消費(fèi)稅改為中央地方共享稅的思考

趙吉祥

（貴州財(cái)經(jīng)大學(xué) 大數(shù)據(jù)應(yīng)用與經(jīng)濟(jì)學(xué)院，貴州 貴陽 550025）

一、引言

我國消費(fèi)稅制度雖然在逐步改善，但是我國的經(jīng)濟(jì)依然在高速發(fā)展的過程中，相關(guān)產(chǎn)業(yè)也在隨著市場形勢的變化發(fā)生一些結(jié)構(gòu)性崛起，人們的消費(fèi)水平持續(xù)提高，現(xiàn)在的消費(fèi)稅制度與經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀不相適應(yīng)造成的問題越來越多。近年來國家持續(xù)實(shí)施大規(guī)模的減稅降費(fèi)，地方政府的收入不斷減少，收支差距越來越大。目前我國的消費(fèi)稅屬于中央稅，稅收收入由中央獨(dú)享，但全面營改增以及大規(guī)模減稅降費(fèi)給地方政府帶來了較大的壓力，這就使得消費(fèi)稅能否成為地方稅或央地共享稅以此達(dá)到為地方政府增收的目的成為值得思考和研究的問題。2019年10月國務(wù)院印發(fā)了《實(shí)施更大規(guī)模減稅降費(fèi)后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案》，從《方案》中我們可以看到，消費(fèi)稅的征收環(huán)節(jié)將要后移并且收入也要穩(wěn)步下劃地方，在此背景下，消費(fèi)稅的征收必將會(huì)有一場較大的改革，消費(fèi)稅逐步形成央地共享新模式勢必成為此次消費(fèi)稅改革的一大趨勢。

當(dāng)前看來，地方稅體系建設(shè)以及消費(fèi)稅稅制改革已經(jīng)成為我國稅制改革工作中比較重要的內(nèi)容，各地區(qū)收入分配不均，決定了消費(fèi)稅不適宜作為地方主要稅種。中央地方共同稅如何促進(jìn)中央與地方財(cái)政權(quán)益的契合，充分調(diào)動(dòng)地方積極性，擴(kuò)大地方收入來源，需要綜合考慮。而《方案》明確要將消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移、稅收逐步下劃地方，主要是因?yàn)槟壳拔覈?jīng)濟(jì)處于下行階段，部分企業(yè)生存境況堪憂，中央必須繼續(xù)推行減稅減費(fèi)的政策，在面對未來持續(xù)、大規(guī)模的減稅降費(fèi)過程中地方政府收支差距的進(jìn)一步擴(kuò)大時(shí)，擴(kuò)充地方政府的財(cái)政收入來源就顯得十分重要。消費(fèi)稅目前仍然是中央稅，但《方案》的出臺(tái)意味著我國消費(fèi)稅在日后將逐步形成央地共享的新模式，本文以此為背景的研究具有一定的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義，從理論和現(xiàn)實(shí)層面來分析消費(fèi)稅應(yīng)作為央地共享稅的必要性，從我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢及可能產(chǎn)生的影響入手分析消費(fèi)稅改為央地共享稅的可行性，為我國消費(fèi)稅形成央地共享新模式研究出切實(shí)可行的實(shí)施路徑，并基于此進(jìn)一步探討我國消費(fèi)稅的配套改革。

二、文獻(xiàn)綜述

隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入發(fā)展，我國的稅制也經(jīng)歷了多次調(diào)整，從單一目標(biāo)模式到多目標(biāo)均衡模式。消費(fèi)稅作為最重要的稅種之一，在發(fā)展過程中經(jīng)歷了多次調(diào)整，反映了社會(huì)的進(jìn)步和觀念的更新。目前,我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速改善。推進(jìn)我國消費(fèi)稅制度改革也變得十分迫切。自全面營改增以來，由于地方稅主體稅種的缺失，稅收收入的減少造成了更大程度的地方政府收支逆差，具有地方稅特點(diǎn)的消費(fèi)稅進(jìn)入人們的視角，直接將消費(fèi)稅改為地方稅或是基于共享稅視角下的消費(fèi)稅改革思考便成為國內(nèi)學(xué)者研究的熱點(diǎn)問題。郝曉薇、黃登輝（2015），張學(xué)誕（2018）均認(rèn)為消費(fèi)稅具有中央地方共享稅的特性，對消費(fèi)稅的征稅范圍、征收環(huán)節(jié)等進(jìn)行改革并將其作為共享稅是消費(fèi)稅改革的一大趨勢。對于具體的收入分享實(shí)施路徑，郝曉薇、黃登輝（2015）以及國內(nèi)眾多學(xué)者認(rèn)為應(yīng)選用稅基劃分法，也有部分學(xué)者如歐陽天?。?019）持不同觀點(diǎn)，認(rèn)為我國更適合財(cái)政收入分成法。

在《方案》發(fā)布后，對于《方案》的思考也層出不窮。梁發(fā)芾（2019）分析了消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移可能帶來的壓力和不利影響，認(rèn)為此次改革重要之處在于如何將對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及央地關(guān)系的不利影響控制到最小，調(diào)整央地收入分配關(guān)系對地方財(cái)政的發(fā)展也有十分重大的影響。白景明（2019）提出，在消費(fèi)稅形成央地共享新模式下深化央地收入劃分改革的兩大著力點(diǎn)在于穩(wěn)定收入預(yù)期，力推區(qū)域財(cái)力均衡。他認(rèn)為，改革先從高檔手表以及珠寶玉石和貴重首飾等品目入手實(shí)施，是因?yàn)檫@部分產(chǎn)品目前在我國消費(fèi)稅收入中的占比較小，會(huì)有助于在改革試點(diǎn)中穩(wěn)步推進(jìn)實(shí)施。吳學(xué)安（2019）、易永英（2019）認(rèn)為，在逐漸形成的央地共享新模式趨勢下的消費(fèi)稅改革有利于完善地方稅收體系建設(shè)，激勵(lì)地方政府利用消費(fèi)稅引導(dǎo)地方消費(fèi)市場改善與調(diào)整。李旭紅（2019）分析了消費(fèi)稅作為央地共享稅將產(chǎn)生的三大影響，她認(rèn)為主要是對地方財(cái)源的影響以及在實(shí)際消費(fèi)市場中會(huì)出現(xiàn)一些新的問題。

三、相關(guān)概念與政策

（一）我國消費(fèi)稅概述

消費(fèi)稅的三大功能體現(xiàn)在以下方面，首先消費(fèi)稅最為重要的是起到了穩(wěn)定財(cái)政收入的作用，尤其是在營改增之后為了把實(shí)行增值稅后由于降稅而可能減少的部分稅收收入征收上來，基本上保持產(chǎn)品原有的稅收負(fù)擔(dān)。由于應(yīng)稅消費(fèi)品生產(chǎn)和消費(fèi)的不斷增長，財(cái)政收入也保持較為穩(wěn)定的增長。同時(shí)，消費(fèi)稅是國家引導(dǎo)個(gè)人的消費(fèi)行為，是調(diào)節(jié)社會(huì)消費(fèi)結(jié)構(gòu)從而促進(jìn)我國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的政策工具。除此之外，消費(fèi)稅的開征還有利于削弱和緩解貧富差距懸殊以及收入分配不公的矛盾。

（二）《方案》的解讀

1.《方案》內(nèi)容。我國現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)的下行壓力比較大，為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,更大程度地實(shí)行減稅減費(fèi)政策十分重要。因此，適應(yīng)中央和地方收入分配改革是一項(xiàng)重要保證。除了注意中央和地方增值稅的“五五分成”保持不變，并調(diào)整和改進(jìn)了增值稅退稅制度外，它還繼續(xù)執(zhí)行追溯性地將征收公司和收入的持續(xù)分配轉(zhuǎn)移到地方消費(fèi)稅的政策。在可核實(shí)的征收和管理?xiàng)l件下，部分增值稅（進(jìn)口）產(chǎn)生。目前在關(guān)聯(lián)交易中征收的消費(fèi)稅將逐步轉(zhuǎn)移到批發(fā)或零售關(guān)聯(lián)交易中，并對高端手表、貴重珠寶和玉石等條件成熟的商品實(shí)施改革。消費(fèi)稅收入中央保留一部分，一部分劃入本地區(qū)，經(jīng)批準(zhǔn)的改革和調(diào)整基礎(chǔ)由地方解決，額外部分原則上屬于地方，確保中央和地方政府現(xiàn)有財(cái)政結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定。

2.征收環(huán)節(jié)后移的影響。從消費(fèi)稅征收改革和受益原則的角度來看，有必要使某些消費(fèi)稅商品適應(yīng)零售業(yè)的征收，實(shí)行收入分配。目前，中國對零售業(yè)中的金銀珠寶、鉆石和超豪華汽車征收消費(fèi)稅。該計(jì)劃還規(guī)定，將首先實(shí)施生活中不常需要的高檔手表、貴重珠寶和玉石等奢侈品的控制要素，并在不斷改革的過程中實(shí)施。在這一過程中，消費(fèi)稅將動(dòng)態(tài)調(diào)整，在零售業(yè)中對最合適消費(fèi)品的變化和收入實(shí)施收稅，這種分配改革的實(shí)施可能會(huì)使消費(fèi)者受益，也適應(yīng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

四、消費(fèi)稅實(shí)施收入分享改革的相關(guān)思考

（一）實(shí)施消費(fèi)稅收入分享改革的原因

1.“營改增”給地方財(cái)政帶來的影響。全面“營改增”的實(shí)施給地方財(cái)政帶來了影響，盡管從表面看中央與地方增值稅“五五分成”比例保持不變可以保障地方既有財(cái)力，不影響地方財(cái)政的平穩(wěn)運(yùn)行，但實(shí)際上由于地區(qū)收入差距的存在而給各地財(cái)力帶來不同的影響。同時(shí)，由于營業(yè)稅的稅收收入彈性和調(diào)整速度明顯高于增值稅，“營改增”對所涉及行業(yè)直接減稅效應(yīng)和對制造業(yè)間接減稅效應(yīng)都可能直接給地方稅源帶來空缺。尤其是在實(shí)施大規(guī)模減稅降費(fèi)背景下，各級政府所得稅稅收收入呈現(xiàn)增長空缺更大的狀態(tài)。在我國實(shí)施大規(guī)模減稅降費(fèi)政策后，傳統(tǒng)制造業(yè)給地方政府帶來的稅收貢獻(xiàn)度逐漸降低，同時(shí)近年來地方政府的一些非稅收入也逐漸減少。但是地方政府需要承擔(dān)的公共服務(wù)職能需要進(jìn)一步增加和深化，因此支出在日益增大。因此，通過調(diào)整央地收入劃分尤其是對消費(fèi)稅進(jìn)行收入分享改革以達(dá)到緩解地方收支矛盾的目的，才能為進(jìn)一步實(shí)施更大規(guī)模的減稅降費(fèi)提供切實(shí)保障。

2.地方稅稅種結(jié)構(gòu)不合理。1994年稅制改革以來,地方稅制一直存在著體制薄弱、缺稅、結(jié)構(gòu)不合理理等問題，影響地方政府的征稅管理積極性。地方稅的寬稅基、稅源豐富等特點(diǎn)可以起到為地方政府增加稅收收入的作用并且能夠?qū)υ摰貐^(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)節(jié)。而我國消費(fèi)稅具有作為地方稅的特征，且目前看來增長潛力大，便于征管，對其進(jìn)行收入分享改革有利于推進(jìn)我國稅制改革及財(cái)政體制改革。

（二）消費(fèi)稅能否作為地方主體稅種的思考

消費(fèi)稅具有地方稅的特征使得消費(fèi)稅能否作為地方主體稅種有了研究的價(jià)值。首先消費(fèi)稅具有一定的調(diào)節(jié)作用，對于地方政府而言，想要得到更多的財(cái)政收入就勢必要對地區(qū)的投資結(jié)構(gòu)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)進(jìn)行一定的調(diào)整，從而解決地方政府的激勵(lì)缺失問題。近年來隨著經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，我國的消費(fèi)水平也在持續(xù)提高，對高檔消費(fèi)品的需求也在持續(xù)增加，征收消費(fèi)稅可以在一定程度上彌補(bǔ)“營改增”后地方實(shí)際可用財(cái)力下滑的地方收支矛盾。

但近年來國家也出臺(tái)了一些政策，使消費(fèi)品消費(fèi)逐漸趨于理性。如果直接用消費(fèi)稅的稅收收入來彌補(bǔ)地方政府因營改增造成的收入空缺，可能會(huì)使不同地區(qū)的收入不均衡現(xiàn)象加劇。因此僅僅對消費(fèi)稅一個(gè)稅種進(jìn)行改革無法從根本上完全解決地方財(cái)政困難的問題，消費(fèi)稅也不能成為地方主體稅種，只能作為地方財(cái)政補(bǔ)充。

（三）消費(fèi)稅作為央地共享稅的可行性

1.充分發(fā)揮消費(fèi)稅的財(cái)政收入職能。消費(fèi)稅的征收對象主要是消費(fèi)增長較快且收入需求彈性較強(qiáng)的消費(fèi)品，具有較強(qiáng)的稅負(fù)承擔(dān)能力。消費(fèi)稅擁有較寬的稅基，我國自古以來盛行的“酒文化”以及自改革開放以來我國經(jīng)濟(jì)高速增長，珠寶玉石等高檔消費(fèi)品已經(jīng)從之前的大家消費(fèi)不起的奢侈品變成了一種日常消費(fèi)品，像小汽車這種之前想都不敢想的消費(fèi)品也在科技高速發(fā)展的今天成為每家每戶出行必備的消費(fèi)品。在這樣的狀況下消費(fèi)稅收入具有了一定的穩(wěn)定性，盡管人們的消費(fèi)觀念在一步步轉(zhuǎn)變，令消費(fèi)稅的增速有所減緩，但隨著我國經(jīng)濟(jì)增長，并在對消費(fèi)稅進(jìn)行不斷地調(diào)整改革之后，消費(fèi)稅稅源仍將不斷擴(kuò)大，具有一定的增長潛力。實(shí)施消費(fèi)稅收入分享改革，消費(fèi)稅改為央地共享稅可以作為地方政府收入的重要來源之一。在消費(fèi)稅政策的不斷調(diào)整和改革的過程中，中央和地方政府的激勵(lì)缺失問題得到解決，再加上越來越便于征管，消費(fèi)稅的稅收收入勢必會(huì)有所提升。消費(fèi)稅改為共享稅后，無論是對中央還是對地方政府而言，稅收收入都會(huì)有所增加。

2.充分發(fā)揮消費(fèi)稅的內(nèi)在調(diào)控職能。消費(fèi)稅作為特殊的選擇性稅種，通過將某些需要調(diào)控的消費(fèi)行業(yè)納入征稅范圍并設(shè)置不同的稅率從而對市場消費(fèi)行為進(jìn)行調(diào)節(jié)。在目前開征的稅目就要求國家必須通過征收消費(fèi)稅對我國部分消費(fèi)品行業(yè)進(jìn)行一個(gè)統(tǒng)籌調(diào)控。但消費(fèi)稅同時(shí)還具有引導(dǎo)市場消費(fèi)以及引導(dǎo)消費(fèi)者樹立資源保護(hù)的心理，這不僅僅是中央政府要統(tǒng)籌的，應(yīng)該將這一事權(quán)列為中央與地方政府共同統(tǒng)籌，充分發(fā)揮央地政府的積極性，這也要求消費(fèi)稅不能作為單純的中央稅或地方稅，更適合作為共享稅。

消費(fèi)稅的財(cái)政職能和調(diào)控職能具有很強(qiáng)的政策可塑性，單從收入規(guī)模上看消費(fèi)稅已經(jīng)是我國的第四大稅種，而且消費(fèi)稅的征收基本上都是在單一的環(huán)節(jié)，所以無論所有的稅目是否都要實(shí)施征收環(huán)節(jié)的后移，征收都還是較為便利的。這樣看來，我國的消費(fèi)稅既可以支持中央進(jìn)行國家層面的宏觀調(diào)控，又可以對部分地區(qū)的產(chǎn)業(yè)負(fù)外部性影響進(jìn)行矯正，完全具備了中央與地方共享稅的性質(zhì)，收入由中央與地方共享。消費(fèi)稅作為央地共享稅勢必會(huì)對地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來明顯的促進(jìn)效應(yīng)，不同地區(qū)的地方政府會(huì)對消費(fèi)市場進(jìn)行調(diào)整。在這個(gè)過程中，地區(qū)經(jīng)濟(jì)勢必會(huì)因?yàn)榈胤秸畬Φ胤较M(fèi)市場的改善和地區(qū)居民消費(fèi)能力的提高而得到明顯的提升。

五、消費(fèi)稅改革的政策建議

（一）消費(fèi)稅改為共享稅路徑建議

消費(fèi)稅的納稅環(huán)節(jié)若是后移到零售環(huán)節(jié)，并由此進(jìn)一步將消費(fèi)稅由價(jià)內(nèi)稅改為價(jià)外稅，這樣的改革一是使得消費(fèi)者增加了日常生活事件中對國家宏觀調(diào)控政策的敏感度，充分發(fā)揮消費(fèi)稅的宏觀調(diào)控作用。其次是可以有效實(shí)現(xiàn)消費(fèi)稅稅基絕對值的提高，保持我國稅收收入的增長。但現(xiàn)實(shí)問題是我國東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口稠密，對所有零售環(huán)節(jié)消費(fèi)品征稅將不可避免地導(dǎo)致新的地區(qū)收入差距，這將進(jìn)一步減少欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)的國家收入。尤其加上互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)達(dá)，現(xiàn)在消費(fèi)者的購物方式越來越多樣化，網(wǎng)絡(luò)購物日漸成為新的流行大勢，造成消費(fèi)稅征稅對象的實(shí)際交易市場逐漸縮小。不可否認(rèn)的是如果將所有的應(yīng)稅消費(fèi)品的消費(fèi)稅在征收環(huán)節(jié)都改為在零售環(huán)節(jié)征稅，我國的消費(fèi)市場將要面臨很大的不確定性，政府也很可能面臨這種不可控制性帶來的影響，消費(fèi)稅收入的地區(qū)分布結(jié)構(gòu)將發(fā)生變化。

具體的消費(fèi)稅收入共享實(shí)施時(shí)可以參照增值稅央地五五分成的比例，以此既保證宏觀層面的調(diào)控又保證地方政府的收入來源。但在具體實(shí)施時(shí)，也要考慮到經(jīng)濟(jì)不太發(fā)達(dá)以及消費(fèi)稅收入規(guī)模較小的地區(qū)，中央政府可以對這些地區(qū)進(jìn)行更多的轉(zhuǎn)移支付或者降低分成比例，借此手段來更大程度地解決地方政府消費(fèi)稅收入不均衡以及地方政府激勵(lì)缺失的問題，不至于因?yàn)榈貐^(qū)基本公共服務(wù)差異化的原因造成地區(qū)差異逐步擴(kuò)大的現(xiàn)狀，合理控制這種轉(zhuǎn)移支付的地區(qū)差異。我國的消費(fèi)稅涵蓋的商品雖然沒有增值稅涵蓋的普遍，但是依然相當(dāng)廣泛，對消費(fèi)者日常生活影響較大，并且算是一種“懲罰性”稅收，籌集更多的財(cái)政收入是消費(fèi)稅改革過程中的首要任務(wù)和重點(diǎn)方向。在財(cái)政收入的使用上，我們可以借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，對部分收入制定專門用途，專款專用。比利時(shí)和法國是將部分收入用到社?；鹬腥?，做到取之于民用之于民，愛爾蘭將作為地方稅的塑料袋稅收并入環(huán)?；鹬腥?，以此達(dá)到保護(hù)環(huán)境并限制消費(fèi)的目的。我們也可以設(shè)置部分?？顚Ｓ玫钠纺浚瓜M(fèi)稅在我國的宏觀調(diào)控層面發(fā)揮更廣泛、更深化的作用。

（二）調(diào)整消費(fèi)稅征收范圍

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國也在不斷調(diào)整消費(fèi)稅的征收范圍，稅收收入在逐年不斷增長中，消費(fèi)稅的歷次調(diào)整方向幾乎都是擴(kuò)大征稅范圍。但目前的消費(fèi)稅征收范圍仍然無法完全滿足我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，存在征收范圍較窄，稅基偏小的問題。目前，消費(fèi)市場上高檔消費(fèi)品種類越來越多，高檔服裝套裝等高檔服務(wù)種類也越來越多，優(yōu)質(zhì)家具、私人飛機(jī)等，或優(yōu)質(zhì)的休閑娛樂服務(wù)、高檔美容等，這些都沒有在消費(fèi)稅的征收范圍之內(nèi)，都可以納入消費(fèi)稅的征稅范圍。當(dāng)然之前認(rèn)為的奢侈消費(fèi)的化妝品已經(jīng)成為日常普遍用品，可以適當(dāng)提高判定標(biāo)準(zhǔn)，而不是一概而論。這樣不僅能夠增加稅收收入，也能對高收入、高消費(fèi)人群進(jìn)行收入調(diào)節(jié)。同時(shí)，由于消費(fèi)稅的綠色職能，將那些不符合標(biāo)準(zhǔn)的污染環(huán)境、浪費(fèi)資源的產(chǎn)品納入消費(fèi)稅征收范圍，可以充分發(fā)揮消費(fèi)稅的綠色環(huán)保職能，有利于節(jié)能減排、保護(hù)環(huán)境。

（三）調(diào)整消費(fèi)稅征收稅率

為了充分發(fā)揮消費(fèi)稅的調(diào)節(jié)職能，可以對部分消費(fèi)品適度提高征收稅率，比如在我國加大環(huán)境保護(hù)力度的背景下，可以提高對成品油、一次性筷子、實(shí)木地板等消費(fèi)品的征收稅率。同時(shí)兼顧企業(yè)承受能力和公眾接受能力，循序漸進(jìn)。消費(fèi)稅的征收稅率結(jié)構(gòu)也需要進(jìn)一步優(yōu)化，某些須繳納消費(fèi)稅的消費(fèi)品，特別是高檔消費(fèi)品，應(yīng)基于中國不同消費(fèi)水平的明確性和基于能源的稅收原則，調(diào)整新的范圍，新納入范圍的消費(fèi)品稅率應(yīng)根據(jù)特點(diǎn)和控制目標(biāo)進(jìn)行適當(dāng)解釋，合理設(shè)置。