淺論我國地方政府債務(wù)管理問題與對策

陳月平

摘要：許多國家和地方政府的運行都普遍面臨舉借債務(wù)的問題，債務(wù)并不可怕，如能合理舉債，并加強債務(wù)管理，就能發(fā)揮財務(wù)杠桿作用，拉動經(jīng)濟增長。但如果債務(wù)管理不到位，又會引起債務(wù)風(fēng)險較高，引發(fā)經(jīng)濟與社會問題。再加上，一些地方政府債務(wù)比較特殊，管理時需要特別注意。基于此，文章立足于地方政府債務(wù)現(xiàn)狀，指出其中存在的問題，分析地方政府債務(wù)管理的原因，并就如何促進地方政府債務(wù)管理改革提出相應(yīng)的策略。

關(guān)鍵詞：地方政府;債務(wù);管理

引言

目前，地方政府舉債問題比較普遍，有悖于《預(yù)算法》的規(guī)定。造成這些債務(wù)出現(xiàn)的原因是多種多樣的，地方債務(wù)有利有弊，通過合理借貸，能夠為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟建設(shè)與發(fā)展提供資金支持，也能用于完善當(dāng)?shù)毓苍O(shè)施，推動地方的發(fā)展。但是，如若無節(jié)制借貸，也不重視債務(wù)管理，就會引發(fā)債務(wù)問題，導(dǎo)致政府部門面臨財政風(fēng)險，債臺高筑，進而對國民經(jīng)濟發(fā)展、政府公信力以及社會安定都造成十分不利的影響。

一、我國地方政府債務(wù)管理的現(xiàn)狀及存在的問題

（一）債務(wù)數(shù)量龐大

目前，我國地方政府債務(wù)存在的最大問題就是債務(wù)數(shù)量龐大。根據(jù)財政部官方網(wǎng)站的最新公告，當(dāng)前全國地方政府債務(wù)余額242075億元。其中，一般債務(wù)126115億元，專項債務(wù)115960億元;政府債券240186億元，非政府債券形式存量政府債務(wù)1889億元。可以說近幾年地方政府債務(wù)有增無減，并且呈現(xiàn)一個極大的規(guī)模。

（二）債務(wù)增長快，政府壓力大

在當(dāng)前債務(wù)規(guī)模較大的基礎(chǔ)上，我國地方政府債務(wù)仍然呈現(xiàn)快速增長的狀態(tài)。以2010年到2013年三年的增長率為例，2010年地方政府債務(wù)為6.71億元，2013年增長到10.89億元，三年增長率為62.3%，然而從2010年到2020年，十年時間，地方政府債務(wù)直接翻了一倍多?？焖僭鲩L的債務(wù)，對地方政府部門帶來極大的壓力。同時，債務(wù)存在于我國各級地方政府部門，包括省級、市級與縣級，甚至縣級地方政府部門的債務(wù)是增長最快的，與此同時，地方政府部門財政收入的增長，卻要緩慢得多。收支不平衡，導(dǎo)致地方政府壓力日益增長。

（三）債務(wù)資金投向單一，收益較小

地方政府部門借貸資金投向主要是用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公益事業(yè)，如文體事業(yè)等，這些建設(shè)往往收益小，并且收益需要較長時間才能實現(xiàn)，這就導(dǎo)致地方政府難以通過債務(wù)資金投資收益來償還債務(wù)。而一個地方的發(fā)展，又離不開公益事業(yè)的發(fā)展，地方政府面臨巨大壓力，在財政收入增長緩慢的前提下，為了地方各項事業(yè)的發(fā)展，進行一系列借貸，導(dǎo)致入不敷出。

（四）舉債主體存在不合法行為

按照我國《預(yù)算法》規(guī)定，在許多情況下，地方政府不能進行債務(wù)舉債。但是地方政府為了滿足各項事物的支出，因此，往往打法律的擦邊球，利用多個主體進行舉債，導(dǎo)致舉債主體存在諸多不透明的現(xiàn)象。目前，地方政府部門進行舉債的主體涵蓋各個單位等，包括融資平臺、政府部門和各個機構(gòu)、經(jīng)費補助事業(yè)單位、國有企業(yè)、公共事業(yè)單位等。同時，我國地方政府債務(wù)來源種類多，具有一定的隱秘性，不夠公開和透明，甚至在部分地方政府存在兩手賬，即一份公開的登記造冊的公開債務(wù)，一份隱秘債務(wù)，隱秘債務(wù)往往難以估算，加劇了地方政府債務(wù)管理的風(fēng)險。

二、導(dǎo)致地方政府債務(wù)管理問題的原因

（一）地方政府追求政績，盲目借貸

隨著經(jīng)濟發(fā)展，近年來我國地方政府出現(xiàn)了大規(guī)模地方債務(wù)，最主要的原因是地方政府為了追求政績，而導(dǎo)致盲目借貸。部分地方政府部門缺乏科學(xué)規(guī)劃，為了政績，也為了更好地與其他地方政府展開競爭，根本就沒有考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的客觀條件，沒有結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的實際。而是為了政績，一味地搞面子工程、形象工程，導(dǎo)致大量不必要的政府投資。如前幾年多地風(fēng)行的文化古城，結(jié)果各地沒有從自己當(dāng)?shù)氐奈幕厣v史傳統(tǒng)出發(fā)，統(tǒng)一規(guī)模建設(shè)所謂“小故宮”“仿城樓”，投入大量財力、物力、人力，最后在工程完成之后，無法吸引游客的目光，最終導(dǎo)致投資難以收回，浪費了大量資金。

（二）市場幾乎無條件為政府提供借貸

我國是社會主義國家，即便近年來國家大力發(fā)展市場經(jīng)濟，鼓勵各大中小企業(yè)的發(fā)展，鼓勵金融市場更多地把優(yōu)惠、紅利傾斜中小企業(yè)，但是在金融市場，尤其是各大銀行，最心儀的客戶仍然是政府。各大銀行都愿意將貸款發(fā)放給政府，并且愿意成為政府的擔(dān)保，這一做法導(dǎo)致政府借貸幾乎無門檻、無條件限制，進一步刺激了政府的無序借貸。

（三）政府需要大力建設(shè)公共設(shè)施

當(dāng)前，政府確實有借貸的需求。隨著時代的發(fā)展以及人們生活水平的提高，我國發(fā)生了翻天覆地的變化。人們?nèi)找嬖鲩L的物質(zhì)與文化生活需求，都要求地方政府大力改善公共設(shè)施，發(fā)展文化、旅游等公共事業(yè)等。以某地地方政府為例，其在短短五年時間，建成了五條地鐵線，這些舉動的確促進了城市經(jīng)濟的發(fā)展以及人們生活水平的提升，比起之前提到的政績工程，這些公共設(shè)施是有必要進行的。但是類似于地鐵這樣的公共設(shè)施建設(shè)，需要非常龐大的政府投入，地方政府僅靠財政收入難以進行，這就促使地方政府不得不進行借貸。

三、促進地方政府債務(wù)管理改革的策略

（一）大力推動經(jīng)濟發(fā)展，增加地方財政收入

地方政府支出需求與地方政府收入不成正比，是導(dǎo)致地方政府大力進行借貸的主要原因。但是，所有債務(wù)都是需要償還的，地方政府必須大力開源節(jié)流，以增加財政收入，減少借貸，否則會造成地方債務(wù)持續(xù)增加，對地方政府造成不可逆轉(zhuǎn)的風(fēng)險與壓力，最終甚至導(dǎo)致地方政府破產(chǎn)，失去公信力。因此，地方政府要從當(dāng)?shù)亟?jīng)濟客觀發(fā)展規(guī)律出發(fā)，順應(yīng)時代乃至整個國家及全球經(jīng)濟發(fā)展趨勢。努力發(fā)掘當(dāng)?shù)匕l(fā)展特色，引進人才，發(fā)展高新技術(shù)，推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展。

（二）國家要完善法制體系

國家要加強法制建設(shè)，推動《預(yù)算法》《債法》等法律法規(guī)的健全，保證地方政府在進行借貸時有法可依。中央政府要加強對地方政府預(yù)算管理的引導(dǎo)，對地方政府的舉債規(guī)模、舉債結(jié)構(gòu)、舉債用途等進行詳細(xì)的審核與監(jiān)督，對于打法律擦邊球的行為也要堅決制止。

（三）引進人才，提高預(yù)算管理能力

由于部分地方經(jīng)濟發(fā)展差，難以吸引優(yōu)秀的預(yù)算管理人才，但是地方政府財務(wù)管理需要專業(yè)人才進行規(guī)劃與管理。一是因為原有的債務(wù)比較龐大，不進行規(guī)劃和管理將會導(dǎo)致惡性循環(huán)，造成嚴(yán)重后果;二是對于未來經(jīng)濟財務(wù)的計劃，只有有了良好的財政預(yù)算計劃，才能一步步減少借貸規(guī)模，推動地方財政良性發(fā)展。因此，地方政府要提高人才待遇，引進一批優(yōu)秀的財務(wù)人才，對過往的債務(wù)進行梳理，制定償還計劃，并對今后的預(yù)算進行更科學(xué)的編制。

（四）優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)

地方政府要優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，目前地方政府的債務(wù)基本是長期債務(wù)，年限較久。要想完善債務(wù)管理，應(yīng)該采取短、中、長期債務(wù)相結(jié)合的債務(wù)模式。同時，合理控制風(fēng)險，按照借貸資金的需求，有針對性進行規(guī)劃，進一步減少利息的支出，對一些收益高、周期短的資金支出，可以使用短期借貸，而對一些收益少、周期長的資金支出，可以適當(dāng)延長借貸周期。

結(jié)語

我國地方政府債務(wù)規(guī)模雖然很大，但是尚處在一個整體可控的范圍內(nèi)。解決地方政府債務(wù)問題，不僅要靠國家加強對地方政府債務(wù)的監(jiān)督、引導(dǎo)，還需要各級地方政府自身從根本上來解決。要積極向新型投資、新興消費和“一帶一路”的新三駕馬車靠攏，同時，大力發(fā)展PPP項目，實現(xiàn)多元化融資。此外，要開源節(jié)流，增加收入，減少不必要的支出，引進人才，加強債務(wù)管理，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，才能擺脫巨額債務(wù)帶來的發(fā)展限制。

參考文獻：

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