鄉(xiāng)村數(shù)字治理的內(nèi)在邏輯、困境及破解
——基于“理念—制度—技術(shù)”框架的分析

趙敬丹，王 鑫

（沈陽師范大學(xué) 管理學(xué)院，遼寧 沈陽 110034）

2018年，中央“一號(hào)文件”首次提出“實(shí)施數(shù)字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略”，強(qiáng)調(diào)以數(shù)字化為手段，以實(shí)現(xiàn)有效的鄉(xiāng)村治理為目的。2019年，《數(shù)字農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃（2019—2025年）》將“建設(shè)鄉(xiāng)村數(shù)字治理體系”列為“推進(jìn)管理服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型”的五大任務(wù)之一，要推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)”向農(nóng)村延伸，提高村級(jí)綜合服務(wù)信息化水平。2022年，中央“一號(hào)文件”提出以數(shù)字技術(shù)賦能鄉(xiāng)村公共服務(wù)，推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”向鄉(xiāng)村延伸覆蓋。從數(shù)字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略的提出到數(shù)字技術(shù)在鄉(xiāng)村治理中的具體應(yīng)用，數(shù)字技術(shù)逐漸成為未來鄉(xiāng)村治理的新工具。從整體上看，當(dāng)前我國鄉(xiāng)村治理數(shù)字化進(jìn)程還處于持續(xù)探索階段，鄉(xiāng)村數(shù)字治理實(shí)踐的過程中仍面臨著諸多挑戰(zhàn)，如何推動(dòng)鄉(xiāng)村數(shù)字治理進(jìn)一步發(fā)展，對(duì)促進(jìn)基層治理數(shù)字化具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

一、問題的提出

鄉(xiāng)村治，天下安。鄉(xiāng)村治理的成效和水平不但在于滿足廣大村民的訴求和維護(hù)公共利益，而且對(duì)維持基層社會(huì)的穩(wěn)定具有壓艙石的作用。當(dāng)前，在我國經(jīng)濟(jì)日益發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平日益提高的背景下，鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)相較以往發(fā)生了很大變化，村民的生活需求和利益訴求愈來愈多元，鄉(xiāng)村公共事務(wù)愈加繁雜，客觀上要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改變原有的治理方式和手段，提升治理現(xiàn)代化的水平。為此，近年來國家層面相繼提出諸如脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興等戰(zhàn)略，鄉(xiāng)村治理的成效在很大程度上得到提升[1]。但鄉(xiāng)村治理過程中仍存在基層組織渙散[2]，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)供給不足、村民參與匱乏[3]、治理決策主觀色彩濃厚[4]等問題。在數(shù)字時(shí)代與鄉(xiāng)村公共事務(wù)逐漸增多的現(xiàn)實(shí)情境推動(dòng)下，基層政府逐漸意識(shí)到鄉(xiāng)村治理是一件復(fù)雜且具有系統(tǒng)性的事務(wù)，僅僅依靠財(cái)力、物力及基層政府強(qiáng)制性機(jī)制的支撐是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要借助現(xiàn)代數(shù)字技術(shù)及時(shí)回應(yīng)村民訴求，提升鄉(xiāng)村治理的效率。在國家建設(shè)數(shù)字鄉(xiāng)村的規(guī)劃下，數(shù)字治理逐漸被引入鄉(xiāng)村場域。如北京市南口鎮(zhèn)、浙江省德清、四川省邛崍以數(shù)字技術(shù)為依托建設(shè)起鄉(xiāng)村治理數(shù)字化平臺(tái)；重慶市合川區(qū)香龍鎮(zhèn)運(yùn)用數(shù)字技術(shù)強(qiáng)化村兩委力量，同時(shí)發(fā)揮鄉(xiāng)賢的積極影響力；浙江省桐鄉(xiāng)市“烏鎮(zhèn)管家”通過“四治融合”構(gòu)成了“1+4+X”的數(shù)字治理模式；新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”以整體性治理為依托，智治為用，建立統(tǒng)一的數(shù)字應(yīng)用系統(tǒng)，為鄉(xiāng)村治理注入新動(dòng)力[5-8]。

數(shù)字治理作為鄉(xiāng)村治理中的新型治理理念和方式，不僅具有彈性再造治理空間、靈活設(shè)置治理機(jī)制、協(xié)同參與治理流程的特征[9]，而且擁有數(shù)字化的內(nèi)在韌性治理發(fā)展趨向[10]。鄉(xiāng)村數(shù)字治理強(qiáng)調(diào)數(shù)字技術(shù)在治理過程中的綜合應(yīng)用，突出多元治理主體“數(shù)字素養(yǎng)”的提升[11]，在一定程度上拓展鄉(xiāng)村治理網(wǎng)絡(luò)的開放性與扁平化[12]，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理決策向民主性方向發(fā)展，從而促進(jìn)鄉(xiāng)村治理向數(shù)字化轉(zhuǎn)型[13]。從整體上來看，我國鄉(xiāng)村數(shù)字治理還處在持續(xù)探索階段，全國各地區(qū)鄉(xiāng)村數(shù)字治理的水平存在一定的差異。我國東部和南部鄉(xiāng)村地區(qū)數(shù)字治理的實(shí)踐頗有成效，我國西部和北部地區(qū)鄉(xiāng)村數(shù)字治理的進(jìn)程還在起步階段，甚至是籌備階段。因此，如何更有效推進(jìn)鄉(xiāng)村數(shù)字治理的進(jìn)程作為新穎和熱點(diǎn)的話題被學(xué)術(shù)界所關(guān)注。大多數(shù)學(xué)者從發(fā)揮數(shù)字技術(shù)的作用或構(gòu)建鄉(xiāng)村數(shù)字治理的特色模式等視角出發(fā)進(jìn)行探討，認(rèn)為數(shù)字技術(shù)是消除和緩解鄉(xiāng)村治理“數(shù)字短缺”與“數(shù)字匱乏”問題的重要方式[14-15]，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)把鄉(xiāng)村數(shù)字治理體系建設(shè)與數(shù)字技術(shù)深度嵌合，以信息化、數(shù)字化全覆蓋為抓手[16]，構(gòu)建系統(tǒng)、協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的“互聯(lián)網(wǎng)+”治理新格局，推進(jìn)鄉(xiāng)村數(shù)字治理的實(shí)踐。但是，鄉(xiāng)村數(shù)字治理實(shí)踐過程中“表面數(shù)字化”和指尖“形式主義”問題仍不同程度的存在，必要時(shí)可借鑒商業(yè)領(lǐng)域中“以用戶為中心”發(fā)展數(shù)字化的理念[17]，利用數(shù)字技術(shù)遵循治理平臺(tái)建設(shè)的“3A+BRICS”原則，以優(yōu)勢資源間互補(bǔ)互助為核心吸納多元化、專業(yè)化的治理主體[18]。

諸多研究成果及實(shí)踐成果均證實(shí)，數(shù)字技術(shù)與鄉(xiāng)村治理場景的深度融合對(duì)于促進(jìn)鄉(xiāng)村治理向數(shù)字化轉(zhuǎn)型具有重要意義。但鄉(xiāng)村數(shù)字治理并不僅僅是對(duì)數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用，還在于利用數(shù)字技術(shù)給鄉(xiāng)村治理帶來的系統(tǒng)性變化。因此，本文立足數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的背景，基于“理念—制度—技術(shù)”的三維框架下綜合分析鄉(xiāng)村數(shù)字治理的內(nèi)在邏輯，剖析鄉(xiāng)村數(shù)字治理存在的困境與根源，提出未來可以破解困境的對(duì)策。

二、鄉(xiāng)村數(shù)字治理的內(nèi)在邏輯

鄉(xiāng)村數(shù)字治理是以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等數(shù)字技術(shù)工具為基礎(chǔ)與載體，重構(gòu)政務(wù)系統(tǒng)運(yùn)行的基礎(chǔ)設(shè)施與技術(shù)規(guī)則，促進(jìn)對(duì)民情、民生數(shù)據(jù)的整合共享，以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理精準(zhǔn)高效的目標(biāo)。鄉(xiāng)村數(shù)字治理的具體落實(shí)在國家結(jié)構(gòu)性的統(tǒng)籌規(guī)劃下能夠得以實(shí)現(xiàn)，基層政府、村民等多元治理主體可以充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，利用數(shù)字治理工具參與到鄉(xiāng)村治理中。在鄉(xiāng)村治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的過程中，治理主體的數(shù)字化治理理念有利于指導(dǎo)各治理主體利用網(wǎng)絡(luò)、社交媒體等參與鄉(xiāng)村治理，促進(jìn)數(shù)字化治理方式在鄉(xiāng)村落實(shí)，體現(xiàn)了其理念邏輯；國家及地方相關(guān)制度及政策規(guī)劃的出臺(tái)和實(shí)施，為鄉(xiāng)村治理數(shù)字化明確發(fā)展方向，體現(xiàn)了其制度邏輯；數(shù)字技術(shù)把鄉(xiāng)村治理的顯性空間逐漸演變?yōu)榧夹g(shù)建構(gòu)下的虛擬空間，架起社會(huì)各界溝通的網(wǎng)絡(luò)，體現(xiàn)了其技術(shù)邏輯。以上內(nèi)容共同交織構(gòu)成了鄉(xiāng)村數(shù)字治理的內(nèi)在邏輯，解釋了鄉(xiāng)村數(shù)字治理的必要性。

（一）數(shù)字化治理理念為鄉(xiāng)村治理主體提供新思維

數(shù)字化治理理念強(qiáng)調(diào)，治理主體在鄉(xiāng)村治理中要充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，積極應(yīng)用數(shù)字治理工具，借助收集的民生數(shù)據(jù)作出科學(xué)化的治理決策，喚醒廣大村民的參與意識(shí)。一方面，數(shù)字化治理理念可以促進(jìn)數(shù)字技術(shù)在鄉(xiāng)村治理中的應(yīng)用，影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理行為和流程的變化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身治理理念價(jià)值的轉(zhuǎn)變，有利于其向村民提供高質(zhì)量、精準(zhǔn)化和數(shù)字化的公共服務(wù)。在數(shù)字治理思維引導(dǎo)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村治理過程中運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等數(shù)字治理工具，借助治理過程中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)信息對(duì)公共事務(wù)中出現(xiàn)的問題及村民的訴求進(jìn)行研判和解決，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員的治理行為從依靠經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)向數(shù)據(jù)分析，治理流程從被動(dòng)處理轉(zhuǎn)向事前預(yù)測，促進(jìn)治理方式突破城鄉(xiāng)空間、時(shí)間等現(xiàn)實(shí)物理?xiàng)l件的限制。另一方面，數(shù)字化治理理念在鄉(xiāng)村治理過程中廣泛傳播，潛移默化地滲透給村民，村民有意識(shí)地將自身需求或問題在本村數(shù)字治理平臺(tái)上進(jìn)行反饋，參與鄉(xiāng)村數(shù)字治理工作的民主決策，充分表達(dá)自身對(duì)公共事務(wù)的看法和認(rèn)識(shí)，在不威脅公共利益的前提下及時(shí)維護(hù)個(gè)人利益。此外，數(shù)字化治理理念也倒逼村民提升自身數(shù)字素養(yǎng)，努力形成數(shù)字思維。增強(qiáng)了對(duì)鄉(xiāng)村數(shù)字治理內(nèi)容的了解，在更多數(shù)字化治理場景中主動(dòng)使用數(shù)字治理工具，這在一定程度上改善了村民參與不積極的問題。

（二）政策規(guī)劃為鄉(xiāng)村數(shù)字治理的實(shí)踐明確目標(biāo)

一直以來，國家極其注重鄉(xiāng)村治理的成效，當(dāng)前數(shù)字技術(shù)的發(fā)展給鄉(xiāng)村治理帶來了紅利，國家對(duì)鄉(xiāng)村數(shù)字治理的頂層設(shè)計(jì)從宏觀上塑造了鄉(xiāng)村治理數(shù)字化的基本形態(tài)，鄉(xiāng)村治理數(shù)字化也成為國家治理走向現(xiàn)代化的重要任務(wù)。國家是“具有最嚴(yán)密組織形式的政治實(shí)體，維持著最強(qiáng)大的資源動(dòng)員能力，發(fā)揮著最令人矚目的效能的建制”[19]。鄉(xiāng)村數(shù)字治理在相關(guān)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)劃引導(dǎo)下，逐漸從理想變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。從中央層面來看，對(duì)鄉(xiāng)村數(shù)字治理的重點(diǎn)任務(wù)有著完善且符合時(shí)代發(fā)展的部署和規(guī)劃，內(nèi)容包括網(wǎng)上村務(wù)管理、“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”、基層綜合治理信息化、鄉(xiāng)村智慧應(yīng)急管理等諸多方面，為地方政府在具體實(shí)踐中明確了行動(dòng)方向。國家自提出鄉(xiāng)村數(shù)字治理，不斷通過自上而下的權(quán)威動(dòng)員，整體上協(xié)同推進(jìn)了鄉(xiāng)村治理的數(shù)字化進(jìn)程，有序促進(jìn)了鄉(xiāng)村數(shù)字治理系統(tǒng)內(nèi)各要素之間的耦合。從省、市、縣層面來看，鄉(xiāng)村數(shù)字治理的實(shí)踐在遵循中央層面統(tǒng)一部署和規(guī)劃的前提下，面對(duì)各個(gè)村落經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平參差不齊的現(xiàn)狀，地方政府不斷細(xì)化鄉(xiāng)村數(shù)字治理發(fā)展目標(biāo)，對(duì)選擇數(shù)字治理模式、加強(qiáng)數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等作出了可量化的分析，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村兩級(jí)落實(shí)的方向更加“接地氣”。根據(jù)鄉(xiāng)村數(shù)字治理的規(guī)劃，建設(shè)運(yùn)營管理和保障的體系架構(gòu)，積極統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)多方主體力量，積攢和優(yōu)化了鄉(xiāng)村數(shù)字治理“有形”和“無形”的資源基礎(chǔ)。對(duì)多種治理資源進(jìn)行調(diào)配，在一定程度上完善了鄉(xiāng)村數(shù)字治理實(shí)踐過程中對(duì)數(shù)字發(fā)展的需求供應(yīng)，拓寬了探索符合當(dāng)?shù)靥厣臄?shù)字化治理路徑，提高了鄉(xiāng)村數(shù)字治理的實(shí)效。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依據(jù)上級(jí)地方政府對(duì)鄉(xiāng)村數(shù)字治理作出的目標(biāo)和規(guī)劃進(jìn)行落實(shí)，在一定程度上可以避免數(shù)字治理引入鄉(xiāng)村治理“忙而無序”“無的放矢”等問題。

（三）數(shù)字技術(shù)為鄉(xiāng)村數(shù)字治理提供新型治理工具

數(shù)字技術(shù)的引入與創(chuàng)新應(yīng)用為鄉(xiāng)村治理提供了新方式，數(shù)字技術(shù)逐漸成為鄉(xiāng)村數(shù)字治理必不可少的“工具箱”。多重?cái)?shù)字治理技術(shù)在鄉(xiāng)村領(lǐng)域的應(yīng)用與耦合，使農(nóng)村地區(qū)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的發(fā)展水平與政府線上辦事效率有所提升，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理內(nèi)容全覆蓋提供了技術(shù)基礎(chǔ)。利用大數(shù)據(jù)算法分析村民參與治理的行為偏好，完善了政府和村民之間交流的渠道。物聯(lián)網(wǎng)通過信息傳感設(shè)備，把鄉(xiāng)村數(shù)字治理的資源與互聯(lián)網(wǎng)連接起來，實(shí)現(xiàn)人與物品及物品間的信息交換和通信。人工智能的應(yīng)用使部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在新冠疫情期間通過智能機(jī)器人向村民提供無接觸服務(wù)，降低接觸帶來的風(fēng)險(xiǎn)。數(shù)字技術(shù)有利于構(gòu)建跨層次、跨領(lǐng)域的合作治理平臺(tái)，將相近鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村莊區(qū)域內(nèi)的電子政務(wù)、電子商務(wù)、電子農(nóng)業(yè)等平臺(tái)連接到鄉(xiāng)村數(shù)字治理平臺(tái)中，豐富了鄉(xiāng)村數(shù)字治理的“內(nèi)涵”。此外，數(shù)字技術(shù)具有靈活性和開放性的特點(diǎn)，能夠促進(jìn)鄉(xiāng)村基層政府的數(shù)字化再造。新型數(shù)字治理工具還可以將相同或不同層次部門產(chǎn)生的治理信息進(jìn)行數(shù)字化的集成與整合，保證數(shù)據(jù)流動(dòng)的連續(xù)性和穩(wěn)定性，打破數(shù)據(jù)壁壘，促進(jìn)縱向?qū)蛹?jí)之間、橫向治理功能之間的融合，為治理主體提供新型治理工具，拓寬治理主體的邊界，凝聚政府以外的社會(huì)組織力量，架起政府、社會(huì)、市場及村民間的溝通橋梁，從而推動(dòng)鄉(xiāng)村治理數(shù)字化的發(fā)展。

三、鄉(xiāng)村數(shù)字治理的現(xiàn)實(shí)困境

隨著數(shù)字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略的實(shí)施，我國部分鄉(xiāng)村地區(qū)逐漸開始探索數(shù)字化治理模式，數(shù)字治理的理念和方式逐漸進(jìn)入大眾的視野。但從整體來看，農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平參差不齊，數(shù)字治理經(jīng)驗(yàn)缺乏，鄉(xiāng)村數(shù)字治理的實(shí)踐進(jìn)程面臨著諸多困境，制約著鄉(xiāng)村數(shù)字治理水平的進(jìn)一步提升。

（一）傳統(tǒng)保守性思想盛行，拘囿治理理念的革新

理念是行動(dòng)的先導(dǎo)。數(shù)字化內(nèi)部驅(qū)動(dòng)力量的產(chǎn)生需要與時(shí)俱進(jìn)的數(shù)字理念來引導(dǎo)，但農(nóng)村傳統(tǒng)治理思維和觀念的存在影響數(shù)字治理模式的落實(shí)和發(fā)展。首先，一方面數(shù)字治理工具通過大數(shù)據(jù)“算法”收集治理主體在治理過程中的個(gè)人行為和決策偏好，分析其內(nèi)在規(guī)律，然后對(duì)其進(jìn)行“內(nèi)容推送”。但由于鄉(xiāng)村相較于城市來說社會(huì)發(fā)展進(jìn)程慢，思想觀念更新遲緩，個(gè)人偏好會(huì)受到原有價(jià)值觀及思想體系的制約，“內(nèi)容推送算法”反而不知不覺中進(jìn)一步強(qiáng)化了基層工作人員原有的治理行為和決策偏好。另一方面，鄉(xiāng)村社會(huì)長期以來具有“禮治”的傳統(tǒng)，大多治理決策者認(rèn)為對(duì)社會(huì)規(guī)模相對(duì)較小的村莊來說，運(yùn)用此種治理方式展開治理是成本最小的，但面對(duì)當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)形態(tài)的變化、鄉(xiāng)村治理事務(wù)繁雜的現(xiàn)狀并不適用，傳統(tǒng)性的治理思想在一定程度上拘囿治理理念的革新。其次，村民對(duì)數(shù)字化治理的認(rèn)識(shí)存在個(gè)人偏見。由于農(nóng)村工作機(jī)會(huì)少，大部分青年人進(jìn)城務(wù)工，在城市中初步感受到了數(shù)字治理帶來的紅利，但由于對(duì)網(wǎng)絡(luò)化信息真假缺乏判斷，往往陷入騙局，打擊了他們對(duì)數(shù)字技術(shù)在鄉(xiāng)村治理中應(yīng)用的信心，從心理層面抵觸參與鄉(xiāng)村數(shù)字治理的實(shí)踐。村民對(duì)數(shù)字治理的內(nèi)在需求不斷走向疲軟，鄉(xiāng)村數(shù)字治理方式和落實(shí)也因此受到制約。另外，村民對(duì)數(shù)字技術(shù)陷入消費(fèi)主義和娛樂主義的錯(cuò)誤使用，無形中加深村民對(duì)數(shù)字技術(shù)在鄉(xiāng)村治理中仍發(fā)揮消極作用的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，忽視其作為鄉(xiāng)村數(shù)字治理工具的重要作用。最后，鄉(xiāng)村留守老人較多，相對(duì)青年人來說，老人接受新鮮事物比較慢，大多思想保守與鄉(xiāng)村治理數(shù)字化進(jìn)程相違背。具有現(xiàn)代性的數(shù)字治理平臺(tái)無法真正充分發(fā)揮其在村民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的紐帶作用，最終導(dǎo)致廣大村民對(duì)數(shù)字化治理的認(rèn)同度普遍較低。

（二）資金投入不足，難以支撐數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

完善的數(shù)字化信息基礎(chǔ)設(shè)施是鄉(xiāng)村數(shù)字治理的依托載體[20]。近年來，國家層面相繼提出并實(shí)施“三農(nóng)”政策、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等，但與城市數(shù)字治理相比，網(wǎng)絡(luò)寬帶、信號(hào)基站、數(shù)字通信等數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施仍顯薄弱。一是鄉(xiāng)村數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求與地方政府有限的資金投入存在一定的差距。隨著鄉(xiāng)村治理數(shù)字化進(jìn)程的推進(jìn)，為完成上級(jí)指標(biāo)，各地爭先恐后投入巨資搭建鄉(xiāng)村數(shù)字治理平臺(tái)，各項(xiàng)建設(shè)開支導(dǎo)致基層政府財(cái)政壓力較大，財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配。尤其一些偏遠(yuǎn)地區(qū)，完善數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施的任務(wù)愈加繁重，與相對(duì)薄弱的財(cái)力形成“倒掛”。同時(shí)，數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施的完善并不是一蹴而就的，因其具有固定資產(chǎn)的屬性，其后續(xù)的使用會(huì)對(duì)設(shè)施產(chǎn)生損耗，需要長期對(duì)其投入資金進(jìn)行維護(hù)。以S縣鄉(xiāng)村數(shù)字治理平臺(tái)建設(shè)為例，其每年數(shù)字化治理平臺(tái)的運(yùn)營維護(hù)成本高達(dá)300萬元，均為縣級(jí)政府承擔(dān)，導(dǎo)致財(cái)政負(fù)擔(dān)過重，資金保障難以持續(xù)[21]。二是對(duì)數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施資金的投入不穩(wěn)定且主要來源單一。目前，鄉(xiāng)村數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)資金主要來源于地方政府，其次是村民籌集和引入社會(huì)資本。但由于近幾年新冠疫情的影響，國家經(jīng)濟(jì)增長緩慢，政府為穩(wěn)定和保障農(nóng)民的生活，經(jīng)常給予財(cái)政資金扶持，政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)增加，地方政府對(duì)建設(shè)鄉(xiāng)村數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施財(cái)政補(bǔ)貼也變得有限。疫情下村民經(jīng)濟(jì)來源不穩(wěn)定、收入水平整體偏低，社會(huì)資本向鄉(xiāng)村的注入更加有限，難以在短時(shí)間內(nèi)緩解數(shù)字化基礎(chǔ)性設(shè)施建設(shè)資金保障不足的問題。

（三）數(shù)字專業(yè)人才匱乏，限制對(duì)技術(shù)的駕馭程度

數(shù)字化專業(yè)人才是推動(dòng)鄉(xiāng)村數(shù)字治理的重要力量。但從現(xiàn)實(shí)來看，既懂技術(shù)又懂治理的復(fù)合型人才稀缺。一是鄉(xiāng)村精英外流、村莊空心化、人口老齡化現(xiàn)象突出[22]，勞動(dòng)力與人口大多流向大城市、高收入地區(qū)，導(dǎo)致農(nóng)村留守老人和孩子居多，鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)不完整、社會(huì)結(jié)構(gòu)功能變化導(dǎo)致潛在的數(shù)字專業(yè)人才缺失。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的基層工作人員缺乏數(shù)字專業(yè)技能，對(duì)運(yùn)用數(shù)字技術(shù)處理鄉(xiāng)村公共事務(wù)心有余而力不足。與城市相比，在鄉(xiāng)村基層工作的人員對(duì)數(shù)字技能的培訓(xùn)不到位，農(nóng)村教育資源少、質(zhì)量低，進(jìn)修學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)比較少，難以駕馭數(shù)字技術(shù)在鄉(xiāng)村治理中的應(yīng)用。三是受地理空間位置的影響，鄉(xiāng)村大多離城市較遠(yuǎn)，發(fā)展空間不大。即使地方政府為吸引數(shù)字專業(yè)人才放寬錄用條件，但人才仍抵不住農(nóng)村工作任務(wù)重、待遇低、環(huán)境復(fù)雜等現(xiàn)實(shí)問題，而選擇離開農(nóng)村去城市尋求工作機(jī)會(huì)。截至2021年底，全國大數(shù)據(jù)核心人才約230萬人，主要集中在北、上、廣、深等一線城市地區(qū)①數(shù)據(jù)來源于中國大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)生態(tài)聯(lián)盟《2021年中國大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展白皮書》。，高質(zhì)量數(shù)字專業(yè)人才大多選擇在城市就業(yè)，到農(nóng)村地區(qū)的占比較少。數(shù)字專業(yè)人才去往農(nóng)村就業(yè)的意愿低，無法為鄉(xiāng)村人才隊(duì)伍的建設(shè)注入新活力。另外，農(nóng)村地區(qū)缺乏對(duì)數(shù)字專業(yè)人才的培養(yǎng)機(jī)制，未形成成熟的培養(yǎng)模式。隨著數(shù)字技術(shù)在鄉(xiāng)村治理中的應(yīng)用，以往培養(yǎng)鄉(xiāng)村人才主要著重于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的模式已不再符合鄉(xiāng)村發(fā)展的趨勢，在鄉(xiāng)村數(shù)字治理和智慧農(nóng)業(yè)發(fā)展下更強(qiáng)調(diào)對(duì)數(shù)字技術(shù)的熟練運(yùn)用，鄉(xiāng)村對(duì)數(shù)字專業(yè)人才的培養(yǎng)落后于鄉(xiāng)村治理的需求。

（四）數(shù)據(jù)整合比較困難，導(dǎo)致數(shù)字技術(shù)難以充分發(fā)揮效用

數(shù)據(jù)的流通與整合是鄉(xiāng)村數(shù)字治理的關(guān)鍵要素。由于鄉(xiāng)村數(shù)字治理的實(shí)踐還處于持續(xù)探索階段，鄉(xiāng)村地區(qū)的數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)還比較脆弱，數(shù)據(jù)整合存在困難。政府作為數(shù)據(jù)資源的擁有者，掌握著大量的信息，數(shù)據(jù)的流動(dòng)意味著政府原有資源在鄉(xiāng)村社會(huì)中的重新調(diào)整和分配，掌握數(shù)據(jù)信息的不再只有政府一方。一是基層政府為了維護(hù)和強(qiáng)化自身的優(yōu)勢建立封閉且壟斷的數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)，無疑不利于數(shù)據(jù)的整合。基層政府各個(gè)職能部門的數(shù)據(jù)系統(tǒng)不定期基于自身需求和實(shí)踐目標(biāo)對(duì)現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行更改和完善，周期性的系統(tǒng)修改和升級(jí)會(huì)對(duì)以原有標(biāo)準(zhǔn)建立起來的民生、民情數(shù)據(jù)整合方案帶來不確定性的變化，數(shù)據(jù)整合愈加煩瑣和困難。二是隨著數(shù)字技術(shù)在鄉(xiāng)村治理中的應(yīng)用，鄉(xiāng)村各治理主體訴求數(shù)據(jù)增加并呈現(xiàn)出低質(zhì)復(fù)雜的特征，導(dǎo)致治理決策者無謂的工作量增加，數(shù)據(jù)整合工作更加繁雜。鄉(xiāng)村各治理主體訴求數(shù)據(jù)碎片化需要專業(yè)的職能部門對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行整合分析，但基層政府為保護(hù)各自部門利益單向傳遞數(shù)據(jù)信息以及數(shù)據(jù)定密范圍不具體，制約了數(shù)字化治理平臺(tái)對(duì)數(shù)據(jù)的整合，各治理主體間溝通渠道存在“堵點(diǎn)”。三是數(shù)據(jù)在鄉(xiāng)村治理過程中產(chǎn)生，與村民息息相關(guān)，其中會(huì)涉及個(gè)人隱私，但對(duì)數(shù)據(jù)的脫密和清洗耗費(fèi)的成本太大，部分基層政府為確保數(shù)據(jù)安全可控，在數(shù)據(jù)收集和整合的全流程增加多道數(shù)據(jù)交換驗(yàn)證程序。此外，對(duì)數(shù)據(jù)的管理缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)也阻礙著數(shù)據(jù)整合的進(jìn)程。各個(gè)政府部門對(duì)數(shù)據(jù)的管理都有自己的一套規(guī)則，數(shù)據(jù)在整合過程中存在諸多限制條件。

四、鄉(xiāng)村數(shù)字治理困境的破解

為進(jìn)一步提升鄉(xiāng)村數(shù)字治理水平，充分釋放數(shù)字治理工具的潛能，面對(duì)當(dāng)前治理理念轉(zhuǎn)變滯后、數(shù)字治理資源基礎(chǔ)薄弱、數(shù)據(jù)整合困難等困境，本文基于“理念—制度—技術(shù)”三維分析的框架，在強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村治理主體理念革新的同時(shí)，致力于夯實(shí)數(shù)字治理的人才、物力、財(cái)力等資源基礎(chǔ)，利用數(shù)字技術(shù)挖掘民生、民情數(shù)據(jù)的內(nèi)在價(jià)值，從而促進(jìn)鄉(xiāng)村數(shù)字治理系統(tǒng)各要素的精準(zhǔn)耦合。

（一）重塑治理理念，培養(yǎng)村民數(shù)字化意識(shí)

鄉(xiāng)村治理主體的思維更迭是鄉(xiāng)村數(shù)字治理的首要訴求，基層政府需要突破傳統(tǒng)思維觀念的桎梏，樹立數(shù)字治理的新思維[23]。但數(shù)字治理理念根植于鄉(xiāng)村治理的整體文化環(huán)境中，因此要以多方式、多渠道去塑造，讓基層政府、社會(huì)組織、村民等各類治理主體認(rèn)識(shí)到鄉(xiāng)村數(shù)字治理實(shí)踐的本質(zhì)是在道德和情感的鄉(xiāng)村共同體下，數(shù)字治理與鄉(xiāng)村的深入融合。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要摒棄利用直覺和經(jīng)驗(yàn)對(duì)鄉(xiāng)村數(shù)字治理問題進(jìn)行解決的思維定式，樹立數(shù)字化治理思維。鄉(xiāng)村數(shù)字治理過程中出現(xiàn)大量數(shù)據(jù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以通過對(duì)數(shù)據(jù)的整合挖掘，發(fā)現(xiàn)其內(nèi)在的本質(zhì)和聯(lián)系。逐步探索與鄉(xiāng)村數(shù)字治理體系相符合的數(shù)據(jù)分析模型，對(duì)鄉(xiāng)村突發(fā)公共事件進(jìn)行及時(shí)預(yù)測和處理。從傳統(tǒng)單純強(qiáng)調(diào)權(quán)力主導(dǎo)、資本運(yùn)作的思維模式中跳出，轉(zhuǎn)向更多依靠群眾的力量，調(diào)動(dòng)和激發(fā)村民的參與活力?；鶎诱陨隙屡c橫向間部門應(yīng)在治理觀念上達(dá)成共識(shí)，運(yùn)用數(shù)字治理理念推動(dòng)鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐，主動(dòng)從權(quán)利主體轉(zhuǎn)向治理主體、從管理者向服務(wù)者的轉(zhuǎn)變。例如，在楓橋經(jīng)驗(yàn)中，村民調(diào)處和化解社會(huì)矛盾的能力毫不遜色。二是利用“線上+線下”相結(jié)合的宣傳方式。線上借助微信、微博、抖音、快手等社交平臺(tái)傳播數(shù)字化治理理念，打破以往口口相傳信息的局限，讓村民了解數(shù)字治理并感受數(shù)字技術(shù)在鄉(xiāng)村治理中的應(yīng)用；線下可以開展數(shù)字治理主題的茶話會(huì)、建設(shè)鄉(xiāng)村數(shù)字治理體驗(yàn)館、數(shù)字技術(shù)應(yīng)用比賽、數(shù)字治理知識(shí)競賽等活動(dòng)，讓村民真真切切的在現(xiàn)實(shí)場景中感受數(shù)字化。三是借用本土方言，以通俗易懂的方式、引用生活中的實(shí)例闡述增進(jìn)村民對(duì)鄉(xiāng)村數(shù)字治理的理解，并對(duì)村民的疑問和意見及時(shí)回復(fù)，在心理上消除其對(duì)數(shù)字化的排斥，并喚醒村民參與鄉(xiāng)村數(shù)字治理的意識(shí)。另外，積極借助鄉(xiāng)村非正式制度的力量，建立循序漸進(jìn)和村民需求相呼應(yīng)的激勵(lì)結(jié)構(gòu)，按照鄉(xiāng)村數(shù)字治理的實(shí)踐階段激發(fā)村民參與的意識(shí)，增強(qiáng)數(shù)字治理的有效性。

（二）完善政策規(guī)劃，夯實(shí)數(shù)字治理的資源基礎(chǔ)

要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村數(shù)字治理的精準(zhǔn)有效，還需要國家層面進(jìn)一步做好與之相關(guān)的頂層設(shè)計(jì)和政策框架。鄉(xiāng)村數(shù)字治理需要政府層面給予政策傾斜和支持來緩解和解決資金投入不足、數(shù)字專業(yè)人才匱乏等問題。一是在財(cái)力資源方面，合理放寬對(duì)鄉(xiāng)村數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的貸款政策，鼓勵(lì)并支持銀行出臺(tái)專項(xiàng)貸款方案。爭取國家財(cái)政專項(xiàng)資金投入，對(duì)鄉(xiāng)村數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施后續(xù)維護(hù)所花費(fèi)的資金進(jìn)行合理補(bǔ)貼，建立并完善地方政府對(duì)鄉(xiāng)村數(shù)字治理的資金扶持體系和補(bǔ)貼機(jī)制。積極引導(dǎo)當(dāng)?shù)貙?shí)力較強(qiáng)的企業(yè)為鄉(xiāng)村數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)注入資金，必要時(shí)適當(dāng)給予減稅、政策激勵(lì)、物質(zhì)或精神層面的表揚(yáng)等。二是在設(shè)備資源方面，推行“政府+企業(yè)+社會(huì)組織”的合作方式，通過政策優(yōu)惠吸引企業(yè)對(duì)鄉(xiāng)村數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行建設(shè)，本著“誰投資誰收益”的原則，鼓勵(lì)和引導(dǎo)鄉(xiāng)村各治理主體，發(fā)揮多元主體建設(shè)的合力。具體圍繞村民自治協(xié)商、鄉(xiāng)村公共管理、基層綜合治理等場景應(yīng)用建設(shè)村務(wù)信息公開屏、公共觸摸屏等彰顯數(shù)字治理信息的數(shù)字化設(shè)備。加快鄉(xiāng)村光纖和5G網(wǎng)絡(luò)的全覆蓋，支持對(duì)原有基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)字化升級(jí)與改造，解決基礎(chǔ)設(shè)施更新速度慢給鄉(xiāng)村治理數(shù)字化帶來的不利影響，形成與國家層面相銜接的互動(dòng)機(jī)制。三是在人才資源方面，可將本村內(nèi)致富達(dá)人、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的大學(xué)生、退伍軍人等其他治理主體納入本土數(shù)字化專業(yè)人才培養(yǎng)規(guī)劃范圍內(nèi)。建立和完善數(shù)字治理人才引進(jìn)和回流的制度體系，通過公開招聘或選拔的方式，以當(dāng)?shù)卣邇A斜支持、提升薪酬待遇水平為優(yōu)勢，吸引熟練運(yùn)用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等數(shù)字專業(yè)人才，或既懂治理又懂?dāng)?shù)字技術(shù)的復(fù)合型人才參與鄉(xiāng)村數(shù)字治理。為熟練運(yùn)用數(shù)字技術(shù)的人才設(shè)置“特殊”的“晉升通道”，定期對(duì)其工作進(jìn)行考評(píng)，對(duì)于在治理工作中的突出貢獻(xiàn)者、大學(xué)生村官等給予定向招考名額納入政府編制或給予優(yōu)先推薦。既要吸引鄉(xiāng)村外部優(yōu)秀人才的到來，又要注重鄉(xiāng)村本土人才的培養(yǎng)，激發(fā)鄉(xiāng)村內(nèi)外部人才活力和價(jià)值，逐步建設(shè)并不斷完善鄉(xiāng)村數(shù)字人才體系，突破鄉(xiāng)村數(shù)字治理在人才支撐方面的“卡點(diǎn)”。

（三）加強(qiáng)數(shù)據(jù)管理，發(fā)揮數(shù)字技術(shù)的積極作用

缺乏數(shù)據(jù)支撐的數(shù)字治理平臺(tái)就是一具空殼，對(duì)數(shù)據(jù)資源進(jìn)行管理要充分發(fā)揮數(shù)字治理工具在鄉(xiāng)村數(shù)字治理中的積極作用。為此，需要進(jìn)一步完善數(shù)據(jù)采集、管理和使用等環(huán)節(jié)和流程，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)信息共享、流程再造。一是設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，確保數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)化。建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)收集標(biāo)準(zhǔn)體系，對(duì)鄉(xiāng)村數(shù)據(jù)進(jìn)行分類、編碼，充分考慮數(shù)據(jù)收集、整合等各個(gè)環(huán)節(jié)之間的銜接和聯(lián)動(dòng)，使數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)、分類、篩選、派發(fā)和交辦各個(gè)環(huán)節(jié)有機(jī)統(tǒng)一，調(diào)動(dòng)和優(yōu)化全樣本民生數(shù)據(jù)資源，推進(jìn)數(shù)據(jù)管理平臺(tái)集約化運(yùn)行。二是細(xì)化規(guī)則，助力數(shù)據(jù)管理有序化。設(shè)立信息采集部門，合理分配工作量并制定規(guī)范化操作細(xì)則。建立基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，針對(duì)采集完成的數(shù)據(jù)，分類審查、分級(jí)設(shè)置數(shù)據(jù)使用權(quán)限和審批，利用數(shù)據(jù)挖掘和可視化分析技術(shù)將其發(fā)布到數(shù)字化治理平臺(tái)上。有必要將數(shù)字治理過程中產(chǎn)生的反映村民行為特征的“民生數(shù)據(jù)信息”和反映村民心理狀態(tài)的“民情數(shù)據(jù)信息”[24]5進(jìn)行分類整合，發(fā)揮數(shù)字治理工具的積極作用。三是建立數(shù)據(jù)考核機(jī)制。要著重關(guān)注基層各部門數(shù)據(jù)的使用效能，定期對(duì)數(shù)據(jù)的應(yīng)用成效、創(chuàng)新成果、項(xiàng)目建設(shè)情況等進(jìn)行匯報(bào)和評(píng)價(jià)，將部門人員編制、經(jīng)費(fèi)劃撥與其績效掛鉤進(jìn)行考核，充分挖掘數(shù)字技術(shù)處理民生數(shù)據(jù)的價(jià)值。在數(shù)據(jù)安全管理方面，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各部門之間的職能，加強(qiáng)對(duì)數(shù)據(jù)應(yīng)用過程的考核，按照“誰提供誰負(fù)責(zé)”原則，明確數(shù)據(jù)提供和管理維護(hù)責(zé)任。例如，“龍游通”對(duì)數(shù)據(jù)使用者的訪問進(jìn)行實(shí)名制注冊，根據(jù)不同數(shù)據(jù)使用者的個(gè)人情況建立信用體系和誠信檔案，既注重滿足各類主體參與鄉(xiāng)村數(shù)字治理的意愿和需求，又強(qiáng)調(diào)形成數(shù)據(jù)安全的意識(shí)。同時(shí)，也要對(duì)數(shù)據(jù)使用風(fēng)險(xiǎn)及時(shí)進(jìn)行研判，運(yùn)用大數(shù)據(jù)和云計(jì)算對(duì)數(shù)據(jù)應(yīng)用的全流程進(jìn)行程序化的監(jiān)督，形成事前、事中、事后的監(jiān)管模式，避免安全漏洞，對(duì)試圖破壞數(shù)據(jù)使用規(guī)則的不法分子進(jìn)行及時(shí)追蹤和處置。

總之，鄉(xiāng)村數(shù)字治理需要數(shù)字化治理理念作為指導(dǎo)實(shí)踐的思想，在國家和地方的政策規(guī)劃與統(tǒng)籌下完善數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施、構(gòu)筑數(shù)字專業(yè)人才隊(duì)伍，充分發(fā)揮數(shù)字技術(shù)的作用，規(guī)范推進(jìn)鄉(xiāng)村數(shù)字治理理念、制度、技術(shù)三方面的協(xié)同。同時(shí)，也要借鑒國內(nèi)優(yōu)秀的鄉(xiāng)村數(shù)字治理模式，進(jìn)行合理化和批判性的審視，結(jié)合當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村發(fā)展現(xiàn)狀構(gòu)建有特色的數(shù)字治理體系，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理精準(zhǔn)有效。鄉(xiāng)村數(shù)字治理不僅要看數(shù)字表面的“光鮮艷麗”，更要關(guān)注其背后的“真實(shí)成績”。在未來的研究中，更需要深層次、多角度、全方位強(qiáng)化鄉(xiāng)村數(shù)字治理的基礎(chǔ)理論研究，實(shí)化運(yùn)用數(shù)字技術(shù)推進(jìn)鄉(xiāng)村數(shù)字治理的途徑和方法，在更高層級(jí)上重塑鄉(xiāng)村數(shù)字治理的結(jié)構(gòu)和功能，創(chuàng)新和完善鄉(xiāng)村數(shù)字治理體系，打造平衡的數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)。