行政備案的性質(zhì)定位與規(guī)范進(jìn)路*

楊 霞

提要：行政備案作為放松管制理念下的實(shí)踐方式，廣泛應(yīng)用于行政管理中。由于對(duì)其法律性質(zhì)認(rèn)識(shí)模糊，實(shí)踐中有些行政備案成為變相的行政許可，不當(dāng)干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。在保障國家形態(tài)下，行政備案是因國家負(fù)有對(duì)公民人格尊嚴(yán)和市場(chǎng)秩序維護(hù)的保障責(zé)任，由行政管理部門對(duì)市場(chǎng)主體自治活動(dòng)進(jìn)行的合規(guī)監(jiān)管，屬于行政調(diào)查行為。通過要求市場(chǎng)主體告知與國家保障責(zé)任相關(guān)信息，行政管理部門既能及時(shí)掌握市場(chǎng)變化的信息，為政策調(diào)整收集信息；也能監(jiān)督市場(chǎng)主體行為合規(guī)，培育良好秩序。由于備案信息掌握在相對(duì)人手中，在相對(duì)人未盡告知義務(wù)時(shí)，行政機(jī)關(guān)不得不借助于強(qiáng)制力獲取信息，有鑒于此，行政備案必須接受法律的規(guī)制。

在“放管服”改革的推動(dòng)下，行政備案成為替代行政許可的一種手段，有關(guān)行政備案的學(xué)理討論日益頻繁。這些討論主要聚焦于兩個(gè)問題：其一，行政備案的法律性質(zhì)；其二，行政備案的規(guī)范化問題。就法律性質(zhì)而言，學(xué)界普遍認(rèn)為行政備案是行政事實(shí)行為中的信息告知行為。(1)參見張紅:《論行政備案的邊界》，《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第3期；朱最新、劉云甫：《行政備案制度研究》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2012年，第19頁。既有的學(xué)術(shù)討論共識(shí)在于行政備案不以產(chǎn)生法律后果為目的，但未關(guān)照到其對(duì)未盡備案義務(wù)人的強(qiáng)制力。已有研究將行政備案內(nèi)涵聚焦在相對(duì)人報(bào)送資料后的形式審查規(guī)范上，未完整呈現(xiàn)行政備案全過程和全貌。事實(shí)上行政監(jiān)管部門在形式審查后，還需要對(duì)信息的真實(shí)性進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的核查，并且對(duì)未盡報(bào)備義務(wù)的相對(duì)人進(jìn)行制裁。

本文認(rèn)為，行政備案是因國家負(fù)有對(duì)公民人格尊嚴(yán)和市場(chǎng)秩序維護(hù)的保障責(zé)任，由行政管理部門對(duì)市場(chǎng)主體自治活動(dòng)是否合規(guī)進(jìn)行的監(jiān)督行為，其法律性質(zhì)是具有強(qiáng)制力的行政調(diào)查行為。下文將通過對(duì)行政備案應(yīng)用實(shí)踐的梳理，揭示行政備案基本樣態(tài)，歸納分析行政備案的功能和局限性。在此基礎(chǔ)上，以保障國家為法理基礎(chǔ)，界定行政備案的法律性質(zhì)為命令當(dāng)事人提供企業(yè)內(nèi)部控制要素資料的行政合規(guī)調(diào)查行為。進(jìn)而，從設(shè)定依據(jù)、事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)、程序設(shè)置、行為矯正以及法律救濟(jì)等方面對(duì)其予以規(guī)范。

一、行政備案的實(shí)踐應(yīng)用

(一)行政備案的現(xiàn)實(shí)樣態(tài)

行政備案立法處于一事一法的分別立法狀態(tài)?？偨Y(jié)既有法律規(guī)范文本，備案事項(xiàng)主要集中于企業(yè)內(nèi)部控制要素。實(shí)踐中的行政備案主要有如下四種：一是企業(yè)內(nèi)部環(huán)境備案，即企業(yè)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)責(zé)分配、人力資源政策等事項(xiàng)的備案，相關(guān)立法例如《律師事務(wù)所境外分支機(jī)構(gòu)備案管理規(guī)定》《金融控股公司董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員任職備案管理暫行規(guī)定》。二是企業(yè)內(nèi)部管理制度備案，包括企業(yè)規(guī)章、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、用工制度等的備案，立法例如《中華全國供銷合作總社成員社章程備案辦法》《食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)備案辦法》。三是企業(yè)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)因素預(yù)防備案，立法例如《廈門市生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位危險(xiǎn)化學(xué)品重大危險(xiǎn)源備案管理辦法》。四是企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)控制措施備案，立法例如《企業(yè)事業(yè)單位突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案?jìng)浒腹芾磙k法(試行)》《上海市商品房銷售方案?jìng)浒腹芾頃盒幸?guī)定》等。企業(yè)內(nèi)部控制要素備案，覆蓋企業(yè)內(nèi)部管理制度、組織結(jié)構(gòu)、經(jīng)營(yíng)管理等企業(yè)全生命周期的各種信息。

雖然行政備案事項(xiàng)是企業(yè)內(nèi)部控制各要素，但與行政許可事項(xiàng)是非常相像的。區(qū)別在于因行政任務(wù)不同，選擇不同的行政行為形式，分別界定其法律意涵。如《市場(chǎng)主體登記管理?xiàng)l例》規(guī)定市場(chǎng)主體的登記事項(xiàng)是法定代表人、執(zhí)行事務(wù)合伙人或者負(fù)責(zé)人的姓名，這些事關(guān)市場(chǎng)主體的資格；而向登記機(jī)關(guān)辦理備案的是公司董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員和合伙企業(yè)等市場(chǎng)主體受益所有人的相關(guān)信息，目的是對(duì)市場(chǎng)主體依法合規(guī)行為進(jìn)行監(jiān)督。再比如，比較房屋銷售備案和預(yù)售許可可知，許可是為了保障購房人的債權(quán)，備案是為了對(duì)房地產(chǎn)企業(yè)惜盤捂售、囤積房源、哄抬物價(jià)的違法行為進(jìn)行監(jiān)督，及時(shí)準(zhǔn)確掌握市場(chǎng)動(dòng)態(tài)信息，適時(shí)進(jìn)行宏觀政策調(diào)整。(2)參見《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈上海市商品房銷售方案?jìng)浒腹芾頃盒幸?guī)定〉的通知》(建辦房函〔2009〕785號(hào))。

進(jìn)一步分析，備案事項(xiàng)與《行政許可法》第13條規(guī)定的企業(yè)能夠自主決定、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的事項(xiàng)重合，屬于企業(yè)行使經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的范疇。一般認(rèn)為，經(jīng)營(yíng)自主權(quán)是各類市場(chǎng)主體依法享有自行調(diào)配和使用其人、財(cái)、物等資源，組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的權(quán)利。(3)參見江必新、邵長(zhǎng)茂：《新行政訴訟法修改條文理解與適用》，中國法制出版社，2015年，第52頁。1992年國務(wù)院出臺(tái)《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制條例》將企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)列舉為：生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)決策權(quán)，產(chǎn)品、勞務(wù)定價(jià)權(quán)，產(chǎn)品銷售權(quán)，物資采購權(quán)，進(jìn)出口權(quán)，投資決策權(quán)，留用資金支配權(quán)，資產(chǎn)處置權(quán)，聯(lián)營(yíng)、兼并權(quán)，勞動(dòng)用工權(quán)，人事管理權(quán)，工資、獎(jiǎng)金分配權(quán)，內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)，拒絕攤派權(quán)等。企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)最初為國有企業(yè)和集體經(jīng)濟(jì)組織專有的權(quán)利。隨著國有企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，民營(yíng)企業(yè)成為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要主體，民營(yíng)企業(yè)與國有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)內(nèi)涵逐漸重合與同構(gòu)。(4)參見潘昀：《論民營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)之憲法屬性》，《法治研究》2014年第5期。2014年，為了保障企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，國家發(fā)展改革委和中央編辦發(fā)布文件明確指出屬于企業(yè)“內(nèi)部性”條件的市場(chǎng)前景、經(jīng)濟(jì)效益、資金來源和產(chǎn)品技術(shù)方案等由企業(yè)自主決策和自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，不得以核準(zhǔn)等方式設(shè)置條件限制。(5)參見《關(guān)于一律不得將企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)事項(xiàng)作為企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)前置條件的通知》(發(fā)改投資〔2014〕299號(hào))。

沒有無義務(wù)的權(quán)利。企業(yè)行使經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，也要履行相應(yīng)的義務(wù)，要遵守法律規(guī)定，不得侵害公共利益。為了引導(dǎo)和推動(dòng)企業(yè)合法合規(guī)經(jīng)營(yíng)管理，企業(yè)必須按照要求建立內(nèi)部性控制。為了引導(dǎo)非公有制企業(yè)提高自身素質(zhì)，2005年國務(wù)院出臺(tái)文件要求企業(yè)：“貫徹執(zhí)行國家法律法規(guī)、規(guī)范企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理行為、完善企業(yè)組織制度、維護(hù)企業(yè)及其職工社會(huì)保障方面合法權(quán)益等。”(6)《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》(國發(fā)〔2005〕3號(hào))。2006年，國家發(fā)展改革委等部門確立企業(yè)安全生產(chǎn)的主體責(zé)任地位，要求企業(yè)從組織機(jī)構(gòu)和人員構(gòu)成、防控危險(xiǎn)的資金投入保障、組織生產(chǎn)的計(jì)劃以及從業(yè)人員的培訓(xùn)演練等方面落實(shí)安全生產(chǎn)的責(zé)任。(7)參見《關(guān)于強(qiáng)化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位安全生產(chǎn)主體責(zé)任嚴(yán)格安全生產(chǎn)業(yè)績(jī)考核的指導(dǎo)意見》(發(fā)改運(yùn)行〔2006〕218號(hào))。為規(guī)范企業(yè)內(nèi)部控制，2008年財(cái)政部會(huì)同有關(guān)部門制定《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，引導(dǎo)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理合法合規(guī)，提高企業(yè)防范風(fēng)險(xiǎn)能力。

企業(yè)內(nèi)部性控制是企業(yè)的自我監(jiān)管，是企業(yè)行使經(jīng)營(yíng)自主權(quán)應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)。概括而言，企業(yè)承擔(dān)義務(wù)為遵守法律法規(guī)和遵守社會(huì)道德、商業(yè)道德等法律倫理原則，這也是《公司法》第5條對(duì)公司守法義務(wù)和道義責(zé)任的要求。企業(yè)的守法義務(wù)是企業(yè)主體責(zé)任，是“政府推動(dòng)企業(yè)主動(dòng)承擔(dān)自我監(jiān)督的職責(zé)”(8)楊炳霖：《后設(shè)監(jiān)督的中國探索——以落實(shí)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位安全生產(chǎn)主體責(zé)任為例》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社會(huì)科學(xué)版)2019年第9期。。企業(yè)的道德義務(wù)是企業(yè)遵守公平誠信、公序良俗的法律倫理原則。

行政任務(wù)決定行政行為形式，不同行為形式有不同法律意涵。行政備案任務(wù)有二：一是通過報(bào)備內(nèi)部控制要素資料監(jiān)督企業(yè)依法合規(guī)經(jīng)營(yíng)；二是掌握市場(chǎng)信息，服務(wù)宏觀調(diào)控。要求當(dāng)事人提供資料以備查驗(yàn)是行政管理部門因履行職責(zé)需要獲取信息的調(diào)查手段。

(二)行政備案的主要功能

明茨伯格將管理分為信息管理、人員管理和行動(dòng)管理。其中，信息管理就是借助信息進(jìn)行管理，一方面以信息收集和傳播進(jìn)行任務(wù)溝通，另一方面以信息的大量掌握進(jìn)行有效管理，間接促成任務(wù)的達(dá)成。(9)參見亨利·明茨伯格：《管理進(jìn)行時(shí)》，何峻、吳進(jìn)操譯，機(jī)械工業(yè)出版社，2020年，第55-63頁。在國家治理進(jìn)程中，《“十四五”市場(chǎng)監(jiān)管現(xiàn)代化規(guī)劃》要求“加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管與經(jīng)濟(jì)調(diào)控的協(xié)同”，在市場(chǎng)監(jiān)管方面要求“創(chuàng)新引導(dǎo)市場(chǎng)主體自我規(guī)范的監(jiān)管方式”，在激發(fā)市場(chǎng)活力方面要求“加強(qiáng)市場(chǎng)主體全生命周期監(jiān)測(cè)和分析，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，提升支持政策精準(zhǔn)性”。行政備案通過對(duì)市場(chǎng)主體自我監(jiān)管的監(jiān)管，對(duì)企業(yè)全生命周期信息的掌握，協(xié)同市場(chǎng)監(jiān)管和經(jīng)濟(jì)調(diào)控。具體而言，行政備案有如下功能。

其一，行政備案為宏觀調(diào)控收集企業(yè)信息。宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)需要政策調(diào)整，行政管理部門對(duì)備案材料進(jìn)行整理、歸納和分析，及時(shí)監(jiān)測(cè)市場(chǎng)動(dòng)態(tài)信息，為制定產(chǎn)業(yè)政策、貨幣政策等宏觀調(diào)控服務(wù)。

其二，行政備案在國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中發(fā)揮強(qiáng)弱程度調(diào)節(jié)的“中轉(zhuǎn)站”的作用。行政備案在放松規(guī)制時(shí)，承接取消審批許可后的替代作用，如廣東省將房屋建筑面積在500平方米以下(含500平方米)的施工許可調(diào)整為備案管理。(10)參見《住建部關(guān)于同意廣東省房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工許可證辦理限額備案的復(fù)函》(建辦市函〔2019〕472號(hào))。在加強(qiáng)控制時(shí)，將備案事項(xiàng)改為許可審批，比如為了落實(shí)“雙減”政策，對(duì)原線上學(xué)科培訓(xùn)類機(jī)構(gòu)備案改為審批。(11)參見《關(guān)于做好現(xiàn)有線上學(xué)科類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)由備案管理改為審批工作的通知》(教監(jiān)管廳〔2021〕2號(hào))。

其三，針對(duì)復(fù)雜、疑難、新穎的業(yè)態(tài)，通過備案方式進(jìn)行信息收集和遠(yuǎn)距離監(jiān)管是一種審慎選擇。對(duì)尚未有足夠的經(jīng)驗(yàn)和充分認(rèn)知的新事物進(jìn)行信息收集，在我國一直存在。1980年，因制訂不出比較完善的獸藥質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，國家對(duì)檢驗(yàn)、檢查獸藥藥品安全的方法進(jìn)行備案管理。(12)參見《國務(wù)院批轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)部獸藥管理暫行條例的通知》第13條。

其四，因行政管理分工負(fù)責(zé)，業(yè)務(wù)管理部門無法從其他渠道獲取企業(yè)相關(guān)信息，通過行政相對(duì)人將信息內(nèi)容告知備案，信息在行政系統(tǒng)內(nèi)部連貫流通。如房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)向工商管理部門申領(lǐng)營(yíng)業(yè)執(zhí)照后向房產(chǎn)管理部門告知備案，便于業(yè)務(wù)主管部門了解企業(yè)行為真實(shí)合法。

(三)行政備案的局限性

在收集到當(dāng)事人提供的資料后，基于市場(chǎng)監(jiān)管和宏觀調(diào)控的行政任務(wù)，行政機(jī)關(guān)必須對(duì)資料的真實(shí)性進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的核查。比如《上海市商品房銷售方案?jìng)浒腹芾頃盒幸?guī)定》對(duì)商品房銷售方案?jìng)浒笇徍艘?guī)定：“商品住房項(xiàng)目中保留自有的房地產(chǎn)不符合‘少量、合理’的原則、商品房定價(jià)不合理等，應(yīng)當(dāng)要求房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)修訂銷售方案，重新申報(bào)備案。”政府對(duì)企業(yè)自主活動(dòng)的評(píng)估核查，是國家為保障公益實(shí)現(xiàn)而承擔(dān)的義務(wù)，就其手段而言，更強(qiáng)調(diào)利用間接的激勵(lì)機(jī)制而非簡(jiǎn)單的直接命令。所以在確保其他人的基本權(quán)利和公共利益不受侵害同時(shí)，應(yīng)尊重企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，在制度設(shè)計(jì)上更應(yīng)采取溝通、協(xié)商機(jī)制，否則影響行政備案的可接受性。

另外，理念在發(fā)生變化，而制度有路徑依賴，制度和理念的不同步阻礙對(duì)行政備案的認(rèn)識(shí)。備案生成于計(jì)劃管理時(shí)代，發(fā)展于放松管制的治理時(shí)期，因此對(duì)備案有不同認(rèn)識(shí)：有觀點(diǎn)認(rèn)為備案是新型的信息規(guī)制工具，(13)參見高小芳：《作為新型信息規(guī)制工具的行政備案：角色變遷、功能定位與效能保障》，《中國行政管理》2021年第9期。還有觀點(diǎn)認(rèn)為備案是“傳統(tǒng)上‘政府包干’到‘適當(dāng)放松加審查把關(guān)’的制度演變殘余”。(14)參見沈巋：《食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)備案的定位與走向》，《現(xiàn)代法學(xué)》2016年第4期。在規(guī)制緩和的治理理念下，大量的審批許可行為改為備案管理，應(yīng)更加尊重社會(huì)和市場(chǎng)各自主系統(tǒng)，行政備案應(yīng)為企業(yè)提供權(quán)威性支持，以維護(hù)、發(fā)展公民參與和公民意識(shí)作為核心價(jià)值，以此建立尊重和包容個(gè)體與多樣性的道德共同體。(15)高秦偉：《社會(huì)自我規(guī)制與行政法的任務(wù)》，《中國法學(xué)》2015年第5期。國家法律發(fā)揮補(bǔ)充和輔助作用，以激勵(lì)機(jī)制促成企業(yè)系統(tǒng)自我規(guī)制與學(xué)習(xí)，促成法治社會(huì)在“自發(fā)”中形成與發(fā)展，而非以僵化的法律給定要件，要求企業(yè)亦步亦趨。

二、行政備案的性質(zhì)定位

基于宏觀調(diào)控和市場(chǎng)監(jiān)督的行政任務(wù)，行政機(jī)關(guān)需要及時(shí)掌握市場(chǎng)動(dòng)態(tài)信息，監(jiān)督市場(chǎng)主體自主活動(dòng)，這是保障國家理念的實(shí)踐。保障國家的行政任務(wù)是給付行政與秩序行政并存的一種類型，以“整合、合作、責(zé)任分配等方式調(diào)控經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，更為清晰地展現(xiàn)現(xiàn)代行政在私人為公共利益而履行任務(wù)時(shí)所肩負(fù)的責(zé)任”(16)高秦偉：《社會(huì)自我規(guī)制與行政法的任務(wù)》，《中國法學(xué)》2015年第5期。。私人是否履行為公共利益肩負(fù)的責(zé)任，需要行政監(jiān)管部門調(diào)查核實(shí)。

(一)保障國家是行政備案的法理基礎(chǔ)

保障國家是尊重并運(yùn)用市場(chǎng)規(guī)律和社會(huì)規(guī)律，設(shè)計(jì)出的使市場(chǎng)主體、社會(huì)組織在各自領(lǐng)域根據(jù)各自資源和專業(yè)優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)公共任務(wù)的機(jī)制。國家放棄在部分領(lǐng)域直接完成公共任務(wù)的責(zé)任，代之制定行為規(guī)則和義務(wù)框架，引導(dǎo)或要求企業(yè)據(jù)此自我管理，而國家通過監(jiān)督和規(guī)制的方式，保障公共利益和他人合法權(quán)益實(shí)現(xiàn)。詳言之，國家以法律的形式要求市場(chǎng)主體和社會(huì)組織配置實(shí)現(xiàn)國家保障責(zé)任必須的組織、程序等，讓“制造問題的主體將社會(huì)價(jià)值內(nèi)部化，并主動(dòng)調(diào)整其行為以消除這些問題”(17)Cary Coglianese and Evan Mendelson, “Meta-Regulation and Self-Regulation,” in Robert Baldwin, Marting Cave and Martin Lodge, eds, Oxford Handbook of Regulation, Oxford University Press, 2010, p.164.。這被米丸恒治闡釋為比照行政系統(tǒng)自我監(jiān)管的方式。(18)參見米丸恒治：《私人行政——法的統(tǒng)制的比較研究》，洪英等譯，中國人民大學(xué)出版社，2010年，第342-346頁。國家為當(dāng)事人提供監(jiān)督的規(guī)則和框架，替代以命令控制方式直接干預(yù)市場(chǎng)主體自主活動(dòng)。一方面，尊重市場(chǎng)主體和社會(huì)組織自主性力量發(fā)揮和理性選擇行為方式，另一方面也確保其行為不危害公共利益和他人的合法權(quán)益。國家主導(dǎo)下企業(yè)內(nèi)部規(guī)制與行政外部監(jiān)管的耦合是一個(gè)符合成本收益分析的規(guī)制方式。對(duì)當(dāng)事人而言，比事前審批和實(shí)地檢查帶來的負(fù)擔(dān)更小，對(duì)行政管理部門來說，既能降低成本又能獲得有效信息。最為理想的是企業(yè)通過自我監(jiān)督完成一定的公共任務(wù)、達(dá)成公共目標(biāo)，但是當(dāng)企業(yè)未能履行義務(wù)時(shí)，國家依然是維護(hù)公共利益的最終責(zé)任主體，會(huì)采取相應(yīng)的措施實(shí)現(xiàn)行政目的。

(二)行政備案的法律性質(zhì)

要求當(dāng)事人“報(bào)送有關(guān)資料”“保留記錄”以備查驗(yàn)的行為，是行政主管部門針對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主活動(dòng)是否遵守法律規(guī)定和法律倫理原則的自我監(jiān)管的合規(guī)監(jiān)管行為，其法律性質(zhì)為行政調(diào)查行為。合規(guī)監(jiān)管本身就是行政調(diào)查，企業(yè)建立內(nèi)部控制是配合政府監(jiān)管。(19)參見陳瑞華：《企業(yè)合規(guī)基本理論》(第二版)，法律出版社，2021年，第118-119頁。為了界定行政備案的行政調(diào)查性質(zhì)，須從行政備案滿足行政調(diào)查的核心要件方面探討。

首先，行政調(diào)查既是輔助未來行政行為的程序，也是監(jiān)督當(dāng)事人守法的手段。傳統(tǒng)行政法注重行政行為形式研究，行政調(diào)查是輔助行政處罰、行政許可等行為的程序性行為，但是現(xiàn)實(shí)的行政調(diào)查也是監(jiān)督市場(chǎng)主體活動(dòng)是否合法的手段。行政調(diào)查是行政機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人遵守法律和履行法律義務(wù)情況的調(diào)查行為，這一行為也被稱為行政監(jiān)督檢查、行政檢查。在判例法國家，早期，行政調(diào)查是輔助行政行為作出的程序步驟，旨在為行政行為收集信息。“絕大部分行政機(jī)關(guān)具有調(diào)查權(quán)力是為了幫助該機(jī)關(guān)執(zhí)行職務(wù)，行使其他行政權(quán)力?！?20)王名揚(yáng)：《美國行政法》(上)，北京大學(xué)出版社，2016年，第242、246、247頁。隨著行政事務(wù)范圍的擴(kuò)大，行政調(diào)查范圍擴(kuò)大到監(jiān)督相對(duì)人遵守法律和履行法律義務(wù)上。大陸法系國家早期認(rèn)為行政調(diào)查是輔助行政行為獲取信息的程序性活動(dòng)，(21)參見皮純協(xié)主編：《行政程序法比較研究》，中國人民公安大學(xué)出版社，2000年，第501頁。后期認(rèn)為行政調(diào)查亦具有監(jiān)督稽查相對(duì)人守法和履行法律義務(wù)情況的功能。我國《行政許可法》第61條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)有核查當(dāng)事人許可事項(xiàng)有關(guān)資料的監(jiān)督責(zé)任。

其次，行政備案是行政調(diào)查方式中命令當(dāng)事人提交資料行為。命令當(dāng)事人提交資料是強(qiáng)制性的行政調(diào)查行為。美國法律規(guī)定強(qiáng)迫獲得信息的方式有：命令制作記錄和檔案，索取文件，以及檢查賬簿、檔案等；(22)參見伯納德·施瓦茨：《行政法》，徐炳譯，群眾出版社，1986年，第82頁。西班牙行政程序法規(guī)定：在法律規(guī)定情況下，當(dāng)事人有義務(wù)向行政機(jī)關(guān)提供報(bào)告，配合調(diào)查。(23)參見西班牙《Act30/1992行政程序法》第39.1條。余凌云教授將強(qiáng)制獲取信息的方式歸納為：要求相對(duì)人填寫有關(guān)表格；報(bào)送有關(guān)資料、以備查驗(yàn)；當(dāng)特定事件發(fā)生時(shí)，要求相對(duì)人立即報(bào)告；檢查等。(24)參見余凌云主編：《行政監(jiān)督調(diào)查的理論與實(shí)踐》，中國人民公安大學(xué)出版社，2014年，第9-12頁。我國《行政許可法》第62條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)可以通過實(shí)地檢查、查閱資料以及要求報(bào)送有關(guān)資料等方式，對(duì)被許可人的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)監(jiān)督?！皫缀跛械男姓C(jī)關(guān)，特別是對(duì)私人活動(dòng)具有控制權(quán)的行政機(jī)關(guān)，都具有權(quán)力要求被控制對(duì)象按照一定的方式和內(nèi)容制作文件或記錄和提供報(bào)告，以便行政機(jī)關(guān)了解被控制者的情況，更好的執(zhí)行法律所規(guī)定的任務(wù)?！?25)王名揚(yáng)：《美國行政法》(上)，北京大學(xué)出版社，2016年，第242、246、247頁。命令行政相對(duì)人提供信息具有常態(tài)性和格式化特點(diǎn)。常態(tài)性是指管理對(duì)象提供信息有固定的安排，如提交年度報(bào)告、定期報(bào)告或其他特殊事項(xiàng)的報(bào)告。格式化是指提供報(bào)告和記錄內(nèi)容的承載形式有固定的格式模板。這種常態(tài)化和固定格式化的調(diào)查方式主要適用于行政管理機(jī)關(guān)對(duì)管理行業(yè)的信息的了解和監(jiān)督，涉及到被管理對(duì)象的業(yè)務(wù)情況和經(jīng)營(yíng)狀況等。行政備案是行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人行使經(jīng)營(yíng)自主權(quán)課加的一般性義務(wù)，要求當(dāng)事人提供資料是基于行政管理和服務(wù)職能需要，不以產(chǎn)生、變更和消滅行政法律關(guān)系為目的，而是追求事實(shí)效果的行政行為形式。

第三，當(dāng)事人按照要求提交的企業(yè)內(nèi)部控制要素資料是公共記錄資料。相對(duì)人按照行政管理機(jī)關(guān)規(guī)定的格式和內(nèi)容制作的文件和提供的報(bào)告“雖然是私人制作，但和一般的私人文件不同，它們是為了行政管理目的而必須制作的文件，實(shí)質(zhì)上相當(dāng)于公共記錄”(26)王名揚(yáng)：《美國行政法》(上)，北京大學(xué)出版社，2016年，第242、246、247頁。。這些法定記錄和報(bào)告是政府管理需要掌握的信息，必須按要求提交資料并接受行政機(jī)關(guān)檢查信息的真實(shí)性。相對(duì)人如若不提交資料，因資料掌握在相對(duì)人手中，行政機(jī)關(guān)可以運(yùn)用執(zhí)行罰等強(qiáng)制手段促使相對(duì)人服從命令。(27)參見薛剛凌：《論行政行為與事實(shí)行為》，《政法論壇》(中國政法大學(xué)學(xué)報(bào))1993年第4期。如若提供虛假資料，相對(duì)人面臨相應(yīng)制裁。

行政備案是行政主管部門命令當(dāng)事人提供內(nèi)部控制資料的行政合規(guī)調(diào)查行為。通過相對(duì)人報(bào)告和監(jiān)管部門后設(shè)核查的程序設(shè)計(jì)，有兩個(gè)效果：一是從成本收益看，當(dāng)事人對(duì)信息和資料最為了解，(28)參見宋華琳：《行政調(diào)查程序的法治建構(gòu)》，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2019年第3期。由當(dāng)事人按照行政機(jī)關(guān)提供的格式化表格或按照要求填寫信息并報(bào)送給行政機(jī)關(guān)，相比實(shí)地檢查而言，能減少對(duì)當(dāng)事人經(jīng)營(yíng)安定性的影響，也能節(jié)約行政調(diào)查的成本。二是從價(jià)值目的看，由行政機(jī)關(guān)根據(jù)信息反饋選擇書面核實(shí)、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)測(cè)或者行政檢查的方式的激勵(lì)，具有提升理性主義和民主主義價(jià)值。

三、行政備案的規(guī)范進(jìn)路

用相對(duì)人告知行政機(jī)關(guān)信息替代事前審批，是優(yōu)化程序設(shè)計(jì)而產(chǎn)生良好制度效能的改革措施，但是如果相對(duì)人未履行備案，由于信息掌握在相對(duì)人手中，行政機(jī)關(guān)不得不借助于強(qiáng)制力獲取企業(yè)信息。有鑒于此，行政備案必須接受法律的規(guī)制。

(一)行政備案設(shè)定控制

行政備案設(shè)定規(guī)范很難進(jìn)行一般性界定，需要根據(jù)其強(qiáng)制力以及與相對(duì)人的關(guān)系來確定。不同性質(zhì)的強(qiáng)制，應(yīng)有不同的設(shè)定依據(jù)。在相對(duì)人不履行告知義務(wù)時(shí)，有兩種強(qiáng)制手段：一種是直接強(qiáng)制，即進(jìn)入企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所實(shí)地檢查，另一種是間接強(qiáng)制，以執(zhí)行罰迫使當(dāng)事人履行信息告知義務(wù)。直接進(jìn)入經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，通過實(shí)地檢查獲取當(dāng)事人應(yīng)提交信息并檢查監(jiān)督當(dāng)事人遵守法律情況，其性質(zhì)為行政強(qiáng)制措施，必須通過法律、法規(guī)設(shè)定。以執(zhí)行罰的方式迫使當(dāng)事人履行義務(wù)，這是面向未來的、確保義務(wù)履行的行政強(qiáng)制行為，應(yīng)通過法律設(shè)定。實(shí)踐中，有些備案屬于任意性備案，對(duì)未履行備案義務(wù)或者提供虛假信息未規(guī)定通過強(qiáng)制方式獲取信息或課予懲罰。此類備案設(shè)定依據(jù)比較寬泛。

(二)行政備案事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)控制

行政備案是行政機(jī)關(guān)基于行使職權(quán)而收集信息的行為，雖不以直接調(diào)整相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系為目的，但行政備案的強(qiáng)制性追求事實(shí)效果并非不影響相對(duì)人的權(quán)益。(29)參見王鍇：《論事實(shí)行為的界定》，《法學(xué)家》 2018年第4期。所以還需要從事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)方面予以規(guī)范。納入備案管理事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定要綜合考慮企業(yè)和政府兩個(gè)維度。從企業(yè)維度看，企業(yè)自主行為與公共任務(wù)相關(guān)程度高則以備案管理，相關(guān)度不高則由企業(yè)自我管理。但最終是否備案，取決于政府維度的公共任務(wù)要求，主要影響因素如下：首先是風(fēng)險(xiǎn)程度，風(fēng)險(xiǎn)程度低的事項(xiàng)，由企業(yè)自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自我監(jiān)管，風(fēng)險(xiǎn)程度高的事項(xiàng)，政府要求企業(yè)落實(shí)安全生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體責(zé)任，引導(dǎo)企業(yè)建立內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)防控措施，并告知行政監(jiān)管部門監(jiān)督。其次是平等主體中弱勢(shì)方傾斜保護(hù)程度，行政機(jī)關(guān)對(duì)勞動(dòng)合同、商品房預(yù)售合同備案，目的是監(jiān)督強(qiáng)勢(shì)方遵守法律和公平誠信等民法原則，保障弱勢(shì)方的權(quán)益。再次是宏觀調(diào)控的精準(zhǔn)度，國家采用宏觀調(diào)控彌補(bǔ)市場(chǎng)不足，對(duì)宏觀調(diào)控政策引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的精準(zhǔn)度要求越高，對(duì)市場(chǎng)主體自主事項(xiàng)信息的獲取范圍就越大。最后是異質(zhì)性事項(xiàng)容忍程度，這類事項(xiàng)由于政府缺少知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和信息積累，無法設(shè)計(jì)出合理的規(guī)則，由企業(yè)自我監(jiān)管、自我約束，政府保持距離監(jiān)督和觀察是最好的方式。

(三)行政備案實(shí)施控制

行政備案實(shí)施包括兩個(gè)階段，一是市場(chǎng)主體告知信息階段，二是行政監(jiān)管審查階段，包括接收信息后形式審查和合規(guī)的實(shí)質(zhì)核查。

1.市場(chǎng)主體告知信息階段

首先是行政備案的啟動(dòng)形式不應(yīng)是“申請(qǐng)”。與由行政監(jiān)管部門主動(dòng)實(shí)施調(diào)查不同，行政備案是行政監(jiān)管部門要求當(dāng)事人報(bào)送有關(guān)材料。它是基于行政管理職權(quán)要求而為的負(fù)擔(dān)而不是由相對(duì)人有意為之獲取利益的表示；是企業(yè)行使自主經(jīng)營(yíng)權(quán)情況下，按照要求將企業(yè)履行合規(guī)義務(wù)的情況向監(jiān)管部門告知而不是為了獲得權(quán)利的解禁申請(qǐng)。實(shí)踐中的備案，很多都將相對(duì)人告知信息作為解禁申請(qǐng)。其次是行政備案程序應(yīng)當(dāng)優(yōu)化。行政管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)為當(dāng)事人履行信息告知義務(wù)提供便捷的形式和工具，不得出于懈怠或?yàn)闇p輕自身的工作負(fù)擔(dān)將成本轉(zhuǎn)嫁給當(dāng)事人。(30)參見余凌云：《行政法講義》(第三版)，清華大學(xué)出版社，2019年，第233頁。

2.行政監(jiān)管部門審查階段

行政監(jiān)管部門對(duì)當(dāng)事人告知信息要進(jìn)行兩步審查，即形式審查和合規(guī)監(jiān)督的實(shí)質(zhì)審查。

形式審查階段需要解決如下程序問題：一是資料接收確認(rèn)形式。行政監(jiān)管部門在收到相對(duì)人資料后，經(jīng)過形式審查，只要具備法定形式要件，即完成備案，如果不具備法定形式條件，應(yīng)該指導(dǎo)、協(xié)商和說服相對(duì)人補(bǔ)正，而不應(yīng)以“不予受理”或“備案受理”的形式行文。此外，相對(duì)人未在規(guī)定時(shí)間備案，后期提交資料進(jìn)行備案，也不存在“不予備案”的適用空間，因?yàn)樾畔@取的目的已經(jīng)實(shí)現(xiàn)。二是備案完成時(shí)間問題。行政機(jī)關(guān)收到相對(duì)人提供的信息，符合法定條件和形式要件就意味著行政備案當(dāng)事人程序義務(wù)的完成，也就是說行政備案完成時(shí)間采到達(dá)主義原則。

實(shí)質(zhì)審查階段需要處理如下問題：

一是核查的啟動(dòng)方式。核查啟動(dòng)一般有兩種方式，即主動(dòng)核查和被動(dòng)核查。監(jiān)督調(diào)查是依職權(quán)行政行為，對(duì)相對(duì)人提供資料進(jìn)行核查是行政監(jiān)管部門的職責(zé)，一般由行政監(jiān)管部門主動(dòng)核查資料的真實(shí)性、合法性。行政備案信息的核查不是一次終局性的，而是定期對(duì)信息附著義務(wù)遵守情況的重新多次核實(shí)。除了行政監(jiān)管部門主動(dòng)核查之外，消費(fèi)者以及第三人可通過投訴、舉報(bào)啟動(dòng)核查。行政監(jiān)管部門根據(jù)舉報(bào)信息調(diào)查處理，此為被動(dòng)核查。對(duì)當(dāng)事人的舉報(bào)投訴積極回應(yīng)和反饋是形成“市場(chǎng)自律、政府監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)管互為支撐的協(xié)同監(jiān)管格局”的重要做法，建立備案核查被動(dòng)啟動(dòng)常態(tài)機(jī)制，既能尊重和保護(hù)公民的權(quán)利也能監(jiān)督企業(yè)合法經(jīng)營(yíng)。

二是核查方式選擇。對(duì)當(dāng)事人申報(bào)資料核查的方法有書面核查、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)測(cè)以及行政檢查。應(yīng)根據(jù)對(duì)市場(chǎng)主體守法經(jīng)營(yíng)狀況的分析，研判相對(duì)人行為的動(dòng)機(jī)并選擇恰當(dāng)?shù)暮藢?shí)方式，以此激勵(lì)當(dāng)事人積極履行合規(guī)義務(wù)。行政檢查具有直觀、明了，易于了解真實(shí)情況的特點(diǎn)，但對(duì)當(dāng)事人的權(quán)益影響比較大。我國為解決涉企行政檢查存在檢查事項(xiàng)多、隨意檢查以及日常的巡查頻次高等問題，推行“雙隨機(jī)、一公開”的隨機(jī)抽取檢查方式，同時(shí)也在推進(jìn)行政監(jiān)管部門之間共同檢查，盡量減少對(duì)企業(yè)的影響。書面核實(shí)和網(wǎng)絡(luò)監(jiān)測(cè)借助其他書面資料和網(wǎng)絡(luò)媒介完成，對(duì)當(dāng)事人權(quán)利影響較小，所以如果以上兩種核查方式能確認(rèn)事實(shí)，行政檢查一般不直接應(yīng)用。

三是核查標(biāo)準(zhǔn)。概括說來，就是合法性標(biāo)準(zhǔn)和合理性標(biāo)準(zhǔn)。合法性標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)明確具體，主要包括：備案信息真實(shí)、準(zhǔn)確、完整；不存在經(jīng)營(yíng)“負(fù)面清單”或者屬于《行政許可法》里的事項(xiàng)范圍等。合理性標(biāo)準(zhǔn)是符合私法自治原則，即公平原則、誠信原則、公序良俗原則以及綠色原則，由于這些原則的抽象性，一般而言，首先區(qū)分企業(yè)行為違反公共秩序還是社會(huì)秩序，然后以明顯不當(dāng)為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行合理性審查。

(四)行政備案違法行為糾正方式控制

按照合法性和合理性標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)企業(yè)提交資料核查后，有如下幾種處理結(jié)果：(1)如果當(dāng)事人按時(shí)申報(bào)，信息真實(shí)合法，行政監(jiān)管部門只是監(jiān)督檢查其合法經(jīng)營(yíng)。(2)如果存在違法行為或者明顯不當(dāng)問題，以“溝通”“協(xié)商”為主的方式糾錯(cuò)，如若無法達(dá)到規(guī)制目的，則以相關(guān)法律為依據(jù)予以懲戒，追究當(dāng)事人的法律責(zé)任，這時(shí)的行政備案行為被后續(xù)法律行為所吸收。(3)如果發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人告知信息虛假，由于給行政秩序帶來障礙，需要對(duì)此違法行為進(jìn)行行政處罰，以維護(hù)行政管理秩序。

在備案核實(shí)后，發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人未正確履行告知義務(wù)的，需要通過實(shí)地檢查和執(zhí)行罰的方式保障信息獲取。一般而言，行政備案強(qiáng)制有三步：第一步，核查后發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人未履行備案義務(wù)，先催告，行政主管部門的強(qiáng)制態(tài)度明顯。第二步，經(jīng)催告后當(dāng)事人依然不配合備案時(shí)，在存在相對(duì)人自動(dòng)履行的可能時(shí)，責(zé)令改正。第三步，當(dāng)事人拒不改正，則根據(jù)情況采取直接實(shí)地檢查的強(qiáng)制方式監(jiān)督檢查，或者以間接的執(zhí)行罰的心理壓力機(jī)制迫使當(dāng)事人履行告知義務(wù)。強(qiáng)制力的引入，會(huì)影響當(dāng)事人權(quán)益，下面分別分析。

1.催告和責(zé)令改正。行政備案機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政相對(duì)人未正確履行備案義務(wù)，一般先催告，催告是對(duì)當(dāng)事人履行信息告知義務(wù)的重申，不設(shè)定新的權(quán)利義務(wù)。經(jīng)催告后，當(dāng)事人依然不履行義務(wù)，責(zé)令其改正。行政備案之所以分階段進(jìn)行，既是行政強(qiáng)制手段的緩和，也意在通過公私合作達(dá)成行政目的，共同維護(hù)公共利益。在相對(duì)人提供資料告知階段已表現(xiàn)出期待當(dāng)事人主動(dòng)告知信息，并以此代替行政管理部門采取強(qiáng)制措施。所以在相對(duì)人不備案時(shí)，采用責(zé)令改正的補(bǔ)救方式，督促其履行義務(wù)。

2.合規(guī)檢查和行政檢查。在行政機(jī)關(guān)責(zé)令當(dāng)事人履行信息告知義務(wù)后，如果當(dāng)事人繼續(xù)拒絕，則視情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)檢查、增加檢查頻次，達(dá)至獲取信息目的和發(fā)揮威懾作用。檢查分為自我合規(guī)檢查和行政檢查。前者指監(jiān)管部門要求備案有漏洞企業(yè)報(bào)送合規(guī)檢查報(bào)告。行政檢查則是監(jiān)管部門分析備案資料后，結(jié)合企業(yè)信用記錄，確定檢查方式和檢查頻次。根據(jù)行政備案相對(duì)人的行為表現(xiàn)采取不同頻率的行政檢查和合規(guī)自我檢查，其性質(zhì)是對(duì)自我監(jiān)管的回應(yīng)性監(jiān)管，通過企業(yè)自我監(jiān)管的表現(xiàn)，政府選擇程度不同的執(zhí)法策略質(zhì)疑其自我監(jiān)管能力，促使企業(yè)遵規(guī)守約。

3.不履行備案義務(wù)的執(zhí)行罰。有些信息無法通過強(qiáng)制檢查獲得，必須由當(dāng)事人提供，在當(dāng)事人不提供時(shí)，則以間接強(qiáng)制的執(zhí)行罰方式實(shí)現(xiàn)?！缎姓?qiáng)制法》中加處罰款作擴(kuò)大解釋，運(yùn)用在行政備案的強(qiáng)制執(zhí)行中符合關(guān)聯(lián)性原則。

4.其他違法行為糾正方式。(1)公布違法事實(shí)。公布違法事實(shí)需要滿足兩個(gè)條件：一是在行政處罰決定后公布違法信息，二是公布的違法事實(shí)具有一定社會(huì)影響，涉及公眾知情權(quán)。行政備案是為了收集當(dāng)事人信息以便監(jiān)管備查之用，當(dāng)事人不履行備案義務(wù)或者提供虛假信息，社會(huì)影響力不大，所以公布違法信息并不合適。(2)“移除備案信息、列入異常名錄”?！队蜌忾_發(fā)項(xiàng)目備案及監(jiān)管暫行辦法》第14條規(guī)定企業(yè)未將已備案項(xiàng)目的信息變更情況告知備案機(jī)關(guān)或者向備案機(jī)關(guān)提供虛假信息，逾期不改正的，移除已備案信息，將項(xiàng)目列入異常名錄。移除備案信息目的是解決信息的不真實(shí)或不正確問題，不應(yīng)將其視為資格剝奪的懲戒。對(duì)于行政備案這樣的糾正方式不妥當(dāng)。列入異常名錄，是國家構(gòu)建企業(yè)信用的監(jiān)管方式，《企業(yè)經(jīng)營(yíng)異常名錄管理暫行辦法》規(guī)定列入異常名錄向社會(huì)公示，這將會(huì)影響當(dāng)事人參與政府采購、招投標(biāo)等活動(dòng)，此種間接強(qiáng)制方式必須與當(dāng)事人未正確履行備案義務(wù)的危害程度成比例，不能不加限制。

(五)行政備案救濟(jì)控制

1.命令當(dāng)事人報(bào)送資料行為的救濟(jì)。行政備案是強(qiáng)制調(diào)查行為，雖然不設(shè)定、改變、減損或增加當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)，但以要求相對(duì)人為或不為一定行為作為強(qiáng)制力后盾，對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接的影響。行政備案將行政強(qiáng)制措施的意思表示和執(zhí)行行為分為兩個(gè)階段實(shí)行，要求相對(duì)人履行備案義務(wù)是純行政命令行為，行政監(jiān)管部門調(diào)查核實(shí)是行政強(qiáng)制措施的實(shí)施。行政命令要求還停留在意思表示階段，未對(duì)相對(duì)人權(quán)利和義務(wù)直接處分，其目的是期待當(dāng)事人主動(dòng)履行，但隱含著如果當(dāng)事人不履行該義務(wù)就會(huì)面臨強(qiáng)制措施后果。是否可以在行政機(jī)關(guān)要求相對(duì)人提供備案信息到強(qiáng)制措施實(shí)施之間賦予當(dāng)事人救濟(jì)權(quán)利？日本、美國都通過判例形成了“義務(wù)不存在的確認(rèn)之訴”，可以借鑒以上經(jīng)驗(yàn)，在當(dāng)事人不服行政機(jī)關(guān)的備案要求時(shí)，允許其提起“備案義務(wù)不存在”的“預(yù)防不作為訴訟”。

2.“責(zé)令改正”救濟(jì)。經(jīng)核查后，當(dāng)事人未按時(shí)履行信息告知義務(wù)，會(huì)責(zé)令當(dāng)事人改正。責(zé)令行為與要求當(dāng)事人告知信息義務(wù)的命令行為是同一的。責(zé)令改正通知作出并送達(dá)當(dāng)事人就對(duì)當(dāng)事人產(chǎn)生不利影響，當(dāng)事人不改正會(huì)面臨行政強(qiáng)制措施或執(zhí)行罰的法律后果，所以可以尋求如同命令行為的救濟(jì)渠道。如果核查后，發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人告知信息存在虛假情況，責(zé)令改正的，當(dāng)事人亦享有復(fù)議、訴訟的權(quán)利。

3.行政檢查救濟(jì)。行政檢查是當(dāng)事人未履行或者不正確履行主動(dòng)告知義務(wù)，行政機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所和資料物品的檢查，會(huì)影響到企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的正常進(jìn)行，所以對(duì)行政檢查有嚴(yán)格的程序要求。行政檢查的結(jié)果有兩種可能，一種是行政檢查后當(dāng)事人行為存在違法情形，另一種是當(dāng)事人行為合法。據(jù)此有兩種救濟(jì)路徑。一是行政檢查中發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人有違法情形，當(dāng)事人以違反法定程序和利益損害為由申請(qǐng)確認(rèn)違法和賠償之訴。二是行政檢查結(jié)果發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人行為合法，但是行政相對(duì)人以檢查程序不合法或者檢查中造成利益受損為由提出獨(dú)立的行政救濟(jì)。

4.執(zhí)行罰的救濟(jì)。對(duì)當(dāng)事人施以金錢壓力的執(zhí)行罰，是迫使當(dāng)事人履行報(bào)備義務(wù)達(dá)到與履行義務(wù)相同或基本相同結(jié)果的間接強(qiáng)制方式。行政命令行為作為一個(gè)獨(dú)立的行為，為相對(duì)人設(shè)定了義務(wù)，直接產(chǎn)生了法律效果，執(zhí)行罰的基礎(chǔ)行為是命令行為，是對(duì)當(dāng)事人施加義務(wù)的不利益行為，對(duì)當(dāng)事人產(chǎn)生影響，所以對(duì)此行為可以依法提起行政訴訟和行政復(fù)議。

結(jié) 語

憲法設(shè)定了既鼓勵(lì)引導(dǎo)又監(jiān)督管理非公有制經(jīng)濟(jì)的行政任務(wù)，行政法應(yīng)積極實(shí)現(xiàn)。新行政程序理論認(rèn)為隨著行政任務(wù)的變遷和行政活動(dòng)多樣，積極的行政程序要發(fā)揮合目的調(diào)整機(jī)制，程序設(shè)計(jì)既要保護(hù)個(gè)人權(quán)利也要滿足民主主義和理性主義要求。行政備案通過相對(duì)人告知信息和行政監(jiān)管部門選擇恰當(dāng)核查方式實(shí)現(xiàn)公私合作。一方面，讓當(dāng)事人自主經(jīng)營(yíng)，并基于法律提供的程序、組織和權(quán)利邊界要求實(shí)現(xiàn)自我管理；另一方面，行政機(jī)關(guān)通過“紙面上”和保持距離的監(jiān)管，落實(shí)國家保障義務(wù)，達(dá)到實(shí)現(xiàn)激發(fā)市場(chǎng)活力和行政監(jiān)管的目標(biāo)。但是，我國行政備案還處于法律提供標(biāo)準(zhǔn)模板，企業(yè)遵照?qǐng)?zhí)行的階段，企業(yè)自我選擇的可為空間逼仄。在規(guī)制緩和的治理理念下，大量的審批許可行為改為備案管理，應(yīng)更加尊重和關(guān)注社會(huì)和市場(chǎng)各自主系統(tǒng)，國家以激勵(lì)機(jī)制促成法治社會(huì)的形成與發(fā)展。