復雜情境與多重應(yīng)對：基層政策執(zhí)行者的行動邏輯
——基于四川省X鎮(zhèn)精準扶貧政策執(zhí)行的個案

皇 娟，唐銀彬

(1.中國社會科學院大學政府管理學院，北京102488；2.四川大學公共管理學院，四川成都610065)

一、問題提出與文獻綜述

政策執(zhí)行是一項政策成功與否的決定性過程，負責政策落地、被視為“實際的政策操縱者”[1]78的基層政策執(zhí)行者則是決定政策最終效果的關(guān)鍵因素。近年來，以“三大攻堅戰(zhàn)”為代表的一大批國家政策紛紛出臺，基層的執(zhí)行情況直接影響到了這些政策是否落到實處。在政策實踐中基層政策執(zhí)行者卻展現(xiàn)出復雜且矛盾的執(zhí)行面孔，基層政策執(zhí)行也因執(zhí)行人員的復雜行為出現(xiàn)了“因人成事”與“因人廢事”的矛盾狀態(tài)。在提升國家治理能力、治理重心下移的當下，基層政策執(zhí)行者在基層政策執(zhí)行中到底扮演著什么樣的角色？他們?nèi)绾螆?zhí)行？他們的執(zhí)行對最終的政策效果有何影響？這些成為了落實國家政策，推動基層治理現(xiàn)代化所必須回答的問題。

位于政府科層結(jié)構(gòu)末端的基層政策執(zhí)行者因其對政策落實發(fā)揮的關(guān)鍵作用，在西方公共政策學界一直受到研究者們的重視，最具標志性意義的是20世紀80年代利普斯基所開創(chuàng)的“街頭官僚”理論[2]，隨后國外學者依循該研究路徑，深入探討了街頭官僚的自由裁量權(quán)[2]，采取行動的影響因素[3]36-38，信息時代對于街頭官僚的影響[4]等方面，時至今日，街頭官僚理論已經(jīng)成為了理解基層政策執(zhí)行的重要視角。

國內(nèi)對于基層政策執(zhí)行者的研究也和街頭官僚理論有著密不可分的關(guān)系，街頭官僚理論自21世紀初引進國內(nèi)以來就成為研究基層政策執(zhí)行者的關(guān)鍵路徑[5]，國內(nèi)相關(guān)研究分為三種角度：一是豐富和完善適應(yīng)中國場景的街頭官僚理論：從不斷跟進街頭官僚的前沿成果[6]，到豐富街頭官僚的中國內(nèi)涵[7]，再到對我國街頭官僚研究的本土反思[8]。二是不斷擴大我國街頭官僚的研究對象[9-10]和研究內(nèi)容[11-12]，以及分析街頭官僚的多樣政策執(zhí)行行為[13]。三是將街頭官僚作為分析視角研究具體的政策執(zhí)行，如“低?！闭叩膱?zhí)行[14]與精準扶貧政策的落實[15]等。不可忽視的是，國內(nèi)研究者還從其他視角研究了基層政策執(zhí)行者，大致分為兩種路徑：一是從“國家—社會”角度分析基層政策執(zhí)行者，如從“官—吏分途”的歷史傳統(tǒng)解讀該群體[16]，關(guān)注基層政策執(zhí)行者行動背后的國家與社會互動[17]；二是從組織角度試圖對基層政策執(zhí)行者進行相應(yīng)的監(jiān)督、激勵[18]和規(guī)范[19]的研究。

我國近十多年來有關(guān)基層政策執(zhí)行者的研究不僅豐富了基層政策執(zhí)行者的內(nèi)涵，還拓寬了對其研究的學科邊界，尤其是以街頭官僚為路徑的研究確認了該理論于中國場景的解釋力，即我國基層政策執(zhí)行者同樣擁有自由裁量權(quán)以及會形成不同的慣例方式，但遺憾的是，目前國內(nèi)研究尚未形成基于我國基層政策執(zhí)行實踐、將基層政策執(zhí)行者的工作環(huán)境與政策執(zhí)行行為鏈接起來的分析框架，而本文嘗試在前人研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合實地研究，構(gòu)建起以基層政策執(zhí)行者為核心的政策執(zhí)行分析框架。

二、研究框架與研究方法

(一)分析框架

本文主要根據(jù)利普斯基提出的街頭官僚理論的基本論點，結(jié)合史密斯對于政策執(zhí)行過程的要素形成了以基層政策執(zhí)行者為核心的分析框架。

利普斯基著作《街頭官僚：公共服務(wù)中個體的兩難困境》詳細闡述了街頭官僚理論的要點：一是存在多種行動取向的街頭官僚的相對自由裁量權(quán)與相對管理自主權(quán)使其不僅在執(zhí)行政策，實際上也在制定政策；二是街頭官僚身處復雜工作環(huán)境，包括資源有限、目標沖突、難以衡量表現(xiàn)、非自愿的當事人以及面對面的互動；三是面對復雜的工作環(huán)境，街頭官僚會利用自身裁量權(quán)和相對自主權(quán)發(fā)展出一套慣例模式進行應(yīng)對，包括限量分配服務(wù)、控制工作情景以及當事人心理狀態(tài)等[2]。利普斯基特別強調(diào)要將對于街頭官僚行為的分析焦點集中于“街頭”工作環(huán)境中，對于政策執(zhí)行而言，“街頭”其實就是基層政策執(zhí)行情境，而根據(jù)史密斯的分析，復雜的基層政策執(zhí)行情境主要有理想化的政策、執(zhí)行機構(gòu)、環(huán)境因素和目標群體四類要素。史密斯和利普斯基都意識到在現(xiàn)實的政策執(zhí)行情境中充滿著政策理想與實際情況的落差，史密斯將其歸納為政策要素之間以及要素內(nèi)部的“緊張”，這種“緊張”正是一種不適配和沖突的體現(xiàn)，對“緊張”進行直接處理的是基層政策執(zhí)行者，處理則決定著政策執(zhí)行效果[20]。結(jié)合利普斯基對于街頭官僚工作環(huán)境的考察具體可以歸納出理想化的政策(具體包括政策目標、組織安排與考核體系)、政策資源、目標群體以及具體工作環(huán)境等要素構(gòu)成具體的政策執(zhí)行情境，基層政策執(zhí)行者必須對這些基本要素之間以及要素內(nèi)部出現(xiàn)的沖突或者緊張狀態(tài)予以處理，而這種處理則會導致不同的政策執(zhí)行效果。

基于以上分析，本文形成了以基層政策執(zhí)行者為核心的政策執(zhí)行分析框架(見圖1)：首先，擁有多種行動取向、身處政策執(zhí)行末端的基層政策執(zhí)行者具備兩類核心權(quán)力：在基層環(huán)境中的裁量權(quán)和相對自主權(quán)，這為基層政策執(zhí)行者的靈活行動提供了必備條件。其次，政策資源、目標群體、理想化政策與工作環(huán)境之間的“緊張”形成了基層政策執(zhí)行者的執(zhí)行情境，執(zhí)行人員根據(jù)具體情境采取不同的政策執(zhí)行方式。再者，基層政策執(zhí)行者的不同政策執(zhí)行方式直接導致了不同的政策執(zhí)行效果，進而反過來影響基層政策執(zhí)行者與基層政策執(zhí)行環(huán)境。

圖1 基層政策執(zhí)行者的執(zhí)行分析框架

(二)研究方法

由于基層政策執(zhí)行者的行動與實際的執(zhí)行環(huán)境密不可分，因此本文采用了“適用于探索難于從所處情景中分離出來的現(xiàn)象時采用的案例研究方法”[21]11，選取四川省X鎮(zhèn)的精準扶貧政策執(zhí)行為案例進行研究：一是內(nèi)容復雜，需要因地制宜的精準扶貧政策為觀察基層政策執(zhí)行者的行動提供了很好的視角；二是經(jīng)濟發(fā)展落后，位于三縣交界處、貧困率超過13%的四川省X鎮(zhèn)，能為觀察精準扶貧政策的基層執(zhí)行提供豐富的素材。

研究者先后于2017年7月、2018年8月以及2019年3月前往X鎮(zhèn)實地調(diào)研，基本經(jīng)歷了X鎮(zhèn)的精準扶貧歷程(該鎮(zhèn)于2019年6月通過驗收，實現(xiàn)全面脫貧)，綜合采用實地觀察、文本收集以及深度訪談的方法收集資料：分別對管理基層政策執(zhí)行者的官員、基層政策執(zhí)行者、貧困戶與非貧困戶進行了深度訪談(1)編號說明：編號由三位數(shù)組成，首字母代表身份，G為管理官僚，J為基層扶貧人員，P為貧困戶，Q為非貧困戶；剩余兩位數(shù)為具體編號順序，如F-G01為訪談的第一位管理官僚。，深入了解精準扶貧政策的基層政策執(zhí)行者的工作，收集了大量具體案例。同時通過實地觀察和相關(guān)文本驗證所掌握的情況，梳理出X鎮(zhèn)精準扶貧的基本情況，試圖全景式描繪基層政策執(zhí)行者在精準扶貧政策執(zhí)行中的行動。

三、X鎮(zhèn)精準扶貧政策的基層執(zhí)行者

為保證精準扶貧政策的落地，大量的基層政策執(zhí)行者參與到精準扶貧的實地執(zhí)行工作中，需要指出的是，本文所說的精準扶貧政策基層執(zhí)行者即基層扶貧人員是指直接參與到扶貧實地工作與貧困戶面對面打交道的執(zhí)行人員，根據(jù)X鎮(zhèn)的精準扶貧實踐，大致可以將基層扶貧人員劃分為委派的幫扶人、幫扶單位、第一書記、農(nóng)技員以及當?shù)氐拇褰M干部五類(2)四川省專門布置了“五個一”的扶貧機制，其中包括縣級聯(lián)系領(lǐng)導、幫扶單位、駐村工作組、第一書記和農(nóng)技員，X鎮(zhèn)嚴格按照省統(tǒng)一安排部署，其中縣級領(lǐng)導的職責主要為指導“五個一”工作開展；幫扶單位負責派出第一書記與進行資源對接；駐村工作組成員由縣級領(lǐng)導、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、第一書記與農(nóng)技員組成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部主要是對接鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的工作，第一書記和農(nóng)技員為上級部門選派至村莊的扶貧人員，而幫扶人員則來源比較廣泛，凡是當?shù)氐呢斦B(yǎng)人員基本都必須包下3戶左右的貧困戶。需要指出的是一部分幫扶人由第一書記或者村組干部擔任，但仍有大量幫扶人為其他人員，如中學教師、國企員工，而村干部和小組長則為本村直接參與扶貧的人員。。

雖然在理想的政策設(shè)計和組織制度中，基層扶貧人員的職責基本明晰，所應(yīng)發(fā)揮的作用也相對固定，但基層政策執(zhí)行環(huán)境中，基層扶貧人員卻有著多重的行動取向，并且擁有著相對靈活的操作空間。

(一)基層扶貧人員的多重行動取向

基層政策執(zhí)行者在現(xiàn)實中背負著多重期望，而這些期望往往是相互矛盾和沖突的[21]16?；鶎臃鲐毴藛T在政策執(zhí)行環(huán)境中因背負不同的角色期望而有多重的行動取向，可劃分為以下三種：

首先，作為執(zhí)行人員，基層扶貧人員在政策執(zhí)行體系中具有落實政策的行動取向：一方面通過縣—鄉(xiāng)—村的層級行政體系，壓力與責任最后壓到村級組織，村一級的基層執(zhí)行人員成為科層壓力的最后承受者(3)雖然村民委員會為自治組織，但是在實際的政策執(zhí)行過程中，村委會輔助政府開展各項工作，承擔了一定的行政職能，在精準扶貧政策執(zhí)行中是村一級的主要政策執(zhí)行主體。；另一方面Y縣通過建構(gòu)從縣至村的扶貧小組工作制動員各方力量參與扶貧工作，在小組體制中，村一級的扶貧小組承擔最后的落實責任，駐村小組中的第一書記、村兩委成員、農(nóng)技員以及指定的幫扶人成為了政策動員壓力的最后承受者[22]。在雙重壓力下，基層扶貧人員被期待嚴格落實各項政策，不“荒腔走板”的同時準確傳輸扶貧信息，保證不“歪曲變樣”。

其次，作為處于一線執(zhí)行“場域”的人員，基層扶貧人員在具體扶貧場景中具有滿足人際期望的行動取向：一方面由于長期共同工作，基層扶貧人員團體內(nèi)部存在著親近的人際關(guān)系帶來的壓力，基層扶貧人員因此會傾向于互相保護和分擔壓力。另一方面由于面對面與目標群體(包括貧困戶與普通村民)“打交道”使得該群體的期望會直接且持續(xù)地傳遞給基層扶貧人員，況且目標群體的評價在相應(yīng)考核中占據(jù)重要地位，基層扶貧人員具有滿足相應(yīng)期望的動力。

再次，作為“趨利避害”的理性人，基層扶貧人員天然地具有滿足自身需求的行動取向，即要“在約束條件下選擇理性的資源配置方式和最有利可圖的政策執(zhí)行”[23]：一方面要在復雜的執(zhí)行環(huán)境中確保完成工作要求，避免風險；另一方面在復雜的環(huán)境中尋求自利的執(zhí)行方式，如獲取資源、減輕壓力等。

(二)基層扶貧人員的操作空間

基層扶貧人員雖然處于嚴密的政策執(zhí)行體系中，但事實上基層扶貧人員作為“街頭官僚”仍然具有由自由裁量權(quán)和自主權(quán)組成的操作空間，這種彈性的政策調(diào)整空間為基層扶貧人員應(yīng)對執(zhí)行中的角色沖突和采取靈活多樣的政策執(zhí)行方式提供了可能。

一是自由裁量權(quán)，即基層扶貧人員在執(zhí)行精準扶貧政策時有選擇作為或不作為，以及如何作為的權(quán)利，需要指出的是，本文的自由裁量權(quán)是基層扶貧人員作為“街頭官僚”在“街頭”開展工作所必需的權(quán)力，與行政執(zhí)法人員的自由裁量權(quán)含義有所差別。首先，基層扶貧人員必須面對復雜的政策執(zhí)行情境，政策設(shè)計雖然嚴密，但不可能考慮到所有情況，因此基層扶貧人員必須擁有根據(jù)具體情況靈活調(diào)整政策的空間，如在貧困戶名額的申報過程中，雖然上級政策規(guī)定了由農(nóng)戶主動申請，但實際上由于村民外出打工等原因?qū)е孪喈斠徊糠重毨魺o法主動申請，基層扶貧人員為了保證精準幫扶會幫忙申報，為這一部分貧困戶爭取名額。其次，基層扶貧人員開展工作必須和村民面對面溝通和交流，需要基層扶貧人員針對特殊個體做出針對性反應(yīng)，自然也就需要給予基層扶貧人員相應(yīng)的抉擇權(quán)，如給予貧困戶精準幫扶措施時需要基層扶貧人員根據(jù)具體情況與密切溝通以確定。

二是相對自主權(quán)，即基層扶貧人員雖然處于嚴格的組織控制體系中，但仍然擁有自我行動的空間，自主權(quán)與自由裁量權(quán)相輔相成，構(gòu)建了基層執(zhí)行者的靈活空間。首先，基層執(zhí)行人員與管理者存在利益和行動的天然分歧，基層執(zhí)行人員關(guān)注的是完成工作要求和保全自身，管理者則關(guān)注工作表現(xiàn)和激勵晉升[24]30-31，因而基層政策執(zhí)行者存在爭奪工作自主權(quán)以保護自身的動力；其次，位于科層末端與復雜一線情境中的基層扶貧人員，一方面擁有信息權(quán)力，而政策制定者和監(jiān)督者天然處于“信息劣勢”之中[25]；另一方面具有相當?shù)膶I(yè)知識，如村組干部的鄉(xiāng)土經(jīng)驗賦予其判斷貧困程度的權(quán)威，農(nóng)技員具有實施相關(guān)農(nóng)業(yè)政策的話語權(quán)，同時基層扶貧人員還具有調(diào)整自身工作的制度空間，如作為考核基層扶貧人員扶貧工作成果主要依據(jù)的季度考核表是由其自己負責收集填寫的，“有個考核表，每個季度看過后都會填寫，必須在網(wǎng)上填寫，比如貧困戶有好多家，經(jīng)濟水平是漲了還是降了都要經(jīng)過實地摸索后進行評估。國家的出發(fā)點是好的，但是拿下來就不行了，都是自己估計填的呀”(F-J02)。

四、X鎮(zhèn)基層扶貧人員的多重應(yīng)對：情境—執(zhí)行—效果

基層政策執(zhí)行情境由理想化的政策設(shè)計、目標群體、政策資源與具體工作環(huán)境所構(gòu)成，環(huán)境要素大致由三種力量塑造而成：一是自上而下的國家力量，二是自下而上的鄉(xiāng)土社會，三是當?shù)乇旧淼膮^(qū)位條件。因而在這種存在不同力量和不同邏輯交錯的基層政策執(zhí)行情境中，要素之間與要素內(nèi)部會不斷產(chǎn)生摩擦與沖突，X鎮(zhèn)基層扶貧人員需要在這種復雜的、充滿沖突與高度不確定的扶貧環(huán)境中針對不同的沖突和摩擦構(gòu)成的具體情景采取不同的應(yīng)對方式，從而產(chǎn)生了不同的執(zhí)行效果。

(一)合規(guī)式應(yīng)對

為保證政策自上而下地貫徹落實，Y縣通過政策內(nèi)容細化和任務(wù)壓實給基層扶貧人員帶來了強大的執(zhí)行壓力，同時由于工作內(nèi)容繁雜與工作環(huán)境復雜，基層扶貧人員政策資源實際上相對不足，而這些要素的沖突和摩擦形成了壓力式的執(zhí)行情景。為應(yīng)對這種情景，基層扶貧人員采取了合規(guī)式策略以保證任務(wù)的完成，最終導致了政策的目標化。

1.壓力式的執(zhí)行情境

壓力式的執(zhí)行情景是指基層扶貧人員面對的是政策設(shè)計帶來的執(zhí)行壓力和因組織因素、具體環(huán)境因素帶來的政策資源不足之間的直接沖突：

一方面，具有高標準、強壓力與嚴要求的理想化政策給基層扶貧人員帶來了極大的執(zhí)行壓力。一是對政策內(nèi)容的精細化設(shè)計帶來的規(guī)范性要求，首先保證政策目標的清晰可測量，如“一低五有”和“一超六有”(4)貧困村“一低五有”：貧困發(fā)生率低于3%，有集體經(jīng)濟收入、有硬化路、有衛(wèi)生室、有文化室、有通信網(wǎng)絡(luò)；貧困戶“一超六有”：年人均純收入穩(wěn)定超過國家扶貧標準且吃穿不愁，有義務(wù)教育保障、有基本醫(yī)療保障、有住房安全保障、有安全飲用水、有生活用電、有廣播電視。；其次是政策程序規(guī)范細致，建檔立卡貧困戶的識別方法是“三比三看”“九不評”(5)“三比三看”：比家庭收入，看經(jīng)濟來源；比家庭資產(chǎn)，看消費水平；比家庭勞動力，看致貧原因?！熬挪辉u”：參與吸毒、賭博、嫖娼等違法行為者；有勞動能力和勞動條件而不自食其力造成生活困難的；三年內(nèi)新建自有住房、在城鎮(zhèn)購買有住房或高標準裝修現(xiàn)有住房的；家庭擁有或使用運營車輛、船舶、工程機械及擁有大型農(nóng)機具的；從事二、三產(chǎn)業(yè)的；大規(guī)模發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)或種植業(yè)的產(chǎn)業(yè)大戶；長期雇傭他人從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的；對舉報或質(zhì)疑不能作出合理解釋和具有其他不符合扶貧開發(fā)對象情形的；家庭成員中有一人在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上事業(yè)、機關(guān)單位工作的。，嚴格規(guī)定貧困戶的脫貧程序和貧困村的退出程序(6)程序是：貧困戶申請—村“兩委”退出申請—縣級驗收評估—市級審核公告—系統(tǒng)備案銷號。；再次是細化具體政策的操作標準，如保證安全用水的標準為貧困人口每人每天可獲得水量不低于60升、人力取水來回時間不超過60分鐘。二是對執(zhí)行組織的動員式設(shè)計帶來了強大的動員壓力，首先是動員干部，通過設(shè)立小組和“一把手掛帥”[26]的方式，充分動員干部參與到扶貧工作中；其次是通過實行“一戶否全縣、一村否全縣、一項指標否全縣”的層層簽訂“軍令狀”的形式，壓實干部執(zhí)行責任。三是對考核監(jiān)督的數(shù)字化設(shè)計帶來了復雜的量化要求，詳細規(guī)定基層扶貧人員各項職責履行的量化情況，比如第一書記必須在村20天/月，農(nóng)技員必須下村3次/月，并建立詳細的工作臺賬。

另一方面，囿于繁雜的工作任務(wù)和復雜的工作環(huán)境，基層扶貧人員陷入了相對資源不足的困境。一是表現(xiàn)為干部的幫扶困境，雖然已實現(xiàn)全員動員，但由于X鎮(zhèn)擁有多達985戶的貧困戶，X鎮(zhèn)政府機關(guān)工作員、村常職干部大多數(shù)都幫扶7～8戶貧困戶，根據(jù)縣里有關(guān)規(guī)定，幫扶干部必須走訪貧困戶1～2次/月，積極為貧困戶順利脫貧出謀劃策，與此同時，精準扶貧政策還帶來了大量的行政日常工作，這使得基層扶貧人員難以兼顧日常工作和扶貧工作；二是基層扶貧工作的行政困境，精準扶貧政策包含了數(shù)十項的具體項目，大量的留痕工作使得基層扶貧人員經(jīng)常陷入繁雜的文牘工作中，但基層扶貧又包含大量的現(xiàn)場工作，這就使得基層扶貧人員難以兼顧行政工作和現(xiàn)場工作；三是基層扶貧的資源困境，一方面精準扶貧提出了多方面、高標準的政策要求，另一方面X鎮(zhèn)落后的經(jīng)濟條件使得基層扶貧人員難以有充分的區(qū)域資源給予貧困戶幫扶，如工作機會稀缺，產(chǎn)業(yè)扶貧難以收效，同時落后的交通條件還加劇了項目實施難度，如貧困戶建房成本高、速度慢，X鎮(zhèn)為此還受到過全縣通報批評。

2.規(guī)范式的政策執(zhí)行

面對這種壓力式的執(zhí)行情境，基層扶貧人員一般從保護自身出發(fā)規(guī)范式地抓住政策文本要求，針對具體目標進行執(zhí)行：

一是突出工作痕跡化。政策內(nèi)容的精細化和考核的數(shù)字化，一方面強調(diào)各項具體政策必須完成規(guī)定“動作”，另一方面對基層扶貧人員的日常工作做出詳細的數(shù)字化規(guī)定?；鶎臃鲐毟刹繛榱藨?yīng)付考核要求，必須在日常工作中“時時與事事”留痕，如第一書記尤其重視工作日志的撰寫，農(nóng)技員看重項目文字材料，“(農(nóng)技員)都是準備好材料，重要的是材料，到時候就是查你的資料，每個資料都要齊，做好材料就不容易了”(F-J04)。

二是突出政策“硬目標”。精準扶貧政策包含多項內(nèi)容，其中既有量化的“硬目標”，即直接觀察到的顯性成果，如貧困戶有“安全住房，安全用水，廣播電視”等，也有無法量化或難以直接觀察的隱性成果，如樹立貧困戶“扶貧先扶志”觀念等?；鶎臃鲐毴藛T囿于有限的政策資源，會將時間和精力主要投入到政策“硬目標”的完成，從而應(yīng)對上級考核和驗收，“硬指標必須完成，比如說今年是兩個村貧困戶必須脫貧，你不管想啥子辦法你都要使他脫貧。比如說醫(yī)療、住房你給他金錢的補助，這是第一個；學生入學，全部費用給他減了。然后安全用水，給他挖個水池，安個管道就是”(F-G06)。

3.政策的目標化

規(guī)范式的政策執(zhí)行帶來的是為符合政策規(guī)范、完成具體目標而落實的政策目標化，即政策執(zhí)行陷入一種為完成上級目標而疲于應(yīng)對的狀態(tài)。在指標層層細化的壓力體系中，基層扶貧人員作為最后一環(huán)必須逐項對標執(zhí)行，最終起到了推動執(zhí)行的作用。X鎮(zhèn)自2015年起順利脫貧102戶355人，此后至2019年完成脫貧75戶242人，連續(xù)五年完成脫貧目標，最終通過驗收，順利實現(xiàn)全域脫貧。

但不得不注意的是，具有保護自身傾向的基層扶貧人員為完成工作任務(wù)而完成的目標導向，可能產(chǎn)生“對標式”執(zhí)行與“低效果”執(zhí)行的風險：

一是“對標式”的執(zhí)行，即基層扶貧人員對于可見的、有細化數(shù)量指標的考核任務(wù)對照完成，而對于沒有明確要求的考核任務(wù)予以簡化或者忽略，事實上是一種選擇性的執(zhí)行。Y縣政協(xié)在2018年扶貧督查中指出：X鎮(zhèn)的扶貧工作“沒有按照幫扶計劃進行幫扶，非對標項目進度緩慢。主要表現(xiàn)在：個別幫扶單位及駐村工作組對照項目年度計劃推進工作，在具體工作推進中非對標項目相對緩慢”，“農(nóng)民夜校形式化嚴重，缺乏真抓實干”。

二是低效果的執(zhí)行，即基層扶貧人員完成了所要求的任務(wù)，但工作質(zhì)量較低，不符合政策預期。這是基層扶貧人員的被動應(yīng)對導致的：首先，基層扶貧人員面臨行政困境，為應(yīng)對數(shù)字化考核則可能產(chǎn)生“數(shù)據(jù)扶貧”的現(xiàn)象，即以完善紙面資料的方式落實政策；其次，組織角色的沖突導致委派干部尤其是幫扶人和農(nóng)技員難以兼顧多項工作，可能草率地應(yīng)對扶貧任務(wù)以求糊弄過關(guān)。2019年Y縣年初通報指出，X鎮(zhèn)存在“幫扶單位落實相對較差，存在幫扶措施不力，幫扶方案不實。而駐村工作組方面：除組長外其他成員較差，有的甚至拿不出工作日志”的問題；再次，囿于當?shù)刭Y源和自身精力，基層扶貧干部可能會采取 “達標優(yōu)先，質(zhì)量其次”的“應(yīng)付式”扶貧方式，進而導致扶貧項目的低效益，Y縣扶貧移民局在2018年的年中督導中指出，X鎮(zhèn)扶貧項目的推動出現(xiàn)了“扶貧一線干部推進過程中出現(xiàn)彎路繞得多、創(chuàng)新思路少；工作做得多，群眾認可少；產(chǎn)業(yè)發(fā)展多，實際效益低等問題”。

(二)變通式應(yīng)對

雖然精準扶貧政策得到了精細化設(shè)計，但一方面精細化政策設(shè)計的內(nèi)部本身還存在一定沖突，另一方面政策設(shè)計愈是精細化則愈可能與復雜多變的實際環(huán)境產(chǎn)生“緊張”，從而形成沖突式的執(zhí)行情境?；鶎臃鲐毴藛T在靈活空間內(nèi)會主動地變通政策，采取積極靈活的執(zhí)行方式調(diào)整理想化政策，以推動政策在基層的真正落地，從而實現(xiàn)政策的本土化。

1.沖突式的執(zhí)行情境

沖突式的執(zhí)行情境是指基層扶貧人員面對著理想化政策內(nèi)部以及理想化政策與其他要素之間的大量沖突和“緊張”：

一是囿于自上而下的體制因素和設(shè)計想象，理想化的政策設(shè)計內(nèi)部存在矛盾：一方面為政策內(nèi)容的沖突，上級制定政策時既想貫徹“服務(wù)”理念，又要“控制”成本和結(jié)果[22]77-98，這直接導致了精準扶貧政策內(nèi)容和程序的內(nèi)部沖突，如對于貧困戶的評選按照精準扶貧政策的設(shè)計，只要滿足國家或者當?shù)刎毨藴?，村民都能評上貧困戶，但實際上貧困戶名額卻是自上而下逐級分配的。另一方面為政策執(zhí)行的沖突，政策既通過層層壓實屬地責任進行落實，又通過“條條”部門輸送政策資源和監(jiān)督執(zhí)行，Y縣將省里的22個扶貧專項分配到對應(yīng)的責任部門，縣委、縣府各部門以及中國人民銀行X縣支行承擔對應(yīng)的專項責任(7)縣委的農(nóng)工辦、宣傳部分別負責新村建設(shè)扶貧、文化惠民扶貧專項，縣政府的交通運輸局、發(fā)展改革局、住建城管局、水務(wù)局、經(jīng)濟商務(wù)局、農(nóng)業(yè)局、旅游局、國土資源局、教育體育局、人力資源與社會保障局、林業(yè)局、衛(wèi)生計生局、文化廣電局、民政局、扶貧移民局、財政局分別負責交通建設(shè)扶貧、易地搬遷扶貧、水利建設(shè)扶貧、電力建設(shè)扶貧、通信建設(shè)扶貧、農(nóng)村能源建設(shè)扶貧、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧、工業(yè)產(chǎn)業(yè)脫貧、旅游扶貧、商務(wù)扶貧、農(nóng)村土地整治專項扶貧、科技扶貧、教育扶貧、貧困家庭技能培訓和就業(yè)促進扶貧、生態(tài)建設(shè)扶貧、醫(yī)療衛(wèi)生計生扶貧、社會保障扶貧、財政扶貧，中國人民銀行X縣支行負責金融扶貧。，負責項目資金的落實與項目的驗收，具體的項目申報和執(zhí)行由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村負責，這種組織設(shè)計就可能為基層執(zhí)行帶來部門規(guī)定沖突、職能部門與層級部門的考核沖突等“條塊”沖突[27]186-211。

二是由于自上而下的設(shè)計與具體情況的差異導致理想化的政策設(shè)計與目標群體以及具體工作環(huán)境存在沖突：一方面，理想化的政策設(shè)計與目標群體實際情況存在沖突，一是理想化政策力圖通過細化標準和原因以對貧困戶針對性施策，屬于一種物質(zhì)支持的設(shè)計，實際上在X鎮(zhèn)除原有的因病、因殘而致貧的低保戶，大部分貧困戶基本是因缺乏“致富動力”而致貧的，片面的資源輸入和政策扶持反而造成了貧困戶的依賴思想；二是理想化政策力圖通過規(guī)范程序，保證資源輸入的精準，但這種程序的規(guī)范與目標群體的個體特征會產(chǎn)生沖突，如前文所提的貧困戶申請程序與村民外出務(wù)工情況的矛盾；三是政策設(shè)計只考慮到貧困戶和貧困村，但精準扶貧政策的實施會導致村莊內(nèi)部政策邊緣人的產(chǎn)生[28]，產(chǎn)生爭貧現(xiàn)象，還會導致非貧困村與貧困村之間資源投入的巨大差距，引發(fā)村莊之間的矛盾。另一方面，理想化的政策設(shè)計與具體工作環(huán)境會存在沖突，這主要表現(xiàn)為精準扶貧政策經(jīng)過層層細化，政策執(zhí)行的標準可能過于量化，量化的規(guī)定在一定程度會與具體工作環(huán)境產(chǎn)生沖突，給基層扶貧人員帶來操作上的困難。

2.變通式的政策執(zhí)行

面對充滿沖突的執(zhí)行情境，基層扶貧人員為滿足多方面期望，應(yīng)對執(zhí)行壓力，靈活地運用裁量權(quán)和自主權(quán)在具體的扶貧情景中采取各種方式綜合應(yīng)對，實現(xiàn)了政策執(zhí)行的變通：

一是平衡目標。面對政策設(shè)計的內(nèi)部沖突和“規(guī)定打架”，基層扶貧人員在具體政策執(zhí)行過程中通過利用信息優(yōu)勢等方式盡量平衡各個部門的要求，使得政策能夠落地。例如面對安全住房政策出現(xiàn)“住建”局與“扶貧”局要求相沖突的局面，“住建部就有一個問題，我們老百姓的房子必須修為6級還是7級抗地震……假如說你要我們的房子真正達到住建部的標準，起碼要打框梁……縣扶貧局又要求每個貧困戶負債不超過1萬塊，可是這樣標準房子修下來負債最少也得5萬塊”(F-G04)?；鶎臃鲐毴藛T利用自身既是政策落實者也是政策信息傳輸者的信息優(yōu)勢，一方面與貧困戶具體協(xié)商，在其承受范圍內(nèi)盡量提高房屋標準，另一方面則通過完善文字材料等方式達到兩個部門的要求。

二是靈活調(diào)整。面對政策設(shè)計與目標群體和實際工作環(huán)境的沖突，基層扶貧人員會利用“在場”優(yōu)勢，積極與目標群體協(xié)作，在滿足政策要求的前提下進行本土化的調(diào)整。如政策明確要求易地扶貧搬遷住房修建面積人均不超過25平方米，但實際上由于X鎮(zhèn)農(nóng)村居住和生產(chǎn)一體的住房模式，貧困戶的修建面積會超過政策要求。面對這種沖突，基層扶貧人員出于維護貧困戶切身利益的考慮，首先會盡量放松過于精確的要求，其次會主動配合貧困戶采取變通方式以應(yīng)對考核，“(居住面積)必須符合要求啊，(超過)怎么整改啊，你必須改哦，你不改，錢就不給你，就是怎么改??？把房子前面拆了，就說那是地壩呀，那就符合要求呀，減少他們損失啊。等檢查過了，把這墻密封起，那就是一間房子呀”(F-J04)。

三是綜合應(yīng)對。面對執(zhí)行環(huán)境中的疊加沖突，基層扶貧人員會綜合利用其位于“街頭”的地位，一方面會同鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府聯(lián)合起來應(yīng)對考核壓力和執(zhí)行壓力，另一方面會積極利用人際互動與社會資源協(xié)調(diào)各方期望，平衡各方要求，從而做到“對上對下都有交待”。如面對2015至2017年扶貧標準變動引起了已脫貧戶不滿，基層扶貧人員在村莊扶貧項目上予以特殊照顧安撫其情緒，同時聯(lián)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向上級反映問題，爭取到“脫貧不脫政策”，雖然在國家系統(tǒng)中貧困戶已經(jīng)脫貧，但Y縣的地方政策仍然對其進行相應(yīng)幫助。

3.政策的本土化

政策的變通執(zhí)行使得基層扶貧人員能夠靈活地利用身處一線的信息優(yōu)勢以及彈性的調(diào)整空間將政策的理想設(shè)計轉(zhuǎn)化為符合當?shù)貙嶋H的方案，實現(xiàn)政策的本土化，從而推動扶貧工作的完成，這也是賦予基層扶貧人員自由裁量權(quán)的本意。

基層扶貧人員推動政策本土化的努力貫穿于政策執(zhí)行的全過程：在精準識別上，通過積極介入評選與內(nèi)部申報，使得缺乏人際關(guān)系網(wǎng)與信息的村莊邊緣人群能夠被準確地納入扶貧體系；在精準幫扶上，靈活處理上級政策與實地的偏差，以推動扶貧項目的落地，如在扶貧道路建設(shè)上，為應(yīng)對貧困村享有大量資源而非貧困村幾乎享受不到專項資金的矛盾，基層扶貧人員在道路建設(shè)時將貧困村與非貧困村的“交界”路加以延伸從而適當照顧非貧困村，以此促進了扶貧政策的普惠；在精準管理與考核上，利用村莊的熟人優(yōu)勢與信息優(yōu)勢，一方面與貧困戶積極溝通，勸說其積極響應(yīng)相應(yīng)政策，如X鎮(zhèn)C村某貧困戶的幫扶人在幫扶過程中利用人際關(guān)系為該貧困戶爭取扶貧貸款，并找來貧困戶親戚勸說其養(yǎng)殖雞鴨，另一方面變通脫貧審核的某些過于量化的要求，以適應(yīng)當?shù)鼐唧w情況。

(三)扭曲式應(yīng)對

精準扶貧政策的理想化設(shè)計通過精細化的考核保證政策的落實，但在實際的基層扶貧環(huán)境中，精細化考核轉(zhuǎn)化為強大執(zhí)行壓力的同時卻并未轉(zhuǎn)化為有力的監(jiān)督，而是被基層環(huán)境所消解了，同時扶貧資源經(jīng)由基層扶貧人員注入無法對其有效制衡的鄉(xiāng)土社會中，形成了一種“弱監(jiān)督，有資源”的灰色式的執(zhí)行情景。在此情景中，基層扶貧人員可能會選擇扭曲式的執(zhí)行方式從而導致政策的異化。

1.灰色式的執(zhí)行情境

灰色式的執(zhí)行情境是指基層扶貧人員面臨一種執(zhí)行的灰色空間，即基層政策執(zhí)行者擁有一定的缺乏監(jiān)督并且能夠獲得某些利益的模糊空間，這種空間一方面是由政策設(shè)計的制度缺陷導致的，另一方面則是具體工作環(huán)境帶來的。

首先是理想化的政策設(shè)計的制度缺陷：一是在上級監(jiān)督與考核強化的同時，囿于資源的不足，基層扶貧人員并未獲得有效激勵，如幫扶人基本沒有任何額外補償，第一書記除原有職位工資外，每日僅有補貼20～30元，盡管對委派干部有一定的晉升激勵，但Y縣有限的編制名額限制了該激勵的有效性，因此基層扶貧干部整體處于一種“強壓力—弱激勵”的考核體系中[18]。二是基層因為自上而下的考核機制，面對共同壓力的上下級政府可能合作應(yīng)對上一級政府的考核。通過實地檢查就需要基層扶貧人員利用自身的“在場”優(yōu)勢進行應(yīng)對，如基層扶貧干部直接到場引導。由于縣鄉(xiāng)政府還需要依靠基層扶貧人員通過最終驗收，自然也就在一定程度上允許基層扶貧人員的一些靈活操作，“(省市督查)也要去貧困戶家里，我們(基層扶貧人員)陪著走，問(幫扶人)來過沒有，好久來過，問滿意不，我們在，肯定都是滿意、滿意”(F-J04)。三是檢查部門面對著大量的扶貧項目和督導對象，自身的人力與物力也存在不足，如X鎮(zhèn)只有一位執(zhí)法專業(yè)人員審核重建房屋的質(zhì)量，Y縣扶貧移民局的工作人員直言由于距離和時間難以持續(xù)督導X鎮(zhèn)的具體扶貧情況。

其次是具體工作環(huán)境缺乏有效制衡力量。扶貧環(huán)境中的目標群體和村莊社會難以對基層扶貧人員形成制衡：首先，貧困戶長期處于村莊社會邊緣，屬于村莊中“說不起話的人”，難以形成對于基層扶貧人員的制約。其次，由于村民普遍外出打工，X鎮(zhèn)的村莊走向了空心化：一方面是老弱病殘等弱勢群體成為村莊常住人口，而該部分群體自身文化程度不高、政治參與能力較弱，從而相對地增強了村組干部的權(quán)威性；另一方面是農(nóng)村精英大量流出，影響了村民的有效參與，基層扶貧人員在承擔起更多治理責任的同時來自村莊社會的制約和監(jiān)督的力度并不大。

2.扭曲式執(zhí)行

精細化的政策設(shè)計與密集化的考核監(jiān)督仍然不能完全壓縮基層扶貧人員靈活操作的空間，面對“高壓力，低監(jiān)督，有資源”的灰色執(zhí)行情境，基層扶貧人員一方面可能謀求更為容易的執(zhí)行方式，減輕甚至轉(zhuǎn)移自身壓力，另一方面可能謀求一定利益，截留注入的政策資源。

一是逃避責任。面對超載的工作壓力與扶貧資源的相對不足，加之檢查不力的基層監(jiān)督環(huán)境，基層扶貧人員為了減輕自身壓力，可能會選擇逃避一部分扶貧責任：一是不完全履行工作要求，突出表現(xiàn)為委派干部的推卸執(zhí)行責任，委派干部除第一書記外，扶貧工作都是其“兼職工作”，大部分委派干部基本來自政府或事業(yè)單位，鎮(zhèn)村兩級難以對其有效考核，因此該部分干部要么選擇“紙面”達標，以文字資料的方式完成幫扶任務(wù)，要么選擇將幫扶任務(wù)轉(zhuǎn)移給村組干部，出現(xiàn)了村小組長替幫扶干部完成打卡的情況，Y縣也多次通報“幫扶人員的工作不到位，有懈怠情緒”的問題。二是上交執(zhí)行壓力，即基層扶貧人員面對繁雜的工作任務(wù)時，采取簡化方式，將實際的工作壓力轉(zhuǎn)移給上級政府，包括面對復雜的扶貧情況采取簡單方式執(zhí)行，以及面對復雜政策要求采取簡化方式執(zhí)行。如易地搬遷政策，X鎮(zhèn)基層扶貧人員因不想處理因分配名額帶來的糾紛，按照先后排隊順序進行分配，如A村某貧困戶申請易地搬遷后，將房屋修建在靠近原來房屋的地方，這并不符合易地搬遷要求，但該貧困戶還是獲得了相應(yīng)補助，如果名額不夠，基層扶貧干部則寄希望于縣政府予以解決，從而將自身責任“上交”。

二是謀取利益。在上級檢查乏力的情況下，加上信息優(yōu)勢，基于自利動機，基層扶貧人員可能通過扭曲政策謀取自身利益。在大量扶貧資源注入的情況下，雖然貧困地區(qū)和貧困人口獲得了直接好處，但由于監(jiān)督匱乏和制度設(shè)計的漏洞，仍然存在少數(shù)扶貧干部可以利用信息優(yōu)勢與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)截流一部分資源的情況，這主要體現(xiàn)在發(fā)展村集體經(jīng)濟與貧困戶資格評定中。例如，X鎮(zhèn)A村辦起了竹料的切料場，但切料場背后的股東都是村干部，竹料場的目的本為解決貧困戶就業(yè)與提高村民收入，但切料場利用壟斷優(yōu)勢，壓低收料價格，反而損害了村民利益；在貧困戶資格評定中，Y鎮(zhèn)C村H姓一家雖然年收入明顯高于貧困戶標準，但通過村干部親戚的干預，H姓一家順利評上了貧困戶。

3.政策的異化

政策的扭曲執(zhí)行可能會導致扶貧政策落地后的“異化”，即最后的政策結(jié)果偏離了政策設(shè)計的原意，甚至產(chǎn)生了相反效果。精準扶貧政策的直接目的是通過精準對接資源而精準幫扶貧困村及貧困戶，更為長遠的目標是增強鄉(xiāng)村治理能力，推動鄉(xiāng)村振興。但由于少數(shù)基層扶貧人員扭曲執(zhí)行，導致這兩方面的目標難以完全實現(xiàn)。

一是資源注入的扭曲。精準扶貧政策本意為貧困村和貧困戶精確注入資源從而實現(xiàn)脫貧，而在基層監(jiān)督匱乏的情況下，少數(shù)基層扶貧人員可能會在具體情景中，將手中信息權(quán)轉(zhuǎn)化為謀取一定個人利益的工具，從而造成了精準扶貧的政策資源被扭曲注入。同時，基層扶貧人員在基層的“卸責”行為可能會導致扶貧資源的浪費，如X鎮(zhèn)易地搬遷政策被基層扶貧人員濫用，導致2018年時該鎮(zhèn)的指標已被用盡，縣級政府只能自籌部分資金滿足2019年度的易地搬遷需求。

二是社會資本的削弱。村莊的治理環(huán)境中極為重要的是社會資本，社會資本是建立在信任的基礎(chǔ)上的，即村民對于村莊其他村民、村自治組織以及村集體事業(yè)的信任。而在少數(shù)村莊，由于少數(shù)基層扶貧人員在政策執(zhí)行中逃避責任甚至謀取利益，導致了村莊寶貴社會資本的削弱：首先是人際信任的破壞，一方面評選貧困戶過程存在的違規(guī)申報情況激化了非貧困戶對貧困戶的對立情緒；另一方面由于少數(shù)村莊存在扶貧人員謀取私利的行為，導致了村民對基層干部的對立情緒，最終導致村莊的內(nèi)部撕裂和社會團結(jié)的破壞。其次是組織信任的破壞，高度信賴的行政組織必須履行相應(yīng)的義務(wù)來滿足公民所寄托的期望”[29]476，而在扶貧工作中存在追求短期效益的扶貧項目或者通過信息蒙蔽謀取私利的現(xiàn)象，沒有滿足村民的理想期待，這可能加劇村民對于基層組織的不信任。再次是造成集體行動的困難，對于某些基層執(zhí)行人員扭曲執(zhí)行的行為，村民迫于基層扶貧人員的資源分配權(quán)和信息權(quán)而不主動發(fā)聲，但也可能會行動上不配合，從而導致集體事業(yè)難以開展。在X鎮(zhèn)C村，部分村民由于對貧困戶評選不公正的不滿，在村莊修建公路時，不配合村委會集資和拒絕征地，繼而導致該村公路工程難以開展。

五、結(jié)語

正如周雪光指出的，作為單一制的巨型國家，我國的黨政科層制面臨著“政策一統(tǒng)性與執(zhí)行靈活性、激勵強度與目標替代、科層制度非人格化與行政關(guān)系人緣化”的三重悖論[30]，這種基于組織結(jié)構(gòu)和制度環(huán)境的內(nèi)在沖突集中體現(xiàn)在我國的政策執(zhí)行過程中，而正是基層政策執(zhí)行者在執(zhí)行的場域中直接承受著相應(yīng)沖突的后果，這也是我國基層政策執(zhí)行者行動不同于西方街頭官僚的根本原因。精準扶貧作為近年來由中央發(fā)起的“三大攻堅戰(zhàn)”之一，為保證自上而下地貫徹中央政策，黨政科層組織內(nèi)部試圖通過加強壓力型體制，從中央到地方, 黨政機關(guān)通過將目標量化為數(shù)字指標, 自上而下層層分解、逐級加碼, 把履職責任向下傳導, 對下級形成了多重“任務(wù)—目標—問責”驅(qū)動機制[31]。事實上，這種執(zhí)行設(shè)計無法消弭由本身組織結(jié)構(gòu)和制度環(huán)境帶來的多重沖突，并且有可能放大相應(yīng)悖論帶來的沖突，基層扶貧人員可能缺乏激勵和有效的監(jiān)督，并且由于具體的政策設(shè)計不完善，沒有考慮到各地的實際情況，再加上情況不一異質(zhì)化的鄉(xiāng)村社會，導致基層扶貧人員行動選擇分化與復雜化，政策執(zhí)行的效果也相應(yīng)地多樣化。X鎮(zhèn)精準扶貧政策的執(zhí)行案例生動地展示了基層政策執(zhí)行者在充滿摩擦、沖突與不確定的執(zhí)行環(huán)境中的復雜行動邏輯，而這些邏輯正是我國黨政科層制內(nèi)部悖論在基層實際環(huán)境中的展開：

一是合規(guī)式邏輯。在面對繁重政策任務(wù)、細致考核監(jiān)督與工作時間、精力以及資源相對不足的沖突時，為保證任務(wù)的完成，基層政策執(zhí)行者一般會采取規(guī)范的方式完成“規(guī)定動作”，主要表現(xiàn)為以避免懲罰為目標的工作留痕，以通過考核為目標的專注“可視”執(zhí)行成果，而該種執(zhí)行方式雖然保證了政策目標的基本落實，但也可能會造成選擇性的執(zhí)行和實際政策效果的不佳，即“求其形而無其神”的政策目標化。

二是變通式邏輯。在面對政策設(shè)計內(nèi)部矛盾、政策設(shè)計與具體工作環(huán)境、目標群體沖突時，在多重壓力下的基層政策執(zhí)行者一般會采取主動變通的方式予以應(yīng)對，主要表現(xiàn)為協(xié)調(diào)沖突政策要求、靈活調(diào)整政策、綜合利用正式與非正式資源等做法，該種執(zhí)行方式確保了理想化政策與當?shù)鼐唧w情況的互適，促進了政策目標的有效實現(xiàn)，實現(xiàn)了“留其神而去其形”的政策本土化。

三是扭曲式邏輯。在面對政策設(shè)計存在制度漏洞，并且基層工作環(huán)境帶來“弱監(jiān)督”，而“弱激勵”又被繁重執(zhí)行任務(wù)放大時，基層政策執(zhí)行者基于自利沖動會采取主動扭曲的方式予以應(yīng)對，主要表現(xiàn)為以逃避責任為目標的“一線棄權(quán)”與“轉(zhuǎn)移壓力”、以謀取利益為目標的截留資源等，該種應(yīng)對方式一方面直接造成政策資源輸入的扭曲，另一方面還可能造成基層治理環(huán)境的惡化，基層的信任資源被消解，政策目標無法實現(xiàn)，從而導致“扮其形而去其神”的政策異化。

在當前脫貧攻堅戰(zhàn)取得全面勝利之后，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要在精準扶貧既有成果的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)“農(nóng)業(yè)全面升級，農(nóng)村全面進步，農(nóng)民全面發(fā)展”目標。精準扶貧主要側(cè)重于經(jīng)濟維度，而鄉(xiāng)村振興則是鄉(xiāng)村政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)等多個維度的提升。鄉(xiāng)村振興不能僅用各種指標來衡量，也不能單靠行政力量來推動，鄉(xiāng)村振興的制度和具體措施要根據(jù)各地的情況因地制宜地設(shè)計。在相應(yīng)政策設(shè)計時必須意識到基層政策執(zhí)行者固有的變通空間及其積極的變通行為對于化解我國特有的組織悖論的正向作用，找準問題的癥結(jié)、找對發(fā)展的路徑是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)，不以各種指標來推行政策，才能有效地防止基層政策執(zhí)行者應(yīng)對壓力的對標式執(zhí)行，而結(jié)合本土環(huán)境才能更好地促進政策本土化。同時，按照黨的十九屆六中全會部署，“完善社會治理體系，健全黨組織領(lǐng)導的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系，推動社會治理重心向基層下移，建設(shè)共建共治共享的社會治理制度，建設(shè)人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”，讓多元主體都參與到鄉(xiāng)村振興中，通過黨組織領(lǐng)導下的三治融合增加鄉(xiāng)村的社會資本，以人民群眾直接行使民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督一系列權(quán)利的全過程人民民主來防止基層政策執(zhí)行者的扭曲式邏輯而造成的政策異化。

本文只是基于個案對基層政策執(zhí)行者行動邏輯的總結(jié)，豐富的中國政策實踐應(yīng)該會提供更多關(guān)于基層政策執(zhí)行者行動的案例。同時，雖然本文提出中國基層政策執(zhí)行者的特殊之處，即政策執(zhí)行人員不僅是基層官僚更是基層干部，但未能進一步探索其特征對政策執(zhí)行的影響，只是從政策的執(zhí)行動員中可以觀察到雙重身份使得基層政策執(zhí)行者充分地被低成本地動員到政策執(zhí)行中來，但這種身份能否對其行動邏輯產(chǎn)生更大的影響還需進一步探索。