017年度レポート[EB/OL].http://aarjapan.gr,jp/wp/wp-content/themes/aar/pdf.2017-06-17/2021-05-20.這就意味著，政府的資金是解決援助資金缺口最有力的方式。

2.監(jiān)管合作案例：“草根技術(shù)援助項(xiàng)目”

在“政府購買服務(wù)”制度框架下，JICA與NGO合作開展的“草根技術(shù)援助項(xiàng)目”是監(jiān)管合作的典型案例?！安莞夹g(shù)援助項(xiàng)目”是JICA以O(shè)DA的名義與有意愿的NGO開展合作，來推進(jìn)受援國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展為目的的援助活動。根據(jù)NGO實(shí)施能力與經(jīng)驗(yàn)的差異，草根技術(shù)援助項(xiàng)目又細(xì)分為草根伙伴型項(xiàng)目與草根扶植型項(xiàng)目，兩者的監(jiān)管方式有所不同。例如，JICA與“和平國際志愿者協(xié)會”在柬埔寨開展的幼兒教育援助項(xiàng)目屬于伙伴型合作，項(xiàng)目總額1億日元以上，實(shí)施期間為5年。(30)JICA.幼児教育カリキュラムに基づく「遊びや環(huán)境を通した學(xué)び」実踐のための基盤構(gòu)築事業(yè) [EB/OL]. https://www.jica.go.jp/partner/kusanone/partner/ku57pq00000x9tkg-att/cam_30_p.pdf,2016-01-01/2020-05-01.鑒于雙方合作時和平國際志愿者協(xié)會已在柬埔寨積累了比較豐富的援助經(jīng)驗(yàn)，JICA對其實(shí)施局部監(jiān)管。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，JICA要求該協(xié)會遵照合同的進(jìn)度計(jì)劃開展援助活動，按季度監(jiān)督項(xiàng)目的實(shí)施情況并確定下一期進(jìn)度。在項(xiàng)目結(jié)束時，JICA根據(jù)評估結(jié)果和NGO的實(shí)際支出來確定援助金額。再如，JICA與e-Education合作的尼泊爾山區(qū)貧困群體數(shù)學(xué)能力提升遠(yuǎn)程教育項(xiàng)目屬于草根扶植型項(xiàng)目，項(xiàng)目總額1000萬日元以內(nèi)，實(shí)施期限為3年。(31)JICA.ネパール山岳部の貧困層に対する映像教育を活用した數(shù)學(xué)力向上支援事業(yè) [EB/OL] . https://www.jica.go.jp/partner/kusanone/shien/ku57pq000019g3fb-att/nep_11_s.pdf,2016-01-01/2020-05-01.鑒于e-Education缺乏在海外進(jìn)行援助的經(jīng)驗(yàn)，在項(xiàng)目實(shí)施過程中JICA全程設(shè)計(jì)、參與、監(jiān)督具體細(xì)節(jié)，e-Education不得自行決定實(shí)施計(jì)劃、內(nèi)容等，最后同樣根據(jù)結(jié)果與實(shí)際支出確定援助金額。

(三)延伸型合作

延伸型合作關(guān)系是指政府獨(dú)攬大權(quán)，NGO幾乎沒有自身獨(dú)立身份的情況，甚至可以將NGO視為政府的延伸組織，屬于相互依賴性弱、NGO組織身份弱的關(guān)系類型。其中，相互依賴性弱是指在合作過程中政府將權(quán)責(zé)全權(quán)委托于NGO，只負(fù)責(zé)監(jiān)督，組織身份弱是指NGO難以發(fā)揮自身優(yōu)勢，無法明確定位自身的任務(wù)、核心價值，而更多地依賴政府資源。(32)珍妮弗·M·布林克霍夫，袁德良.政府-非政府組織之間的合作性關(guān)系——一種界定性的框架.東南學(xué)術(shù)，2009，(1)：86-96.在延伸型合作中，當(dāng)NGO所需的關(guān)鍵性資源被政府所壟斷而缺乏獲得資源的替代性途徑，NGO對這些資源(特別是資金)及政府的依賴程度就會升高，政府的資金投入結(jié)構(gòu)與規(guī)模，會直接決定NGO的規(guī)模、組織結(jié)構(gòu)、功能實(shí)現(xiàn)等諸多方面，從而難免對NGO的自主發(fā)展產(chǎn)生消極影響。(33)伏威.政府與公益性社會組織合作供給城市養(yǎng)老服務(wù)研究.長春：吉林大學(xué)，2014.

外務(wù)省與“日本平臺”合作開展的“阿富汗·巴基斯坦人道教育援助項(xiàng)目”是延伸型合作的典型案例?！叭毡酒脚_”是在外務(wù)省推動下于2000年建立的政府、企業(yè)、NGO以及市民個人協(xié)力提供緊急人道主義援助的平臺。外務(wù)省與日本平臺常見的合作模式為：外務(wù)省提供資金，平臺作為中間組織為加盟NGO提供信息，促成政府和NGO的合作。自2000年成立以來，日本平臺為加盟NGO提供了600多億日元的資金申請信息，促成1500多個緊急人道主義援助項(xiàng)目。其中，2009年阿富汗·巴基斯坦人道主義教育援助項(xiàng)目，調(diào)動了10個NGO，外務(wù)省出資54億日元，實(shí)施時間長達(dá)6年，是迄今為止參與NGO最多，外務(wù)省投入資金最多的一次。(34)ジャパン·プラットフォーム. 支援プログラム報(bào)告 [EB/OL]. https://www.jica.go.jp/partner/kusanone/partner/ku57pq00000x9tkg-att/cam_30_p.pdf, 2020-05-01.必須指出的是，日本平臺90%的資金來源于政府，一旦失去這個合作伙伴，組織自身及其教育援助項(xiàng)目都難以維系，因此其援助活動必然受到政府影響。

(四) 三類關(guān)系的特征與局限

三類關(guān)系存在各自的特征及優(yōu)劣。日本政府與NGO在多年合作過程中摸索出三類合作關(guān)系，體現(xiàn)出不同的相互依賴性與組織身份特征，也因此顯示出不同的援助效果?；锇樾秃献麝P(guān)系的特點(diǎn)是，雙方相互依賴性和NGO的組織身份性都較高，有助于NGO在海外教育援助活動實(shí)施過程中保持更大的自主性，利于施展，甚至出現(xiàn)丹尼斯·揚(yáng)指出的抗衡型合作關(guān)系，NGO監(jiān)督并促進(jìn)政府對公共政策進(jìn)行變革和對社會公眾負(fù)責(zé)。這樣的關(guān)系模式不利于出現(xiàn)在那些需要明確體現(xiàn)政府意志的合作中。合同型合作關(guān)系的特點(diǎn)在于，日本政府與NGO都出于自愿、限期內(nèi)達(dá)成契約，因此雙方的相互依賴性較低，而且NGO在合作過程中能夠始終保持自身的組織特點(diǎn)不受干預(yù)，有清晰的自我定位，因此組織身份較高。這樣的合作模式有利于政府根據(jù)自身的需要簽訂不同的合同形式，或?qū)捤?、或監(jiān)管，也有利于NGO根據(jù)政府的合同模式調(diào)整自己的援助實(shí)施方式。延伸型合作關(guān)系的特點(diǎn)是，雙方的相互依賴性低(NGO單方面依賴政府)，NGO身份性低，政府作為全權(quán)主動一方，決定NGO的生存。這樣的合作關(guān)系有利于體現(xiàn)政府的意志，特別是在與政治、國際關(guān)系有關(guān)的合作內(nèi)容中政府利于掌控全局。對于NGO來說，活動資金大部分來自政府，也就能保障NGO的穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展，但另一方面又不得不受到政府的各種限制，不利于NGO獨(dú)立自主工作。

日本政府與NGO之間呈現(xiàn)根深蒂固的緊張關(guān)系。畢竟是性質(zhì)、設(shè)立宗旨、援助目的都迥然不同的兩類組織，即使是在趨同目的下的合作過程中，維護(hù)國家利益為先的政府目的，與人道主義為先的NGO宗旨沒有本質(zhì)上的改變，這也將使合作過程始終隱含著緊張關(guān)系。政府或通過購買服務(wù)中的“合同性要求”，或通過締結(jié)延伸型關(guān)系來進(jìn)行調(diào)整，而NGO則通過自身組織身份的堅(jiān)持來進(jìn)行調(diào)節(jié)。

合作關(guān)系結(jié)構(gòu)多元、多層。以“購買服務(wù)”“對話協(xié)商”“助推NGO發(fā)展”為主線的合作制度結(jié)構(gòu)，與合作過程中呈現(xiàn)的三大關(guān)系并非一一對應(yīng)，甚至在同一個制度框架內(nèi)出現(xiàn)所有關(guān)系模式，在關(guān)系形成中起到?jīng)Q定作用的是雙方的合作目的、雙方的性質(zhì)、合作內(nèi)容、機(jī)構(gòu)甚至雙方負(fù)責(zé)人之間關(guān)系。

NGO的弱勢特征使其合作地位受限。正如布林克霍夫所指出，在政府與NGO的關(guān)系模式中政府具有與生俱來的權(quán)力優(yōu)勢，不可避免地將NGO處于弱勢地位，這也決定了合作關(guān)系的基礎(chǔ)格局。

在我國國力不斷增強(qiáng)、越來越走向世界中央的今天，多主體、多途徑開展對外教育援助有助于提升我國作為負(fù)責(zé)任大國的國際地位，也符合我國的對外政策方向。政府與NGO集結(jié)力量合作開展國際教育援助，是我國短時期內(nèi)提高援助效率的有效途徑。目前，我國不少從事國際教育援助的NGO面臨政策支持力度不夠、發(fā)展資金受限、人才短缺、組織基礎(chǔ)薄弱等問題，制定出能夠推動NGO長遠(yuǎn)發(fā)展的制度體系，促使NGO在與政府的合作過程中摸索建立起合理、有效的合作關(guān)系，是學(xué)界需要進(jìn)一步探討的議題，日本政府與NGO國際教育援助領(lǐng)域的合作經(jīng)驗(yàn)無論從正反兩方面，都對我國具有諸多借鑒價值。