基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌：挑戰(zhàn)、目標(biāo)與階段性改革建議

朱 小 玉 施 文 凱

一、引言

職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是我國社會(huì)保障制度的重要組成部分。在人口老齡化形勢(shì)日益嚴(yán)峻的背景下，我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度面臨著因地區(qū)分隔管理而導(dǎo)致的統(tǒng)籌層次低、互助共濟(jì)性弱等問題。這些問題已成為制約制度可持續(xù)發(fā)展的重要因素。黨和政府高度重視基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌工作，把實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌作為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的重要任務(wù)。早在2003年，黨的十六屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》就提出了“全國統(tǒng)籌”的表述。2010年，《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》提出基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行全國統(tǒng)籌，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌成為制度改革的明確目標(biāo)。黨的十八屆五中全會(huì)、“十三五”規(guī)劃綱要提出實(shí)現(xiàn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，此時(shí)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌目標(biāo)是基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分，并不包含個(gè)人賬戶和過渡性養(yǎng)老金。黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步提出盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌，“十四五”規(guī)劃綱要也明確提出實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌。2021年，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代老齡工作的意見》再次強(qiáng)調(diào)要盡快實(shí)現(xiàn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌。當(dāng)前，我國各省已建立了模式不一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌制度，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌根據(jù)地區(qū)實(shí)際情況分階段推進(jìn)，以實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的目標(biāo)。

二、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌面臨的舊約束與新挑戰(zhàn)

1.基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌需要突破的舊約束

2.當(dāng)前基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌面臨的新挑戰(zhàn)

三、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的核心任務(wù)與“三步走”方案

1.當(dāng)前基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的核心任務(wù)

(3)促進(jìn)公平性，平衡人口流動(dòng)帶來的基金盈虧。導(dǎo)致基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金地區(qū)間失衡的重要因素是人口大規(guī)模的跨區(qū)域單向流動(dòng)。發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，吸引了大量人口流入，人口撫養(yǎng)比較小，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余越做越大。欠發(fā)達(dá)地區(qū)則相反，人口大量外流導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)基金面臨收支失衡甚至穿底的風(fēng)險(xiǎn)?；诖耍七M(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的關(guān)鍵任務(wù)之一是促進(jìn)公平性，在“全國一盤棋”的戰(zhàn)略思維模式下，充分調(diào)動(dòng)各方積極性，“抽多補(bǔ)少、抽肥補(bǔ)瘦”，平衡人口流動(dòng)帶來的基金盈虧問題。

(4)保障可持續(xù)性，提升基金監(jiān)管和投資運(yùn)行的效率。隨著基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支面臨當(dāng)期結(jié)構(gòu)性矛盾、中長期總量的壓力，財(cái)政補(bǔ)貼成為最重要的制度外注資渠道。20多年來，國家財(cái)政累計(jì)投入規(guī)模與基金滾存結(jié)余基本相當(dāng)，其配置的公平性和可持續(xù)性對(duì)制度的內(nèi)生平衡能力和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)韌性影響越來越大。與此同時(shí)，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)也形成了“一邊財(cái)政補(bǔ)貼逐年增加，一邊部分省份基金結(jié)余越做越大”的怪圈?；诖?，應(yīng)以財(cái)政補(bǔ)貼作為重要的激勵(lì)約束和基金監(jiān)管工具。一方面，以提升基金監(jiān)管能力為目標(biāo)，確保基金征收、管理、發(fā)放等環(huán)節(jié)的監(jiān)管效率；另一方面，以提高資金投資運(yùn)行效率為目標(biāo)，通過市場(chǎng)化運(yùn)作的方式促進(jìn)基金保值增值，應(yīng)對(duì)未來日趨嚴(yán)峻的人口老齡化挑戰(zhàn)。

2.基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的“三步走”方案

四、“十四五”時(shí)期基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌改革的基本框架與關(guān)鍵機(jī)制

1.構(gòu)建現(xiàn)階段基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌基本框架

(1)在基金運(yùn)行方面再造資金流動(dòng)的“收、支、管、補(bǔ)”流程?；诜植阶叻桨?，“十四五”時(shí)期要進(jìn)一步理順基金上解、補(bǔ)差、下?lián)艿雀鱾€(gè)環(huán)節(jié)的運(yùn)行機(jī)制(見圖1)。具體而言，由中央財(cái)政建立差額繳撥的資金池，視地方基金預(yù)算情況和支出缺口性質(zhì)進(jìn)行分類分層補(bǔ)缺。第一，在基金籌集方面，各省將當(dāng)期基金征繳部分收入?yún)R入資金池，形成中央差額繳撥基金。第二，在基金缺口撥付方面，將缺口性質(zhì)定為“一般性收支缺口”和“管理性收支缺口”，原則上由中央差額繳撥基金、地方補(bǔ)貼和中央財(cái)政補(bǔ)貼共擔(dān)。其中，地方支出責(zé)任主要由基金累計(jì)結(jié)余和地方財(cái)政共同負(fù)擔(dān)。第三，在基金管理方面，中央差額繳撥資金作為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的組成部分，納入中央社保專戶，實(shí)行收支兩條線管理，專款專用。第四，在責(zé)任分擔(dān)和激勵(lì)約束方面，根據(jù)缺口性質(zhì)、地方制度歷史、基金年度預(yù)算情況，有差異地確定不同的分擔(dān)比例，提高對(duì)地方政府的激勵(lì)和約束力度。在此運(yùn)行框架中，需要著重關(guān)注以下問題：一是如何確定中央差額繳撥基金的額度；二是如何根據(jù)各省實(shí)際情況確定中央差額繳撥基金、中央財(cái)政補(bǔ)貼、地方自行負(fù)擔(dān)的比例和額度；三是地方政府如何進(jìn)一步在省內(nèi)籌措資金和繼續(xù)分解責(zé)任。

圖1 “十四五”時(shí)期全國統(tǒng)籌方案的基金運(yùn)行框架

(2)在管理制度方面提升“七統(tǒng)一”的內(nèi)部統(tǒng)一性和外部協(xié)調(diào)性。如上所述，當(dāng)前需要在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌相關(guān)要求的基礎(chǔ)上加快推進(jìn)全國統(tǒng)籌“七統(tǒng)一”(見圖2)，為更高階段的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌打下堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。在管理制度“七統(tǒng)一”方面，統(tǒng)一養(yǎng)老保險(xiǎn)政策是全國統(tǒng)籌的制度基礎(chǔ)，是涉及制度公平性的核心要素；統(tǒng)一基金收支管理和統(tǒng)一預(yù)算管理是全國統(tǒng)籌的資金抓手，是維護(hù)基金運(yùn)行安全的重要舉措；統(tǒng)一經(jīng)辦管理和信息系統(tǒng)是全國統(tǒng)籌的管理基石，是政策執(zhí)行和績效評(píng)估的技術(shù)保障；統(tǒng)一責(zé)任分擔(dān)機(jī)制和激勵(lì)約束機(jī)制是全國統(tǒng)籌的主要著力點(diǎn)，是保持“兩個(gè)積極性”的關(guān)鍵。在“七統(tǒng)一”中，能夠顯著提升參保人和待遇領(lǐng)取人獲得感的是位于制度前臺(tái)的統(tǒng)一政策、統(tǒng)一經(jīng)辦管理、統(tǒng)一信息系統(tǒng)。

圖2 “十四五”時(shí)期全國統(tǒng)籌方案的管理制度框架

2.完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)管理的關(guān)鍵機(jī)制

(1)以提高預(yù)見性、準(zhǔn)確性、完整性和科學(xué)性完善全面預(yù)算機(jī)制。預(yù)算管理既是當(dāng)前基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度管理的重要內(nèi)容，又是推進(jìn)全國統(tǒng)籌的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，還是評(píng)價(jià)基金管理運(yùn)行情況的前置標(biāo)準(zhǔn)。因此，完善預(yù)算管理機(jī)制是推進(jìn)全國統(tǒng)籌制度的關(guān)鍵，要不斷提高預(yù)算編制的預(yù)見性、準(zhǔn)確性、完整性和科學(xué)性。具體來說，基金收入預(yù)算編制應(yīng)綜合考慮上年度基金預(yù)算執(zhí)行情況、本年度經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平預(yù)測(cè)及社會(huì)保險(xiǎn)工作年度目標(biāo)計(jì)劃等因素，包括參保人數(shù)、繳費(fèi)人數(shù)、繳費(fèi)工資基數(shù)等；支出預(yù)算編制應(yīng)綜合考慮統(tǒng)籌地區(qū)本年度享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇人數(shù)變動(dòng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、社會(huì)保險(xiǎn)政策調(diào)整及社會(huì)保險(xiǎn)待遇標(biāo)準(zhǔn)變動(dòng)等因素；待遇標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算應(yīng)根據(jù)上年度享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇對(duì)象存量和人均享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇水平等因素確定，同時(shí)考慮本年度變動(dòng)情況。

(2)以事權(quán)匹配、財(cái)力匹配、分類管理為原則構(gòu)建責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。在新一輪基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌的過程中，各地根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況，探索形成了按固定比例分擔(dān)、按缺口性質(zhì)分擔(dān)、原則上共同承擔(dān)等責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。現(xiàn)階段，全國統(tǒng)籌責(zé)任分擔(dān)機(jī)制的原則主要包括以下兩點(diǎn)：一是保持現(xiàn)有財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模以合理的速度增長；二是原則上不增加市縣級(jí)地方政府的補(bǔ)貼壓力。首先，明確缺口性質(zhì)。中央通過差額繳撥和財(cái)政直補(bǔ)的方式承擔(dān)預(yù)算內(nèi)地方自然形成的“一般性收支缺口”的絕大部分；地方政府主要承擔(dān)預(yù)算外由于應(yīng)收未收或違規(guī)列支形成的“管理性缺口”部分。其次，充分考慮地方基金狀況和財(cái)政支付能力。對(duì)于處在基金收支平衡邊緣或已經(jīng)收不抵支的省份，適當(dāng)傾斜增加中央差額繳撥資金和中央財(cái)政補(bǔ)貼的力度；對(duì)于基金結(jié)余較多的省份，適當(dāng)增抽部分累計(jì)結(jié)余用于平衡收支缺口。

五、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判與未來展望

1.推進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌需重視的風(fēng)險(xiǎn)

(1)地方風(fēng)險(xiǎn)向中央集中。2019年10月召開的黨的十九屆四中全會(huì)明確提出適當(dāng)加強(qiáng)中央在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面的事權(quán)，減少并規(guī)范中央和地方共同事權(quán)，界定了全國統(tǒng)籌養(yǎng)老保險(xiǎn)的國家公共品屬性。在此背景下，隨著統(tǒng)籌層級(jí)的提升，中央事權(quán)的加大意味著與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)事權(quán)相匹配的支出責(zé)任也逐漸增加。要通過建立有效的激勵(lì)約束機(jī)制避免地方政府出現(xiàn)“矛盾上交、責(zé)任上交”的行為，防范地方風(fēng)險(xiǎn)快速向中央集中。

(2)基金風(fēng)險(xiǎn)向財(cái)政轉(zhuǎn)移。我國財(cái)政補(bǔ)貼基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的歷史已超過20年，各級(jí)財(cái)政的補(bǔ)貼規(guī)模呈逐年增加趨勢(shì)。從理論和國際經(jīng)驗(yàn)看，國家對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度確有財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任。其前提有二：一是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金在全國范圍內(nèi)跨地區(qū)統(tǒng)一使用；二是制度的自平衡機(jī)制得到有效發(fā)揮，內(nèi)部參數(shù)漏損的缺口基本被堵住。因此，在推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌過程中，要妥善處理養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和財(cái)政之間的關(guān)系，防范基金風(fēng)險(xiǎn)大規(guī)模向財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。

(3)市場(chǎng)壓力向征繳傳導(dǎo)。2018年中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》已把基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)交由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收，明確了依法合規(guī)征繳是社會(huì)保險(xiǎn)制度發(fā)展完善的趨勢(shì)。在經(jīng)濟(jì)增速放緩、市場(chǎng)疫后修復(fù)的大背景下，斷繳、短繳、少繳、漏繳的趨勢(shì)抬頭。統(tǒng)一各地的繳費(fèi)基數(shù)和繳費(fèi)比例將會(huì)受到來自市場(chǎng)主體的壓力。征繳端從人社開單、稅務(wù)收繳的“照單征收”平穩(wěn)過渡到人社、稅務(wù)聯(lián)合稽核的“稽核征收”將會(huì)經(jīng)歷一個(gè)長期的、明顯承壓的過程，需要提前做好社會(huì)引導(dǎo)和政策壓力測(cè)試。

(4)待遇攀比向待遇調(diào)整施壓。當(dāng)前，基金支付端的“統(tǒng)一”進(jìn)程明顯滯后于征繳端。一是各地自設(shè)的養(yǎng)老基金支付項(xiàng)目差異較大，且增設(shè)項(xiàng)目的制度發(fā)文等級(jí)高、覆蓋人群廣、支出規(guī)模大，改革難度較大。二是收支兩端使用的社會(huì)平均工資參數(shù)不一，表現(xiàn)為繳費(fèi)端“就低不就高”的使用全口徑、小數(shù)值的加權(quán)單位就業(yè)人員工資，支出端“就高不就低”的使用小口徑、大數(shù)值的非私營企業(yè)在崗職工平均工資。三是各地對(duì)過渡性養(yǎng)老金中視同繳費(fèi)期間平均工資的指數(shù)認(rèn)定和過渡系數(shù)認(rèn)定存在差異。由于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度具有福利剛性，養(yǎng)老金待遇易升難降。因此，在推進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌過程中待遇支付端面臨省際待遇攀比的壓力，進(jìn)而向養(yǎng)老金待遇計(jì)發(fā)和待遇調(diào)整傳導(dǎo)。

2.基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌第三階段展望與建議

(3)垂直的財(cái)政預(yù)算和稅費(fèi)征繳是基本的財(cái)力保障。隨著中央政府在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中事權(quán)的不斷加大，支出責(zé)任也隨之增加。除中央財(cái)政補(bǔ)貼的支出責(zé)任外，即時(shí)互聯(lián)互通的統(tǒng)一信息系統(tǒng)和無障礙經(jīng)辦管理網(wǎng)絡(luò)的搭建都需要中央財(cái)政資金作為保障。一方面，要著力構(gòu)建垂直的財(cái)政預(yù)算，通過中央政府的垂直預(yù)算最大限度地防范和避免地方政府“上交矛盾、上交責(zé)任”的制度套利行為。另一方面，要加快推進(jìn)社保費(fèi)稅務(wù)部門稽核征收，賦予稅務(wù)部門完整的征繳權(quán)力(包括基數(shù)核定權(quán)和保費(fèi)征收權(quán))，為邁向依法合規(guī)全覆蓋提供保障，也為進(jìn)一步降低費(fèi)率留出空間。