經(jīng)濟社會結構變遷背景下鄉(xiāng)村自治組織建設創(chuàng)新之理路*

李 太 淼

黨的二十大報告高度重視基層民主問題，明確提出要積極發(fā)展基層民主。報告指出，“基層民主是全過程人民民主的重要體現(xiàn)”，明確要求要“健全基層黨組織領導的基層群眾自治機制，加強基層組織建設，完善基層直接民主制度體系和工作體系，增強城鄉(xiāng)社區(qū)群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督的實效”。搞好村(居)民自治組織建設，既是實現(xiàn)鄉(xiāng)村組織振興的一項重要內(nèi)容，是推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的一項重要基礎工程，也是推進我國基層民主制度建設、發(fā)展基層民主的重要內(nèi)容。根據(jù)我國鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會結構變遷狀況與發(fā)展需要創(chuàng)新鄉(xiāng)村自治組織建設，是當前發(fā)展基層民主、推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化迫切需要破解的重大理論和實踐問題。

一、經(jīng)濟社會結構變遷給村民自治組織建設帶來的深刻影響

改革開放以來，隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的快速推進，隨著我國經(jīng)濟社會體制不斷改革和市場經(jīng)濟發(fā)展，我國鄉(xiāng)村的經(jīng)濟社會結構諸如所有制和產(chǎn)權結構、市場主體和經(jīng)濟組織結構、產(chǎn)業(yè)結構、就業(yè)結構和收入結構、人口和群體結構、居住結構、城鄉(xiāng)空間結構和城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會關系等都發(fā)生了重大變遷[1]，“鄉(xiāng)土中國”已演變?yōu)椤俺青l(xiāng)中國”并正在向“城市中國”演進。實行村民自治是改革開放后中國特色社會主義民主政治建設的在基層社會的重大創(chuàng)新實踐，是中國特色政治制度的重要構成部分，在推進基層民主建設、保障和發(fā)展農(nóng)民政治權利、促進農(nóng)村改革發(fā)展、搞好農(nóng)村社會治理等方面發(fā)揮了重要作用。然而，村民自治與傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟結構密切相關?！俺擎?zhèn)實行居民自治、農(nóng)村實行村民自治的格局建立在地域性基礎上，具有一定的封閉性。”[2]199經(jīng)濟社會結構的巨大變遷使村民自治遭遇了前所未有之變局，給村民自治組織建設帶來了直接、重大而深遠的影響。

1.部分農(nóng)村存在村黨組織和村委會軟弱渙散問題

部分農(nóng)村黨組織和村委會存在軟弱渙散問題可能有多種原因，但經(jīng)濟社會結構變遷的影響無疑是一個重要的客觀原因。村民委員會是經(jīng)村民選舉、受村民委托、依法行使村務管理職權的機構，是村民自治組織結構體系中的核心組織。由于經(jīng)濟社會結構變遷，近些年來，部分經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)一些農(nóng)村村黨組織和村委會存在“軟、癱、散”以及村“兩委”不能很好“運轉”現(xiàn)象。在不少農(nóng)村地區(qū)，由于農(nóng)民就業(yè)和收入結構多樣化，導致人口結構發(fā)生較大變化：外出經(jīng)商務工的青壯年人口多、農(nóng)村的優(yōu)秀人才流出多、農(nóng)村留守老人和兒童多，部分農(nóng)村“空心化”“老齡化”現(xiàn)象突出。這種人口結構變化必然會伴生村級組織帶頭人年齡結構老化，后備力量青黃不接，后繼乏人，選人難、選優(yōu)秀的人更難的現(xiàn)象，必然會伴生村干部隊伍整體上年齡結構老化、文化程度不高、來源結構不合理等結構不優(yōu)的問題。

2.自治主體缺失導致的自治組織行權困境問題

這一問題主要發(fā)生在經(jīng)濟欠發(fā)達農(nóng)村地區(qū)。村民自治組織的架構體系，其核心組織是村民委員會，其權力機構是村民會議、村民代表會議，其成員主體是村民，18歲以上村民都有選舉權和被選舉權。然而，經(jīng)濟社會結構的變遷給村民自治組織的成員結構帶來巨大沖擊。村莊空心化、人口老齡化以及精英階層流失等導致的鄉(xiāng)村治理主體缺失，成為當前組織再造過程中面臨的首要難題[3]。在經(jīng)濟欠發(fā)達農(nóng)村地區(qū)，大量青壯年農(nóng)民外出打工、季節(jié)性流動，農(nóng)村空心化、農(nóng)戶空巢化、農(nóng)民老齡化不斷加劇，這導致主體成員缺位，給農(nóng)村組織建設帶來困境。村民流出和流動，導致村民對村務的關心度參與度大大降低，導致村民小組的管理、村民代表的產(chǎn)生和代表會議的召開、村委會成員的人選和自治權的規(guī)范行使都受到嚴重影響，以至于有些農(nóng)村村民民主選舉、民主決策、民主管理、民主協(xié)商、民主監(jiān)督難以正常運作。一些農(nóng)村基層組織軟弱無力，又導致長期在本村居住的人，其政治權利得不到保障。

3.自治主體變化導致的自治組織行權困難問題

這一問題在經(jīng)濟發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)有更為突出得表現(xiàn)。從構成村民自治組織的最基礎的成員——村民來看，村民具有很大的不確定性?！皞鹘y(tǒng)意義上稱為‘村民’的，是指固定在一個村落聚居從事農(nóng)業(yè)勞動的群體，‘誰是村民’不是問題，而現(xiàn)在‘誰是村民’已成為鄉(xiāng)村很難確認的問題。”[4]現(xiàn)在的“村民”已然不是改革開放初期的以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營為主業(yè)、長期生產(chǎn)生活在村莊的農(nóng)民了，村民已經(jīng)發(fā)生而且還在發(fā)生重大變化。當村民不再以本村籍務農(nóng)的農(nóng)民為主體時，村民的變化就是一種質變。在經(jīng)濟高度發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)，有的農(nóng)村已經(jīng)轉入城市，農(nóng)民已變?yōu)槭忻瘛]有轉入城市的農(nóng)村，村也不再具有傳統(tǒng)意義上村的特征，村民也不再是過去以從事農(nóng)業(yè)為主的村民。有的變成了城市就業(yè)者，有的變成了季節(jié)性農(nóng)民工，有的變成了當?shù)氐墓ど虡I(yè)者。許多務工經(jīng)商的外來人口成為新的村民。居民和就業(yè)結構的巨大變化給村民自治組織建設帶來全新課題。根據(jù)《村組法》規(guī)定，村民會議由本村18周歲以上的村民組成?！斑@一規(guī)定沒有預見農(nóng)村人口大流動的狀況，以致事實上將外來人口排斥在工作地的公共政治生活之外，使其不能參與工作地村委會選舉，亦難以通過村民自治正常表達意愿和要求。一些外來人員為保護和獲得其利益，往往采取非規(guī)范的方式進行利益表達。”[2]151人口和就業(yè)結構的重大變化，導致公共事務大量增加，對村民自治組織的架構、設置、行權帶來嚴重影響。就村民組織成員資格而言，是否吸納外地人口、吸納多少是全新問題；就村民小組和村民代表會議而言，要不要吸納外來人口代表和有關利益群體代表參加；就村委會主要干部的職責而言，村委會成員面對日益繁重的公共事務是否還能以非公職人員的農(nóng)民身份，把務工經(jīng)商或辦企業(yè)作為自己的主要職業(yè)兼而得之，農(nóng)村社區(qū)居委會成員的工作需不需要專職化；就自治組織與集體經(jīng)濟組織的關系而言，村民委員會或村民小組仍然既擔當公共管理和服務職能，又行使集體經(jīng)濟的經(jīng)營管理權能，這種情形在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)很容易產(chǎn)生集體經(jīng)濟管理不規(guī)范、經(jīng)營效率不高、集體收益分配矛盾多發(fā)、集體經(jīng)濟組織“綁架”自治組織等諸多問題。

4.鄉(xiāng)村的自治單元設置問題

經(jīng)濟社會結構的變遷直接影響著自治單元的設置，而自治單元的設置又直接影響著自治組織的架構。經(jīng)濟社會結構變遷特別是城鄉(xiāng)空間布局變化，鄉(xiāng)村居民居住結構變化特別是集中居住發(fā)展，不僅推進了人口流動和遷移，使城市圈不斷擴大，小城鎮(zhèn)不斷增多，而且重塑著鄉(xiāng)村社會的生產(chǎn)生活共同體單元。自治單元的設置必須以居民為主體、為本位，以居民的生產(chǎn)生活共同體為社會基礎。近些年來，基于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化等經(jīng)濟社會發(fā)展需要，特別是基于社會公共管理和服務下沉的需要，部分農(nóng)村的農(nóng)民轉入城鎮(zhèn)化管理，部分農(nóng)村地區(qū)探索開展了新型農(nóng)村社區(qū)建設。隨著部分農(nóng)村并入城市，隨著新型農(nóng)村社區(qū)和中心村鎮(zhèn)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)的重要生產(chǎn)生活中心，原有的以行政村為單元的村民自治組織設置必然被突破而且已經(jīng)被突破。再造自治組織單元是經(jīng)濟社會發(fā)展提出的重大理論和實踐課題，也是近年來學術界探討爭鳴的熱點問題。

5.村民自治權與政府行政管理權的關系問題

這個問題是鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會結構發(fā)生重大變遷背景下鄉(xiāng)村治理中面臨的一個突出問題。

第一，鄉(xiāng)村公共管理和服務事務的大量增加超出了村委會的職責范圍?！白鳛樾姓宓拇迕裎瘑T會不僅自己管理自己的事務，同時還要承擔協(xié)助政府工作的職能，具有一定的行政職能?！盵2]251村委會承擔一定的行政職能在經(jīng)濟社會結構比較簡單的農(nóng)村地區(qū)有其必然性與合理性。但隨著鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會結構的巨大變遷，鄉(xiāng)村對公共設施建設、公共管理和服務事務的需求大量增長，例如，污水處理、醫(yī)療衛(wèi)生、道路交通等基礎設施建設，社會治安、市場秩序、道路交通的管理，教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等基本社會保障服務的提供，這些公共管理和服務的提供已遠遠超出了村委會的履職范圍。

第二，靠村委會提供農(nóng)村社會公共管理和服務已力不從心。在早期的村民自治制度設計中，農(nóng)村的許多公共管理和服務是由農(nóng)民自己協(xié)商、自主解決的。但隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展、農(nóng)民需求結構變化，鄉(xiāng)村的公共管理和服務事務大量增加。鑒于村委會受財力、物力以及法定權力的限制，受村委會成員的素質、能力、精力、資質等各種因素限制，村委會在為村莊特別是集中居住社區(qū)提供公共管理和服務方面顯得力不從心甚至無能為力。

第三，行政權與自治權的界限模糊不清，既影響基層政府行政管理職權的規(guī)范、高效行使，也影響村委會自治權的規(guī)范、有效行使。長期以來，村委會承接了大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下派的各項職能，行政化趨向嚴重。村委會的主要職責是搞好村民自治，過多行使行政權必然導致自治權異化，于法無據(jù)。當前在不少農(nóng)村地區(qū)特別是經(jīng)濟發(fā)達農(nóng)村地區(qū)，行政事務與村務、村民事務與社區(qū)居民公共事務嚴重交織在一起，行政權與自治權缺乏界定、模糊不清，村民自治組織越權行事、政府組織行政管理缺失現(xiàn)象同時存在。村(居)委會被行政化，不斷喪失了自身的自治功能，也扭曲了基層政府和村(社區(qū))的關系。這表明，理清自治權與行政權的關系和邊界，剝離村委會的行政職能，實現(xiàn)村民自治向居民自治的轉化，保障和實現(xiàn)鄉(xiāng)村社區(qū)各類群體特別是外來人口群體的社區(qū)居民自治權益和作為國家公民的各項政治權利，是經(jīng)濟社會結構變遷帶來的必然要求。

6.自治內(nèi)容和功能面臨的問題

在村內(nèi)公共事務以及治理對象都發(fā)生巨大變化的情況下，村民自治組織自治的內(nèi)容和功能作用也亟須做出相應的調(diào)整。就制度設計角度講，村民自治組織是自我管理、自我教育、自我服務、自我監(jiān)督的群眾性組織，村民自治的主要功能和內(nèi)容是廣大村民通過民主選舉、民主決策、民主管理、民主協(xié)商、民主監(jiān)督的民主運作機制，管理本村域內(nèi)的與村民利益密切相關的村級公共事務。但從社會發(fā)展角度看，“村域”“村民”“村級公共事務”是隨著經(jīng)濟社會結構變遷和社會發(fā)展需要在不斷發(fā)展變化的，因而自治組織的自治功能和內(nèi)容也會發(fā)生相應改變。

第一，從“村域”的角度看。隨著新型城鎮(zhèn)化建設的不斷推進，特別是隨著一些地方開展并村入城、并村入鎮(zhèn)、并村建社區(qū)、村莊擴建，不少地區(qū)的村莊規(guī)模和結構發(fā)生了重大變化。“村域”的變化不僅僅是地理空間的變化，還包括產(chǎn)業(yè)結構、人口結構、就業(yè)結構等的變化。顯然，自治的范圍發(fā)生了變化。

第二，從“村民”的角度看?，F(xiàn)在居住在農(nóng)村的居民，有個體農(nóng)戶、種養(yǎng)大戶、流動就業(yè)的農(nóng)民工、合作社社員、公司(企業(yè))員工、各種各樣本村的或外來的務工經(jīng)商人員等?！按迕瘛钡淖兓从沉俗灾沃黧w、治理主體、作用對象的變化。

第三，從“村級公共事務”的角度看。在原來經(jīng)濟社會結構比較簡單的農(nóng)村，村級公共事務的內(nèi)容主要包括農(nóng)地的承包、流轉管理，宅基地管理，村內(nèi)簡易公共基礎設施的建設，村民矛盾糾紛的調(diào)解，村內(nèi)治安管理，政府轉移支付款項的發(fā)放，體量較小的集體經(jīng)濟的經(jīng)營和收益分配管理等。但由于經(jīng)濟社會結構變遷和經(jīng)濟社會發(fā)展需要，特別是由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會管理一體化和城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的推進，村級公共事務的內(nèi)容和承擔主體正在發(fā)生重大變化。就公共服務方面看，當代中國社會已經(jīng)發(fā)展到了以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的階段，農(nóng)村的公共基礎設施建設，鄉(xiāng)村居民的醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等基本公共服務的提供，已超出了村級公共事務的范圍，上升為社會事務和政府政務，政府成為為農(nóng)村居民提供基本公共服務的主要承擔者，而村委會則成為協(xié)助配合者。就公共管理和社會治理的角度看，農(nóng)村社區(qū)的土地管理、社會治安、環(huán)境保護、污染治理、防疫抗災等事務，大大超出了村級公共事務的范圍，上升到社區(qū)和社會公共事務的層面，更多情況下需要以基層政府為主導進行管理，需要農(nóng)村多元治理主體共同參與治理，農(nóng)村自治組織需要承擔的職責是協(xié)助配合政府并發(fā)揮自身在農(nóng)村治理中的組織、協(xié)調(diào)、溝通等應有功能。

此外，在經(jīng)濟事務方面，傳統(tǒng)的經(jīng)濟管理模式遇到挑戰(zhàn)，自治組織的經(jīng)濟事務正在發(fā)生變化。例如，所在農(nóng)村社區(qū)各市場經(jīng)濟組織的日常生產(chǎn)經(jīng)營活動由各經(jīng)濟組織自行負責，政府負責監(jiān)督管理，自治組織僅負責對集體經(jīng)濟組織的監(jiān)督管理；農(nóng)村社區(qū)居民的就業(yè)、收入及日常管理，更多情況下是由其所供職的單位負責?？梢姡迕褡灾谓M織的經(jīng)濟管理和治理功能、社會管理和治理功能必然發(fā)生而且已經(jīng)發(fā)生變化。原有的某些功能會由政府和經(jīng)濟組織代替行使，同時也會因應社會發(fā)展需要被賦予一些新的功能，如做好社區(qū)的集體資產(chǎn)管理、物業(yè)管理，協(xié)助黨組織和政府做好婦女兒童權益保護、環(huán)境衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、社會治安、風險排查、民事調(diào)解、矛盾化解、文體活動等方面的工作。

二、鄉(xiāng)村自治組織建設創(chuàng)新應遵循的基本原則

基于政治與經(jīng)濟社會互動發(fā)展的基本規(guī)律、我國實行中國共產(chǎn)黨的領導和人民民主政治的具體國情、推進基層社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實要求、不斷滿足鄉(xiāng)村居民日益增長的美好生活需求的根本目標，鄉(xiāng)村自治組織建設創(chuàng)新應遵循以下五個基本原則。

第一，必須符合經(jīng)濟社會發(fā)展變遷的規(guī)律。生產(chǎn)力的發(fā)展要求是剛性的，因而經(jīng)濟社會的發(fā)展變遷也是剛性的，鄉(xiāng)村自治組織建設創(chuàng)新必須主動適應并有利于推動經(jīng)濟社會的發(fā)展變遷。唯有如此，鄉(xiāng)村自治組織建設創(chuàng)新才具有科學性、可行性、實效性，才能充分發(fā)揮對經(jīng)濟社會的反作用。再進一步而言，鄉(xiāng)村自治組織建設必須有利于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進和發(fā)展，必須有利于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，必須適應城鄉(xiāng)土地、資本、技術、人才等資源要素的自由流動和優(yōu)化組合，必須因應鄉(xiāng)村居民不斷增長的對美好生活的追求。

第二，必須堅持黨的領導。解決中國所有問題的關鍵在黨。政黨政治是當代社會發(fā)展的一種必然要求。在當代中國，黨對國家、對社會的領導，是實現(xiàn)國家和社會有效治理的必然選擇。堅持和完善黨對鄉(xiāng)村社會的領導也是實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會良善治理的必然選擇。黨的領導既是近代政黨制度在中國演變發(fā)展的結果，也是當代中國社會發(fā)展和社會治理所必須。在利益結構復雜多元、組織結構復雜多元、群體結構復雜多元、治理主體復雜多元、思想意識復雜多元的當代鄉(xiāng)村社會，特別需要以為人民謀幸福、為民族謀復興作為初心使命的中國共產(chǎn)黨的領導，來整合社會利益需求，來領導社會治理，來保障和增進人民的權利和福利。很顯然，在鄉(xiāng)村自治組織建設創(chuàng)新中，我們必須把黨的領導貫徹其中，其中特別要注意解決好村(社區(qū))黨組織書記通過法定程序擔任村(居)民委員會主任、村(社區(qū))“兩委”班子成員交叉任職問題。

第三，必須有利于推進基層社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化?；鶎狱h組織、政府組織、自治組織是鄉(xiāng)村治理的基本主體，在鄉(xiāng)村社會治理中有著各自獨特的重要功能作用。必須搞好黨的領導權、政府行政權、居民自治權的協(xié)調(diào)配置，充分發(fā)揮黨組織、政府組織、自治組織在社會治理中的合力作用；必須按照民主、效能、便利原則，科學設置自治組織的組織架構和自治權能，保障自治組織規(guī)范行權、高效行權，確?；鶎用裰髦贫鹊挠行н\行，充分發(fā)揮自治組織在鄉(xiāng)村社會治理中的特殊功能作用。

第四，必須有利于保障和增進人民群眾的政治權利。人民民主是社會主義的生命。人民民主既是推進國家治理現(xiàn)代化的重要路徑，也是中國特色社會主義政治建設的一種價值目標，是全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的應有之義。鄉(xiāng)村自治組織建設必須把鞏固、擴大、增進鄉(xiāng)村居民政治參與權利特別是在基層自治中的民主權利作為重要價值遵循。在自治組織建設過程中，要正確認識和對待村民、居民與公民的聯(lián)系與區(qū)別，著力保障和發(fā)展村民和居民作為公民所應享有的諸多權利。

第五，必須堅持實事求是、因地制宜、因時制宜原則。中國地域遼闊，地形結構復雜多樣，人口眾多，民族眾多，東中西部鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡狀況明顯，其經(jīng)濟社會結構變遷存在一定差異性。如東部發(fā)達鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)集中、人口集中、居住集中、土地集中的程度明顯高于中西部鄉(xiāng)村；落后地區(qū)人口流出多，而發(fā)達鄉(xiāng)村外來人口流入多。因此，在進行鄉(xiāng)村自治組織建設中，要因地制宜，結合當?shù)貙嶋H，不搞一刀切，不搞整齊劃一；要因時制宜，根據(jù)發(fā)展的不同階段適時推進、循序推進，不可盲目冒進。要在認識和把握規(guī)律性、普遍性的同時，注意差異性、特殊性，尊重群眾的首創(chuàng)精神。

三、推進鄉(xiāng)村自治組織建設創(chuàng)新的主要思路

鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會結構變遷，對鄉(xiāng)村社會治理的目標、任務、形式提出了新的要求，進而對自治組織建設創(chuàng)新提出了新的要求。總體而言，自治的權能建構要實現(xiàn)村民權益、居民權益與公民權益的有效對接，實現(xiàn)產(chǎn)權與治權、自治權與行政管理權的合理界定和有機結合；自治的區(qū)域范圍要突破村的范圍向社區(qū)拓展；自治的主體要由村民向居民轉變，自治的方式要實現(xiàn)由村民自治向居民自治、多元共治轉變。

1.適時推進村民自治向居民自治的轉變

實現(xiàn)村民自治向居民自治轉型，既是村民自治組織建設創(chuàng)新的一個基本方向，也是鄉(xiāng)村自治組織創(chuàng)新發(fā)展的一個基本路徑。

第一，充分認識轉變的必然性。由村民自治向居民自治轉變是因應經(jīng)濟社會結構變遷的必然要求。隨著城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)的轉移、城鎮(zhèn)的增多、新型農(nóng)村社區(qū)的增多，自然村、行政村的數(shù)量必然減少。與此相應，村民自治向城市社區(qū)居民自治轉變和向農(nóng)村社區(qū)居民自治轉變就是一個自然演進的歷史過程。“任何政治形式總是與一定的經(jīng)濟形式相適應，并隨著經(jīng)濟形勢的變化而變化的。村民自治也是如此。伴隨農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和變遷，村民自治必將或正在發(fā)生變化，從而在多樣化的格局中完成向新的自治形式的轉換?！盵2]197“隨著農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，愈來愈多的農(nóng)村社區(qū)將由村民自治過渡到居民自治，從而實現(xiàn)自治形式的創(chuàng)造性轉換?！盵2]199有專家明確指出，隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權改革的深化以及農(nóng)村社會日益開放，從封閉性的村民自治走向開放性的社區(qū)自治是必然的趨勢，也是農(nóng)村經(jīng)濟、政治和社會發(fā)展的客觀要求[5]。村民自治與居民自治雖一字之差，卻有著不同的內(nèi)涵和功能。居民自治強調(diào)的是居民身份，以居民為本位配置社會成員的自治權利和其他社會權益。居民自治可以包含村民自治，因為村民可以是村中居民。村民自治本質上也屬于居民自治，但村民自治不能等同于更不能替代居民自治。居民自治有利于克服村民自治的封閉性、保守性，更好地適應并促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展、城鄉(xiāng)人口流動、鄉(xiāng)村多業(yè)融合發(fā)展。

第二，充分認識轉變對基層民主政治建設的重要性。由村民自治向居民自治轉變有利于保障和發(fā)展基層民主。不論是農(nóng)民還是市民，都應該享有平等的民主政治權利和其他基本社會權益。居民自治以居民為本位，有利于保障流動到城市的“村民”的民主權利和社會權益。村民自治向居民自治轉型，并不意味著村民民主權利的消減，而是意味著公民社會權利包括民主權利的增長，他們將在更廣闊的社會空間行使和享受更多的政治權利。

第三，適地適時、穩(wěn)慎推進村民自治向居民自治過渡。村民自治向居民自治轉型是一個漸進的、動態(tài)的過程，必須與我國鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會結構變遷過程、與我國城鎮(zhèn)化進程相適應。推進村民自治向居民自治轉變的基本邏輯理路是：對在城鎮(zhèn)化過程中納入城鎮(zhèn)規(guī)劃管理的農(nóng)村，應該適時進行“村改居”改造，變村民為市民，變村委會為居委會，實現(xiàn)村民自治向城市社區(qū)居民自治的轉變；在推進新型農(nóng)村社區(qū)建設的同時，應同步探索推進行政村自治組織改組和農(nóng)村社區(qū)居民自治組織建構，實現(xiàn)由以村民為本位的村民自治向以社區(qū)居民為本位的居民自治轉變，搞好“村民自治”與“社區(qū)居民自治”的銜接；在目前普遍存在的行政村，也要首先在理念上實現(xiàn)由以“村民”為本位的自治向以“居民”為本位的自治轉變，把保障和發(fā)展長期在村莊生產(chǎn)生活的居民的權益作為自治的一種價值追求，進一步夯實自治的群眾基礎，增強自治的公平性、公正性，增強村民自治組織的開放性、適應性。

2.適時創(chuàng)新鄉(xiāng)村自治單元設置

人口和空間是構成一個治理單元的基本要素，也是居民自治組織建構的基礎。自治單元的設置必須適應經(jīng)濟社會結構變遷狀況、變遷趨勢和經(jīng)濟社會發(fā)展要求，必須便于居民生產(chǎn)生活、便于社會治理。因此，除納入城市規(guī)劃管理的農(nóng)村其自治單元應該按照城市社區(qū)建制進行相應設置外，未來鄉(xiāng)村的自治單元應該以農(nóng)村社區(qū)建制為取向進行建構，以便在農(nóng)村社區(qū)實現(xiàn)鄉(xiāng)村居民生產(chǎn)生活共同體、社會治理共同體與居民自治共同體的有機組合，以便在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中構建城鄉(xiāng)一體的社區(qū)制度。創(chuàng)新自治單元設置既需要與時俱進，又需要循序漸進、穩(wěn)中求進，因地因情而宜。

第一，立足并保持現(xiàn)有的行政村自治單元設置。對目前大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)而言，行政村依然是最重要的生產(chǎn)生活單元和社會治理單元，有深厚的歷史淵源和現(xiàn)實社會土壤，因而也是最重要的自治單元。因此要立足現(xiàn)有的行政村建制保持行政村自治單元設置，即便是開展新型農(nóng)村社區(qū)建設，也要以現(xiàn)有行政村自治單元為基礎，通過“一村一社區(qū)”“并村建社區(qū)”“聯(lián)村建社區(qū)”等多種形式的社區(qū)建設，搞好“村民”自治與“社區(qū)居民”自治的對接和融合，搞好村民自治組織架構向居民自治組織架構的過渡。

第二，探索推進農(nóng)村社區(qū)居民自治單元設置。依托農(nóng)村社區(qū)建設，設置農(nóng)村社區(qū)自治單元，是自治單元設置創(chuàng)新的一個基本方向。有專家明確提出：城鄉(xiāng)一體的社區(qū)制度是我國農(nóng)村基層組織與管理體制的第三次重大變革[6]。建設農(nóng)村社區(qū)，是因應我國鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會結構特別是城鄉(xiāng)關系的重大變遷而對農(nóng)村居民居住結構、居民(村民)生活單元、社會公共管理和服務單元、社會治理單元進行的適應性創(chuàng)新，其中，也包括對居民(村民)自治單元適應性創(chuàng)新的探索。搞農(nóng)村社區(qū)建設既內(nèi)含著適應規(guī)律的必然性，也體現(xiàn)著滿足農(nóng)民群眾利益需求的必要性。從必然性的角度看，無論是在城郊接合部人口比較密集、經(jīng)濟比較發(fā)達的鄉(xiāng)村，還是在“空心村”問題嚴重、人口流出較多、經(jīng)濟相對落后的鄉(xiāng)村，通過調(diào)整和優(yōu)化村莊結構開展新型農(nóng)村社區(qū)建設，無疑是優(yōu)化利用土地資源的必由之路，是農(nóng)村生產(chǎn)要素集聚和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的必然要求，也是農(nóng)民生活方式變遷和農(nóng)民提高生活水平的必然要求。在具備條件的地方，在尊重農(nóng)民意愿的前提下，適時適勢建設新型農(nóng)村社區(qū)，有利于承接政府下沉的公共服務，有利于集中建設基礎設施，有利于城鄉(xiāng)公共管理的一體化和公共服務的均等化，有利于解決當前村落“空心化”和“過疏化”問題，有利于提高農(nóng)村公共服務的水平和效率。因此，搞農(nóng)村社區(qū)建設的大方向值得肯定。農(nóng)村社區(qū)是一個承載著多種功能作用的復合體單元，它首先是居民生產(chǎn)生活共同體單元，同時，它還是國家和政府管理單元、社會治理單元、居民自治單元。因此，要注意實現(xiàn)以行政村為單元的傳統(tǒng)管理向以社區(qū)為單元的現(xiàn)代社會管理轉變[7]。

第三，穩(wěn)慎對待自治單元下沉。對于自治單元和自治權下沉問題，學術界產(chǎn)生了較大爭議，其中，以反對者居多。有學者從體制、黨建、財政、人才等多方面深度分析了廣東清遠自治單元下沉面臨的困難和存在的局限[5]。筆者認為，中國地域遼闊，農(nóng)村地區(qū)發(fā)展不平衡，自治單元下沉在個別地方、在一定發(fā)展階段可能有其特殊性、合理性，比如在交通不便、居住非常分散、經(jīng)濟比較落后、自然村(村民小組)長期實際擁有并行使集體土地所有權的農(nóng)村地區(qū)，在一定時段內(nèi)實行單元下沉可能有一定可行性。但從長遠來看、從規(guī)律的角度看，單元下沉和縮小，會增加小集體與大社會的矛盾，不利于城鄉(xiāng)土地的統(tǒng)籌規(guī)劃和集約化規(guī)模化利用，不利于農(nóng)村人口的轉移就業(yè)，不利于農(nóng)村基礎設施的集中建設、高效利用，不利于政府公共管理和服務下沉?？梢韵胂螅S著時間推移和經(jīng)濟社會發(fā)展，這些自然村和村民小組的結構形態(tài)還將發(fā)生變化，其自治單元的范圍、規(guī)模也必將發(fā)生變化。因此，對當前一些地方開展的單元下沉試驗，可以探索實踐，但不宜大面積推行。

3.合理界定村(居)民自治權與行政管理權，大力推進村(社區(qū))黨群服務中心建設

在基層黨組織的領導下，合理界定村(居)民自治權與行政管理權，是因應鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會結構變遷和發(fā)展需要、推進公共管理和服務下沉、實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化、提升鄉(xiāng)村社會治理水平的必然要求，也是新時期保障村(居)民委員會規(guī)范行使職能的一個重要外部條件。

第一，對行政事務與村務(社務)進行明確界分，有條件的地方可適時推行行政事務與村務(社務)分離改革。明確界分行政事務和村務社務并明確承擔主體，是合理界定并規(guī)范行使自治權、行政權的具體實踐路徑。在經(jīng)濟發(fā)達、人口集中、公共事務繁重的行政村和農(nóng)村社區(qū)，可適時推進行政事務與村務(社務)分離改革。行政事務與村務(社務)分離的主要取向和突出特征就是將基層的行政事務和自治事務區(qū)分開來，并劃歸不同的主體負責處理。行政事務主要由政府負責，村(居)委會則根據(jù)相關法律法規(guī)，履行村(居)民自治范圍內(nèi)的事項，不再直接承擔行政管理工作。近些年來，廣東省陸續(xù)推進了村居社區(qū)行政事務與村務(社務)分離改革，通過逐步減少村(居)民委員會協(xié)管、協(xié)辦的行政性事務，發(fā)揮村(居)委會自治組織功能，給我們帶來了有益借鑒。在經(jīng)濟欠發(fā)達、地方政府財政能力有限、公共事務相對簡單的農(nóng)村，完全實行行政事務與村務(社務)分離可能有困難，村委會依然要代行諸多行政職能，但同樣需要明確界定行政事務和自治事務，明確政府提供公共管理和服務的責任，對村居委會代行行政管理權要提出規(guī)范要求并在經(jīng)濟上給予合理補償。

第二，大力推進村(社區(qū))黨群服務中心建設。在行政村和農(nóng)村社區(qū)建立黨群服務中心，是強化黨組織領導和服務功能、承接政府公共管理和服務下沉、提升鄉(xiāng)村社會治理能力的重要載體和平臺，也是推進分離改革、實現(xiàn)行政權與自治權在明確界分前提下有機結合、保障政府行政管理權和村(居)民自治權規(guī)范行使的有效抓手。村(社區(qū))黨群服務中心承載著原來基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府委派給村居的各類行政和公共服務職能，提供政務信息和便民服務，是政府公共管理和服務在村居的延伸，是黨和政府在村(社區(qū))基層的執(zhí)政陣地。要在黨組織領導和地方政府指導支持下，大力加強集公共服務平臺、辦公場所、活動場所、服務群眾場所于一體，涵蓋黨員服務、政務服務、法律服務、網(wǎng)格化服務、外來人口服務、群團服務、文體服務等多項服務的村(社區(qū))黨群服務中心(站)建設，著力提升對鄉(xiāng)村社會實行精準化標準化智能化管理的能力和水平，著力提升為鄉(xiāng)村居民提供優(yōu)質綜合服務的能力和水平。

4.加強村(居)委會的規(guī)范化建設

針對經(jīng)濟社會結構變化給村民自治組織規(guī)范行權帶來的困境和挑戰(zhàn)，要在明確界定自治權與行政權的同時，進一步加強自治組織的規(guī)范化建設，進一步創(chuàng)新并規(guī)范自治組織的功能。

第一，加強農(nóng)村基層干部隊伍建設，強化基層黨組織的領導功能。在我國實行黨組織領導村(居)民自治組織，農(nóng)村普遍推行村居“兩委”負責人“一肩挑”、“兩委”委員交叉任職的大背景下，加強黨組織和黨員干部隊伍建設與加強村(居)委會和村干部隊伍建設具有很大的同向性、一致性，對加強村(居)委會建設意義重大。一是要加強農(nóng)村基層組織帶頭人隊伍建設。要注意從本村經(jīng)營致富能手、外出務工經(jīng)商返鄉(xiāng)人員、本鄉(xiāng)本土大學畢業(yè)生、退役軍人的黨員中培養(yǎng)選拔村黨組織書記和村(居)委主任。對一些落后村、問題村或重點發(fā)展村，可繼續(xù)實行上級黨組織向村黨組織下派第一書記政策。要加強黨組織對社會精英自上而下的政治吸納，拓寬選人視野，突破地域、行業(yè)、身份等界限，堅持內(nèi)選與外引相結合，積極探索村際、村鎮(zhèn)、村企間優(yōu)秀人員跨村跨行交流任職的村黨組織帶頭人選任模式。二是要搞好村居“兩委”干部的教育培養(yǎng)和使用管理。要搞好對農(nóng)村干部的培訓教育考核監(jiān)督，不斷提高其政治素質和工作能力。要建立農(nóng)村干部薪酬激勵機制和待遇穩(wěn)定增長機制。要注重從優(yōu)秀村黨組織書記、大學生村官中選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部，從優(yōu)秀村黨組織書記中考錄鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員、招聘鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制人員。三是可探索試行村社干部專職化。行政村和農(nóng)村社區(qū)公共管理和服務事務大量增加，越來越要求鄉(xiāng)村社會管理和治理的專業(yè)化、高效化、精細化，對村社干部的專業(yè)素質、管理才能提出了越來越高的要求。原來的村干部兼職化的管理方式已經(jīng)越來越不適應社會發(fā)展的要求，村社干部的專職化成為適應新時期鄉(xiāng)村社會治理需要的一種可行性選擇。在經(jīng)濟發(fā)達的行政村和農(nóng)村社區(qū)，為推進村社高效化精細化管理和治理，同時也為了解決村社干部的職業(yè)角色沖突，可嘗試推行村社干部的專職化。但村社干部專職化如何與村(居)民自治有機結合是值得探討的又一個課題。

第二，健全完善自治組織內(nèi)部的組織架構。要加強村委會、村民代表大會、村民小組等組織體系建設，理順村委會與村民小組的管理關系。要健全村(居)民委員會下設的人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會并充分發(fā)揮其作用。要根據(jù)農(nóng)村社區(qū)治理需要適時增設環(huán)境保護、物業(yè)管理等委員會。要加強村民監(jiān)督組織——村務監(jiān)督委員會建設，并充分發(fā)揮其監(jiān)督功能。

第三，完善村級基層組織運轉的經(jīng)費保障。農(nóng)村黨組織、村民自治組織的運轉經(jīng)費，不能靠農(nóng)民來提供，也不能全靠農(nóng)村集體經(jīng)濟組織來解決，理應以政府財政投入為主。要建立以財政投入為主、多渠道籌措、多元化投入、多方位監(jiān)督、正常增長的村級組織運轉經(jīng)費保障監(jiān)督機制。

第四，加強村(居)民自治組織的制度建設。要健全基層民主制度，完善村規(guī)民約，推進村民自治制度化、規(guī)范化、程序化。要進一步健全和完善村(居)民自治組織的民主選舉、民主決策、民主管理、民主協(xié)商、民主監(jiān)督制度，加強村務公開、財務公開制度化建設，加強對村委會干部的監(jiān)督管理。

第五，適時推進自治內(nèi)容更新和自治功能創(chuàng)新。自治內(nèi)容和權能會因經(jīng)濟社會結構變遷和發(fā)展需要發(fā)生相應變化。在生產(chǎn)經(jīng)營越來越社會化、市場化，社會分工越來越細化、專業(yè)化，公共管理和服務大量下沉的背景下，村民自治組織直接組織農(nóng)民開展生產(chǎn)經(jīng)營活動的功能已經(jīng)喪失，直接負責集體經(jīng)濟的管理和經(jīng)營職能也正在發(fā)生分解。自治組織要順應這種變化，合理更新自治內(nèi)容和創(chuàng)新自治功能，在基層黨組織的領導下，協(xié)同配合政府，搞好農(nóng)村基本公共服務的提供、政府財政轉移款項的發(fā)放使用及農(nóng)村的土地監(jiān)管、環(huán)保監(jiān)管、治安防控等。

5.正確處理基層自治組織與集體經(jīng)濟組織的關系

處理好自治組織與集體經(jīng)濟組織的關系，是新時期自治組織建設面臨的一個非常重要、非常復雜的問題，既關系到集體經(jīng)濟組織能否規(guī)范運作、集體經(jīng)濟能否健康發(fā)展，也關系到村(居)民自治內(nèi)容和功能的調(diào)整、自治權能的規(guī)范行使。集體經(jīng)濟組織是具有市場競爭主體屬性的經(jīng)濟組織，其主要目標是實現(xiàn)集體資產(chǎn)的保值增值，其主要運作機制是依循經(jīng)濟規(guī)律特別是市場競爭機制開展生產(chǎn)經(jīng)營活動；村民自治組織是具有一定公權力屬性的政治和社會組織，其主要目標是實現(xiàn)本村(社區(qū))域內(nèi)社會的良善治理，其主要運作機制是在基層黨組織的領導下，通過民主政治機制管理農(nóng)村公共事務。二者具有不同的組織目標和運作機制。

第一，明確集體經(jīng)濟運營與農(nóng)村社會公共管理和服務分開的大方向。一是從社會管理和治理的角度看，社會事務的大量增加，要求更加專業(yè)化、更加細化、更加精準化的社會管理和治理，因此要求改變過去村(居)委會既是自治組織又是集體經(jīng)濟組織、既有自治職能又有集體經(jīng)濟經(jīng)營職能的混合型管理模式，把原有的直接運營集體經(jīng)濟的職能剝離出來交由集體經(jīng)濟組織自主行使，以便村(居)委會集中精力致力于農(nóng)村社會公共管理和服務工作，更好發(fā)揮自治功能。二是從經(jīng)濟規(guī)律角度看，盡管農(nóng)村集體經(jīng)濟組織有其特殊性，但它依然是具有市場主體特征的經(jīng)濟組織，有其不同于自治組織的目標功能和運作機制。在集體經(jīng)濟體量較小、運作簡單的情況下，由自治組織代行集體經(jīng)濟組織的生產(chǎn)經(jīng)營管理功能有其現(xiàn)實可行性，但當經(jīng)濟體量較大、產(chǎn)權結構和組織結構復雜、運作難度較大時，由更加專業(yè)的人才來負責集體經(jīng)濟的經(jīng)營管理，才更加適應經(jīng)濟發(fā)展要求。因此，實行集體經(jīng)濟運營與農(nóng)村社會公共管理和服務分開也是經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律使然。

第二，適時推進集體經(jīng)濟運營與農(nóng)村社會公共管理和服務改革分開。為破解鄉(xiāng)村社會中公共權力與集體產(chǎn)權糾纏難解的復雜局面，中央對集體經(jīng)濟運營與農(nóng)村社會公共管理和服務分開改革進行了專門部署。2015年中辦、國辦印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》首倡集體經(jīng)濟運營與農(nóng)村社會公共管理和服務分開；2016年《中共中央國務院關于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的意見》再提此事，要求有條件的地方實行村民委員會事務和集體經(jīng)濟事務分離。這一改革的邏輯實質是“公私分開”，將土地等集體資產(chǎn)量化到人、確權到戶，將產(chǎn)權問題交由專門的集體經(jīng)濟組織管理，社會治理聚集到真正的公共領域[8]。要推進政經(jīng)分離，就要把產(chǎn)權與治權，把產(chǎn)權制度與治理制度，把集體經(jīng)濟組織職能與自治組織職能，把經(jīng)濟組織成員權和社區(qū)成員權有效區(qū)分開來、分離開來。此外，還要正確處理村(居)委負責人兼任集體經(jīng)濟組織負責人以及村居干部在集體經(jīng)濟組織中的兼職問題。近些年來，廣東省某些地方根據(jù)實際情況，分類分階段推行集體經(jīng)濟運營與農(nóng)村社會公共管理和服務改革分開、行政事務與村務(社務)分離，將基層自治組織、集體經(jīng)濟組織、村(社區(qū))服務中心(站)，從“混合”轉變?yōu)椤胺蛛x”，實現(xiàn)了基層治理主體職能分離和細化[9]。廣東的改革創(chuàng)新之舉對我們正確處理自治組織與集體經(jīng)濟組織的關系很有啟示意義。

第三，加強新型集體經(jīng)濟組織建設。在以土地為主要生產(chǎn)資料、實行土地集體所有制的廣大農(nóng)村，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟對提升農(nóng)村基層黨組織領導能力、發(fā)展農(nóng)村公益事業(yè)、提升村民自治組織治理能力意義重大。發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，必須深化集體產(chǎn)權改革，加強新型集體經(jīng)濟組織建設。新型集體經(jīng)濟組織的典型特征是產(chǎn)權體系更加清晰、經(jīng)濟職能獨立、組織治理結構更加完善、發(fā)展模式多元多樣。很顯然，新型集體經(jīng)濟組織在制度設計層面就要求理清產(chǎn)權與治權的關系，實現(xiàn)自治組織自治職能與經(jīng)濟組織經(jīng)營職能的合理分離。要繼續(xù)深化集體產(chǎn)權改革，加強新型集體經(jīng)濟組織建設，推進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村(居)委會分賬管理、事務分離，促進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織獨立經(jīng)營。要在發(fā)展壯大集體經(jīng)濟、提高集體經(jīng)濟組織成員收入的同時，促進村民自治組織的規(guī)范化、制度化建設，提升村(居)“兩委”的治理能力。

第四，加強對集體經(jīng)濟組織的監(jiān)督和對集體資產(chǎn)的管理。推行“政經(jīng)分離”并不是對集體經(jīng)濟組織放任不管。相反，由于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與土地這一重要的自然資源密切相關，與廣大村民切身利益密切相關，因而必須對集體經(jīng)濟組織和集體資產(chǎn)進行更加嚴格的監(jiān)管。監(jiān)管應在兩個層面進行：一是要強化村(居)“兩委”的監(jiān)督和管理。從監(jiān)督角度看，要加強對集體經(jīng)濟組織負責人的監(jiān)督，加強對集體經(jīng)濟組織財務的監(jiān)督；從管理的角度看，要特別注意完善集體經(jīng)濟組織的收益分配制度，因地制宜確立公積金、公益金的提取比例，要加強對集體經(jīng)濟的風險管理，要加強對集體所有的土地及其他資產(chǎn)的管理。二是要強化政府的監(jiān)督和管理。由于集體經(jīng)濟組織的特殊性，特別是由于在當前不少農(nóng)村地區(qū)依然實行村委負責人與集體經(jīng)濟組織負責人“一肩挑”、村委成員在集體經(jīng)濟組織中有兼職的情況下，僅靠村“兩委”的監(jiān)督和管理是遠遠不夠的。問題很明顯，村“兩委”負責人與集體經(jīng)濟組織負責人“一肩挑”、“兩委”成員在集體經(jīng)濟組織中兼職，很容易使“兩委”監(jiān)督失效，增加合謀腐敗風險。因此，必須加強政府層面的管理和監(jiān)督。其中，特別是要加快建設農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理平臺，實現(xiàn)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理制度化、規(guī)范化、信息化，為盤活利用集體資產(chǎn)、保障集體經(jīng)濟健康發(fā)展提供有利條件。