全球教育治理的過程機制與內(nèi)在邏輯：以國家資歷框架制度為例

包堉含 文 雯

(1.清華大學 公共管理學院，北京 100084；2.清華大學 教育研究院，北京 100084)

國家資歷框架(National Qualification Framework)是一種以勞動力市場需求為導向，對學習者掌握的知識、技能、能力、態(tài)度等進行標準化評價的制度。該制度在教育系統(tǒng)和勞動力市場之間建立起銜接機制，進而統(tǒng)整各種正規(guī)、非正規(guī)、非正式的學習形式，搭建不同類型、層次教育培訓之間的“立交橋”，最終實現(xiàn)終身教育。國家資歷框架主要通過三個制度要素實現(xiàn)上述目標：標準化的學習成果認證、學分轉(zhuǎn)換和累積、對先前學習經(jīng)歷的認證。(1)文雯.中國特色國家資歷框架構(gòu)建：一種制度構(gòu)想.中國高等教育，2019,(8),42-44.國家資歷框架制度自20世紀80年代從英國發(fā)源以來，在全球各個地區(qū)和國家不斷擴散(2)同上.，截至目前已有150多個國家建立或正在建設(shè)國家資歷框架(3)朱賀玲,文雯.從“一致”“等值”到“認可”:教育資歷跨境認可的全球?qū)嵺`和新動向.復(fù)旦教育論壇,2018,(3):89-96.，我國進入21世紀以來也陸續(xù)有類似該制度的行業(yè)性和區(qū)域性嘗試，黨的十八大提出了“構(gòu)建終身教育立交橋，暢通人才成長渠道”的綜合改革任務(wù)，《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》將完成這一任務(wù)的路徑進一步明確為建設(shè)國家資歷框架。

作為一個肇源于國家內(nèi)部的政策工具，國家資歷框架在較短時間內(nèi)在全球范圍內(nèi)得到如此廣泛和深入的應(yīng)用，充分體現(xiàn)了全球教育治理的發(fā)展。全球化催生的大量全球公共領(lǐng)域的教育問題早已超越了傳統(tǒng)主權(quán)國家的能力范疇，全球化帶來的經(jīng)濟、社會和環(huán)境問題也需要各國從教育系統(tǒng)入手加以協(xié)同應(yīng)對，全球教育治理的重要性不言而喻。因此深入研究和理解全球教育治理的過程和邏輯，既具有學術(shù)價值也具有政策啟示。國家資歷框架在全球范圍內(nèi)的擴散過程就體現(xiàn)了全球教育治理的運行過程和內(nèi)在邏輯，對這一政策工具發(fā)展歷程的剖析和闡釋，有助于我們深入理解全球教育治理的內(nèi)在邏輯與過程機制，進而對我國加快教育對外開放、深度參與全球教育治理提供理論基礎(chǔ)和建議。

一、全球教育治理和國家資歷框架

全球教育治理是一個正在演進和成熟的概念，其核心是描述上世紀90年代以來在國際教育領(lǐng)域治理的新局面，一些學者將其理解為“國際社會各行為體通過協(xié)調(diào)、合作、確立共識等方式參與全球教育事業(yè)的管理，從而實現(xiàn)理想國際秩序的過程”(4)杜越.聯(lián)合國教科文組織與全球教育治理.全球教育展望,2011,(5):60-64.，其基本特征是國際各種政策參與者和政策過程對國內(nèi)教育政策的影響大大增加。

教育真正成為一項全球性的公共事務(wù)、全球教育治理真正出現(xiàn)是20世紀80年代以來全球化浪潮和新自由主義思潮的影響。經(jīng)濟全球化浪潮推動了教育全球化(8)鄔志輝.教育全球化：中國的視點與問題.上海：華東師范大學出版社,2004.，知識經(jīng)濟也促進了教育的開放和跨領(lǐng)域融合(9)貝毅,曲連剛.知識經(jīng)濟與全球經(jīng)濟一體化：兼論知識經(jīng)濟條件下國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的新特點.世界經(jīng)濟與政治，1998，(8)：28-30，這使得在全球?qū)用鎱f(xié)調(diào)和發(fā)展教育有了需要和可能；為了應(yīng)對全球化帶來的挑戰(zhàn)和后果，國際社會紛紛給予教育以重要關(guān)注，教育本身成為在全球各種機制中所關(guān)注的對象。(10)杜越.聯(lián)合國教科文組織與全球教育治理：理念與實踐探究.北京： 科學教育出版社，2016.同時，在應(yīng)對經(jīng)濟危機中所發(fā)展而來的新自由主義思潮，強調(diào)減少政府干預(yù)和市場導向，推動了治理理念的出現(xiàn)，在全球化的背景下具體體現(xiàn)就是全球治理。(11)王紹光.治理研究: 正本清源.開放時代,2018，(2):153-176+9.全球教育治理在治理形式上呈現(xiàn)為多元主體、多層互動和多層規(guī)則，在治理特征上則體現(xiàn)為服務(wù)經(jīng)濟、市場導向和全球協(xié)調(diào)。國家資歷框架的興起和發(fā)展與全球教育治理有著深刻的聯(lián)系。

首先，國家資歷框架是實現(xiàn)全球教育治理目標的工具。國家資歷框架的產(chǎn)生主要是為了整合不同職業(yè)資歷及等級、打破職業(yè)教育與普通教育壁壘、促進終身學習，這些功能都有助于實現(xiàn)發(fā)展終身教育、促進勞動力流動、提高就業(yè)能力、增進教育公平等全球教育治理的目標。(12)CEDEFOP. “Global Inventory of Regional and National Qualifications Frameworks. Volume I: Thematic Chapters,” CEDEFOP, November 20,2017, https://www.cedefop.europa.eu/en/publications-and-resources/publications/2221.在高等教育大眾化、學生和教育機構(gòu)快速擴張的背景下，國家資歷框架還是實現(xiàn)教育質(zhì)量保障政策議程的重要內(nèi)容。(13)UNESCO.關(guān)于起草承認高等教育資歷的全球公約的初步報告草案[EB/OL]. https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000234743_chi. 2015/2019-11-28.

其次，國家資歷框架的擴散就是全球教育治理的過程。國家資歷框架擴散的背后是各國之間的政策借鑒(14)Stephanie M.Allais,“The Impact and Implementation of National Qualifications Frameworks: A Comparison of 16 Countries,”Journal of education and work 24, no.3-4(2011): 233-258.和國際層面合作與決策的推動，比如各國之間的政策借鑒使得結(jié)果為導向、以市場機制為核心的模式成為國家資歷框架的通用模板(15)Michael FD Young,“National Qualifications Frameworks as a Global Phenomenon: A Comparative Perspective,”Journal of education and work16, no.3(2003): 223-237.，聯(lián)合國教科文組織等國際政策主體推動區(qū)域內(nèi)部高等教育合作，在1983年以前就簽署了6個關(guān)于高等教育學歷、文憑和學位相互承認的地區(qū)公約(16)闞閱.從單一功能到多重互動:國際高等教育資歷承認的發(fā)展與展望.中國高教研究,2019,(7):39-46.。這種多元主體、多層互動的過程體現(xiàn)了全球教育治理的過程。

再次，各國國家資歷框架體系的形成也是全球教育治理的重要成果。比如以歐盟為代表的區(qū)域性組織通過建立區(qū)域性資歷框架直接推進了各國建立國家資歷框架的進程——歐盟在2008年啟動“歐洲終身學習資歷框架”建設(shè)以來，大大加快了歐洲地區(qū)各國建立國家資歷框架的速度，截至2018年已經(jīng)建立了43個國家資歷框架，而在實施這一計劃之前僅存在3個國家資歷框架，而且歐洲資歷框架所采取的以結(jié)果為基礎(chǔ)(outcome-based)的資歷形式也逐漸成為了主流。(17)European Commission,“The European Qualifications Framework: Supporting Learning, Work and Cross-border Mobility,”European Commission, 2018. https://ec.europa.eu/ploteus/sites/eac-eqf/files/eqf_brochure_en.pdf.截至目前，在世界范圍內(nèi)已經(jīng)建立了8個區(qū)域性資歷框架，涉及到歐盟、東盟、太平洋國家、加勒比海國家、非洲南部、海外地區(qū)和英聯(lián)邦國家。

最后，國家資歷框架還是各國參與全球教育治理的制度基礎(chǔ)。國家資歷框架提供了一種由資歷等級、學習成果、學分、質(zhì)量保障等構(gòu)成的標準體系和通用話語，為各國之間認定學習成果提供了標尺和參考，為各國教育和培訓體系之間的溝通交流奠定了基礎(chǔ)；同時，國家資歷框架也提供了一種行為準則，使得教育者和受教育者在不同國家都能以協(xié)調(diào)一致的行為方式進行運作；國家資歷框架還提供了一種文化理念，推動各國尤其是教育欠發(fā)達地區(qū)更好地實現(xiàn)教育大眾化和終身教育；此外，當一個國家建立的國家資歷框架制度完善并運作良好時，也會成為國家軟實力的一部分，可能進一步對世界其他國家的資歷框架產(chǎn)生影響。

經(jīng)過30余年的發(fā)展，在各國政府和國際組織等政策主體的參與下，資歷框架在全球范圍內(nèi)已經(jīng)發(fā)展成一個由國家資歷框架、產(chǎn)業(yè)部門資歷框架、區(qū)域資歷框架及跨境資歷對接雙邊協(xié)定或多邊公約等組成的龐大體系(18)European Training Foundation,“Transnational Qualifications Frameworks,”European Union, January 7,2014, https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/b604e7f9-9cc5-4e13-aaa5-4e7779ba103a/language-en/format-PDF/source-search.，提供了資歷認可和信息共享的平臺，并在一定程度上推動了各國國內(nèi)教育培訓改革調(diào)整，銜接了各國國內(nèi)教育和勞動力市場，促進了全球和地區(qū)教育與勞動力市場的融合，成為一種全球性的“公共產(chǎn)品”，深刻體現(xiàn)了全球教育治理的運作特點和機制。

二、全球教育治理的過程機制

國家資歷框架的廣泛傳播與運用體現(xiàn)了全球教育治理的過程機制(policy process and mechanims)。本文所說的過程機制是指全球教育治理中由各主體互動所構(gòu)成的機制(mechanism)(19)王建民.關(guān)于經(jīng)濟合作機制與經(jīng)濟整合概念的討論——兼論海峽兩岸經(jīng)濟合作機制問題.北京聯(lián)合大學學報(人文社會科學版)，2011,(1):66-72.，以及基于這些主體互動所實現(xiàn)的政策擴散和復(fù)制過程(prolicy process)。從全球教育治理的主體和結(jié)構(gòu)來看，國家資歷框架的發(fā)展體現(xiàn)了全球教育治理的多層化、網(wǎng)絡(luò)化以及治理主體的多樣化等特點；而從全球教育治理的政策過程來看，國家資歷框架的傳播在政策過程上既包括縱向上“自下而上”和“自上而下”的擴散，也有橫向上的借鑒和模仿。

(一)全球教育治理的結(jié)構(gòu)：主體多樣化、多層化、網(wǎng)絡(luò)化

除了各個主權(quán)國家之外，聯(lián)合國教科文組織、國際勞工組織、經(jīng)濟合作與發(fā)展組織等國際組織以及歐盟、東盟等區(qū)域性組織均在建設(shè)國家資歷框架中發(fā)揮了重要作用；不少國家資歷框架的建立過程還廣泛吸收了企業(yè)、非政府組織、職業(yè)協(xié)會、教育和培訓機構(gòu)的意見(20)CEDEFOP. “Global Inventory of Regional and National Qualifications Frameworks. Volume II: National and Regional Cases,”CEDEFOP, December 22,2017, https://www.cedefop.europa.eu/en/publications-and-resources/publications/2221.，一些行業(yè)部門資歷框架的實施過程還需要獲得各國行業(yè)協(xié)會、大學機構(gòu)的認可和對接才能發(fā)揮作用(21)European Commission. “Study on International Sectoral Qualifications Frameworks and Systems,”European Commission, January 30,2017, https://ec.europa.eu/social/BlobServlet?docId=16568&langId=en.，這都表明多元主體的參與是全球教育治理的基本特征。

如何在教學過程中凸顯思維教學的有效性？學生學習的效果和質(zhì)量與學習方式方法密切相關(guān)，課改的今天，“師生互動”、“生生互動”、“生本互動”、“獨立思考”、“小組討論”、“展示交流”等都是數(shù)學課堂學習的常見方式，而“小組討論、交流展示”的學習方式充分利用了同學之間年齡相仿、心理相近、志趣相投、相互啟迪等有利因素，讓思維的教學在學生交流碰撞中得以充分發(fā)展，讓部分學生的思維火花衍生為全班學生的智慧之光．用思維來主導的數(shù)學課堂，才是數(shù)學的課堂，才能有效促進學生的思維進階，才能實現(xiàn)數(shù)學本來的教育目的．

其次，國家政府、區(qū)域性組織、全球性國際組織所主導的政策過程使得全球治理呈現(xiàn)出了一種多層治理的特點，不同層級和范圍的政策主體都在推動資歷框架的進程。以高等教育資歷框架的對接為例，在全球?qū)用媛?lián)合國教科文組織積極推動達成區(qū)域性高等教育資歷互認公約乃至全球性的《全球高等教育互認公約》(22)孔令帥等.聯(lián)合國教科文組織全球高等教育治理的演變、角色與保障.教育研究, 2016,(9):126-134.；在區(qū)域?qū)用嬗袣W盟、東盟、亞歐教育部長會議等國際性或區(qū)域性組織推動區(qū)域高等教育的學分和資歷互認以及區(qū)域性高等教育一體化；而在地方層面，各國在建立國內(nèi)高等教育資歷體系的基礎(chǔ)上，還會與其他國家通過雙邊或多邊協(xié)定的方式推動高等教育的資歷互認。

最后，政策網(wǎng)絡(luò)是實現(xiàn)全球教育治理的主要途徑。在各類國際規(guī)則與規(guī)范之外，由各類政策主體、企業(yè)、非政府組織、學術(shù)共同體所組成的跨政府政策網(wǎng)絡(luò)通過協(xié)商、互動解決公共問題是全球治理的重要形式。(23)Reinicke, Wolfgang H., and Daryl Copeland,“Global Public Policy: Governing without Government? ”International Journal 53, no.3(1998): 597-599.國家資歷框架不僅通過這種政策網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)了理念和實踐的復(fù)制，達成了理念和思路的共識，各類政策主體也通過介入政策網(wǎng)絡(luò)影響國家資歷框架的發(fā)展進程和方向，比如在通過資歷框架促進教育質(zhì)量保障的政策過程中，歐洲國家學術(shù)認可信息中心和網(wǎng)絡(luò)(ENIC/NARIC)、亞太地區(qū)質(zhì)量保障組織(APQN)、東盟大學網(wǎng)絡(luò)等網(wǎng)絡(luò)性組織就通過搭建平臺，促使高校、專業(yè)機構(gòu)、科研機構(gòu)等積極參與到有關(guān)政策的協(xié)商和制定中來。(24)ICHEI.高等教育創(chuàng)新通訊[EB/OL]. http://cn.ichei.org/uploads/2017/10/HEI-newsletter-201705-ch.pdf, 2019-10/2019-12-18.

(二)全球教育治理的政策過程：自下而上、自上而下、橫向擴散

全球教育治理中有關(guān)國家資歷框架的政策過程體現(xiàn)為以下幾個方面：首先是“自下而上”的采納和吸收，個別國家在國家資歷框架建設(shè)和實施中的經(jīng)驗被聯(lián)合國教科文組織、國際勞工組織、歐盟、東盟等國際性及區(qū)域性組織視為“最佳實踐”，將之納入國際組織的政策議程之中，其中聯(lián)合國教科文組織還專門對全球的資歷框架進行了信息收集和比較研究，相關(guān)報告也成為其他國家進一步改革和推進這項工作的基礎(chǔ)和參考(25)UNESCO Institute for Lifelong Learning, “Qualifications Frameworks,” UNESCO, 2019. http://uil.unesco.org/lifelong-learning/qualifications-frameworks.。而且，在這一“自下而上”的過程中，將國家話語、理念和實踐上升為區(qū)域或全球的政策實踐并非僅是國際組織在發(fā)揮作用，以英國、德國為代表的先發(fā)國家同樣也在借助國際組織提供的平臺，打開政策窗口、塑造政策議程、影響國際標準和規(guī)則的制定，這也是各個國家參與全球教育治理的重要方式。

其次是“自上而下”的推廣和對接，全球性或區(qū)域性的國際組織借助其自身的全球影響力、專業(yè)優(yōu)勢和信息優(yōu)勢，通過多政策主體共同參與的政策網(wǎng)絡(luò)機制傳播資歷框架的理念和實踐，促進相關(guān)國家達成共識。比如國際勞工組織于2002年在里約熱內(nèi)盧所召開的“關(guān)于培訓、生產(chǎn)率和體面工作的美洲間三方研討會”上就“技能承認和制定國家資歷框架”達成了會議共識(26)ILO.國際勞工局理事會第285屆會議[EB/OL]. https://www.ilo.org/public/chinese/standards/relm/gb/docs/gb285/pdf/esp-1.pdf, 2002-10/2019-11-28.，這充分推動了資歷框架在各國的實踐。此外，以公約、協(xié)定等形式推進國家資歷框架的對接和區(qū)域性資歷框架的建立，也是全球教育治理“自上而下”的重要體現(xiàn)。比如，經(jīng)過博洛尼亞進程、里斯本戰(zhàn)略和哥本哈根進程，歐盟在2005年發(fā)布了歐洲資歷框架的磋商文件；南非共同體通過《教育與培訓議定書》《阿魯沙公約》建立了適用于該地區(qū)的資歷框架；加勒比共同體為了發(fā)展區(qū)域性一體化的市場，推動建立加勒比職業(yè)資格證書，并在2003年建立了區(qū)域協(xié)調(diào)機制以進一步推動加勒比共同體資歷框架；東盟也在2014年采納了東盟資歷參考框架。這些跨國資歷框架的實施與發(fā)展，體現(xiàn)了全球教育治理在這一領(lǐng)域的發(fā)展與深化。(27)James Keevy et al., Transnational Qualifications Frameworks(Luxembourg: Publications Office of the European Union,2011).

最后是橫向上的模仿、競爭和學習。不少國家在建立資歷框架時，是出于對先發(fā)國家(往往是宗主國)的制度和政策模仿，比如最早建設(shè)資歷框架的南非、新西蘭、澳大利亞等國都受到了英國的影響，而后博茨瓦納則直接模仿借鑒了南非和新西蘭的資歷框架，墨西哥、智利、毛里求斯也從這兩個國家的資歷框架中多有借鑒，但是這種盲目的模仿和跟隨也容易造成政策的水土不服和制度空轉(zhuǎn)，難以發(fā)揮實際作用(28)Stephanie M.Allais,“The Impact and Implementation of National Qualifications Frameworks: A Comparison of 16 Countries,”Journal of Education and Work 24, no.3-4 (2011): 233-258.。國家間的競爭也是促使各國建立資歷框架的原因之一，在國家資歷框架被確信能夠促進勞動力發(fā)展、促進教育和市場的匹配時，那么當世界各國處于經(jīng)濟競爭的壓力之下，未采納這一政策的國家為了在競爭中不處于劣勢，也會選擇積極推動這一措施。除了模仿和競爭，當遇到相關(guān)問題時，學習其他國家的經(jīng)驗和做法從而減少決策難度、增進決策合法性的策略，也是促進國家資歷框架擴散的重要動因，這一點在歐盟地區(qū)尤為明顯，不少歐洲發(fā)達國家采取國家資歷框架并非是對先發(fā)國家亦步亦趨的模仿，而是因為這一措施在其他國家的實踐被認為能夠有效推動教育和培訓改革。(29)Ibid.

基于主體多元化，治理多層化和網(wǎng)絡(luò)化基礎(chǔ)上的三種政策過程體現(xiàn)了全球教育治理的核心機制，在實踐上三種機制可能高度耦合，但是三種機制的功能和邏輯卻十分不同。以往關(guān)于全球教育治理的研究往往多關(guān)注國際組織“自上而下”的影響(30)段世飛,劉寶存.聯(lián)合國教科文組織參與全球高等教育治理的歷程、途徑與影響.國家教育行政學院學報,2019，(1):83-89.，而忽略了全球教育治理中政策過程的復(fù)雜性。事實上，一個國家或地區(qū)決定建設(shè)資歷框架可能同時受到了多種機制的影響，而且各個政策主體均可以通過利用上述的多種機制參與其中，影響乃至于塑造資歷框架的發(fā)展方向和速度。

三、全球教育治理的多重內(nèi)在邏輯

內(nèi)在邏輯是指全球教育治理的價值取向和驅(qū)動力。有學者曾經(jīng)指出，全球治理包括了三重邏輯，即以全球社會、治理理論為代表的社會邏輯，以國家間博弈、國際霸權(quán)為代表的國家邏輯和以全球市場、跨國公司為代表的經(jīng)濟邏輯。(31)高奇琦.國家參與全球治理的理論與指數(shù)化.社會科學,2015，(1):3-12.在全球教育治理中，同樣存在這三種類似的邏輯，但是由于教育相比于貿(mào)易、政治問題屬于“低政治”議題，國家邏輯并不顯著(32)孔令帥等.聯(lián)合國教科文組織全球高等教育治理的演變、角色與保障.教育研究,2016,(9):126-134.，所以主要體現(xiàn)為社會邏輯和經(jīng)濟邏輯。尤其是在世界各國存在廣泛共識的國家資歷框架議題中，采納國家資歷框架在全球各國幾乎成為一種“時尚”(33)Allais S.Selling Out Education: National Qualifications Frameworks and the Neglect of Knowledge(Sense Publisher: 2014).，社會邏輯和經(jīng)濟邏輯主導其發(fā)展的特點尤為明顯。

國家資歷框架背后的經(jīng)濟邏輯表現(xiàn)為市場需求驅(qū)動了教育治理的進程，影響了教育治理的內(nèi)容和形式。國家資歷框架本身的運作機制就是基于市場的設(shè)計，促進經(jīng)濟發(fā)展、提高就業(yè)率和經(jīng)濟競爭力始終是其核心目的(34)Michael FD.Young,“National Qualifications Frameworks as A Global Phenomenon: A Comparative Perspective，”Journal of education and work 16,no.3(2003): 223-237.。比如對資歷“透明度”的強調(diào)，就是希望在雇傭者和勞動者之間能夠通過資歷減少信息不對稱，降低勞動力市場上供需雙方的交易成本；大多數(shù)國家資歷框架所體現(xiàn)的學習成果取向(learning outcomes approach)和能力取向(competency approach)，將教育培訓、勞動者能力與勞動的經(jīng)濟價值直接聯(lián)系起來，也是經(jīng)濟邏輯對傳統(tǒng)教育內(nèi)涵和治理方式的改造。(35)Hugh Lauder,“Education, Economic Globalization and National Qualifications Frameworks,”Journal of Education and Work 24,no.3-4(2011): 213-221.此外，近年來區(qū)域資歷框架和跨境資歷對接的出現(xiàn)，其直接目標就是支持自由貿(mào)易、增強學習者和勞動力的流動性、增進各國資歷框架的相互理解，這更體現(xiàn)了經(jīng)濟發(fā)展一體化、全球化的邏輯對全球教育治理的影響。

在全球教育治理中，社會邏輯不僅指全球社會等非政府組織和市場主體在治理中發(fā)揮作用，也指將促進個人基本權(quán)利的實現(xiàn)與尊重、通過教育、科學和文化交流促進世界和平作為其目標和使命(36)UNESCO.聯(lián)合國教科文組織法[EB/OL]. https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000261751.page=6, 2017-11-14/2019-12-6.，以及促進作為“全球共同利益”的教育和知識的發(fā)展(37)UNESCO. “Rethinking Education: Towards a Global Common Good?”, UNESCO, 2015. https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000232555_chi?posInSet=2&queryId=f67366d5-fc01-422d-98e9-279810620cd6.。以國家資歷框架為例，它能夠與促進終身學習、促進個體受教育權(quán)利的公平實現(xiàn)以及更廣范圍內(nèi)的社會經(jīng)濟權(quán)利相聯(lián)系，這些都是全球教育治理的基本目標。同時，面對經(jīng)濟邏輯對教育政策的過度影響，全球教育治理的部分政策主體開始從人文社會的維度予以糾偏，例如早期國家資歷框架由于對經(jīng)濟目標過度關(guān)注就受到了諸多批評(38)Michael FD.Young, “National Qualifications Frameworks as a Global Phenomenon: A Comparative Perspective,”Journal of Education and Work 16,no.3(2003): 223-237.。1996年聯(lián)合國教科文組織所發(fā)布的《學習：內(nèi)在的財富》報告在市場化的潮流中再次重申了人文主義教育觀念(39)王默等.全球教育治理走向“共同利益”——論聯(lián)合國教科文組織《 反思教育》 報告的人文主義回歸.中國職業(yè)技術(shù)教育,2016,(33):72-77.，后來發(fā)展的資歷框架也更多地考慮了人文和社會影響，比如歐盟資歷框架就定位于更廣泛的人類和社會發(fā)展(40)Stephanie M.Allais,“The Impact and Implementation of National Qualifications Frameworks: a Comparison of 16 Countries,”Journal of Education and Work 24, no.3-4 (2011): 233-258.。而《聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展議程2030》中提及的“確保包容和公平的優(yōu)質(zhì)教育，讓全民終身享有學習機會”的教育目標成為近年來制定資歷框架的重要政策背景，聯(lián)合國教科文組織就指出在職業(yè)教育領(lǐng)域?qū)?jīng)濟需要的回應(yīng)不能以犧牲其他領(lǐng)域為代價，要綜合考慮經(jīng)濟社會環(huán)境的目標(41)UNESCO, “Recommendation Concerning Technical and Vocational Education and Training (TVET),” UNESCO, 2015. https://en.unesco.org/themes/skills-work-and-life/tvet-recommendation.?？梢哉f，這擴大了國家資歷框架背后社會邏輯的內(nèi)涵，超越了單純關(guān)注個體權(quán)利的觀點，走向了關(guān)注公共利益和可持續(xù)性(42)CEDEFOP, “Global Inventory of Regional and National Qualifications Frameworks. Volume I: Thematic Chapters,” CEDEFOP, November 20,2017, https://www.cedefop.europa.eu/en/publications-and-resources/publications/2221.。

全球教育治理的經(jīng)濟邏輯和社會邏輯在不同時期的影響此消彼長，而且二者的內(nèi)涵都隨著時間進程不斷豐富，這是全球教育治理不斷適應(yīng)人類經(jīng)濟和社會演進的結(jié)果。二戰(zhàn)之后，教育“公益性”的定義和當時強調(diào)教育作為個人權(quán)利的觀點反映了社會邏輯在當時全球教育治理中的首要地位。但七八十年代以后隨著經(jīng)濟形態(tài)的變化，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、失業(yè)率居高不下、勞動力難以滿足市場需要等問題促使經(jīng)濟邏輯深刻地改變了教育治理的格局，所以幾乎同時期應(yīng)運而生的“第一代”國家資歷框架就體現(xiàn)了這一時期經(jīng)濟邏輯的主導地位(43)Mike Coles et al.,“Flying Blind: Policy Rationales for National Qualifications Frameworks and How They Tend to Evolve,”International Journal of Continuing Education and Lifelong Learning 7,no.1(2014): 17-46.，全球化、新自由主義等經(jīng)濟邏輯更是推動了資歷框架在全球的快速傳播。而近年來新興的國家資歷框架已經(jīng)開始擺脫單純經(jīng)濟邏輯的影響，更加強調(diào)了其對個人和社會的可持續(xù)發(fā)展等其他社會目標的作用，從《聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展議程2030》和聯(lián)合國教科文組織《2030年教育行動框架》等一系列有關(guān)全球教育治理的綱領(lǐng)性文件中可以預(yù)見到，在未來一個時期全球教育治理將更加強調(diào)社會邏輯，這必然也會給世界范圍內(nèi)資歷框架的發(fā)展帶來變革。

四、結(jié)論與展望

國家資歷框架的出現(xiàn)和廣泛運用是全球教育治理的一個縮影，體現(xiàn)出在全球化潮流之下，教育與全球經(jīng)濟和社會發(fā)展的關(guān)聯(lián)更加密切，教育治理已經(jīng)不再局限于一國內(nèi)部，而是成為全球的公共事務(wù)。越來越多的主體參與到全球教育治理中，使得全球教育治理變得多元和復(fù)雜，以國家資歷框架的擴散為例，就體現(xiàn)出了全球教育治理中國際或區(qū)域性組織為代表的政策主體對國家實踐“自下而上”的吸收采納和總結(jié)提煉，進而“自上而下”的推廣和對接，以及各個主權(quán)國家之間橫向傳播和擴散這三種主要的政策過程。國家資歷框架的演進歷程也體現(xiàn)了全球教育治理的多重內(nèi)在邏輯，以經(jīng)濟全球化、新自由主義為核心的經(jīng)濟邏輯驅(qū)動全球教育治理更加積極地回應(yīng)市場需要，使得各國采取了國家資歷框架這種典型的基于市場的政策方式來治理教育事務(wù)，但是從本文的進一步分析也可以發(fā)現(xiàn)全球教育治理自始以來就蘊含著強調(diào)個人權(quán)利、教育公平、人文主義的社會邏輯，面對市場對教育的過度侵蝕，近年來社會邏輯也在影響國家資歷框架的發(fā)展方向，拓展國家資歷框架的內(nèi)涵。

當前世界走到了一個新的節(jié)點，從國際形勢來看，英國脫歐、美國戰(zhàn)略收縮、貿(mào)易保護主義興起、不少國家對外來工作者和移民的排斥似乎暗示著一種“逆全球化”的趨勢；從各國發(fā)展歷程來看，關(guān)于發(fā)展的“華盛頓共識”和其他新自由主義政策在相關(guān)國家發(fā)展頹勢和社會動蕩面前，似乎宣告了新自由主義理論的動搖乃至幻滅；第四次工業(yè)革命引發(fā)了新一輪的全球競爭，在蘊藏著推動世界走出經(jīng)濟低迷的潛力的同時也隱含了給社會帶來沖擊和巨變的可能性。這些新趨勢都使得全球教育治理需要“守成開新”。

首先，全球教育治理需要應(yīng)對新的全球格局與潮流，更好地發(fā)揮全球教育治理的作用。比如面對“逆全球化”的暗流和各類紛爭與沖突，全球教育治理應(yīng)當一以貫之地推動國家資歷框架以及基于國家資歷框架的跨境資歷對接工作。一方面，通過推進國家資歷對接等教育事務(wù)繼續(xù)促進全球范圍內(nèi)的合作，充當爭議和沖突下的緩沖區(qū)，堅定世界更加開放包容的發(fā)展方向；另一方面，正如一些學者的研究指出，這種逆全球化浪潮的根源之一是專有型技能勞工在選擇性移民政策下應(yīng)對失業(yè)風險的能力不足(44)蒙克.“雙重運動” 的大轉(zhuǎn)型:專用型技能勞工, 選擇性移民政策和民粹主義政黨的崛起.清華大學學報(哲學社會科學版),2019，(2):167-183+202.，而國家資歷框架的完善和有效實施能為各國化解此類矛盾提供助力。

其次，全球教育治理需要反思市場邏輯的過度影響，堅守教育的人文主義，突出全球教育治理的社會邏輯。新自由政策所強調(diào)的市場邏輯，削弱了工人的集體行動能力，以靈活雇傭、壓低工資、削減福利為表現(xiàn)的用工行為使得勞動力流動性大大增強，就業(yè)者預(yù)期的不確定性增加，這極大地降低了勞動者學習專有型技能、長期從事技術(shù)崗位的意愿，削弱了企業(yè)的技術(shù)基礎(chǔ)和知識積累能力，影響了整個社會的創(chuàng)新能力，也造成了貧富分化、勞動力結(jié)構(gòu)失衡等負面影響(45)楊虎濤.新自由主義的矛盾性、本質(zhì)及其非均衡發(fā)展——兼議大衛(wèi)·哈維的中國警示.經(jīng)濟社會體制比較,2018,(6):127-134.。早期完全基于市場邏輯的國家資歷框架，無疑是在這一邏輯下的政策體現(xiàn)，強化了對勞動力預(yù)期的塑造，削弱了對勞動力的人文關(guān)注。未來全球教育治理中應(yīng)更加關(guān)注國家資歷框架對于個人發(fā)展、促進終身教育、保障教育質(zhì)量方面的意義，推動國家資歷框架理念和形式的轉(zhuǎn)變。在促進“終身學習”的同時更加鼓勵“深度學習”，認可“學習成果”的同時更加重視“學習過程”，注重勞動者“工作能力”的同時關(guān)注其“創(chuàng)新能力”，并考慮到經(jīng)濟、社會、環(huán)境等各方面可持續(xù)發(fā)展的需要。

再次，全球教育治理需要充分肯定教育的多元化，尊重各國教育和教育政策的差異性。比如過去被視為模板的英國國家資歷框架就高估了勞動力自由流動的可能性和整合學術(shù)與職業(yè)教育的可操作性，低估了傳統(tǒng)教育和培訓制度背后的社會信任機制的作用，忽視了不同國家制度背景的影響，使得資歷框架的作用遠遠不能達到預(yù)期。(46)邁克爾·楊.把知識帶回來——教育社會學從社會建構(gòu)主義到社會實在論的轉(zhuǎn)向.北京：教育科學出版社,2018.而與英國國家資歷框架建設(shè)理念和步驟截然不同的德國國家資歷框架，由于更加貼合德國國內(nèi)教育培訓機構(gòu)和用人單位長期以來形成的社會關(guān)系和結(jié)構(gòu)功能，充分實現(xiàn)了國家資歷框架銜接教育培訓系統(tǒng)和勞動力市場、促使各級各類教育之間靈活轉(zhuǎn)化的這些預(yù)期目標。(47)同上.因此未來全球教育治理中，應(yīng)當肯定國家資歷框架的多種可能形式，在各種跨國資歷框架、國際組織的指南文件中考慮到各國制度背景的差異性，增強跨境資歷框架的兼容性，鼓勵各國在資歷框架的建設(shè)過程中探索和實踐新的思路和形式。

最后，全球教育治理需要回應(yīng)第四次工業(yè)革命帶來的挑戰(zhàn)，充分利用技術(shù)革新提供的發(fā)展機遇，增強社會應(yīng)對變化和風險的能力。以人工智能為代表的第四次工業(yè)革命正在改變知識生產(chǎn)和人才培養(yǎng)的格局，由于人工智能的研究大多需要貼近應(yīng)用場景，還需要大量算力資源作為支撐，使得許多企業(yè)在科研能力上超過了傳統(tǒng)的大學，并且逐漸取代大學成為高端人才培養(yǎng)的重要場所。由于傳統(tǒng)大學資歷體系的靈活性和適應(yīng)性相對不足，國家資歷框架可以很好地滿足這些領(lǐng)域高端人才的培養(yǎng)、認可和跨境流動的需要，為促進人工智能等領(lǐng)域的科技創(chuàng)新和人才培養(yǎng)提供制度基礎(chǔ)。同時，借助國家資歷框架還可以增強職業(yè)教育和培訓體系在國家創(chuàng)新戰(zhàn)略中的支撐作用，促進勞動力向關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)流動和技能培養(yǎng)，為產(chǎn)業(yè)升級提供高質(zhì)量、高技術(shù)的勞動力。此外，面對新一輪工業(yè)革命可能帶來的失業(yè)風險和社會問題，國家資歷框架可以通過提供終身學習的路徑，提升勞動力的知識技能和風險抵御能力。