淮安“樞紐新城”建設(shè)現(xiàn)狀與對策研究

李 真，張金麗

（江蘇食品藥品職業(yè)技術(shù)學(xué)院 財(cái)貿(mào)學(xué)院，江蘇 淮安 223003）

淮安曾因輝煌的漕運(yùn)歷史而成為國家南北交通樞紐。而今，作為江蘇省委、省政府確定的蘇北重要中心城市，國家三大戰(zhàn)略：淮河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略、大運(yùn)河文化保護(hù)傳承利用戰(zhàn)略和長三角區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略的疊加區(qū)，淮安公路、鐵路、水運(yùn)、航空交通樞紐工程齊全，再次成為全國綜合性交通樞紐城市①。在最近印發(fā)的《國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》戰(zhàn)略布局中，江蘇省“十四五”規(guī)劃“徐-連-淮”現(xiàn)代物流“金三角”的戰(zhàn)略部署，給淮安樞紐經(jīng)濟(jì)建設(shè)帶來了巨大機(jī)遇?；窗参磥硪卫巫プ≈卮蠼煌屑~建設(shè)這個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，加快形成交通樞紐高水平建設(shè)，推動(dòng)樞紐經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的新格局②。

一、淮安樞紐城市建設(shè)現(xiàn)狀

（一）陸上交通

淮安的陸上交通設(shè)施包括：（1）公路運(yùn)輸?；窗彩幸研纬砷L三角北部公路交通樞紐城市，全市公路總里程達(dá)到1.35萬公里。（2）鐵路運(yùn)輸。全市鐵路營運(yùn)里程達(dá)到263.9公里，建成普速鐵路、高速鐵路各2條，輻射長三角北部，是江蘇省重要的鐵路樞紐。

（二）航空交通

2010年9月淮安漣水國際機(jī)場建成通航，2019年淮安漣水機(jī)場成功招引龍浩航空開辟首條至西安的全貨機(jī)航線，并相繼開通至鄭州、福州貨機(jī)航線。2021年5月28日首條國際貨運(yùn)航線（淮安-河內(nèi)）正式開通。在新冠疫情重大沖擊的情況下，淮安機(jī)場貨運(yùn)發(fā)展呈逆勢上揚(yáng)趨勢，2020年累計(jì)完成1.23萬噸，截至2021年5月底已完成7960噸，同比增長168.4%。在機(jī)場保障功能方面，2021年4月1日航站樓改擴(kuò)建工程完成并正式投運(yùn)，有效緩解了運(yùn)營保障能力。同時(shí)，啟動(dòng)了機(jī)場三期改擴(kuò)建項(xiàng)目，加快推進(jìn)各項(xiàng)前期手續(xù)辦理，計(jì)劃“十四五”期間建成投用，屆時(shí)機(jī)場硬件保障能力和服務(wù)品質(zhì)有望得到全面提升。

（三）水上交通

基于淮安特有的內(nèi)河航道資源優(yōu)勢，內(nèi)河航運(yùn)一直是淮安交通運(yùn)輸?shù)闹鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)，也是淮安樞紐經(jīng)濟(jì)中最具特色的產(chǎn)業(yè)，“十三五”以來一直呈現(xiàn)較高質(zhì)量的發(fā)展③。

首先，航運(yùn)服務(wù)大幅增長。“十三五”期間，水陸貨運(yùn)量由2016年6027萬噸增長到2020年的7408萬噸，增長22.9%。水路貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量由2016年的190.6億噸公里增長至2020年的280.5億噸公里，增長47.%。集裝箱吞吐量高速增長，2020年達(dá)到25.9萬TEU，占全省內(nèi)河集裝箱的50%，持續(xù)位居全省內(nèi)河第一，十年間增長近25倍。

第二，港口建設(shè)成就顯著?！笆濉逼陂g全市港口建設(shè)累計(jì)完成投資15.97億元，建成4個(gè)公用港口，新增千噸級以上泊位33個(gè)。淮安港被交通運(yùn)輸部確定為“全國內(nèi)河主要港口”，全市有港區(qū)7個(gè)，碼頭122座、泊位409個(gè)，年設(shè)計(jì)吞吐能力超億噸，其中集裝箱碼頭吞吐能力50萬TEU?；窗残赂劢ǔ蓢叶愃烽_放口岸，發(fā)展內(nèi)外貿(mào)集裝箱航線12條。

第三，航道船閘資源豐富?；窗彩菄摇八目v四橫”骨干航道網(wǎng)中的京杭運(yùn)河與淮河的交匯點(diǎn)，長三角高等級航道網(wǎng)覆蓋區(qū)，江蘇省干線航道網(wǎng)主航干道的交匯節(jié)點(diǎn)。境內(nèi)有航道73條，通航總里程1483公里，等級以上航道里程524公里，同時(shí)，還擁有眾多的船閘配套，為內(nèi)河航運(yùn)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

第四，運(yùn)河航運(yùn)聞名全國。世界文化遺產(chǎn)京杭大運(yùn)河蘇北段451公里，在淮安境內(nèi)65公里，并與淮河、鹽河、蘇北灌溉總渠交匯，構(gòu)成內(nèi)河航運(yùn)樞紐，是京杭大運(yùn)河最繁忙的航道。其中，2020年淮安船閘過閘量30275萬噸，是長江三峽船閘的2.4倍；淮陰船閘過閘量19614萬噸，是長江三峽船閘的1.6倍。

（四）城市交通

已形成由有軌電車、干道路橋、內(nèi)環(huán)高架組建的多維度、全方位的交通網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，可高效實(shí)現(xiàn)市內(nèi)交通與鐵路、航空、水運(yùn)等客貨運(yùn)樞紐間的接駁運(yùn)輸，并促進(jìn)城市“雙心多簇”的空間聯(lián)系。

二、淮安加強(qiáng)國家級樞紐城市建設(shè)面臨的問題

隨著高鐵通車、公鐵水空綜合交通體系完備，淮安具備了建設(shè)國家級樞紐城市的基礎(chǔ)，但對照高品位、高質(zhì)量樞紐城市交通基礎(chǔ)設(shè)施和樞紐經(jīng)濟(jì)的標(biāo)準(zhǔn)，我市在重大交通工程規(guī)劃、樞紐產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和樞紐城市功能發(fā)揮等方面，還面臨許多困難和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

（一）交通樞紐的功能不完善

1.公路網(wǎng)支撐有待加強(qiáng)。部分高速公路通道容量不足，京滬高速過境交通量較大，通行效率較低。寧連高速公路南京至淮安段目前為雙向六車道，但淮安至連云港段僅為雙向四車道，無法適應(yīng)未來的發(fā)展需要。往蚌埠、信陽等沿淮地區(qū)的高速公路通道尚未打通。干線公路建設(shè)有待突破，國省干線公路占比6.1%、面積密度134公里／百平方公里等指標(biāo)均低于全省平均值（10.7%、156.7公里／百平方公里），全市公路網(wǎng)布局呈現(xiàn)南北強(qiáng)，東西弱的特征，與周邊省市公路互聯(lián)互通水平有待提升。

2.對外鐵路通道亟待打通。干線鐵路密度依然偏低，現(xiàn)狀面積密度2.46公里/百平方公里，在全省排名第九，與南京、蘇州、無錫等蘇南發(fā)達(dá)城市缺乏高速鐵路的直通。受制于連淮揚(yáng)鎮(zhèn)、徐宿淮鹽鐵路制式，缺少時(shí)速350公里直通國內(nèi)主要城市的高鐵線路，與北京、上海、杭州等國內(nèi)主要城市的連通度依然較差，連通效率有待進(jìn)一步提升。

3.機(jī)場能力無法適應(yīng)高速增長的航空運(yùn)輸需求?；窗矟i水機(jī)場客貨吞吐量規(guī)模偏小，在機(jī)場設(shè)施、航線開辟等方面還有較大提升空間，與建設(shè)淮河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶航空貨運(yùn)樞紐要求相比，還有較大差距。“十三五”期間淮安航空需求呈現(xiàn)高速增長態(tài)勢，2019年底旅客吞吐量達(dá)到230萬人次，貨郵吞吐量1.03萬噸，已超過機(jī)場容量上限，機(jī)場亟待進(jìn)一步擴(kuò)容增效。區(qū)域貨運(yùn)樞紐發(fā)展的外部挑戰(zhàn)增多，合肥、嘉興、南通等周邊機(jī)場均在長三角貨運(yùn)樞紐機(jī)場建設(shè)中占得先機(jī)。

4.港航供需矛盾突出。受制于大規(guī)模建設(shè)起步較晚，淮安高等級航道占比相對較低，約20.2%，在蘇北運(yùn)河沿線低于宿遷(29.7%)、徐州(25.9%)。骨干航道仍未完全貫通，淮河出海航道尚未完全打通。港口資源整合不充分，與公路、鐵路等銜接不暢，鐵水聯(lián)運(yùn)體系尚未形成。受資金、用地、環(huán)評等方面制約，面臨著項(xiàng)目前期工作周期不斷拉長，新開工項(xiàng)目數(shù)量持續(xù)減少，儲(chǔ)備項(xiàng)目數(shù)量保障不足等諸多難題。危險(xiǎn)貨物儲(chǔ)罐、危險(xiǎn)貨物碼頭安全設(shè)備設(shè)施、危險(xiǎn)貨物現(xiàn)場作業(yè)安全情況等不確定因素增多。

（二）樞紐經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足。

淮安雖然公、鐵、水、空綜合交通體系健全，但與全市產(chǎn)業(yè)發(fā)展深度融合不足，未形成主導(dǎo)的樞紐產(chǎn)業(yè)體系。主要的客運(yùn)樞紐：空港新城和高鐵新城均未形成經(jīng)濟(jì)板塊。航空貨郵吞吐量2020年僅有1.23萬噸。內(nèi)河港口運(yùn)營集約化不足，水鐵聯(lián)運(yùn)較少，港產(chǎn)聯(lián)動(dòng)水平較低，港區(qū)加工產(chǎn)業(yè)發(fā)展有待起步。

（三）樞紐城市建設(shè)的管理體制不健全。

首先是缺乏樞紐新城建設(shè)的整體規(guī)劃、發(fā)展目標(biāo)和樞紐經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本思路，建設(shè)規(guī)劃滯后。其次是缺少樞紐新城建設(shè)的市級協(xié)調(diào)管理部門和管理體制機(jī)制。再次是樞紐服務(wù)的管理體系不健全，公、鐵、空客運(yùn)缺乏服務(wù)品牌，公交服務(wù)與機(jī)場、車站銜接較為粗放，高鐵東站出租車服務(wù)存在拒載和高價(jià)行為，城市公共交通發(fā)展后繼乏力。第四是內(nèi)環(huán)高架工程投入使用后缺乏統(tǒng)一的管理體系，2020年12月31日因雨雪天氣癱瘓，存在諸多隱患。

三、高品位建設(shè)國家級樞紐城市的對策

雖然淮安已經(jīng)建立起公、鐵、水、空綜合交通體系，并成為《國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》中80個(gè)全國性綜合交通樞紐城市之一，但總體上屬于“物理型”的交通樞紐城市。面對發(fā)展的歷史新起點(diǎn)，淮安只有建設(shè)成為高品位的“經(jīng)濟(jì)型”樞紐城市，才能再現(xiàn)“運(yùn)河之都”的歷史輝煌。對此，就建設(shè)高品位的國家級樞紐城市提出相關(guān)對策。

（一）加快編制樞紐產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃

發(fā)展樞紐產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，必須按照全域理念和思路，堅(jiān)持高位謀劃、規(guī)劃先行，科學(xué)編制樞紐產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃④。依據(jù)淮安的區(qū)位、資源和基礎(chǔ)條件，借鑒外地先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，高起點(diǎn)科學(xué)編制樞紐產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)總體規(guī)劃，分類編制分項(xiàng)規(guī)劃，在此基礎(chǔ)上修訂現(xiàn)代物流產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。航空方面：航空貨運(yùn)樞紐要高點(diǎn)站位、放眼長遠(yuǎn)，以東部航空物流集散中心、航空產(chǎn)業(yè)集聚示范區(qū)、現(xiàn)代航空都市示范區(qū)等“一個(gè)中心兩個(gè)示范區(qū)”為定位，用好用足省級層面各項(xiàng)政策，積極對接國家民航局、發(fā)改委、交通運(yùn)輸部，加快實(shí)施淮安機(jī)場三期擴(kuò)建工程。同時(shí)加強(qiáng)與工信部臨空產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、商務(wù)部口岸規(guī)劃的銜接，謀求臨空產(chǎn)業(yè)功能定位，增加口岸相關(guān)服務(wù)功能。在內(nèi)河方面：內(nèi)河航運(yùn)樞紐要進(jìn)一步疊加相關(guān)功能區(qū)，完善港口物流布局，規(guī)劃建設(shè)淮河入海通道。高鐵方面：高鐵樞紐要在已有規(guī)劃的基礎(chǔ)上，加快高鐵快運(yùn)基地建設(shè)，加快鐵路物流園區(qū)規(guī)劃建設(shè)，為開展高鐵快運(yùn)預(yù)留空間，打造一體化高鐵客貨運(yùn)樞紐。

（二）加快解決鐵空水基礎(chǔ)設(shè)施短板

進(jìn)一步完善航空、內(nèi)河航運(yùn)、高鐵等基礎(chǔ)設(shè)施，強(qiáng)化樞紐功能。航空方面：加快漣水機(jī)場三期擴(kuò)建工程。根據(jù)發(fā)展需要，盡快啟動(dòng)建設(shè)2條3600米客貨運(yùn)跑道、滑行道以及垂直聯(lián)絡(luò)道、貨機(jī)坪，使得飛行區(qū)等級達(dá)到4E或4F；配套建設(shè)航站樓、航空貨站、貨運(yùn)轉(zhuǎn)運(yùn)場等基礎(chǔ)設(shè)施。規(guī)劃合適的進(jìn)港、出港路線，配備足夠的安檢設(shè)備，提高快件裝卸效率。著力推進(jìn)加快金湖、盱眙、洪澤、清江浦通用機(jī)場規(guī)劃建設(shè)。加快推動(dòng)空港產(chǎn)業(yè)園建設(shè)，建設(shè)進(jìn)出境快件處理中心、倉儲(chǔ)物流廠房以及配套服務(wù)業(yè)設(shè)施。內(nèi)河方面：重點(diǎn)建設(shè)淮河入海水道二期工程的核心港區(qū)項(xiàng)目，今后可作為淮安港口發(fā)展的標(biāo)志性項(xiàng)目，成為淮河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶上核心的中轉(zhuǎn)樞紐港。全面加快張福河、金寶航道升級改造；加快建設(shè)淮河入江水道的航道升級整治工程；研究規(guī)劃鹽河“三改二”工程，并適時(shí)啟動(dòng)建設(shè)；完善航道網(wǎng)絡(luò)，加快構(gòu)建通江達(dá)海的水水聯(lián)運(yùn)體系。加快促進(jìn)港口合理布局，加快推動(dòng)黃碼港港區(qū)項(xiàng)目建設(shè)和盡快啟動(dòng)新港三期項(xiàng)目建設(shè)。進(jìn)一步完善集裝箱運(yùn)輸?shù)母叩燃壓降谰W(wǎng)絡(luò)設(shè)施建設(shè)，使境內(nèi)二級航道聯(lián)網(wǎng)成環(huán)。建成現(xiàn)代內(nèi)河集裝箱運(yùn)輸體系。高鐵方面：加快寧淮高鐵項(xiàng)目的建設(shè)，盡快推動(dòng)沂淮高鐵的規(guī)劃建設(shè)。這是京滬高鐵二通道的重要組成部分，必須盡快打通，增強(qiáng)淮安與北京、上海超一流城市的聯(lián)系。盡快啟動(dòng)沿淮鐵路前期工作。鑒于目前沿淮鐵路的淮安至蚌埠段已研究基本成熟，建議近期啟動(dòng)建設(shè)前期工作。

（三）加快構(gòu)建“2+3”樞紐經(jīng)濟(jì)體系

根據(jù)淮安公路客貨、內(nèi)河航運(yùn)、高鐵客貨、航空貨運(yùn)的綜合交通體系和空間布局，建議淮安樞紐經(jīng)濟(jì)發(fā)展以“2+3”體系為基本框架，即發(fā)展兩大樞紐經(jīng)濟(jì)板塊：空港新城、高鐵新城，三大樞紐產(chǎn)業(yè)：內(nèi)河航運(yùn)產(chǎn)業(yè)、物流快遞產(chǎn)業(yè)、交通旅游產(chǎn)業(yè)⑤。在編制公路客貨樞紐、內(nèi)河航運(yùn)樞紐、高鐵客貨樞紐、航空貨運(yùn)樞紐空間布局和工程建設(shè)規(guī)劃的同時(shí)，進(jìn)一步編制三大產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃以及相應(yīng)的子規(guī)劃。

改革開放四十多年來，淮安汽車客運(yùn)總站由于客運(yùn)樞紐的優(yōu)勢和客運(yùn)量一家獨(dú)大的地位，帶動(dòng)形成了匯通市場、布匹市場、五金市場、食品市場的樞紐經(jīng)濟(jì)板塊。而今，長途客運(yùn)市場已經(jīng)發(fā)生顛覆性變化，高鐵東站年發(fā)送旅客將穩(wěn)居第一，2021年5月1—5日發(fā)送旅客達(dá)12.71萬人（2020年5月1—5日僅1.04萬人）；2019年淮安機(jī)場旅客吞吐量已達(dá)到234萬人；而淮汽集團(tuán)2020年運(yùn)輸旅客下降到223萬人次（2016年為580萬人次）。隨著未來寧淮城際高鐵的開通，長途汽車客運(yùn)定會(huì)進(jìn)一步減少，長途客運(yùn)市場必將形成高鐵、空港穩(wěn)居第一、第二位的格局，高鐵新城和空港新城也必將成為新的樞紐經(jīng)濟(jì)板塊。

（四）加快建設(shè)空港新城和高鐵新城

首先，優(yōu)化航空貨運(yùn)樞紐建設(shè)管理。一是以現(xiàn)有航空貨運(yùn)樞紐發(fā)展空間為基礎(chǔ)，成立空港新城建設(shè)管理委員會(huì)（空港新城管委會(huì)），承擔(dān)空港新城的規(guī)劃、建設(shè)、管理職責(zé)。二是鑒于空港新城位于漣水縣，為有利于土地規(guī)劃的落實(shí)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，可適當(dāng)強(qiáng)化漣水縣縣委、縣政府對空港新城工作的參與、領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)。三是將空港新城的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就納入漣水縣的統(tǒng)計(jì)范圍，消除“飛地”政策帶來的“后遺癥”，為漣水縣在“十四五”爭創(chuàng)全國百強(qiáng)縣創(chuàng)造條件。

其次，優(yōu)化高鐵新城建設(shè)規(guī)劃。強(qiáng)化高鐵新城區(qū)域的旅游商貿(mào)、高鐵快遞和商品集散功能。一是在空間布局上，由于越是靠近車站市場價(jià)值越大的特點(diǎn)，應(yīng)打破行政區(qū)劃的羈絆，以高鐵東站為核心由東向西規(guī)劃楔形布局，改變目前從高鐵站向西的長條形布局。二是建立旅游集散、購物、物流快遞、商品集散四大服務(wù)中心，讓旅客“高鐵站-市區(qū)住宿-景區(qū)”行程轉(zhuǎn)變?yōu)椤案哞F站住宿-景區(qū)”行程，建設(shè)旅游產(chǎn)品大超市，讓旅客置身高鐵站就變身為游客，在高鐵站住宿、消費(fèi)。三是加快制定并建設(shè)高鐵快運(yùn)港，建立輻射周邊縣區(qū)的高鐵快運(yùn)商品快遞服務(wù)系統(tǒng)。

（五）積極發(fā)展三大樞紐產(chǎn)業(yè)

首先要發(fā)展內(nèi)河航運(yùn)產(chǎn)業(yè)。一是積極構(gòu)建“2+N”內(nèi)河航運(yùn)產(chǎn)業(yè)，即以集裝箱運(yùn)輸和散貨運(yùn)輸兩項(xiàng)航運(yùn)服務(wù)為主，加強(qiáng)和拓展港口加工、港口服務(wù)、信息服務(wù)、錨地服務(wù)、維修服務(wù)、清潔能源等N項(xiàng)產(chǎn)業(yè)。二是以加快高鐵工程建設(shè)的緊迫感加快二級航道網(wǎng)建設(shè)，積極推進(jìn)港口集約化經(jīng)營，加快水運(yùn)樞紐數(shù)據(jù)中心建設(shè)，規(guī)劃建設(shè)錨地服務(wù)區(qū)，積極推廣清潔能源。

其次要發(fā)展物流快遞產(chǎn)業(yè)。優(yōu)化物流快遞經(jīng)營環(huán)境，打造“淮陰區(qū)物流-高鐵物流-淮安區(qū)物流”的物流快遞產(chǎn)業(yè)走廊。充分利用高鐵快運(yùn)的功能，建立淮安市最大的商品集散中心，并配套建設(shè)快遞服務(wù)體系。

第三要發(fā)展交通旅游產(chǎn)業(yè)。借力高鐵優(yōu)勢，打造面向長三角主要城市的旅游市場。將高鐵站視為“淮安旅游大超市”的入口和出口，旅客出了高鐵站就立即變身為游客，進(jìn)入淮安旅游大市場，就開始旅游消費(fèi)。

注釋：

①淮安市政專題協(xié)商調(diào)研組.建設(shè)國家樞紐新城再創(chuàng)歷史輝煌圖景——關(guān)于淮安加強(qiáng)國家級樞紐城市建設(shè)的建議[C].“崛起江淮”學(xué)術(shù)研討會(huì)交流材料匯編,2021(33).

②趙建軍.提升交通樞紐功能促進(jìn)樞紐經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展[J].群眾,2019(11):11-12.

③朱潔.再創(chuàng)樞紐產(chǎn)業(yè)輝煌助力樞紐城市建設(shè)——淮安內(nèi)河航運(yùn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的調(diào)研思考[C].“崛起江淮”學(xué)術(shù)研討會(huì)交流材料匯編,2021(33).

④龐進(jìn)亮.構(gòu)建現(xiàn)代綜合交通體系推動(dòng)樞紐產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展[C].“崛起江淮”學(xué)術(shù)研討會(huì)交流材料匯編,2021,(33).

⑤朱潔.關(guān)于構(gòu)建淮安樞紐經(jīng)濟(jì)“2+3”體系的建議[C].“崛起江淮”學(xué)術(shù)研討會(huì)交流材料匯編,2021(33).