淺析退耕還林存在的問題及措施

賴成毅

（雷波縣馬頸子鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村綜合服務(wù)中心，四川涼山 616550）

0 引言

森林資源是人類生存發(fā)展的主要資源，能夠為各項生產(chǎn)生活活動提供必要的原料。同時也能夠維系生態(tài)環(huán)境，起到凈化空氣、防止水土流失以及改善區(qū)域小氣候等功能。因此我國注重在新時期下提升森林覆蓋率，強(qiáng)調(diào)將以往開墾種植糧食而砍伐的森林進(jìn)行恢復(fù)，以此保證林木資源儲量得到提升，保證生態(tài)環(huán)境健康、平穩(wěn)發(fā)展。但在實施退耕還林的過程中，仍存在一定的問題。由于土地資源是人們賴以生存的關(guān)鍵資源要素，當(dāng)其數(shù)量發(fā)生變化時，將會造成一定的利益損失，為有效解決這一問題，應(yīng)當(dāng)采取有效的措施，在不損害農(nóng)民利益的前提下，高效落實退耕還林工作，進(jìn)而建設(shè)環(huán)境友好型社會，促進(jìn)長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)的順利實現(xiàn)。

1 退耕還林概述

由于我國人口數(shù)量眾多，糧食問題事關(guān)國計民生，早期為滿足糧食需求，大力推進(jìn)開荒種糧，以此提升總產(chǎn)量，確保社會平穩(wěn)發(fā)展。而近年來，隨著科學(xué)技術(shù)以及農(nóng)機(jī)推廣工作的普及，糧食產(chǎn)量大幅提升，對耕地資源的緊缺程度得到極大緩解。在基礎(chǔ)物質(zhì)需求得到滿足后，對自然環(huán)境的關(guān)注度則越來越高，為提高環(huán)境質(zhì)量，退耕還林工作日益開展，進(jìn)而減少因森林資源缺乏而導(dǎo)致的自然災(zāi)害，提高整體生態(tài)水平。尤其是自21世紀(jì)以后，我國對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)已經(jīng)成為現(xiàn)階段的主要工作內(nèi)容，通過退耕還林能夠直接或間接的解決區(qū)域水土流失、糧食產(chǎn)量低等問題，避免出現(xiàn)耕地沙化等情況。因此注重退出耕地返還森林，維系自然生態(tài)的平衡性[1]。

2 退耕還林工程案例分析

2.1 工程概況

以四川省涼山彝族自治州雷波縣退耕還林項目為例，項目地處于四川省的西南邊緣，金沙江下游北岸。該地區(qū)整體地勢呈現(xiàn)西高東低，以山地為主。根據(jù)最近一期森林資源“二類”調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前雷波縣有林地面積113730.69hm2，國家特別規(guī)定灌木林地面積1015.04hm2，非林地上成片林面積10583.85hm2，森林覆蓋率為51.31%。森林植被類型為常綠闊葉林植被區(qū)，是省內(nèi)硬雜木的主要生產(chǎn)基地。近年來，該縣大力推廣退耕還林工作，以此推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。在堅持農(nóng)民自愿、政府引導(dǎo)、因地制宜、確保質(zhì)量的原則下，積極實施新一輪退耕還林工程，并注重協(xié)調(diào)生態(tài)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，注重在保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的前提下，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境良好運(yùn)行，助力林業(yè)建設(shè)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。

2.2 退耕還林工程建設(shè)方案

結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，開展退耕還林工作主要是從以下5 個方面入手。

（1）堅持農(nóng)民自愿原則引導(dǎo)退耕還林工程實施。根據(jù)雷波縣林業(yè)部門公布的新一輪退耕還林農(nóng)戶申報數(shù)據(jù)顯示，2019 年度該縣自愿申報退耕還林戶數(shù)達(dá)1566戶，總?cè)丝跒?270 人，包括貧困戶854 戶，貧困人口2699 人。確定實施退耕還林的對象為25 度以上且糧食產(chǎn)量不穩(wěn)定的1 萬畝坡耕地，其均存在嚴(yán)重的水土流失，建設(shè)地塊比較集中，符合現(xiàn)行的退耕還林建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)。

（2）合理選用造林樹種。首先該縣根據(jù)當(dāng)?shù)氐默F(xiàn)實情況，如依據(jù)當(dāng)?shù)刈匀粭l件、林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民認(rèn)可程度以及適地適樹原則等，2019 年度設(shè)計退耕還林樹種為嫁接核桃、梨、雷竹以及花椒等。種苗采用政府集中采購和退耕還林者自行采購種苗相結(jié)合的辦法，選擇符合國家標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)質(zhì)壯苗。

（3）規(guī)范退耕還林過程。按照林業(yè)專業(yè)技術(shù)進(jìn)行苗木處理、包裝和運(yùn)輸，保證苗木質(zhì)量。同時合理運(yùn)用種苗造林補(bǔ)助資金，如種苗采購存在節(jié)余部分，可用于造林補(bǔ)助和封育管護(hù)等，不得挪作他用。退耕還林農(nóng)戶如采用自行采購種苗或集中采購等形式，都必須簽訂合法合同，再由林業(yè)主管部門驗收合格后統(tǒng)一支付種苗費(fèi)。

（4）做好退耕還林操作要點(diǎn)。即是嚴(yán)格按照當(dāng)?shù)氐南嚓P(guān)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，有效實施整地作業(yè)。比如為防范出現(xiàn)水土流失情況，應(yīng)采用穴狀整地方式，設(shè)計造林規(guī)格為50cm×50cm×40cm，沿等高線布置“品”字形。造林時間一般選擇為春季和秋季。具體造林技術(shù)實施內(nèi)容，如采用人工植苗法，應(yīng)在栽植前減少起苗運(yùn)輸時間，避免出現(xiàn)失水現(xiàn)象。在苗木出圃后及時進(jìn)行栽植，先在穴中填充厚度為10cm 的松土，并將苗木直立放置在穴中，保證苗正根深。再對四周進(jìn)行均勻填土，控制苗木的栽植深度，按照規(guī)范則是以埋沒到苗木根頸部為準(zhǔn)。

（5）科學(xué)開展造林管理。為提高造林苗木成活率，需做好追肥處理。比如在該縣退耕還林工程中，以簡單易行的根外追肥方式為主，采用環(huán)狀施肥法，保證用肥量較少且作用發(fā)揮速度快，能夠滿足苗木生長需求。造林1 年后，應(yīng)有序落實補(bǔ)植、松土、除草、施肥以及病蟲害防治等撫育管理措施，從而確保林木健壯成長。完成退耕地造林后對退耕還林地進(jìn)行封禁措施，落實管護(hù)責(zé)任制，如積極開展劃片定點(diǎn)，完善專人看護(hù)以及鄉(xiāng)村聯(lián)動管護(hù)機(jī)制等，以此充分保障退耕還林具有實效性。

3 退耕還林存在的問題

3.1 與基本農(nóng)田保護(hù)沖突

實施退耕還林工程時存在一定的政策沖突，比如基本農(nóng)田保護(hù)政策。按照我國相關(guān)要求，應(yīng)當(dāng)充分保障基本農(nóng)田數(shù)量處于紅線范圍內(nèi)，以此保障耕地數(shù)量平穩(wěn)，維護(hù)糧食生產(chǎn)安全。而大力實施退耕還林工程，則會導(dǎo)致耕地面積減少。如缺乏科學(xué)規(guī)劃和設(shè)計，將會出現(xiàn)盲目退耕還林的現(xiàn)象，造成耕地資源銳減，很容易出現(xiàn)不滿足耕地保護(hù)政策的情況。同時在實際工程中，還存在后勁不足的問題。比如存在對退耕還林規(guī)劃不當(dāng)?shù)默F(xiàn)象，如盲目規(guī)劃擴(kuò)大實施退耕還林，促使大量占用坡耕地造成實施難度相對較大。這一過程如出現(xiàn)過度規(guī)劃退耕耕地，將會造成糧食產(chǎn)量不足，無法充分保障當(dāng)?shù)丶Z食安全和市場價格穩(wěn)定等。所以在退耕還林工程中，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)設(shè)計規(guī)劃工作，盡量協(xié)調(diào)各方利益和政策關(guān)系，從而保證退耕還林的效益得到有效發(fā)揮[2]。

3.2 退耕農(nóng)戶生產(chǎn)效益受損

開展退耕還林工程期間，主要涉及兩方面效益，則是退耕地農(nóng)戶退耕后產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益和國家建設(shè)生態(tài)環(huán)境的社會效益。為保證退耕還林工程的有序?qū)嵤?，?yīng)當(dāng)注重平衡兩種效益。但在具體實踐中，往往存在退耕農(nóng)戶效益受損的情況。比如農(nóng)民在退耕還林后，將會失去重要的生產(chǎn)資源，其后果則是一部分生產(chǎn)效益下降，致使退耕農(nóng)戶原本收入減少。雖然能夠獲得一定年度的退耕還林補(bǔ)貼，但無法達(dá)到實際耕地生產(chǎn)效益水平，對退耕農(nóng)戶生活質(zhì)量造成較大的影響。同時，在實施退耕還林過程中，對于退耕補(bǔ)助的落實力度較小，對退耕農(nóng)戶就業(yè)問題尚未得到有效解決，從而造成退耕農(nóng)戶的整體收入水平不高。在當(dāng)前新時期下開展退耕還林則要注重在保護(hù)退耕農(nóng)戶效益的前提下，提升生態(tài)效益，一旦出現(xiàn)失衡，將會引發(fā)多種社會問題，不利于民生發(fā)展。

3.3 退耕農(nóng)戶長遠(yuǎn)利益缺乏保護(hù)

退耕還林工程是一項系統(tǒng)性、長期性工程，當(dāng)農(nóng)民退耕還林后，將會失去相應(yīng)的生產(chǎn)資源，考慮到未來的長遠(yuǎn)發(fā)展，則應(yīng)當(dāng)維護(hù)農(nóng)民利益，為其提供新的出路和收入。但目前退耕還林工程中主要是通過資金方式給予補(bǔ)貼，幫助退耕農(nóng)戶過渡，以此尋求新的經(jīng)濟(jì)來源。不過就目前而言，退耕還林補(bǔ)貼補(bǔ)助等無法實現(xiàn)退耕農(nóng)戶長遠(yuǎn)利益的保護(hù)，難以保證今后階段的收入平穩(wěn)。同時在這一期間還存在補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)低、補(bǔ)助期限短等不合理情況，退耕農(nóng)戶領(lǐng)取補(bǔ)助未達(dá)到耕作生產(chǎn)效益，影響其他農(nóng)民申報熱情，進(jìn)而阻礙退耕還林工程的順利實施。為此，應(yīng)當(dāng)采取有效措施予以解決，盡可能保護(hù)退耕農(nóng)戶的長遠(yuǎn)利益，提高退耕還林工作實效，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)實現(xiàn)[3]。

4 退耕還林實施對策

4.1 合理編制退耕還林設(shè)計規(guī)劃

為有效實施退耕還林工程，應(yīng)積極做好相關(guān)設(shè)計規(guī)劃，協(xié)調(diào)各項政策。因此在雷波縣具體實踐中，應(yīng)當(dāng)制定科學(xué)合理的退耕還林建設(shè)目標(biāo)，全面合理規(guī)劃設(shè)計，理順各個環(huán)節(jié)的關(guān)系，提升工程規(guī)范化和高效化。比如在落實退耕還林工程之前，首先要對當(dāng)?shù)氐默F(xiàn)實農(nóng)業(yè)生產(chǎn)情況進(jìn)行調(diào)查，并了解農(nóng)民的收入情況，以此制定適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，在地方財政資金允許的前提下，地方財政再給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助或適當(dāng)延長補(bǔ)助期限。在退耕還林的過程中，需要與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民進(jìn)行充分的溝通，可通過下鄉(xiāng)調(diào)查、村民代表會議、電話及網(wǎng)絡(luò)平臺等途徑，共同協(xié)調(diào)退耕還林的有關(guān)事項，如退耕范圍、退耕條件、補(bǔ)助發(fā)放等。同時，應(yīng)當(dāng)注重考慮耕地保護(hù)政策，根據(jù)當(dāng)?shù)氐母乇Ｗo(hù)紅線，確定適當(dāng)?shù)耐烁財?shù)量，不得超過規(guī)定范圍，影響糧食總產(chǎn)量。比如對于坡度為25°以下基本農(nóng)田禁止退耕還林，采用嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)選定產(chǎn)量不高、不穩(wěn)以及環(huán)境惡劣的25°以上非基本農(nóng)田坡耕地作為退耕還林對象，重點(diǎn)關(guān)注水土流失區(qū)域的25°以上非基本農(nóng)田坡耕地，盡可能保障退耕還林的綜合效益最大化，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置。另外一方面，為保障退耕還林造林工程的順利實施，保障造林地成活存活率，需要提前在退耕還林前進(jìn)行苗木培育工作，保證在退耕還林實施時，有足夠的優(yōu)質(zhì)壯苗，保證苗木能夠及時順利地栽植，盡量減少對土地的空閑期，加快退耕還林工作實施效率。

4.2 制定落實退耕補(bǔ)助及就業(yè)政策

為保證退耕農(nóng)戶效益得到有效維護(hù)，應(yīng)當(dāng)在退耕還林的背景下，為相關(guān)申報農(nóng)民尋求新的收入途徑，給予適當(dāng)補(bǔ)助，保證退耕農(nóng)戶的生活質(zhì)量。在雷波縣的退耕還林工程實施期間，為保證退耕農(nóng)戶收入平穩(wěn)，現(xiàn)行國家對退耕還林主要實行的措施。一是合理落實退耕補(bǔ)助工作，比如補(bǔ)助退耕還林資金標(biāo)準(zhǔn)為1600 元/畝，其中包含種苗補(bǔ)助400 元/畝，退耕地造林補(bǔ)助1200 元/畝。國家目前對退耕還林農(nóng)戶的補(bǔ)助為1200 元/畝，補(bǔ)助期限為五年，分三次補(bǔ)助第一年500 元，第三年300 元，第五年400 元。在具體實施過程中，按照申報后核定的退耕還林實際面積，向退耕還林農(nóng)戶或土地經(jīng)營承包權(quán)利人給予現(xiàn)金補(bǔ)助、種苗造林補(bǔ)助以及生活補(bǔ)助費(fèi)等，按照國務(wù)院有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。通常情況下對還生態(tài)林和經(jīng)濟(jì)林補(bǔ)助5 年、具體補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為1200 元/畝。嚴(yán)格落實補(bǔ)助資金的監(jiān)管和督促，避免出現(xiàn)違規(guī)發(fā)放等行為，雷波縣退耕還林補(bǔ)助資金經(jīng)過村組公示，然后通過四川省“陽光審批”平臺進(jìn)行層層審批后統(tǒng)一發(fā)放，有效杜絕了漏發(fā)、錯發(fā)等現(xiàn)象的產(chǎn)生；有助于幫助退耕農(nóng)民在退耕還林后能維持正常的生活水平，實現(xiàn)退耕農(nóng)戶收益得到有效保障，與生態(tài)效益相平衡。

除此之外，應(yīng)當(dāng)為退耕還林農(nóng)戶提供相應(yīng)的就業(yè)機(jī)會，通過出臺相應(yīng)性的就業(yè)政策和開發(fā)部分公益性崗位，保障退耕農(nóng)戶收入增加。比如可依托退耕還林工程聘用森林管護(hù)人員、相關(guān)產(chǎn)業(yè)用工等，從而拓展就業(yè)途徑，獲取穩(wěn)定的工資收入。除此，還可進(jìn)一步促進(jìn)鄉(xiāng)村勞動力轉(zhuǎn)移，即是組織退耕還林農(nóng)戶外出務(wù)工，通過外出勞務(wù)增加農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)收入等多種方式提高退耕農(nóng)戶的收入水平[4]。

4.3 調(diào)整農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)

為實現(xiàn)退耕農(nóng)戶的長遠(yuǎn)利益，應(yīng)當(dāng)謀求更多的發(fā)展出路。結(jié)合當(dāng)前農(nóng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的背景，在開展退耕還林工程的過程中，則是注重調(diào)整地方產(chǎn)業(yè)構(gòu)成，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)以耕作為主的生產(chǎn)方式，注重將經(jīng)濟(jì)林與生態(tài)林建設(shè)相融合，在造林期間創(chuàng)造更多的農(nóng)民生產(chǎn)條件。比如當(dāng)?shù)乜纱罅Πl(fā)展林下養(yǎng)殖、林下種植中草藥、林果產(chǎn)業(yè)等，建設(shè)林下經(jīng)濟(jì)區(qū)、果園產(chǎn)區(qū)等，從以往耕地作業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)榱謽I(yè)生產(chǎn)模式，適應(yīng)新形式下的退耕還林工程需求，實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長[5]。同時也可依托經(jīng)濟(jì)林扶持林業(yè)深加工企業(yè)建設(shè)，吸納農(nóng)村剩余勞動力，為退耕農(nóng)戶提供穩(wěn)定的就業(yè)崗位，實現(xiàn)第一產(chǎn)業(yè)向第二、三產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型，通過提高務(wù)工待遇以保證退耕農(nóng)戶長遠(yuǎn)利益。

5 總結(jié)

綜上所述，退耕還林在當(dāng)前新發(fā)展時期下具有較為重要的實施意義，有助于恢復(fù)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境，高效利用25°以上非基本農(nóng)田坡耕地等資源，從而實現(xiàn)綜合效益得到提升。但在實施退耕還林工程時，往往存在較為突出的問題。比如退耕還林與基本農(nóng)田保護(hù)容易發(fā)生沖突、退耕農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)效益受損以及長期利益得不到保障等。為有效解決相關(guān)問題，林業(yè)部門應(yīng)當(dāng)采取科學(xué)合理的手段，比如合理編制退耕還林設(shè)計規(guī)劃、制定落實退耕補(bǔ)助及就業(yè)政策、調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等，從而促使退耕還林工程的生態(tài)效益、社會效益和經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一，推動林業(yè)產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。