政策視角下的粵港澳大灣區(qū)空間關聯(lián)分析與協(xié)同發(fā)展政策機制優(yōu)化

李啟軍，郭磊賢，雷 祎，程情儀，司馬曉

（1. 深圳市城市規(guī)劃設計研究院有限公司，廣東 深圳 518031；2. 廣東省數(shù)字城市規(guī)劃和空間配置工程技術研究中心，廣東 深圳 518031）

擁有“一個國家、兩種制度”體制且市場經(jīng)濟高度發(fā)達的粵港澳大灣區(qū)，是政府、市場等多層次、多元主體共同作用的結果。自2018年中共中央國務院發(fā)布《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》后，各級各類政府主體通過發(fā)布政策、建立機制、促成項目等方式，顯著提升了大灣區(qū)的內部協(xié)作水平。在各類方式中，公共政策的發(fā)布和實施往往成為開展區(qū)域協(xié)作的基礎和前提。尤其自2020年新冠疫情暴發(fā)以來，伴隨各類疫情防控舉措的落實，市場驅動的大灣區(qū)資源要素往來受到極大限制，政府發(fā)布的公共政策成為促進、調節(jié)大灣區(qū)發(fā)展建設事務的重要杠桿。精細化、定量化研究粵港澳大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展政策關系，一方面能夠反映現(xiàn)階段區(qū)域治理的內部關系結構，解析大規(guī)模、多主體政策供給對應的現(xiàn)實預期；另一方面也得以為統(tǒng)籌開展政策優(yōu)化提供客觀的支撐依據(jù)。

對公共政策的量化研究是將政策文本中非量化、非結構化信息轉化為定量數(shù)據(jù)，建立有意義類目用以分解政策文本內容，提取政策的內在特征和隱形信息，從而更為客觀、精準、直接地認識政府政策行為的方法（黃萃等，2015a）?？晒┝炕治龅摹罢摺卑òl(fā)展戰(zhàn)略、指導意見、批復函、措施、辦法、條例、合作協(xié)議及備忘錄、行動計劃、實施細則等政府文件（蘇竣，2014；姜玲等，2017；毛子駿等，2018；王郁等，2020），各類規(guī)劃文件亦被納入政策范疇（馬海濤等，2018）。目前，對政策量化研究可劃分為政策的外部屬性量化與內部屬性量化2個方面，通過研究政策數(shù)量、變遷、擴散與主體關系將政策關系網(wǎng)絡可視化呈現(xiàn)或刻畫區(qū)域政策進程（劉可文等，2015；王瑜等，2015）。當前，對區(qū)域政策的量化研究主要基于政策文本語義分析、應用統(tǒng)計學和可視化分析等方法。例如通過共詞分析法研究政策主題變化（Cal‐lon et al.,1986；王欣等，2020），利用網(wǎng)絡分析法分析政策主體在行政體系中的角色（Snijders,2005；魏娜等，2019），構建PMC（Policy Modeling Con‐sistency）指數(shù)模型對政策進行評分（Estrada,2011；趙立祥等，2018；何江等，2020），基于CiteSpace或知識圖譜歸納政策熱點及動態(tài)（胡春陽等，2017；Fei et al.,2018）等。一些研究還通過引入計量模型，加強量化政策分析對政策效用研究的支持力度（張國興等，2017；王金營等，2020；劉瑩等，2020）。然而，受制于數(shù)據(jù)樣本數(shù)量不足、數(shù)據(jù)信息獲取困難等因素，已有方法與成果難以直接反映區(qū)域空間聯(lián)系格局及內部的治理關系結構并指引政策機制優(yōu)化方向。個別工作探索了對區(qū)域政策主體關聯(lián)強度的測度（黃萃等，2015b），但未能將分析映射在空間上，對政策機制優(yōu)化的指引力度有限。而自世界城市與城市網(wǎng)絡理論提出并開啟地理學領域對城市網(wǎng)絡的大規(guī)模量化研究以來，學術界相繼從通訊聯(lián)系（Hall et al., 2006）、交通聯(lián)系（Derudder et al., 2008）、論文專利等知識合作（Kr?tke et al., 2009）、企業(yè)總部－分支機構關系（唐子來 等，2010）、企業(yè)對外投資（王偉 等，2018）、互聯(lián)網(wǎng)信息異地檢索頻次（熊麗芳 等，2013）等多種城市間關系維度開展了區(qū)域城市空間網(wǎng)絡研究，但尚未納入政策要素（潘峰華等，2019；侯靜軒等，2021），公共政策視角的區(qū)域空間關聯(lián)和空間網(wǎng)絡分析有待探索。

自《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》發(fā)布以來，中央以及粵、港、澳三地有關政府部門在短期內注入了大量協(xié)同發(fā)展政策，并公布于互聯(lián)網(wǎng)等公開渠道，為量化分析大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展政策研究提供了足額的政策樣本數(shù)量與開放的數(shù)據(jù)信息渠道。大灣區(qū)各層級政府主體發(fā)布的協(xié)同發(fā)展政策，本質上是協(xié)同主題下各治理主體自身發(fā)展訴求的反饋，蘊藏著大灣區(qū)區(qū)域治理的基本邏輯，也是大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展水平的客觀反映。因此，本文以粵港澳大灣區(qū)及其協(xié)同發(fā)展政策為對象，嘗試從政策量化分析的角度研究其政策機制特征和區(qū)域空間格局，精細化刻畫粵港澳大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展水平與政策預期，探索定量指征公共政策視角的城市群空間聯(lián)系格局刻畫方法，以期為粵港澳大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展政策優(yōu)化提供基礎支撐。

1 研究數(shù)據(jù)

1.1 政策樣本

本文將大灣區(qū)區(qū)域協(xié)同發(fā)展政策定義為由粵港澳大灣區(qū)各級政府締結，旨在推動和促進區(qū)域社會經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展的政策性文件總稱。為保證最大程度全面獲取政策樣本，按照以下原則進行政策搜集遴選：1）政策文件主要獲取自廣東省推進粵港澳大灣區(qū)建設領導小組辦公室網(wǎng)站政策庫及其他地方政府網(wǎng)站①政策文件的來源網(wǎng)站包括但不限于：http://www.cnbayarea.org.cn/（廣東省推進粵港澳大灣區(qū)建設領導小組辦公室-粵港澳大灣區(qū)門戶網(wǎng)站），https://www.bayarea.gov.hk/tc/home/index.html（香港特別行政區(qū)政府粵港澳大灣區(qū)網(wǎng)），https://www.dsec.gov.mo/BayArea/?lang=zh-MO（澳門特別行政區(qū)政府粵港澳大灣區(qū)統(tǒng)計專頁）以及珠三角各市人民政府網(wǎng)站。，涵蓋中共中央、國務院及其組成部門、直屬機構，廣東省，香港、澳門2個特別行政區(qū)及廣州、深圳、珠海、佛山、東莞、中山、江門、惠州、肇慶9市頒布的與粵港澳大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展相關的規(guī)劃、政策、實施細則、規(guī)章條例等政策文件，政策發(fā)布年份為2018 年以后，截至2021 年6 月；2）基于互聯(lián)網(wǎng)媒體信息進行樣本數(shù)據(jù)擴充，納入部分發(fā)布年份為2018 年以前，但符合大灣區(qū)整體政策精神或已被納入整體政策框架中的政策文件；3）剔除重復政策樣本。最終共收集到政策文件428份。

1.2 建立政策樣本庫

1）根據(jù)政策文件發(fā)布主體的行政等級，為政策文件賦予政策層級屬性?！爸黧w”是區(qū)域中任何可以獨立決策與行為的實體，可以是某一級政府，也可以是企業(yè)、社團、家庭甚至具有關鍵影響的個人。一般而言，協(xié)同發(fā)展政策的制訂主體為政府，政策目標受體包括政府和廣泛的市場及社會主體。區(qū)域中的各級各類政府及其部門機構為各轄區(qū)內的公共決策與施政行為實體，其發(fā)布的政策層級屬性對應不同等級的行政事權，同時影響到政策目標受體的范圍。據(jù)此，將政策文件分為中央、省級、市級和區(qū)縣級4個層級。其中，中央級政策對應由中共中央、國務院及其組成部門、直屬機構發(fā)布的政策；省級政策對應由廣東省委省政府及其部門機構，香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)及其部門機構發(fā)布的政策；市級政策對應廣州、深圳、珠海、佛山、東莞、中山、江門、惠州、肇慶等大灣區(qū)內地9市市委市政府及其部門機構發(fā)布的政策；區(qū)縣級政策對應上述9市下轄區(qū)、縣黨委政府及其部門機構發(fā)布的政策。428 份政策文件中含中央層級政策100 份、省級政策122 份、市級168 份、區(qū)縣級38份。

2）拓撲化政策主體關系，將粵港澳大灣區(qū)各類型主體間的政策關系核心劃分為“主從關系”“單向關系”“雙邊關系”“多邊關系”4 類。其中，主從關系政策主要指較高層級政府主體對較低層級政府主體發(fā)布的戰(zhàn)略性、指導性政策文件；單向關系政策指以某個城市為政策制訂主體，面向另一個城市單方面發(fā)布，且政策實施不受制于政策目標受體的政策文件；雙邊、多邊關系政策分別指由兩個、多個政策主體聯(lián)合共同發(fā)布的政策文件（表1）。

表1 粵港澳大灣區(qū)政策主體關系類型Table 1 Types of policy subject relationship in the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area

3）識別政策所涉城市，按政策制訂主體、政策目標受體所在城市位置賦予政策樣本地理空間屬性。同時根據(jù)政策文本的核心主旨及重點政策領域，將政策文件分為產(chǎn)業(yè)類、公共服務類、生態(tài)環(huán)境類、資源（能源、水資源、土地等）類、危機應對類等5大類主題，并依據(jù)廣東省推進粵港澳大灣區(qū)建設領導小組辦公室的政策分類方式，進一步將政策文件細分為城市建設、科技創(chuàng)新、基礎設施、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)、生態(tài)文明、優(yōu)質生活、營商環(huán)境、發(fā)展平臺、用林用地用海、財稅支持、通關服務、創(chuàng)業(yè)就業(yè)等12類領域。對428份政策文件的關鍵屬性予以編碼化后，建立可供量化測度分析的粵港澳大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展政策信息庫（表2、3）。編碼化的政策信息庫為精細化刻畫粵港澳大灣區(qū)內部的政策機制關系并將該關系映射至空間層面，進而從政策視角理解大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展的空間聯(lián)系狀態(tài)特征提供數(shù)據(jù)基礎。

表2 粵港澳大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展政策樣本屬性Table 2 Attribute table of the policy samples of the coordinated development of the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area

表3 粵港澳大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展政策樣本屬性表關鍵屬性Table 3 Key attributes for the attribute table of the policy samples of the coordinated development of the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area

2 基于協(xié)同發(fā)展政策的大灣區(qū)城市群政策關聯(lián)測度

按各類政策主體拓撲關系，分別建立政策主體對應城市的關聯(lián)矩陣，以政策文件數(shù)量為測度指征政策關聯(lián)強度，加以可視化，并對分屬不同政策主體關系的協(xié)同政策進行統(tǒng)計分析，剖析粵港澳大灣區(qū)主要主體間的政策關聯(lián)。

2.1 主從關系型政策關聯(lián)

主從關系型政策主要表現(xiàn)為中共中央、國務院及其部門機構直接面向粵、港、澳三地發(fā)布的區(qū)域發(fā)展指導性政策。與一般意義上的“央地關系”有所區(qū)別的是，主從關系型政策的側重點并不在于中央與地方政府的廣義權力關系，而是聚焦于中央政府站在國家整體發(fā)展利益的主體視角統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、協(xié)調地方主體、促進合作共建，以及地方政府依據(jù)中央政府提出的大政方針有針對性地進行政策實施的行動邏輯之上。尤其在“一國兩制”的制度框架下，香港、澳門高度自治，中央政府不得干預香港、澳門特區(qū)政府根據(jù)基本法自行管理的行政事務，因而，主從關系型政策的發(fā)布實施本質上是中央政府為支持港、澳長期繁榮穩(wěn)定所提供的國家層面的機制保障。

作為粵港澳大灣區(qū)建設的引導者和推動者，中央政府發(fā)布了100 份政策，占樣本總數(shù)的23%。主要包括：1）為協(xié)調香港、澳門特別行政區(qū)與珠三角或內地的經(jīng)貿、人員往來、行業(yè)管理等領域的事務關系，由中央政府及其部門機構制定面向港澳居民/企業(yè)、由內地城市實施的相關政策，占全部主從關系型政策的59%；2）以中央政府及其部門機構名義制訂的粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃、專項規(guī)劃及實施配套政策；3）圍繞建設深圳中國特色社會主義先行示范區(qū)等議題，結合粵港澳大灣區(qū)建設的特定需要而專門發(fā)布的政策（圖1）。

圖1 主從關系型政策中不同政策主體、政策目標受體關系的數(shù)量分布Fig.1 The quantitative distribution of the different relationships between policy subjects and target recipients in the policies with principal-subordinate relationship

2.2 單向關系型政策關聯(lián)

政策樣本中的單向關系型政策共計226份，占總數(shù)的53%。其中，以大灣區(qū)內地省、市政府及其部門名義面向港、澳發(fā)布的政策共計95份，占全部單向關系型政策的42%，而港、澳面向內地單向發(fā)布的政策僅2份。95份內地對港澳單向政策中，吸引港澳籍人才創(chuàng)業(yè)就業(yè)、提供財稅支持類政策達50份之多。政策樣本中錄得大灣區(qū)內地區(qū)縣級政府發(fā)布的單向關系型政策28 份，其中人才類政策占18份?？梢姡浉郯拇鬄硡^(qū)各類單向關系型政策主要服務于廣東省及珠三角各市的人才發(fā)展戰(zhàn)略，具有一定的競爭性（圖2）。

圖2 粵港澳大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展政策庫中省級（a）、市級（b）、區(qū)縣級（c）單向政策空間關聯(lián)網(wǎng)絡Fig.2 Relational network of the unidirectional policies at the provincial(a),municipal(b),and district/county(c)levels in the policy database of the coordinated development of Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area

2.3 雙邊關系型政策關聯(lián)

政策樣本中的雙邊關系型政策共計69份，占總數(shù)的16%。其中，錄得大灣區(qū)內地城市間及內地城市與港、澳間合作政策45份，廣東省與香港或澳門的雙邊合作政策12 份，港、澳間的合作政策7 份。從空間關系上看，大灣區(qū)的市級雙邊政策合作在“深－港”“珠－澳”“廣－佛”三組頂端城市關系中表現(xiàn)得最為頻密。除了深港、珠澳兩組傳統(tǒng)跨境雙城關系外，近年來隨著廣佛加快同城化發(fā)展腳步，相關政策供給強度也逐步提升，澳門也在跨越臨近地緣，尋求與廣州、深圳開展更加緊密的雙邊合作。值得一提的是，在粵港澳大灣區(qū)香港、澳門、廣州、深圳四大中心城市之間，廣州和深圳雙邊政策合作最弱，公共部門的整體互動水平滯后于預期。此外，政策樣本錄得5份區(qū)縣級雙邊合作政策，涉及廣州南沙－中山翠亨、深圳龍崗－東莞鳳崗、廣州白云－佛山南海等跨境生產(chǎn)生活往來頻密、經(jīng)濟社會活動高度交織的邊界地區(qū)（圖3）。

圖3 粵港澳大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展政策庫中省級（a）、市級（b）、區(qū)縣級（c）雙邊政策關聯(lián)網(wǎng)絡Fig.3 Relational network of the bilateral policies at the provincial(a),municipal(b),and district/county(c)levels in the policy database of the coordinated development of Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area

2.4 多邊關系型政策關聯(lián)

政策樣本中的多邊關系型政策共計33份，其中市級多邊合作政策（26份）占據(jù)多數(shù)，且未錄得區(qū)縣層級的政策樣本。相較于雙邊政策關系，多邊政策關系更具地緣臨近特點，都市圈/經(jīng)濟圈成為多邊關系型政策實踐的主要對象。其中，位于深圳都市圈的深莞惠3市共同發(fā)布了20份三方合作政策，占市級多邊合作政策總數(shù)的77%；位于廣州都市圈的廣佛肇3 市則錄得4 份合作政策。在兩大都市圈之間，深圳都市圈的內部政策關系以深莞惠3市合作發(fā)布多邊政策為主，深莞、深惠、莞惠的雙邊政策供給水平并不高，而廣州都市圈的內部政策以廣佛兩市的雙邊政策為主，兩大都市圈在內部政策機制上存在特征差異。除以都市圈為框架的政策機制外，廣州、深圳、珠海等城市間也開展了若干圍繞交通、旅游為主題的多邊政策合作（圖4）。

圖4 粵港澳大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展政策庫中中央（a）、省級（b）、市級（c）多邊政策關聯(lián)網(wǎng)絡Fig.4 Relational network of the multi-lateral policies at the national to local(a),provincial(b),and municipal(c)levels in the policy database of the coordinated development of Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area

2.5 政策主題與政策層級的關聯(lián)分析

按本研究確定的政策主題分類方式，428 份政策樣本中含產(chǎn)業(yè)類政策160 份、公共服務類政策227 份，二者占政策樣本總數(shù)的90%（表4），表明現(xiàn)階段粵港澳大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展政策總體以經(jīng)濟社會發(fā)展為導向。將所有樣本按政策層級統(tǒng)計主題后發(fā)現(xiàn)，不同政策層級上的協(xié)同發(fā)展政策主題各有側重（圖5）。在中央政府發(fā)布的大灣區(qū)政策中，涉及內地與港澳人員往來及出入境安排、港澳人士享受教育醫(yī)療等國民待遇、港澳職業(yè)人士執(zhí)業(yè)資格、港澳人才個稅征收等公共服務政策成為絕對的供給主體，體現(xiàn)了中央政府依靠中央事權對粵港澳大灣區(qū)的2種經(jīng)濟制度、3種關稅區(qū)開展協(xié)調的不可替代的職能；而123 份省級政策、167 份市級政策與38 份區(qū)縣級政策的主題分布高度一致，公共服務與產(chǎn)業(yè)類政策同樣占據(jù)絕對多數(shù)且二者比例接近，體現(xiàn)了區(qū)縣級政策向市級、省級政策的逐級“看齊”特征。公共服務與產(chǎn)業(yè)類政策的高比重特征一方面反映了區(qū)域人員和經(jīng)濟活動高度流動狀態(tài)下的大灣區(qū)居民需求意愿與公共服務協(xié)同政策的快速供給響應能力，另一方面也暴露出內地城市的個稅、社會福利、營商環(huán)境標準尚難以和港澳銜接以及港澳人才融入大灣區(qū)積極性不高的現(xiàn)象，且從深層次反映出大灣區(qū)內地各市對于區(qū)域經(jīng)濟競爭態(tài)勢的“焦慮”。盡管《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》已對各地的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向有所引導，但在政策逐層向下推動實施的過程中，產(chǎn)業(yè)政策的競爭特質愈發(fā)顯現(xiàn)。尤其在市級政策層面，大量公共政策投向吸引港澳人才創(chuàng)業(yè)就業(yè)、支持現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展等領域，政策的單一化、同質化、功利化色彩更加顯著。而在與粵港澳大灣區(qū)高質量發(fā)展、區(qū)域治理能力優(yōu)化緊密相關的環(huán)境治理、資源配置、危機應對等領域，相關政策的供給不足，有限的政策文件主要由中央及省級政府推動。在2020年以后，受新冠疫情的暴發(fā)及隨之開展的疫情常態(tài)化防控的刺激，危機應對政策的供給規(guī)模有所上升。

圖5 各層級政策樣本主題數(shù)量分布Fig.5 The quantitative distribution of the themes of the policy samples on different levels

表4 政策樣本主題數(shù)量分布Table 4 The quantitative distribution of the themes of the policy samples

3 基于政策關聯(lián)的粵港澳大灣區(qū)城市間空間聯(lián)系特征

在粵港澳大灣區(qū)內部，不同城市間的政策聯(lián)系呈現(xiàn)從單向關系到雙邊、多邊關系的政策姿態(tài)變化，以及從“同城”“雙城”“都市圈”到跨鄰近地區(qū)的空間距離變化，形成“近距開放”（鄰近城市或都市圈范圍內的單向關系）、“近距聯(lián)盟”（鄰近城市或都市圈范圍內的雙邊、多邊關系）、“遠距吸引”（跨越鄰近城市的單向關系）、“遠距互動”（跨越鄰近城市的雙邊、多邊關系）等政策角度的城市間空間聯(lián)系模式。通過分析香港、澳門、廣州、深圳4座《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》中指定的中心城市作為政策主體的政策聯(lián)系狀況，闡述當前粵港澳大灣區(qū)城市間的空間聯(lián)系特征。

3.1 深圳：都市圈近距聯(lián)盟+對港近距開放

作為區(qū)域的經(jīng)濟增長引擎，深圳的產(chǎn)業(yè)功能正在向周邊地區(qū)轉移與擴散。在以產(chǎn)業(yè)為先導與其他城市建立聯(lián)系的過程中，深圳呈現(xiàn)出以地緣關系為基礎、優(yōu)先與周邊城市構建聯(lián)系網(wǎng)絡的特點。除了同屬大灣區(qū)東岸電子信息產(chǎn)業(yè)集群的深莞惠基于合作框架建立的空間強關聯(lián)外，深圳面向香港的單邊或雙邊政策也具有較強的聯(lián)系度（圖6）。在支持香港保持長期繁榮穩(wěn)定的背景下，深圳面向香港的政策供給著力點由早年的吸引產(chǎn)業(yè)和資本進一步向科技創(chuàng)新以及便利香港居民來深發(fā)展、支持香港青年在深創(chuàng)業(yè)等方向發(fā)展，政策內容涵蓋教育、醫(yī)療、就業(yè)等多個服務領域。其中，前海等深港合作平臺已成為深圳對香港單向優(yōu)惠便利政策的空間依托，但香港面向大灣區(qū)的政策并未對前海作出對等的回應與重視。從政策導向看，香港方面傾向于在文化、旅游、環(huán)境等領域同深圳開展合作，共建優(yōu)質生活圈，并將合作重心向落馬洲河套地區(qū)（深港科技創(chuàng)新合作區(qū)）傾斜?？傮w上，深港兩地無論在大灣區(qū)協(xié)同政策供給領域還是空間上都未形成相向合力。

圖6 基于協(xié)同發(fā)展政策的深圳市與大灣區(qū)其他城市空間聯(lián)系Fig.6 Spatial relational network between Shenzhen and other cities in Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area based on coordinated development policies

3.2 廣州：廣佛近距聯(lián)盟+除深圳外廣泛互動+對港澳遠距吸引

與深莞惠相對均質勻稱的區(qū)域聯(lián)系相比，在廣佛肇都市圈中，基于“同城”關系的廣佛之間擁有更為緊密的聯(lián)系（圖7）。同時，作為廣東省省會城市，廣州的大灣區(qū)區(qū)域協(xié)同政策聯(lián)系空間范圍較廣，發(fā)布了多項面向大灣區(qū)所有城市的政策，但在本文錄得的政策中，廣州唯獨未與深圳雙向聯(lián)合或單獨面向深圳發(fā)布政策文件。而在大灣區(qū)背景下，廣深兩市面向港澳的政策范疇和政策內容高度趨同（表5），進一步體現(xiàn)了兩市的競爭、角力態(tài)勢。

圖7 基于協(xié)同發(fā)展政策的廣州市與大灣區(qū)其他城市空間聯(lián)系Fig.7 Spatial relational network between Guangzhou and other cities in Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area based on coordinated development policies

表5 廣深兩市支持港澳青年就業(yè)的政策Table 5 Policies issued by Guangzhou or Shenzhen for encouraging the employment of youth from Hong Kong and Macao

3.3 澳門：珠澳近距合作+遠距廣泛互動

較香港而言，澳門正以更加積極的姿態(tài)融入粵港澳大灣區(qū)。一方面，在中央政府的支持下，橫琴已成為澳門參與大灣區(qū)建設、融入國家發(fā)展大局的新空間，并得到珠海與澳門的同步、同等支持。有別于深港在對前海發(fā)展方面的政策姿態(tài)差異，珠澳雙方在對橫琴的政策供給上實現(xiàn)了良性互動，協(xié)同構建起涵蓋產(chǎn)業(yè)建設、跨境辦公、人才認定、民生服務的政策措施體系，共同支持澳門居民在橫琴就業(yè)創(chuàng)業(yè)（表6）。另一方面，近年來，澳門也主動跨越地緣鄰近性障礙，與廣州、深圳、香港等其他大灣區(qū)中心城市建立多樣化的雙邊、多邊政策聯(lián)系，亦嘗試與東莞、中山、佛山等其他城市建立政策關聯(lián)，其在大灣區(qū)中的空間聯(lián)系呈現(xiàn)多發(fā)散、廣互動的態(tài)勢（圖8）。

圖8 基于協(xié)同發(fā)展政策的澳門特別行政區(qū)與大灣區(qū)其他城市的空間聯(lián)系Fig.8 Spatial relational network between Macao and other cities in Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area based on coordinated development policies

表6 珠澳兩市支持澳門企業(yè)、居民在橫琴發(fā)展的政策Table 6 Policies issued by Macao or Zhuhai for supporting the de‐velopment of Macao companies and residents in Hengqin

3.4 香港：粵港澳三邊關系下的同級聯(lián)系

盡管在大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展政策樣本中，香港作為其他城市制定的單向政策的政策受體高頻次出現(xiàn)，但是以香港為主體制定的面向其他城市的政策較為少見。在大灣區(qū)框架下，香港除了與澳門開展平等的城市間雙邊合作，以及基于深港雙城關系與深圳就共同關心的議題進行政策協(xié)調外，僅與廣東省層面基于同等行政級別開展雙向互動（圖9）。這一粵港協(xié)作的政策機制有賴于常態(tài)化的聯(lián)席會議，雙方依托聯(lián)席會議機制定期就產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、公共服務、通關等議題商討共識，簽署雙邊框架協(xié)議。但這些政策互動多為“中央-大灣區(qū)”主從關系傳導下的產(chǎn)物，過高的溝通協(xié)調層級影響問題解決和政策執(zhí)行效率，對實際事項和具體項目的指引效力相對有限。

圖9 基于協(xié)同發(fā)展政策的香港特別行政區(qū)與大灣區(qū)其他城市的空間聯(lián)系Fig.9 Spatial relational network between Hong Kong and other cities in Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area based on coordinated development policies

3.5 基于協(xié)同發(fā)展政策的城市間空間聯(lián)系格局

將不同拓撲關系的政策樣本空間聯(lián)系圖像疊合，形成基于現(xiàn)有政策樣本的粵港澳大灣區(qū)城市間空間聯(lián)系格局（圖10）。在大灣區(qū)發(fā)展新形勢下，中央通過規(guī)劃、政策以及區(qū)域發(fā)展改革措施，依托粵、港、澳三地以及深圳中國特色主義先行示范區(qū)等國家級平臺建立對大灣區(qū)城市群高層級主體的多渠道聯(lián)系，并進一步強化在區(qū)域治理關系中已經(jīng)具備基礎的粵、港、澳三方關系。港、澳、廣、深等中心城市通過在鄰近地區(qū)建立以都市圈、同城化為名義的政策聯(lián)盟，突破地理空間限制進行遠距互動，實現(xiàn)與其他城市的多層級聯(lián)系。

圖10 基于協(xié)同發(fā)展政策的粵港澳大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展空間聯(lián)系格局Fig.10 Spatial relational network of the coordinated development of Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area based on coordinated development policies

在珠江口東岸，深莞惠和深港之間形成了相對高強度的雙邊、多邊政策聯(lián)系，與珠江口西岸城市間相對均質、松散的政策聯(lián)系形成了較為鮮明的對比。但珠江口東西兩岸的城市之間已形成了較為緊密的政策聯(lián)系，政策成為超越物理障礙的城市間聯(lián)系媒介，在一定程度上突破了以經(jīng)濟圈為單元的松散聯(lián)系網(wǎng)絡。位于西岸的珠海雖然在過往的珠三角空間政策中主要被委任以“珠中江”都市圈為依托進行地方空間治理，但在區(qū)域協(xié)同關系的處理中，珠海通過近距聯(lián)盟建立與澳門的強聯(lián)系，又以開放的姿態(tài)主動謀求與廣、深、港和其他城市建立伙伴關系，同時積極嘗試與東莞、惠州等東岸非中心城市建立遠距互動，從而增強自身在區(qū)域城市空間聯(lián)系格局中的嵌入性和植根性，因此亦生長成為粵港澳大灣區(qū)城市空間聯(lián)系格局中的核心節(jié)點。

4 大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展政策機制特征

基于區(qū)域協(xié)同發(fā)展政策量化測度揭示粵港澳大灣區(qū)空間聯(lián)系的新格局，提供了從政策關系角度認識當前粵港澳大灣區(qū)政策機制的新視角，當前粵港澳大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展政策機制總體呈現(xiàn)如下特征：

4.1 高層級政策向下傳導，消弭了地方物理邊界

與過往的“珠三角”“大珠三角”等名義下的區(qū)域政策相比，被冠以“粵港澳大灣區(qū)”的新一輪區(qū)域行動中出現(xiàn)了來自中央政府的強有力政策姿態(tài)。國家層面的政策介入打破了過往以來珠三角地方主體各謀其利、協(xié)調不足的狀況，使大灣區(qū)完成了由以地方主導合作向國家戰(zhàn)略嵌入的發(fā)展機制轉變（文宏等，2019），并體現(xiàn)為中央政府及其部門機構在近年來集中發(fā)布的大量政策文件。從法理看，由于“一國兩制三關”的制度環(huán)境，部分涉及大灣區(qū)城市間關系的協(xié)調需要經(jīng)由中央事權來開展，而中央層面的政策供給也在客觀上提升了地方政府的戰(zhàn)略共識，加強了地方行動在目標層面的一致性，提升了中央政府在區(qū)域場景下對地方的動員能力。從政策分析結果看，大灣區(qū)已初步形成“國家頂層設計—省級統(tǒng)籌推動—市級以下逐級落實”的政策運作邏輯，高層級政策通過逐級向下傳導，在客觀上消弭了傳統(tǒng)意義上的地方行政邊界，將粵港澳大灣區(qū)從相對分散化的城市板塊拼合成為一體的區(qū)域板塊。

4.2 政策供給部分適應了多層級治理結構，市級層面雙向互動有待提高

在“粵港澳大灣區(qū)”的政策名義和空間范疇下，嵌套了包括廣深港澳科技走廊、大灣區(qū)綜合性國家科學中心等專業(yè)化治理體系，廣州都市圈（廣佛肇都市圈）、深圳都市圈（深莞惠都市圈）等多邊治理機制，廣佛同城化、深汕合作區(qū)、河套深港科技合作區(qū)等雙邊合作機制，前海、橫琴、南沙等依托自由貿易試驗區(qū)的對外開放平臺機制，以及其他大量依托于市場、社群聯(lián)系的地方協(xié)作機制，大灣區(qū)事實上已形成了“多層級治理結構”（張福磊，2019）。從政策分析結果看，市級層面的多邊合作政策供給基本延續(xù)了2018年《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》公布前的態(tài)勢，并得到省級層面的支持。但是市級層面單向政策占比過高、雙向互動不足，雙邊政策供給并未同等程度跟進，區(qū)縣及以下級的政策合作顯著不足。

4.3 面向港澳的政策出口繁多、形式多元，但政策效用待長期評估

在高層級政策的有力傳導下，大灣區(qū)內地城市和下轄區(qū)縣大規(guī)模發(fā)布面向港澳的公共政策。2018年至今，相關政策主體已制定了數(shù)百項適用于港澳企業(yè)、個人的各類政策文件。但從政策目標受體的角度看，繁多的政策總體上呈現(xiàn)效力層級不清、適用主體模糊的特征，各類政策領域的適用事項也難以一一辨明，且因大灣區(qū)缺乏對港、對澳政策發(fā)布的統(tǒng)一窗口和政策協(xié)調推進的統(tǒng)籌主體，港澳企業(yè)、個人難以針對性獲知、利用所需政策，使得相關政策的執(zhí)行效用不如預期。

4.4 廣州、深圳兩市缺乏雙向互動

廣州、深圳是大灣區(qū)人口規(guī)模、經(jīng)濟規(guī)模最大的兩座城市。已往研究表明，廣深兩市的企業(yè)聯(lián)系緊密（熊瑤等，2019）且主導功能發(fā)展相對錯位（郭磊賢等，2021），具有較強的市場經(jīng)濟聯(lián)系。但本研究顯示，廣深兩市間缺乏政策層面的互動和協(xié)調，并直接影響大灣區(qū)內部跨都市圈/經(jīng)濟圈的協(xié)作機制建設進程，導致大灣區(qū)城市群政策聯(lián)系網(wǎng)絡仍較松散，大灣區(qū)“9+2”城市仍處于“政策多中心”的發(fā)展狀態(tài)。

5 協(xié)同發(fā)展政策機制優(yōu)化建議

綜上，本文提出優(yōu)化粵港澳大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展政策機制的相關建議。

5.1 增強政策互動水平，匹配雙向發(fā)展訴求

鼓勵以現(xiàn)有單向關系型協(xié)同發(fā)展政策為基礎，提升政策目標受體城市、區(qū)縣對政策制定主體城市、區(qū)縣的主動政策響應水平，改進局部地區(qū)有單向政策供給但無雙向政策互動的現(xiàn)狀。打破主從關系傳導下地方的被動響應慣性，搭建跨行政層級的對話機制，暢通溝通渠道，實現(xiàn)協(xié)商主體與執(zhí)行主體的統(tǒng)一，在匹配雙向發(fā)展訴求的基礎上擴大雙向政策供給；發(fā)揮公共政策的引導作用，以跨界合作平臺或跨界基礎設施規(guī)劃建設為觸媒，開展小范圍雙邊政策合作試點，通過政策聯(lián)合促進要素資源的合理流動與優(yōu)化配置，加快邊界消融。

5.2 推動區(qū)縣及以下層級的政策與業(yè)務合作

在發(fā)揮高層級政策的引導作用、鼓勵地方政策繼續(xù)“向上看”的同時，應進一步加強基層橫向政策協(xié)作，使政策供給關系更加匹配治理結構。面對大灣區(qū)內部的行政尺度和空間尺度不對等狀況，靈活運用尺度升維、降維手段，將行政層級本不完全對等的地方主體置于同一政策對話平臺，使區(qū)縣以下主體亦有機會參與區(qū)域政策合作；通過共編規(guī)劃、共建項目、共享資源、共治政務等形式擴大政策合作的形式和途徑，授權并加強地方業(yè)務部門間的直接政策溝通，促進對生態(tài)環(huán)境治理、基礎設施共建、公共服務共享等區(qū)域協(xié)同發(fā)展普遍問題的有效和創(chuàng)新應對。

5.3 適度統(tǒng)籌整合各級各類對港、對澳政策，提升政策的針對性和有效性

整合大灣區(qū)各地面向港澳目標受體的公共政策，明析相關政策的效力層級，有效解決當前大灣區(qū)對港、對澳政策在一定程度上存在的供給端無序和供需方之間信息交流不暢、政策效率低下等問題，增強大灣區(qū)內地9市與港澳之間的事務管理溝通效率及效力，避免出現(xiàn)“大小門”“玻璃門”下港澳居民來內地發(fā)展的行動瓶頸。后續(xù)尤需進一步協(xié)調以前海、橫琴、河套等內地與港澳合作平臺為主體的政策和其他市、區(qū)、縣對港、對澳政策的相互關系，通過對政策內容與優(yōu)先級的調整優(yōu)化，促進以重大合作平臺為核心的粵港澳大灣區(qū)對外開放與合作空間秩序的塑成。

5.4 加速跨都市圈/經(jīng)濟圈的滲透和融合，提升政策聯(lián)系度

從珠海和澳門的“東聯(lián)”趨勢可推斷，大灣區(qū)跨都市圈/經(jīng)濟圈的滲透和融合已經(jīng)啟動，東西向的聯(lián)系網(wǎng)絡正在加密。但在南北方向上，都市圈/經(jīng)濟圈尺度的小范圍協(xié)同仍優(yōu)先于全域協(xié)同，并集中表現(xiàn)為廣深兩大城市及兩大都市圈之間相對較低的政策協(xié)同頻度。肩負粵港澳大灣區(qū)中心城市的使命和責任，廣深更應發(fā)揮引領和示范作用，在競爭中尋找合作空間，加強政策協(xié)調和聯(lián)動水平?！稄V東省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標綱要》已明確提出要深化廣深“雙城”聯(lián)動，建設具有全球影響力的大灣區(qū)“雙子城”，兩市也已通過舉辦“雙城聯(lián)動”論壇等活動創(chuàng)造政策銜接的機會，并已在政府層面建立“專門工作、綠色通道、政策協(xié)調、督查督辦、信息反饋、對口指導、資源共享”等七方面的特事特辦機制。后續(xù)，廣深兩市應進一步加強政策合作，提供更多面向大灣區(qū)市場和社會主體的政策和市場空間。

6 結論與討論

本文通過對428份粵港澳大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展政策進行統(tǒng)計和分析，首次測度并繪制了政策視角下的大灣區(qū)空間關聯(lián)格局，獲得了粵港澳大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展政策在政策層級、政策主體拓撲關系、政策主題分布、政策聯(lián)系空間格局等方面的特征，主要得出以下結論：1）在本輪政策過程中，來自中央層面的政策發(fā)揮了有效的傳導作用，進一步豐富了原有珠三角城市群協(xié)調發(fā)展政策機制與治理結構；2）大灣區(qū)中內地9市目前存在單向惠港惠澳政策措施的大規(guī)模供給現(xiàn)象，政策主題高度集中于公共服務與產(chǎn)業(yè)領域，但港澳兩地尤其是香港方面并未給予同等力度的政策反饋，雙向互動有待加強；3）次一級政策合作圈正圍繞以中心城市為核心的都市圈逐步形成；4）區(qū)縣以下層級和地方專業(yè)部門尚未充分進入大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展政策網(wǎng)絡；5）大灣區(qū)的政策空間關聯(lián)格局總體表現(xiàn)出疏密交織，局部地區(qū)極化，跨都市圈的聯(lián)系松散，廣深雙城間聯(lián)系薄弱等特征，并且在珠江口東西岸聯(lián)系趨于緊密的態(tài)勢下，進一步呈現(xiàn)協(xié)同發(fā)展政策在中心城市和其他城市相互滲透關聯(lián)、穿針引線的特點。

現(xiàn)階段，粵港澳大灣區(qū)的區(qū)域協(xié)同政策供給與多層級治理結構之間仍存在一定的不匹配，因此，下一階段的政策行動應在持續(xù)發(fā)揮高層級政策傳導作用的同時，盡可能增加雙向的政策互動，尤其是加強鄰域城市、區(qū)縣和專業(yè)部門間以及廣深兩個中心城市之間的政策聯(lián)動。此外，亦需加強對面向港澳政策的統(tǒng)籌力度，化解政策多而繁的問題，使城市群內部的協(xié)同發(fā)展政策更好地發(fā)揮引導要素資源合理有序流動的作用。

政策是城市群協(xié)同發(fā)展的重要作用機制，空間則是政策的作用載體。本文探索了一種對城市群協(xié)同發(fā)展的政策供給數(shù)量進行測度并將之映射于空間的分析方法，但由于政策本身的影響力、有效性難以通過量化指標客觀表征，因此基于政策測度的粵港澳大灣區(qū)空間聯(lián)系格局與現(xiàn)實還存在一定差異。同時，本文對于政策的量化測度僅考慮了政策主體及其關系、政策層級、類型等外部屬性，尚未對文本語義等內部屬性進行量化，未來可嘗試引入基于文本分析的計量模型開展研究，為提升城市群監(jiān)測和治理水平提供更加精細化、精準化的技術支撐。