南海海上安全挑戰(zhàn)，中國需要感知什么

吳士存

2021年，南海地區(qū)形勢在繼續(xù)沿著“總體穩(wěn)定可控、局部動蕩不安”路徑演變的同時，也呈現(xiàn)出一些新的特征。南海依然是亞太乃至全球地緣政治競爭的熱點地區(qū)，中美軍事與安全較量的前沿地帶；南海問題依然是全球最為復(fù)雜的海洋爭端和中國與東盟國家間關(guān)系當(dāng)中牽一發(fā)而動全身的敏感因素。

2021年6月7日，中國和東盟十國在重慶舉行落實《南海各方行為宣言》（DOC）第19次高官會，就盡快恢復(fù)“南海行為準(zhǔn)則”（COC）案文第二輪審讀及下步磋商安排達成一致，中國與越南、菲律賓、馬來西亞等國也利用高層會晤和既有雙邊機制保持對話磋商勢頭，雙方共同有效管控著海上分歧。但與此同時，也應(yīng)該看到南海形勢因諸多因素的疊加作用，呈現(xiàn)出前所未有的復(fù)雜局面。

美國以拉攏盟友伙伴聯(lián)手抗華為主要內(nèi)容的“南海新政”基本成型。2021年7月11日，拜登政府的國務(wù)卿布林肯重新確認(rèn)2020年7月13日蓬佩奧在特朗普政府國務(wù)卿任上發(fā)表的“南海政策聲明”之有效性，這標(biāo)志著拜登政府全盤接受了其前任奉行的在南海有關(guān)爭議問題上放棄中立立場。同時，拜登政府回歸聯(lián)盟框架，把重構(gòu)并強化與菲律賓、越南等盟友國家伙伴的特殊關(guān)系置于美南海政策的優(yōu)先位置。美防長奧斯汀和副總統(tǒng)哈里斯先后于7月、8月訪問菲、越，在重新激活《菲美訪問部隊協(xié)定》的同時重申《美菲共同防御條約》“適用于南?！保⑾蛟侥纤蜕弦粩堊臃绖?wù)合作“禮包”。

拜登政府南海政策之“新”，還體現(xiàn)在全方位聚焦中國，以強化軍事威懾力為導(dǎo)向，加強海上活動，深化前沿部署。2021年6月，美國國防部“中國特別工作組”提出一份報告，其中心思想是集中力量應(yīng)對中國這個“頭號挑戰(zhàn)”，其所主張的具體措施包括振興盟友和合作伙伴網(wǎng)絡(luò)，增強威懾力，加速構(gòu)建新型、現(xiàn)代化作戰(zhàn)能力，等等。這意味著繼“亞太再平衡戰(zhàn)略”“兩個60%”部署之后，美國開啟新一輪戰(zhàn)略調(diào)整，南海地區(qū)將是美軍向“印太”地區(qū)集結(jié)優(yōu)勢力量和實現(xiàn)“無人化”“智能化”等新戰(zhàn)力的重點。

2021年，美軍在南海開展的“航行自由行動”（全年五次）及空中抵近偵察活動雖相對以往有所收斂，但根據(jù)其提出的“太平洋威懾”“綜合威懾”等新概念，美軍平均每兩個月派遣至少一個航母打擊群進入南海，并且增加了核潛艇的活動頻次，加劇了“南海軍事化”趨勢。

美國主導(dǎo)、多國參與的海上新型多層多邊安全同盟機制逐漸浮出水面。拜登政府深知面對中國的強大以及亞太地區(qū)復(fù)雜的地緣政治和經(jīng)濟現(xiàn)實，美國無法搭建“北約式”的高度組織化和行動一體化的“印太”聯(lián)盟集團，轉(zhuǎn)而試圖以由其盟友伙伴國家組成的“模塊化”和“任務(wù)驅(qū)動型”合作體系，應(yīng)對中國在西太平洋對其海上霸權(quán)構(gòu)成的“挑戰(zhàn)”。

2021年美先后兩次主導(dǎo)舉行美日印澳四國機制（QUAD）領(lǐng)導(dǎo)人會議，南海問題被列入議題。9月，美聯(lián)手英澳建立冷戰(zhàn)結(jié)束以來亞太地區(qū)首個三邊安全伙伴關(guān)系（AUKUS），并計劃為澳組建一支由八艘核動力攻擊性潛艇組成的潛艇部隊。這兩個舉動對西、南太平洋安全形勢的負(fù)面影響不容低估。此外，在南海區(qū)域內(nèi)，美國與菲律賓、越南在基地使用、武器銷售、海警合作、聯(lián)合演習(xí)以及情報共享等領(lǐng)域的合作勢頭引人注目。

部分南海聲索國以法理“索權(quán)”、油氣開發(fā)“擴權(quán)”、島礁擴建與設(shè)施部署“固權(quán)”為特征的單邊行動此起彼伏。從牛軛礁漁事糾紛到仁愛礁風(fēng)波，菲律賓一些政客極力挑動事端，推動復(fù)活、落實“南海仲裁裁決”。個別東盟國家仍在暗中推動大陸架界限委員會（根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》設(shè)立的機構(gòu)）對其南海北部200海里外大陸架劃界案進行審議，甚至揚言效仿菲律賓提起新的“國際仲裁”，還在南海爭議區(qū)油氣開發(fā)和推進實控島礁擴建部署設(shè)施方面有新動作。

從2020年以來南海海上態(tài)勢發(fā)展動向看，幾乎沒有一個大國能夠置身事外。美國、日本、澳大利亞、英國、法國、德國、印度甚至荷蘭的軍事力量扎堆進入南海，“項莊舞劍意在沛公”。僅從此角度看，未來一段時間，南海的地緣政治和安全環(huán)境也會更趨復(fù)雜嚴(yán)峻，南海“由亂及治”任重道遠(yuǎn)。接下來，我們尤其需要加強以下幾方面的應(yīng)對。

對美主導(dǎo)設(shè)置、為遏制中國量身打造的各類安全機制的負(fù)面影響及其發(fā)展趨勢進行綜合評估。美將“印太戰(zhàn)略”框架下的QUAD、AUKUS合作重心引向南海、東海，并加緊推動與越、菲等域內(nèi)國家建立起針對中國的安全合作關(guān)系，將重構(gòu)亞太地區(qū)既有安全架構(gòu)，改變地區(qū)力量分布的原有格局。與此同時，西、南太平洋海上安全局勢將由于澳裝備核潛艇可能引發(fā)地區(qū)軍備競賽、中美軍事博弈升級等而更加趨于惡化。

在現(xiàn)代國際體系中，小國的影響力極小或根本不存在，他們只能通過分析大國的行為來推算自己的益損率，進而做出決策和反應(yīng)。南海地區(qū)小國林立，他們很難超然于大國博弈之外，一旦出現(xiàn)南海周邊國家在中美之間選邊站的局面，南海將永無寧日。

對個別聲索國利用COC磋商“窗口期”推進單邊行動的風(fēng)險性有充分估計。隨著2017年以來COC磋商的加速推進，一些南海周邊國家開始為“準(zhǔn)則時代”的來臨進行超前謀劃和布局，試圖利用COC最終文本達成前的時間，在島礁建設(shè)、爭議區(qū)油氣開發(fā)等COC可能會做出約束性安排的領(lǐng)域加緊推進單邊行動，以造成既成事實，鞏固和擴大既得利益。與此同時，某些對海上油氣利益、島礁擴建和設(shè)施部署有迫切需求的聲索國，將利用美國的暗中支持和所謂“國際仲裁”的背書，擇機加快單邊行動的步伐，爭議地區(qū)執(zhí)法、油氣勘探、漁業(yè)生產(chǎn)、島礁控制和建設(shè)等突發(fā)性因素有可能使南海海上形勢出現(xiàn)周期性、階段性升溫或動蕩。

對菲律賓依據(jù)仲裁裁決強化主張和推進海上行動導(dǎo)致兩國關(guān)系遭遇新的挫折應(yīng)有思想準(zhǔn)備。菲國內(nèi)部分政客自2020年以來頻頻提及仲裁裁決，再度激活了影響兩國關(guān)系的南海問題。2020年9月菲總統(tǒng)杜特爾特在第75屆聯(lián)大一般性辯論上演講時稱，“裁決已成為國際法的一部分”。2021年6月，菲外長洛欽公開聲稱“裁決是國際法的里程碑”。7月，菲副總統(tǒng)萊尼·羅布雷多發(fā)表聲明指責(zé)杜特爾特政府“尚未充分利用國際裁決作為追求我們國家利益的工具”。這些言論與南海和平穩(wěn)定的大勢相悖，也給來之不易的中菲友好合作帶來消極影響。

菲國內(nèi)一些政客挑動南海問題，菲領(lǐng)導(dǎo)人不得不跟風(fēng)發(fā)表消極言論，有其復(fù)雜的菲國內(nèi)政治斗爭背景，菲總統(tǒng)大選的不確定性更為未來中菲關(guān)系發(fā)展增添不穩(wěn)定因素。目前菲已進入大選季，一直到2022年6月新總統(tǒng)產(chǎn)生，不排除菲總統(tǒng)候選人及各種黨派勢力為了贏得選舉而大肆炒作仲裁裁決，甚至制造新的海上事端的可能性。屆時，如何管控好可能出現(xiàn)的涉南海問題消極因素，如何確保中菲關(guān)系平穩(wěn)過渡，對維護南海和平穩(wěn)定至關(guān)重要。

對中國倡導(dǎo)的海上合作和共同開發(fā)要有合理預(yù)期。出于以資源開發(fā)鞏固既得利益和海域主張的考量，部分聲索國利用仲裁裁決強化其單方面主張，對中國倡導(dǎo)的海上合作和共同開發(fā)反應(yīng)冷淡甚至態(tài)度消極，缺乏推進海上合作的政治意愿和行動措施。同時，從他們的視角看，在COC磋商完成前，以單邊行動鞏固和擴大既得利益的重要性和緊迫性大于現(xiàn)階段開展海上合作的實際需求。與此同時，域外國家謀取地緣利益的做法又將對沖南海沿岸國推進海上務(wù)實合作的努力。

對美國與南海周邊國家海巡部門開展“執(zhí)法合作”應(yīng)保持警惕。海岸警衛(wèi)隊已被美賦予可補充海軍、海軍陸戰(zhàn)隊作用，在南海應(yīng)對中國海警和海上民兵“灰色力量”的任務(wù)。美海岸警衛(wèi)隊通過同越、菲、馬、印尼簽訂雙邊協(xié)定、定期開展聯(lián)演、實施能力提升計劃、港口訪問和基地使用等方式，在南海實現(xiàn)了常態(tài)化的存在。不排除未來美與南海周邊一些國家合作，以簽署“隨船觀察員協(xié)議”方式在爭議海域執(zhí)法。

中國在今后相當(dāng)長時期內(nèi)，應(yīng)繼續(xù)圍繞兩個重點任務(wù)擴充政策“工具箱”。這兩個任務(wù)分別是：確保中國—東盟全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系不受南海問題干擾，避免中美軍事力量在部分海域和航道的“控制”與“反控制”斗爭演變成軍事沖突。

以南海穩(wěn)定為導(dǎo)向，制定切實可行、具有前瞻性和一定透明度的南海戰(zhàn)略。中國與越南、菲律賓、馬來西亞等聲索國建立的雙邊磋商機制應(yīng)依次推進提升互信、預(yù)防性外交、危機管控、海上合作及爭端解決等階段性目標(biāo)，在雙邊合作中說彼此都聽得進的話，做現(xiàn)階段能做得到的事。

扎實推進地區(qū)秩序構(gòu)建，打造海洋命運共同體，實現(xiàn)南海長治久安。COC磋商需要根據(jù)新的情況和實際進展商定時間表和路線圖，以彈性、靈活的進度安排，和與DOC框架下海上合作并行不悖的方式，穩(wěn)步推進COC案文磋商，同時推動南海海上合作盡快取得“早期收獲”新突破。

加強能力建設(shè)，提升南海維權(quán)和維穩(wěn)的綜合實力。強大的威懾力是阻止美國在南海一意孤行的不二選擇。同時，中美兩國應(yīng)考慮制定新的有拘束力的軍艦軍機相遇規(guī)則，覆蓋海上、空中和水下，避免南海日益頻繁和密集的軍事活動發(fā)生不測事件。

（摘自《世界知識》2022年第1期。作者為中國南海研究院創(chuàng)始院長、中國—東南亞南海研究中心理事會主席）