論構建和完善促進共同富裕的法律體系*

孫 佑 海

黨的十八大以來，黨中央把握發(fā)展階段新變化，把逐步實現(xiàn)全體人民共同富裕擺在更加重要的位置上，推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，采取有力措施保障和改善民生，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，全面建成小康社會，為促進共同富裕創(chuàng)造了良好條件。2021年11月黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》(以下簡稱《決議》)對第二個百年奮斗目標作出戰(zhàn)略部署，明確提出本世紀中葉我國建成社會主義現(xiàn)代化強國，全體人民共同富裕基本實現(xiàn)，其中有五處專門提到推動共同富裕。2021年8月召開的中央財經(jīng)委員會第十次會議和2021年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議，都將扎實推動共同富裕工作置于突出地位，并進行實際工作安排。黨中央重大決策彰顯了我國扎實推動共同富裕的強大政治決心。習近平總書記指出，法治具有固根本、穩(wěn)預期、利長遠的重要作用。為保障黨中央關于扎實推動共同富裕的政策有效實施，我國有必要在前期相關立法的基礎上，抓緊構建和完善促進共同富裕的法律體系。

一、構建和完善促進共同富裕法律體系的相關概念及重大意義

(一)構建和完善促進共同富裕法律體系的相關概念

1.關于共同富裕

共同富裕的概念由來已久。馬克思在《政治經(jīng)濟學批判》中指出“生產(chǎn)將以所有的人富裕為目的”，這是對共同富裕概念的初步概括。在《哥達綱領批判》一文中，馬克思對共同富裕的概念進行了深入闡述，指出社會總產(chǎn)品在進行個人分配之前，得從里面扣除“用來滿足共同需要的部分”以及“為喪失勞動能力的人等等設立的基金”。在我國，人們對共同富裕概念的認識有一個發(fā)展過程。改革開放以前，人們將共同富裕普遍理解為“同等富?！薄巴礁辉！?。改革開放之后，人們對共同富裕的理解逐步趨于理性，普遍認為共同富裕不是人們占有財富的絕對平均，而是普遍富?；A上的差別富裕，是通過生產(chǎn)力的發(fā)展、社會財富的增加、社會分配政策和機制的完善，使社會成員共同走向富裕，大家都更加富裕，但又在富裕程度、速度、先后上存在合理差距。鄧小平同志提出的讓一部分人、一部分地區(qū)先富起來，通過先富帶后富的著名論斷，成為黨在新時期調(diào)節(jié)收入分配關系的重要方針。由此可見，所謂共同富裕，是指黨和國家通過推動經(jīng)濟發(fā)展，正確處理效率與公平的關系，構建初次分配、再分配、三次分配相協(xié)調(diào)的基礎性制度安排，以不斷提高發(fā)展的平衡性、協(xié)調(diào)性、包容性，促進全體人民在物質(zhì)、精神等方面全面發(fā)展。

2.關于“收入的三次分配”

3.關于促進共同富裕的法律體系

(二)構建和完善促進共同富裕法律體系的重大意義

二、我國促進共同富裕的立法檢視

多年來，黨和國家在推動共同富裕進程中注重發(fā)揮法律手段的作用，逐步形成了以憲法為核心，以調(diào)整初次分配關系、再分配關系、三次分配關系為主干的促進共同富裕的法律體系的雛形。

(一)《憲法》關于促進共同富裕的基本規(guī)定

(二)調(diào)整分配關系的相關立法

1.調(diào)整初次分配關系的相關立法

我國關于調(diào)整初次分配關系的立法主要圍繞以下五個方面展開，這些立法為做大“蛋糕”提供了有力的法律保障。

(1)關于勞動力要素的立法。首先，初步建立了最低工資保障制度。我國是國際勞工組織常任理事國，根據(jù)有關國際公約的原則，1993年11月原勞動部制定了《企業(yè)最低工資規(guī)定》。1994年7月全國人大常委會頒布《勞動法》，以法律的形式確立了最低工資保障制度。2004年3月原勞動和社會保障部制定了《最低工資規(guī)定》。我國的最低工資保障制度自施行以來發(fā)揮了重要作用，維護了勞動者的合法權益，保障了社會成員的生存權。其次，通過改革戶籍制度，推動農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移，解放農(nóng)村生產(chǎn)力，促進共同富裕。1997年公安部發(fā)布關于小城鎮(zhèn)戶籍管理制度的改革試點方案，促進農(nóng)村剩余勞動力就近、有序向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。2001年公安部發(fā)布關于推進小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的新方案，進一步引導農(nóng)村人口向小城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移。2011年國務院辦公廳發(fā)布關于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的文件，強調(diào)統(tǒng)籌推進城鎮(zhèn)化和社會主義新農(nóng)村建設、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。2014年國務院發(fā)布關于進一步推進戶籍制度改革的文件，要求穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋。最后，通過立法保障就業(yè)。1990年國務院頒布《勞動就業(yè)服務企業(yè)管理規(guī)定》，其中第三條規(guī)定：“國家對勞動就業(yè)服務企業(yè)實行扶持政策，鼓勵社會各方面依法扶持舉辦各種形式的勞動就業(yè)服務企業(yè)。”2007年國務院頒布《殘疾人就業(yè)條例》，對殘疾人就業(yè)進行法律保障。同年，全國人大常委會頒布《就業(yè)促進法》，對政策支持就業(yè)、公平就業(yè)、就業(yè)服務和管理、職業(yè)教育和培訓、就業(yè)援助等方面作出詳細規(guī)定。

(2)關于資本要素的立法。在反壟斷方面，2004年修訂的《對外貿(mào)易法》首次從法律層面就對外貿(mào)易活動中可能出現(xiàn)的壟斷行為予以規(guī)制。2007年制定的《反壟斷法》首次以專門法的形式對壟斷行為予以規(guī)制，此后的《標準化法》《外商投資法》《藥品管理法》《專利法》《海南自由貿(mào)易港法》從不同方面對壟斷行為予以規(guī)制。在投資者保護方面，2005年修訂的《證券法》第134條規(guī)定“國家設立證券投資者保護基金”，首次從法律層面對中小投資者權益保護作出規(guī)定。2019年修訂的《證券法》對投資者保護進行專章規(guī)定，創(chuàng)新了對投資者保護的體制機制。此外，《證券投資基金法》《期貨交易管理條例》《征信業(yè)管理條例》等法律法規(guī)陸續(xù)出臺。

(3)關于土地要素的立法。1950年制定《土地改革法》，廢除了地主階級封建剝削的土地所有制，保障廣大農(nóng)民的利益。1986年制定《土地管理法》，運用法律手段嚴格保護耕地，保護農(nóng)民的基本生產(chǎn)條件。2002年制定《農(nóng)村土地承包法》，從法律層面對農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度予以確認，保護農(nóng)民的經(jīng)濟利益。1988年、1998年、2004年、2019年四次修改《土地管理法》，破除集體經(jīng)營性建設用地進入市場的法律障礙、改革土地征收制度、完善農(nóng)村宅基地制度、確立土地督察制度。2009年、2018年修改《農(nóng)村土地承包法》，穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，進一步保護農(nóng)民的合法權益。

(4)關于技術要素的立法。1987年制定《技術合同法》，保障技術合同當事人的合法權益。1993年制定《農(nóng)業(yè)技術推廣法》，推動農(nóng)業(yè)科研成果和實用技術進一步為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務。2002年制定《科學技術普及法》，提高公民的科學文化素質(zhì)，推動經(jīng)濟發(fā)展和社會進步。2012年修改《農(nóng)業(yè)技術推廣法》，推動破除自主創(chuàng)新面臨的障礙，鼓勵廣大農(nóng)民依靠農(nóng)業(yè)技術推廣致富。

(5)關于數(shù)據(jù)要素的立法。2021年制定《數(shù)據(jù)安全法》《個人信息保護法》，推進公共數(shù)據(jù)開放共享、釋放數(shù)據(jù)生產(chǎn)力、明確數(shù)據(jù)應用的倫理邊界、嚴防數(shù)據(jù)濫用與壟斷、保護消費者隱私，防止人民群眾因遭受數(shù)據(jù)詐騙等而導致財富流失。

2.調(diào)整再分配關系的相關立法

(3)公共服務方面的立法。在住房保障方面，為解決城市低收入家庭的住房困難，原建設部于2007年制定《廉租住房保障辦法》；我國于2012年修改《老年人權益保障法》，2021年制定《軍人地位和權益保障法》《鄉(xiāng)村振興促進法》，加強對特殊群體的住房保障。在醫(yī)療保障方面，2010年制定《社會保險法》，其中第24條、25條規(guī)定“國家建立和完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度”，“建立和完善城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度”。在教育公平方面，1986年制定《義務教育法》，規(guī)定“國家實行九年制義務教育”；1996年制定《職業(yè)教育法》，規(guī)定“國家采取措施，發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育，扶持少數(shù)民族地區(qū)、邊遠貧困地區(qū)職業(yè)教育的發(fā)展”；1998年制定《高等教育法》，規(guī)定“國家采取措施，幫助少數(shù)民族學生和經(jīng)濟困難的學生接受高等教育”；2002年制定《民辦教育促進法》，規(guī)定“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，是社會主義教育事業(yè)的組成部分”；2018年修改《義務教育法》《高等教育法》《民辦教育促進法》，2021年制定《家庭教育促進法》，促進教育資源更多更公平惠及全體人民，以教育公平促進社會公平正義。

3.調(diào)整三次分配關系的相關立法

我國關于三次分配的立法，主要圍繞慈善和捐贈事業(yè)展開。一是關于慈善和捐贈的專門立法。1999年制定《公益事業(yè)捐贈法》，保護捐贈人、受贈人和受益人的合法權益，促進公益事業(yè)發(fā)展。2016年制定《慈善法》，保護慈善組織、捐贈人、志愿者、受益人等慈善活動參與者的合法權益，促進社會進步、共享發(fā)展成果。二是關于弱勢群體保護的立法。2015年修改的《老年人權益保障法》第38條規(guī)定，“鼓勵慈善組織、志愿者為老年人服務”。2018年修改的《殘疾人保障法》第51條規(guī)定，“鼓勵和支持發(fā)展殘疾人慈善事業(yè)，開展志愿者助殘等公益活動”。三是關于推動慈善事業(yè)發(fā)展的立法。2018年修改的《個人所得稅法》第六條規(guī)定：“個人將其所得對教育、扶貧、濟困等公益慈善事業(yè)進行捐贈，捐贈額未超過納稅人申報的應納稅所得額百分之三十的部分，可以從其應納稅所得額中扣除。”2017年修改的《企業(yè)所得稅法》第九條規(guī)定：“企業(yè)發(fā)生的公益性捐贈支出，在年度利潤總額12%以內(nèi)的部分，準予在計算應納稅所得額時扣除；超過年度利潤總額12%的部分，準予結轉(zhuǎn)以后三年內(nèi)在計算應納稅所得額時扣除?！?/p>

(三)我國促進共同富裕立法的若干不足

1.初次分配立法存在的不足

在最低工資保障立法方面，主要存在四點不足。首先，雖然建立了最低工資制度，但涉及該制度的法律只有《勞動法》《勞動合同法》，其他的都是立法位階較低的《最低工資規(guī)定》等部門規(guī)章，約束力較弱。其次，《最低工資規(guī)定》沒有對各地方政府制定的最低工資標準低于國家要求的標準時應承擔何種法律責任作出規(guī)定，這是最低工資制度難以落實的一個重要原因。再次，最低工資的計算標準不明確，在全國不統(tǒng)一，地區(qū)之間差別過大。最后，最低工資制度缺乏有效的監(jiān)督機制，使得勞動者的合法權益得不到充分有效的保障。在就業(yè)保障立法方面，我國現(xiàn)行法律缺少對就業(yè)歧視的界定和有效制約?！按龠M就業(yè)”與“促進公平就業(yè)”是兩個不同的概念,前者解決如何擴大就業(yè)的問題,而后者解決如何公平就業(yè)的問題。因此，《就業(yè)促進法》在法律功能上無法代替“反就業(yè)歧視法”。在反壟斷立法方面，實踐中暴露出對壟斷行為處罰力度不夠大、反壟斷機構職責不夠明確、壟斷者責任承擔方式不夠細化等問題。在土地立法方面，現(xiàn)行土地立法未能明確界定土地產(chǎn)權關系，導致一些資金雄厚的企業(yè)或者個人利用優(yōu)勢地位，將普通農(nóng)戶的承包土地納入控制范圍，進行非農(nóng)開發(fā)，取得大量非法利潤，導致農(nóng)民利益受到損害。

2.再分配立法存在的不足

3.三次分配立法存在的不足

4.缺乏促進共同富裕的基本法

通過梳理我國促進共同富裕的立法可以發(fā)現(xiàn)：在相關立法的最頂端，《憲法》對推動共同富裕作了基本規(guī)定；在相關專項立法方面，按照處理初次分配、再分配和三次分配相關關系的分類，制定了大量法律和法規(guī)；在中間層級，缺乏一部承上啟下、統(tǒng)領全局的促進共同富裕的基本法，使得初次分配、再分配、三次分配的相關立法缺乏一個明確的總綱，相關專項立法的質(zhì)量總體上不高，對實踐的指導作用不夠有力。

三、構建和完善促進共同富裕法律體系的原則及頂層設計

(一)構建和完善促進共同富裕法律體系的原則

1.堅持以人民為中心

2.堅持統(tǒng)籌兼顧做大“蛋糕”與分好“蛋糕”

3.堅持合理調(diào)節(jié)初次分配、再分配、三次分配的相關關系

(二)構建和完善促進共同富裕法律體系的頂層設計

1.抓緊制定“共同富裕促進法”

根據(jù)我國的實際情況，為從根本上推進共同富裕各項工作，建議全國人大常委會根據(jù)黨中央關于推動共同富裕的基本政策，抓緊制定“共同富裕促進法”，作為促進共同富裕領域的基本法。一方面，“共同富裕促進法”與調(diào)整初次分配、再分配、三次分配關系的相關立法是基本法與專項法的關系?！肮餐辉４龠M法”規(guī)定促進共同富裕的基本制度，調(diào)整具體分配關系的相關法律則規(guī)定促進共同富裕的專項制度。它們分別在不同的位階發(fā)揮作用，協(xié)調(diào)配合，共同推動實現(xiàn)共同富裕。另一方面，之所以將該法建議為“促進法”，主要是考慮到：促進共同富裕的政策性較強，以“促進法”而非“管理法”的立法形式推動共同富裕，符合該法包容性較強的特點。“共同富裕促進法”在法律性質(zhì)上較為特殊，兼具民法、經(jīng)濟法、生態(tài)環(huán)境保護法和社會法的功能，是我國社會邁向新時代后形成的一個新型法律。筆者建議，“共同富裕促進法”的立法框架(見圖1)包括以下三個部分。

圖1 促進共同富裕的法律體系

第一部分為總則。主要內(nèi)容包括立法目的、基本原則、管理體制、工作機制，以及相關制度和激勵機制。在立法目的上，“共同富裕促進法”旨在推動高質(zhì)量發(fā)展，實現(xiàn)社會公平，促進全體人民共建共治共享，實現(xiàn)全體人民物質(zhì)和精神共同富裕，建設社會主義現(xiàn)代化強國。“共同富裕促進法”的基本原則如前文所述三個方面。在管理體制上，應當由國務院發(fā)展改革部門負責全國促進共同富裕的統(tǒng)籌工作，國務院財政、民政、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村、人力資源和社會保障等有關部門在各自職責范圍內(nèi)負責促進共同富裕的推動工作。在工作機制上，國家應當建立健全中央統(tǒng)籌、省級負責、市縣鄉(xiāng)抓落實的促進共同富裕工作機制。各級人民政府應當將促進共同富裕工作納入本區(qū)域的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃。在基本制度和重要制度上，“共同富裕促進法”應當堅持我國社會主義基本經(jīng)濟制度、基本分配制度以及與初次分配、再分配、三次分配相關的重要制度?！肮餐辉４龠M法”應當確立相關獎勵激勵機制，促進社會發(fā)展中更加彰顯公平正義善良友好。

第二部分為分則。具體可包括四章。第一，高質(zhì)量發(fā)展章。主要包括四方面內(nèi)容：依法建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的長效機制，推動實施區(qū)域重大戰(zhàn)略和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略；依法加快壟斷行業(yè)改革，推動金融、房地產(chǎn)同實體經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，加大對壟斷行業(yè)和國有企業(yè)的收入分配管理，為取締非法收入、遏制權錢交易以及打擊內(nèi)幕交易、操縱股市、財務造假、偷稅漏稅等違法行為提供法律依據(jù)；依法建立促進培養(yǎng)高素質(zhì)人才的長效機制，推動提高教育質(zhì)量，支持人才全面發(fā)展；抓好典型地區(qū)共同富裕示范區(qū)建設，鼓勵有條件的地方因地制宜探索實現(xiàn)共同富裕的路徑。第二，公平分配章。本章旨在促進稅收、社保、轉(zhuǎn)移支付等調(diào)節(jié)工具發(fā)揮作用并提高其精準性。主要包括三方面內(nèi)容：進一步完善按勞分配為主、多種分配方式并存的分配制度，并健全最低工資保障制度，妥當發(fā)揮初次分配作用；通過稅收手段合理調(diào)節(jié)過高收入，完善個人所得稅制度，規(guī)范資本性所得的管理，并積極穩(wěn)妥推進房地產(chǎn)稅改革，調(diào)整優(yōu)化消費稅征收范圍和稅率，更好發(fā)揮再分配作用；通過促進對公益慈善事業(yè)的規(guī)范管理，鼓勵高收入人群和企業(yè)更多回報社會，推動先富帶后富，促進發(fā)揮三次分配作用。第三，社會保障章。主要包括三方面內(nèi)容：促進普惠性人力資本投入，完善養(yǎng)老和醫(yī)療保障體系，完善兜底救助體系；完善住房供應和保障體系，促進基礎性、普惠性、兜底性民生保障建設；完善義務教育保障體系，為全體人民公平享受教育資源提供保障。第四，生態(tài)保護和文化建設章。主要包括三方面內(nèi)容：促進生態(tài)保護與修復，建設良好的生態(tài)環(huán)境，這是實現(xiàn)共同富裕的題中應有之義；強化社會主義核心價值觀引領，完善公共文化服務體系，不斷滿足人民群眾多樣化、多層次、多方面的精神文化需求；通過建立良好的執(zhí)法和司法環(huán)境，保障社會公平正義，促進實現(xiàn)更高水準的共同富裕。

第三部分為附則。對相關法律名詞進行解釋，規(guī)定法律生效時間等。鑒于該法為促進法，可以考慮不設法律責任專章。

2.建立健全有關初次分配的法律法規(guī)

(3)建立健全與土地要素相關的法律制度。建立有效的法律制度，切實防止土地等重要的生產(chǎn)要素過度集中于少數(shù)人或者少數(shù)大公司，保護廣大農(nóng)民的土地權益。

3.建立健全有關再分配的法律法規(guī)

(2)完善社會保障相關法律法規(guī)。第一，通過立法進一步健全養(yǎng)老保險制度體系，促進基本養(yǎng)老保險基金長期平衡，完善劃轉(zhuǎn)國有資本充實社?；鹬贫?，優(yōu)化社會保障戰(zhàn)略儲備基金，為實現(xiàn)社會保障覆蓋全民提供資金支持。第二，通過立法進一步放寬靈活就業(yè)人員參保條件，實現(xiàn)社會保險法定人群全覆蓋，發(fā)展養(yǎng)老保險，提高企業(yè)年金覆蓋率、推進失業(yè)保險和工傷保險向職業(yè)勞動者覆蓋，擴大社會保障的覆蓋面。第三，推動“醫(yī)療保障法”等專項立法，實現(xiàn)社會保障的制度化、體系化、法治化運行。

(3)完善轉(zhuǎn)移支付相關法律法規(guī)。我國自1994年實行分稅制財政管理體制以來，逐步建立了符合社會主義市場經(jīng)濟體制的財政轉(zhuǎn)移支付制度。中央財政集中的財力主要用于增加對地方特別是中西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，轉(zhuǎn)移支付規(guī)模不斷擴大，有力促進了地區(qū)間基本公共服務均等化，保障和改善了民生?；诖?，應當依照《預算法》的有關規(guī)定和黨中央、國務院的決策部署，圍繞建立現(xiàn)代財政制度，以推進地區(qū)間基本公共服務均等化為主要目標，加強轉(zhuǎn)移支付管理，充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性，促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。為此，應當加快轉(zhuǎn)移支付方面的立法，盡快制定“轉(zhuǎn)移支付條例”，條件成熟時將其上升為法律。同時，應當制定“生態(tài)補償法”，使因保護生態(tài)環(huán)境而犧牲經(jīng)濟利益的群體得到經(jīng)濟補償。

4.建立健全有關三次分配的法律法規(guī)

三次分配有賴于全體公民捐贈意愿普遍提高，有賴于政府推動和引導，有賴于成熟的多層次社會捐贈機制。三次分配不但不會傷害社會“做蛋糕”的積極性，反而會增強社會“做蛋糕”的榮譽感。需要指出的是，不能把“三次分配”理解成“劫富濟貧”，而應當成立專門的基金會并由專業(yè)人士負責管理，以獲得更多資金用于公益。

四、結論

共同富裕在本質(zhì)上是為了平衡效率與公平、兼容發(fā)展與共享，矯正先天環(huán)境造成的不利地位以及消除制度性因素導致的機會不均等，讓事實上的社會弱勢群體享受社會進步帶來的福祉。立足于促進經(jīng)濟社會健康發(fā)展，消除環(huán)境和制度性因素導致的不平等，共同富裕的主要內(nèi)容是實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、群體之間協(xié)同發(fā)展?；诜ㄖ尉哂泄谈?、穩(wěn)預期、利長遠的功能，為保障黨中央關于推動共同富裕重大決策的有效實施，我國應當抓緊構建和完善促進共同富裕的法律體系。筆者堅信，一個高質(zhì)量的促進共同富裕的法律體系，一定會為建設高質(zhì)量發(fā)展和共同富裕的社會，實現(xiàn)中華民族偉大復興，發(fā)揮值得期待的效能。

本文寫作中得到司法部立法二局(負責國家經(jīng)濟建設方面立法)局長劉長春的指導，在此謹致謝意！