“智慧財(cái)政”與內(nèi)部控制信息化有機(jī)融合探究
——以廈門市為例

紀(jì)潔銀

（廈門市港航服務(wù)中心，福建 廈門 361012）

引言

“十四五”時(shí)期，高質(zhì)量發(fā)展成為主旋律，以信息化推進(jìn)現(xiàn)代化國家治理勢在必行，財(cái)政部先試先行，各地財(cái)政云系統(tǒng)紛紛投入運(yùn)行，逐步實(shí)現(xiàn)“數(shù)據(jù)賦能財(cái)政管理、數(shù)據(jù)支撐政府決策”。與此同時(shí)，基層單位內(nèi)部控制信息化難題亟待破解。通過信息系統(tǒng)的同步集成，將內(nèi)部控制嵌入財(cái)政預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建立云平臺，能夠以最小的成本實(shí)現(xiàn)規(guī)范統(tǒng)一的內(nèi)部控制信息化。

一、基層單位內(nèi)部控制實(shí)施難點(diǎn)

行政事業(yè)單位全面開展內(nèi)部控制近十年，內(nèi)部控制體系初步建成，與此同時(shí)，內(nèi)部控制工作的開展也逐漸陷入瓶頸期，基層單位內(nèi)部控制實(shí)施難點(diǎn)凸顯。

（一）認(rèn)知觀念片面。多數(shù)基層單位的領(lǐng)導(dǎo)和工作人員對內(nèi)部控制存在著較大程度的認(rèn)知偏差。普遍認(rèn)為內(nèi)部控制是財(cái)務(wù)部門的事，內(nèi)部控制就是防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，內(nèi)部控制就是加強(qiáng)制度建設(shè)，內(nèi)部控制就是完成內(nèi)部控制報(bào)告，從而忽視了內(nèi)部控制“全業(yè)務(wù)覆蓋、全流程控制、全員參與”的全面性原則，導(dǎo)致單位內(nèi)部控制止步不前。

（二）組織架構(gòu)不全。許多基層單位都是職工數(shù)不超過50 人的二級單位，尤其是機(jī)關(guān)下屬事業(yè)單位，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)并無內(nèi)部控制專職部門。一般來說內(nèi)部控制牽頭部門為財(cái)務(wù)部門，而且財(cái)務(wù)部門人員少，有些單位只有出納和會計(jì)兩個人。有的單位甚至連內(nèi)部控制評價(jià)都是財(cái)務(wù)部門在做，沒有落實(shí)獨(dú)立性原則，存在自己查自己的矛盾，不能客觀評價(jià)內(nèi)部控制實(shí)施效果。

（三）內(nèi)部控制流于形式。有的單位對內(nèi)部控制建設(shè)不重視，持被動、消極甚至抵觸的態(tài)度，只是為了應(yīng)付檢查、應(yīng)付報(bào)告，直接沿用外部相關(guān)規(guī)章制度，沒有切合單位自身情況的制度，或者光有制度，卻沒有依照制度執(zhí)行。有的單位不知道從何下手，最終流于形式，平時(shí)落實(shí)不到位，事后補(bǔ)材料，違背了內(nèi)部控制的初衷。有的單位因內(nèi)部控制報(bào)表填報(bào)工作量大，上傳附件各式各樣，且每年集中填報(bào)，填報(bào)時(shí)間較短，委托社會化機(jī)構(gòu)開展單位內(nèi)部控制，對單位實(shí)際情況了解不透徹，存在模式化、表面化、同質(zhì)化問題。

（四）信息系統(tǒng)難以建立。近年來，內(nèi)部控制要求基層單位自己建立內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)，存在很大的執(zhí)行難度。第一，組織機(jī)構(gòu)不完善，絕大多數(shù)基層單位并沒有設(shè)置內(nèi)部控制管理部門，也沒有設(shè)置信息部門，沒有足夠的專業(yè)人才和技術(shù)資源能夠架構(gòu)起單位內(nèi)部控制系統(tǒng)。第二，單位原有的各種信息系統(tǒng)，如公文交互系統(tǒng)、人事系統(tǒng)、財(cái)政一體化系統(tǒng)、會計(jì)核算系統(tǒng)等，都是獨(dú)立運(yùn)行，相互分割，由不同軟件公司研發(fā)維護(hù)，無法實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)對接，信息難以共享。第三，由于內(nèi)部控制內(nèi)容與財(cái)政預(yù)算管理內(nèi)容存在多項(xiàng)重疊，內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)與財(cái)政部門的信息化系統(tǒng)存在重復(fù)建設(shè)，如果兩個系統(tǒng)并行，會加大財(cái)務(wù)部門的工作量，也不利于財(cái)政部門統(tǒng)一監(jiān)管。第四，即使部分單位開展了內(nèi)部控制信息化，但這些單位出于多種原因依然保留手工簽批流程，保留全部紙質(zhì)檔案，等于同樣的審批事項(xiàng)需要走兩遍流程，很多附件單據(jù)需要掃描上傳或者打印存檔，引發(fā)工作人員對內(nèi)部控制信息化的抵觸情緒[1]。第五，不管是單位自建還是委托第三方建設(shè)，基層單位獨(dú)立建設(shè)內(nèi)部控制信息系統(tǒng)必將耗費(fèi)巨大的人力財(cái)力，不符合當(dāng)前疫情常態(tài)化下“降本節(jié)支增效”的要求。

二、廈門市預(yù)算管理一體化系統(tǒng)“智慧財(cái)政”有序推進(jìn)

在全面深化預(yù)算管理制度改革，以信息化推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大背景下，作為廈門市“智慧城市”建設(shè)的重要一環(huán)，廈門市于2021 年全面上線“智慧財(cái)政”系統(tǒng)，全市所有行政事業(yè)單位均已接入并啟用該系統(tǒng)。該系統(tǒng)是預(yù)算管理一體化建設(shè)的數(shù)字化載體，以大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈和人工智能等多項(xiàng)先進(jìn)技術(shù)為抓手[2]，圍繞“管理創(chuàng)新”和“技術(shù)可控”兩大目標(biāo)，著力實(shí)現(xiàn)資金流、資產(chǎn)流、信息流“三流合一”，覆蓋并聯(lián)通了預(yù)算編制、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算執(zhí)行、會計(jì)核算、績效管理、決算和報(bào)告等財(cái)政管理的核心業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，形成自上而下與自下而上相互銜接的管理閉環(huán)。該系統(tǒng)準(zhǔn)確記錄財(cái)政資金從財(cái)政部門到預(yù)算單位、再從預(yù)算單位到支付對象的全過程，實(shí)現(xiàn)財(cái)政部門對預(yù)算資金的動態(tài)管理和有效控制。

三、建設(shè)內(nèi)部控制信息化與預(yù)算管理一體化有機(jī)融合的財(cái)政云平臺

行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制主要包括預(yù)算業(yè)務(wù)控制、收支業(yè)務(wù)控制、政府采購業(yè)務(wù)控制、資產(chǎn)控制、建設(shè)項(xiàng)目控制和合同控制，而實(shí)際上這六大經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)均與財(cái)政資金的流向息息相關(guān)。所有經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)均通過資金流最終流向會計(jì)核算系統(tǒng)進(jìn)行記賬，并形成單位各類報(bào)表、報(bào)告，用于單位內(nèi)部決策和外部監(jiān)督。內(nèi)部控制要求建立信息系統(tǒng)聯(lián)通各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)真正處處留痕、沒有漏洞可鉆的規(guī)范管理和權(quán)力制衡，預(yù)算管理一體化也是旨在運(yùn)用信息化手段全面深化預(yù)算制度改革，二者密不可分。為實(shí)現(xiàn)單位管理智慧、風(fēng)險(xiǎn)可控，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金全流程動態(tài)監(jiān)控，避免重復(fù)建設(shè)和重復(fù)工作，最好的方式是通過信息系統(tǒng)的同步集成，將“內(nèi)部控制信息化”與“預(yù)算管理一體化”統(tǒng)籌規(guī)劃，共同構(gòu)建在財(cái)政云平臺上。除了預(yù)算管理一體化基本功能外，單位可基于財(cái)政云，結(jié)合自身特點(diǎn)和業(yè)務(wù)需求，彈性配置所需功能，將單位內(nèi)部控制制度嵌入到系統(tǒng)控制中，實(shí)現(xiàn)從“人控”到“機(jī)控”的變革性信息化。借助云平臺的互聯(lián)互通，改變長期以來單位經(jīng)濟(jì)活動分塊管理、信息分割的“信息孤島”局面。同時(shí)依據(jù)崗位職責(zé)進(jìn)行系統(tǒng)權(quán)限配置，落實(shí)責(zé)任到人，提升內(nèi)部控制執(zhí)行效率，真正實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制全員參與。最主要的是，財(cái)政部門利用統(tǒng)一的財(cái)政云平臺，能夠?qū)崿F(xiàn)財(cái)政資金從決策到使用，從預(yù)算到支出的全流程監(jiān)控，方便實(shí)時(shí)獲取相關(guān)信息；決算報(bào)表、財(cái)務(wù)報(bào)告、資產(chǎn)年報(bào)等也不再需要手工錄入、層層上報(bào)，可直接從系統(tǒng)匯總?cè)?shù)，并且生成可視化分析報(bào)告。

基于以上設(shè)想，除了“智慧財(cái)政”系統(tǒng)已有的預(yù)算管理系統(tǒng)、預(yù)算執(zhí)行系統(tǒng)、政府采購系統(tǒng)和基建管理系統(tǒng)，可將以下系統(tǒng)嵌入財(cái)政云平臺并與其他系統(tǒng)建立聯(lián)通。

（一）資產(chǎn)管理系統(tǒng)

資產(chǎn)管理系統(tǒng)應(yīng)與預(yù)算管理、政府采購、基建管理、會計(jì)核算、非稅收入等系統(tǒng)聯(lián)通，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)從配置到報(bào)廢全生命周期管理。與政府采購聯(lián)通能夠有效解決國有資產(chǎn)不入資產(chǎn)賬或入賬不及時(shí)的問題。政府采購項(xiàng)目符合納入資產(chǎn)系統(tǒng)管理要求的，在采購驗(yàn)收流程結(jié)束后，在發(fā)送預(yù)算執(zhí)行系統(tǒng)進(jìn)行支付的同時(shí)，自動生成資產(chǎn)卡片，相關(guān)信息如資產(chǎn)類別、資產(chǎn)名稱、資產(chǎn)價(jià)值、采購組織形式、規(guī)格型號、取得日期等自動同步到資產(chǎn)卡片，使用部門自動讀取領(lǐng)用表信息，資產(chǎn)使用年限由系統(tǒng)根據(jù)預(yù)置的文件規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)確定，避免人工錄入錯誤，如需修改應(yīng)備注修改依據(jù)。資產(chǎn)卡片保存后，相關(guān)業(yè)務(wù)單據(jù)自動傳遞到會計(jì)核算系統(tǒng)，生成記賬憑證并返回憑證號到資產(chǎn)卡片進(jìn)行關(guān)聯(lián)。

折舊、攤銷費(fèi)用的歸集，關(guān)系到成本核算和績效管理的有效性。政府會計(jì)制度下，事業(yè)單位為管理活動所使用固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)計(jì)提的折舊、攤銷計(jì)入單位管理費(fèi)用，為履職或開展業(yè)務(wù)活動所使用的固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)以及為所控制的公共基礎(chǔ)設(shè)施、保障性住房計(jì)提的折舊、攤銷計(jì)入業(yè)務(wù)活動費(fèi)用?，F(xiàn)行的資產(chǎn)管理系統(tǒng)雖有使用部門信息，但未將折舊、攤銷費(fèi)用關(guān)聯(lián)使用部門做分類歸集。一個單位的資產(chǎn)少則百件，多則成千上萬件，人工歸集折舊、攤銷費(fèi)用是不現(xiàn)實(shí)的，因此多數(shù)事業(yè)單位的做法都是把折舊、攤銷費(fèi)用全部計(jì)入業(yè)務(wù)活動費(fèi)用或全部計(jì)入單位管理費(fèi)用，導(dǎo)致成本核算不準(zhǔn)確。新系統(tǒng)應(yīng)將所有資產(chǎn)使用部門進(jìn)行定義分類，并于每月1 日自動計(jì)提上月折舊、攤銷，生成折舊、攤銷明細(xì)清單和折舊分類匯總表，并自動傳遞到會計(jì)核算系統(tǒng)，生成上月計(jì)提折舊、攤銷費(fèi)用憑證。

固定資產(chǎn)領(lǐng)用通過系統(tǒng)進(jìn)行領(lǐng)用登記，因崗位變動或人員離崗導(dǎo)致資產(chǎn)保管人變動的，需要在系統(tǒng)上辦理移交手續(xù)，同時(shí)變更卡片信息，避免因保管責(zé)任不清晰，資產(chǎn)流動未留痕，引發(fā)資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)。資產(chǎn)價(jià)值變動與資產(chǎn)處置的，單位資產(chǎn)管理人員應(yīng)在系統(tǒng)履行相關(guān)審批程序，審批完成后相關(guān)業(yè)務(wù)單據(jù)、內(nèi)部決策文件、批復(fù)或備案文件自動傳遞到會計(jì)核算系統(tǒng)，處置資產(chǎn)流程結(jié)束后自動生成憑證。資產(chǎn)處置收入、出租出借收入、對外投資收入等納入非稅收入管理的，相關(guān)信息自動傳遞到非稅收入管理系統(tǒng)，確保非稅收入及時(shí)、足額上繳財(cái)政[3]。

（二）費(fèi)用報(bào)銷系統(tǒng)

費(fèi)用報(bào)銷系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)單位內(nèi)部資金支付全流程線上審批功能。傳統(tǒng)的報(bào)銷簽批流程復(fù)雜，許多基層單位業(yè)務(wù)部門跨區(qū)辦公、地點(diǎn)分散，往往導(dǎo)致財(cái)務(wù)報(bào)銷積壓和不及時(shí)。使用費(fèi)用報(bào)銷系統(tǒng)，經(jīng)辦人員可在線生成報(bào)銷單，相關(guān)人員根據(jù)授權(quán)權(quán)限進(jìn)行線上審核和審批，既消除空間限制，也縮短時(shí)間跨度；重大事項(xiàng)聯(lián)簽和集體決策全部通過系統(tǒng)完成并留痕，有效防控廉政風(fēng)險(xiǎn)和資金運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。隨著電子發(fā)票全面推行，報(bào)銷無需再打印紙質(zhì)發(fā)票，同時(shí)財(cái)政云可從國家稅務(wù)總局的發(fā)票底賬庫采集與單位有關(guān)的電子發(fā)票數(shù)據(jù)，傳輸給單位云平臺，自動查驗(yàn)經(jīng)辦人員提交的電子發(fā)票是否真實(shí)有效。對于三公經(jīng)費(fèi)、差旅費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)等有文件規(guī)定費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)的，可將相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)嵌入系統(tǒng)，報(bào)銷金額超出標(biāo)準(zhǔn)時(shí)提示強(qiáng)制修改[4]。例如差旅費(fèi)報(bào)銷，系統(tǒng)可按照嵌入的差旅費(fèi)報(bào)銷標(biāo)準(zhǔn)，對照出差地點(diǎn)自動核驗(yàn)住宿費(fèi)是否超出上限，按照出差天數(shù)計(jì)算出差補(bǔ)貼，匯總生成報(bào)銷金額。報(bào)銷審批完成后，報(bào)銷單據(jù)自動傳遞到預(yù)算執(zhí)行系統(tǒng)，由出納人員選擇對應(yīng)的預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行制單，按照預(yù)算執(zhí)行流程操作。資金支付完成后，自動返回付款單號到費(fèi)用報(bào)銷系統(tǒng)進(jìn)行關(guān)聯(lián)，同時(shí)提示經(jīng)辦人員支付已完成。費(fèi)用報(bào)銷相關(guān)單據(jù)全部采用電子檔案形式保存，系統(tǒng)自動歸集入檔，單位可隨時(shí)搜索調(diào)取相關(guān)憑證及附件，無需再打印存檔，解決傳統(tǒng)紙質(zhì)檔案管理成本高、效率低、易毀損、信息調(diào)用難等問題，減少社會資源耗費(fèi)。

（三）收入管理系統(tǒng)

以往非稅收入管理系統(tǒng)僅僅用于非稅票據(jù)的領(lǐng)用和開具，與實(shí)際資金收入情況相分離。新系統(tǒng)預(yù)置非稅收入的收費(fèi)項(xiàng)目、征收標(biāo)準(zhǔn)，征收單位依據(jù)征收標(biāo)準(zhǔn)開具電子《非稅收入一般繳款書》后，繳款人將資金直接繳入國庫指定賬戶，當(dāng)國庫賬戶收款成功后，對應(yīng)的《非稅收入一般繳款書》自動追加財(cái)政監(jiān)制電子簽名，形成收款憑證發(fā)送給繳款人，同時(shí)該電子《非稅收入一般繳款書》在系統(tǒng)中自動核銷，實(shí)現(xiàn)非稅收入收繳全流程電子化、自動化，從源頭上杜絕亂收費(fèi)，確保減稅降費(fèi)政策執(zhí)行到位，有效提升社會治理效能。各級財(cái)政部門可通過非稅收入管理系統(tǒng)，實(shí)時(shí)獲取資金收繳和票據(jù)使用的明細(xì)信息，實(shí)現(xiàn)非稅征收源頭把控、公開透明[5]。稅收收入也是事業(yè)單位收入重要組成部分，此前一直未納入財(cái)政監(jiān)管。系統(tǒng)聯(lián)通單位增值稅開票系統(tǒng)和賬戶管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)從收入登記，到發(fā)票開具，再到收入確認(rèn)全程對接管控，并在此基礎(chǔ)上經(jīng)過數(shù)據(jù)比對形成收入明細(xì)臺賬、應(yīng)收賬款報(bào)表，徹底改變收入核算、管理不規(guī)范，收入確認(rèn)分散、可追溯性差的現(xiàn)狀。

（四）合同管理系統(tǒng)

合同管理系統(tǒng)向前關(guān)聯(lián)到費(fèi)用報(bào)銷系統(tǒng)，向后關(guān)聯(lián)到預(yù)算執(zhí)行系統(tǒng)，覆蓋合同擬訂、審批、履約、管理全流程業(yè)務(wù)，使合同流轉(zhuǎn)周期大大縮短，合同執(zhí)行效率明顯提高，合同風(fēng)險(xiǎn)管控更加到位。合同管理系統(tǒng)對于經(jīng)常發(fā)生的業(yè)務(wù)，單位可選擇模板進(jìn)行維護(hù)，建立單位自己的合同模板庫，減少合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。合同簽訂前需先線上審批，單位可預(yù)設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，系統(tǒng)自動判斷是否屬于重大合同，分不同流程進(jìn)行會簽審批，會簽結(jié)束后，形成會簽單/審批單傳遞到合同管理員處，合同管理員收到會簽單方可進(jìn)行合同蓋章，切實(shí)保證合同先審批后訂立。訂立后的合同儲存在合同文本庫，系統(tǒng)自動掃描合同文本庫，并對所有臨到期的收付款和重要進(jìn)度節(jié)點(diǎn)發(fā)出預(yù)警，提醒經(jīng)辦人確認(rèn)合同執(zhí)行進(jìn)度。付款合同在經(jīng)辦確認(rèn)進(jìn)度后，可一鍵生成付款申請單發(fā)送至預(yù)算執(zhí)行系統(tǒng)。若經(jīng)辦未進(jìn)行進(jìn)度確認(rèn)，則需要進(jìn)行情況說明，或根據(jù)實(shí)際情況申請變更合同。該功能實(shí)現(xiàn)了對合同履約情況的實(shí)時(shí)監(jiān)控和預(yù)警，降低了合同違約風(fēng)險(xiǎn)。

（五）賬戶管理系統(tǒng)

該系統(tǒng)主要用于實(shí)現(xiàn)單位銀行賬戶信息管理和實(shí)有賬戶資金動態(tài)監(jiān)控。一方面，單位開設(shè)銀行賬戶實(shí)行網(wǎng)上審批，單位內(nèi)部、主管部門、財(cái)政部門所有審批環(huán)節(jié)，以及相關(guān)文件依據(jù)、會議紀(jì)要全部網(wǎng)上留痕，避免人為干預(yù)，降低廉政風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，實(shí)現(xiàn)同代理銀行數(shù)據(jù)聯(lián)通，單位在代理銀行的所有賬戶資金流水?dāng)?shù)據(jù)全部實(shí)時(shí)傳輸?shù)劫~戶管理系統(tǒng)，資金流水可一鍵生成記賬憑證，月結(jié)時(shí)，會計(jì)核算系統(tǒng)與賬戶管理系統(tǒng)自動進(jìn)行余額對賬，若余額不一致則無法結(jié)賬,提升單位會計(jì)處理效率的同時(shí)要保障會計(jì)信息準(zhǔn)確度，切實(shí)提高單位實(shí)有資金管控能力，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)、資金數(shù)據(jù)及核算數(shù)據(jù)信息共享，有效規(guī)避了資金挪用和資金舞弊的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也改變了長期以來單位基本戶和其他實(shí)有資金賬戶游離于財(cái)政監(jiān)管之外的局面，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政部門對財(cái)政資金的全面監(jiān)控。

結(jié)語

基于大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能的財(cái)政云平臺，必將給財(cái)政管理和基層單位管理帶來變革性的發(fā)展。基層單位可以通過流程的設(shè)計(jì)，控制經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)；通過云平臺的數(shù)據(jù)分析，實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警；通過外部監(jiān)督常態(tài)化，強(qiáng)化單位內(nèi)部控制的完善和執(zhí)行。財(cái)政部門可以實(shí)時(shí)精確抓取數(shù)據(jù)，提高數(shù)據(jù)分析的時(shí)效性和準(zhǔn)確性，形成全方位、精細(xì)化、動態(tài)化監(jiān)督。當(dāng)然，全面信息化下，財(cái)政云平臺自身的風(fēng)險(xiǎn)防范顯得尤為重要。要嚴(yán)格限制財(cái)政云平臺使用人員的訪問權(quán)限和操作權(quán)限，嚴(yán)禁賬戶密碼交由他人使用，防止重要信息的非法獲取、篡改或泄露；同時(shí)做好平臺終端信息加密處理和信息備份處理，防范數(shù)據(jù)云時(shí)代潛在的信息安全風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。