鄉(xiāng)村治理體系：時(shí)代內(nèi)涵、發(fā)展困境、推進(jìn)路徑

李博士

摘要：為了全面落實(shí)、推進(jìn)我國(guó)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化建設(shè)再上新臺(tái)階，進(jìn)一步夯實(shí)鄉(xiāng)村振興的基層基礎(chǔ)，必須堅(jiān)持政治引領(lǐng)開創(chuàng)鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化新格局，必須堅(jiān)持自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系建設(shè)。黨的十八大以來，我國(guó)鄉(xiāng)村治理內(nèi)生動(dòng)力進(jìn)一步增強(qiáng)，鄉(xiāng)村治理資源不斷下沉，鄉(xiāng)村社會(huì)持久、長(zhǎng)期、全面穩(wěn)定的制度基礎(chǔ)已經(jīng)基本形成。盡管如此，通過對(duì)X縣調(diào)研走訪發(fā)現(xiàn)，我國(guó)農(nóng)村鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化建設(shè)還處于一個(gè)“萌芽期”向“發(fā)展期”的轉(zhuǎn)化階段，鄉(xiāng)村治理方式整合程度依然亟需強(qiáng)化，構(gòu)建三治合一的鄉(xiāng)村治理體系，成為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的基本方法遵循。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理體系 自治 法治 德治 鄉(xiāng)村善治

一、引言

黨的十八大以來，在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，各級(jí)黨委政府帶領(lǐng)廣大人民群眾不斷探索和發(fā)展著具有中國(guó)特色的鄉(xiāng)村社會(huì)治理模式。尤其是黨的十九大以來，我國(guó)鄉(xiāng)村治理內(nèi)生動(dòng)力進(jìn)一步增強(qiáng)，鄉(xiāng)村治理資源不斷下沉，鄉(xiāng)村社會(huì)持久、長(zhǎng)期、全面穩(wěn)定的制度基礎(chǔ)已經(jīng)基本形成。黨的十八屆三中全會(huì)以來，圍繞著推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須堅(jiān)持基層探索和頂層設(shè)計(jì)良性互動(dòng)，更加注重鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化建設(shè)的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中，建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制和自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治和鄉(xiāng)村社會(huì)持久、長(zhǎng)期、全面穩(wěn)定。為了進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)西北農(nóng)村鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化建設(shè)，全面了解和研究其在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中的階段性問題，本文以X縣為觀察視角，通過對(duì)X縣19個(gè)行政村調(diào)研走訪，形成160份有效調(diào)查問卷。嘗試以調(diào)查問卷和訪談?dòng)涗洖榛A(chǔ)，對(duì)X縣鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化面臨的階段性問題進(jìn)行初步探討。其中，男女比例方面，男性76人，占比47.5%，女性84人，占比52.5%；年齡比例方面，18-30歲，占比36.25%，30-60歲，占比59.38%，60歲以上，占比4.38%。問卷通過隨機(jī)抽樣的方式展開，共發(fā)放調(diào)查問卷180份，回收有效問卷160份，有效問卷比例為88.89%。

二、鄉(xiāng)村治理方式的整合程度亟需強(qiáng)化

在我國(guó)農(nóng)村鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)過程中，需要特別注意鄉(xiāng)村自治、法治、德治的相互作用。經(jīng)過長(zhǎng)期實(shí)踐探索，我國(guó)農(nóng)村鄉(xiāng)村治理取得了顯著成效，但也存在法治建設(shè)不完善，德治功能不健全等狀況。目前，X縣鄉(xiāng)村治理正處于一個(gè)從“穩(wěn)定”到“高質(zhì)量”發(fā)展的歷史機(jī)遇期。無論是鄉(xiāng)村法治對(duì)自治的保障，還是鄉(xiāng)村德治對(duì)自治的引導(dǎo)，都是依托鄉(xiāng)村本土性生長(zhǎng)力量來實(shí)現(xiàn)。實(shí)踐證明，鄉(xiāng)村治理方式整合程度越高，鄉(xiāng)村自治的基礎(chǔ)就越鞏固。

1.法治對(duì)鄉(xiāng)村自治保障的缺失

“法者，治之端也”。全面推進(jìn)法治鄉(xiāng)村建設(shè)，是落實(shí)全面依法治國(guó)的重要組成部分，是促進(jìn)全面深化農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化改革的重要保障，是維護(hù)人民群眾根本利益的迫切需要。[ 1 ]目前X縣農(nóng)村法治建設(shè)已經(jīng)取得了初步成效，村民法治意識(shí)得到不斷增強(qiáng)，同時(shí)，鄉(xiāng)村法治建設(shè)對(duì)村民自治保障缺失依然存在，主要表現(xiàn)在：

第一，法治宣傳內(nèi)容分散，法治文化本土性生長(zhǎng)不足。黨的十八大以來，X縣法治宣傳路徑、載體不斷擴(kuò)大，法治宣傳向基層下沉，群眾法治意識(shí)得到不斷提高。盡管如此，X縣法治宣傳依然存在宣傳內(nèi)容分散，法治文化本土性生長(zhǎng)不足的問題。問卷設(shè)置“您所在鄉(xiāng)村法治宣傳活動(dòng)有哪些”，其中，87.5%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為開展法治思想宣傳活動(dòng)，83.13%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為開展過中國(guó)特色社會(huì)主義理論宣傳，認(rèn)為開展過憲法普法、民法典普法、網(wǎng)絡(luò)詐騙普法宣傳的占到60%左右，認(rèn)為開展過盜竊、故意傷害等主題法治宣傳活動(dòng)的只有57.5%。這意味著，X縣不同鄉(xiāng)村法治宣傳的重點(diǎn)不同，對(duì)于群眾法治需求重點(diǎn)把握不到位，宣傳內(nèi)容相對(duì)分散。

第二，鄉(xiāng)村司法體系建設(shè)不完善，基層矛盾糾紛化解機(jī)制運(yùn)行乏力。在以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為中心的鄉(xiāng)村司法體系建設(shè)中，必須有效依靠村民自治，發(fā)揮村規(guī)民約、村民協(xié)商等傳統(tǒng)治理因素的積極調(diào)解作用，創(chuàng)新發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，不斷完善鄉(xiāng)村矛盾糾紛化解機(jī)制；必須暢通法治保障程序，實(shí)現(xiàn)基層矛盾糾紛調(diào)解與司法保障的有效銜接。問卷設(shè)置“您所在鄉(xiāng)村矛盾糾紛處理途徑有哪些”，基層群眾選擇村委會(huì)調(diào)解的最高，達(dá)到79.38%；其次是村民自我協(xié)商處理，達(dá)到70%，依靠村規(guī)民約處理的達(dá)到61.25%，而選擇專門矛盾糾紛組織調(diào)解的僅僅占到40%。這意味著，一方面，X縣基層群眾對(duì)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理路徑依賴依然強(qiáng)烈，村民委員會(huì)作為鄉(xiāng)村治理主體的價(jià)值功能并未削弱；另一方面，X縣基層矛盾糾紛調(diào)解機(jī)制運(yùn)行乏力，無論是自身組織建設(shè)，還是群眾信任支持，都略顯不足。此外，32.5%的人，選擇在調(diào)解失效時(shí)直接放棄，41.88%的人，選擇在調(diào)解失效時(shí)走法律程序。結(jié)合調(diào)研走訪發(fā)現(xiàn)，目前X縣基層矛盾糾紛調(diào)解機(jī)制體系建設(shè)不健全，部分鄉(xiāng)村尚未建立統(tǒng)一的糾紛調(diào)解組織，已經(jīng)建立的調(diào)解組織結(jié)構(gòu)功能單一，缺乏多層次調(diào)解程序以及與司法保障的銜接程序。具體來說，部分鄉(xiāng)村矛盾糾紛調(diào)解組織沒有將司法分流程序有效納入調(diào)解受理中，即按照村小組調(diào)解—村委會(huì)調(diào)解—村黨支部調(diào)解—專門矛盾糾紛調(diào)解組織調(diào)解—司法部門調(diào)解處理的程序?qū)崿F(xiàn)矛盾糾紛案件的有效分流和司法銜接。

2.德治對(duì)鄉(xiāng)村自治引導(dǎo)的乏力

以德治村，具有潤(rùn)物細(xì)無聲的強(qiáng)大感知力、影響力、凝聚力。正如費(fèi)孝通先生所說：“鄉(xiāng)土社會(huì)秩序的維持，有很多方面和現(xiàn)代社會(huì)秩序的維持是不相同的?！盵 2 ]X縣鄉(xiāng)村治理很大程度上需要以德治教育引導(dǎo)村民重塑精神內(nèi)核，不斷強(qiáng)化村民參與鄉(xiāng)村治理的認(rèn)同感、責(zé)任感、歸屬感。

當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，生產(chǎn)生活關(guān)系日益復(fù)雜化。在一個(gè)變遷很快的社會(huì)，傳統(tǒng)的效力是無法保證的。[ 3 ]首先，從德治教育主要內(nèi)容和普及率來看，79.38%的人認(rèn)為本村開展過愛國(guó)主義教育活動(dòng)，71.88%的人認(rèn)為本村開展過“三老”人員（老黨員、老干部、老勞模）模范教育活動(dòng)，60%-70%的人認(rèn)為開展過致富帶頭人講座、家庭美德教育主題活動(dòng)、鄉(xiāng)村文明衛(wèi)生主題教育活動(dòng)等?？梢钥闯觯琗縣鄉(xiāng)村德治教育活動(dòng)開展相對(duì)集中，展現(xiàn)了德治教育的時(shí)代特征。同時(shí)，從德治教育的普及率來看，還有30%-40%人對(duì)德治教育活動(dòng)開展情況較為陌生。這就意味著，X縣德治教育活動(dòng)在宣傳、落實(shí)方面還有待進(jìn)一步完善，德治教育普及率不足是導(dǎo)致其引導(dǎo)鄉(xiāng)村自治乏力的主要原因之一。其次，從德治教育的引導(dǎo)效果來看，關(guān)鍵在于能否有效防范、化解村級(jí)群眾矛盾糾紛。傳統(tǒng)村規(guī)民約作為鄉(xiāng)村德治資源的重要承載載體，本身就是鄉(xiāng)村傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)、習(xí)慣的累積，在鄉(xiāng)村德治教育中發(fā)揮著不可替代的作用。通過調(diào)研走訪發(fā)現(xiàn)，X縣各村村規(guī)民約已經(jīng)制定并積極實(shí)行，但部分村規(guī)民約的規(guī)定過于概括，同時(shí)缺乏對(duì)本村傳統(tǒng)文化的考察和挖掘，缺乏本土性，難以有效發(fā)揮傳統(tǒng)村規(guī)民約在鄉(xiāng)村德治教育中的積極作用。

三、著力構(gòu)建政治引領(lǐng)的現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系

黨的十九大提出：“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”，這為我國(guó)推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化提供了根本遵循。2019年，黨的十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步提出：“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系”，深刻闡述了全面堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)開展鄉(xiāng)村治理的政治路線。至2021年，《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》頒布，黨在鄉(xiāng)村治理體系方面的政策主張上升為法律規(guī)范，更加彰顯了“三治”合一的鄉(xiāng)村治理體系的重要價(jià)值和實(shí)踐意義。

1.堅(jiān)持黨的政治引領(lǐng)力建設(shè)是根本保證

毫不動(dòng)搖的堅(jiān)持黨的政治引領(lǐng)力建設(shè)是建強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織的根本保證。“以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)”，旗幟鮮明講政治，是我們黨作為馬克思主義政黨的根本要求。[ 4 ]只有不斷加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織對(duì)各類組織的政治引領(lǐng)力建設(shè)，才能發(fā)揮黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理的領(lǐng)導(dǎo)核心作用?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》第十九條指出：“加強(qiáng)農(nóng)村黨的建設(shè)，以提升組織力為重點(diǎn)，突出政治功能”。政治屬性是政黨的第一屬性，政治領(lǐng)導(dǎo)力是政黨第一位的能力，[ 5 ]圍繞著新時(shí)代黨的建設(shè)的主線開展工作，必須把提高政治站位，把握政治方向，保持政治定力，樹立政治意識(shí)作為基層黨建的中心工作。辦好中國(guó)的事情，關(guān)鍵在黨。

2.構(gòu)建三治合一的鄉(xiāng)村治理體系

隨著中國(guó)鄉(xiāng)村治理實(shí)踐的發(fā)展，“三治”合一的鄉(xiāng)村治理體系內(nèi)涵進(jìn)一步豐富，健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理的有效實(shí)現(xiàn)形式，切實(shí)加強(qiáng)黨的政治引領(lǐng)功能建設(shè)是鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的題中之義。政治引領(lǐng)在國(guó)家治理中具有先導(dǎo)性、決定性、根本性作用。[ 6 ]要全面加強(qiáng)黨對(duì)農(nóng)村工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，要把政治引領(lǐng)落實(shí)到鄉(xiāng)村治理建設(shè)全過程，使中國(guó)特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村治理制度機(jī)制優(yōu)勢(shì)充分展現(xiàn)。同時(shí)，互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，科技創(chuàng)新性發(fā)展和應(yīng)用前景進(jìn)一步拓展，依靠科技支撐的鄉(xiāng)村治理效率顯著提升，“互聯(lián)網(wǎng)+”模式在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化建設(shè)中的作用進(jìn)一步凸顯?！爸侵巍弊鳛猷l(xiāng)村治理的實(shí)踐產(chǎn)物，其重要性不斷增強(qiáng)。作為考察鄉(xiāng)村治理體系的基本維度，政治引領(lǐng)、自治強(qiáng)基、德治教化、法治保障、智治支撐分別對(duì)應(yīng)鄉(xiāng)村治理規(guī)范化、民主化、德教化、法治化、精細(xì)化，最終達(dá)到實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的目標(biāo)。

【參 考 文 獻(xiàn)】

[1]劉儒.《鄉(xiāng)村善治之路：創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系》.鄭州：中原出版社；北京：紅旗出版社，2019年11月，第137-142頁(yè).

[2]費(fèi)孝通.《鄉(xiāng)土中國(guó)》.成都：天地出版社，2020年，第80頁(yè).

[3]費(fèi)孝通.《鄉(xiāng)土中國(guó)》.成都：天地出版社，2020年，第84頁(yè).

[4]趙樂際.《全面理解和準(zhǔn)確把握新時(shí)代黨的建設(shè)總要求》.人民日?qǐng)?bào)，2017 年，第004版，第3頁(yè).

[5]趙樂際.《全面理解和準(zhǔn)確把握新時(shí)代黨的建設(shè)總要求》.人民日?qǐng)?bào)，2017 年，第004版，第2頁(yè).

[6]求是.《“五治”是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的基本方式》.求是網(wǎng)站：http：//www.qstheory.cn/dukan/ qs/2020-02/01/c_1125497441.htm，2020-02-01.

（責(zé)任編輯：劉占行）