理解政府間關(guān)系：競爭型，合作型抑或競合型

陳建國

摘 要：伴隨著政府治理實踐的變遷，關(guān)于政府間關(guān)系的研究先后出現(xiàn)了競爭型和合作型兩種相對立的理論觀點。然而，用簡潔理論模型概括多樣復雜的政府治理實踐，容易犯以偏概全的錯誤。政府治理面臨的資源事物可分割程度的復雜多樣、人性中自利和利他傾向的交織共存以及由制度規(guī)則建構(gòu)的多樣性行動情境，都構(gòu)成了政府治理實踐中競爭與合作并存的邏輯根據(jù)。我們需要超越形式化理論模型的迷思，抵制開出萬應(yīng)靈藥政策的誘惑，正視多樣復雜的現(xiàn)實，這樣才能實現(xiàn)政府治理理論的累積性進步。

關(guān)鍵詞：政府間關(guān)系;競爭型關(guān)系;合作型關(guān)系;競合型關(guān)系

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1008-7168（2022）01-0003-10

隨著實踐的變化，競爭與合作越來越成為理解政府間關(guān)系的兩大主題，以至于逐漸演化成了競爭型政府和合作型政府理論。然而，在每一輪思潮過后，我們不禁要問：政府間關(guān)系究竟是競爭型的還是合作型的？為什么是競爭型的或者合作型的？我們還有沒有更多的理論模型來理解政府間關(guān)系？對這些問題進行思考，有助于改變在競爭或合作之間搖擺不定的窘態(tài)，通過理論對話，我們能夠深化對政府治理的理解，形成持續(xù)的理論積淀。

隨著人們對市場和政府的功能及局限性認識的不斷深化，在公共選擇學派思想的啟迪下，20世紀七八十年代，新公共管理運動席卷全球，師法企業(yè)的企業(yè)型政府和競爭型政府理論觀點已蔚然成風[1]（pp.3-5）。然而，在新的時代，卻“有一種全新的合作型政府范式正在形成，這種理論范式強調(diào)以合作取代競爭”[2]。在合作這一宏大主題下，合作治理、網(wǎng)絡(luò)治理、協(xié)同治理、整體性政府及合作社會等概念紛至沓來，一時大有引領(lǐng)公共管理研究風氣之先的勢頭。這些理論觀點輪番變換，甚是熱鬧。但要實現(xiàn)理論的累積性發(fā)展，就亟須我們廓清迷霧，從更深層次理解影響政府間關(guān)系的根本性因素。首先，我們試圖提出一個概念性框架，分析政府間競爭與合作的邏輯根據(jù)，解釋政府間關(guān)系為什么是競爭型的或合作型的。其次，在概念性框架的指導下，我們分別發(fā)掘政府間競爭或合作的條件，并用典型案例進行說明。最后，根據(jù)多中心理論，我們試圖整合競爭與合作兩個概念，提出競合型政府間關(guān)系這一替代性的理論。

一、政府間競爭與合作的邏輯根據(jù)：

一個概念性框架

政府之間關(guān)系究竟是競爭型的還是合作型的？已有關(guān)于政府研究的理論范式，并不能提供令人信服的答案。一輪又一輪的理論范式非但未提供理解政府間關(guān)系的邏輯根據(jù)，還導致人們對同一現(xiàn)象給出截然相反的理解和定位。例如，就民營化這一現(xiàn)象，一些學者認為其屬于競爭型政府間關(guān)系的范疇，另一些學者則認為其屬于政府與市場力量之間的合作治理，是合作型政府的范疇。為了避免上述困境，我們需要“挖得更深一些”，探究影響政府間競爭或合作背后的因素。在分析相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，我們發(fā)現(xiàn)資源、人性及行動情境是解釋競爭或合作的關(guān)鍵性變量，這些變量的變化導致了政府之間不同程度的合作或者競爭。

（一）資源事物

競爭或合作是要作用于一定對象的，對象事物的屬性在很大程度上決定了人們彼此之間的行為選擇。根據(jù)物品理論，我們知道，有些事物的成本和收益在行動者之間的配置是可分割的。當一些事物的成本和收益①在個體之間可以被分割清楚，個體之間就會為了增大自身的利益或減少成本而競爭。這里的成本或收益可以是物質(zhì)利益，也可以是精神榮譽;可以是自我利益的滿足，也可以是利他目的的實現(xiàn)②。對于政府而言也是如此，政府競爭的條件包括政府具有獨立的產(chǎn)權(quán)、利益和決策權(quán)力，并能分享競爭收益[3]（pp.55-57）。也就是說，當一些事物在不同區(qū)域的政府或政府部門之間是可分的，那么它們彼此之間往往會展開競爭，如不同區(qū)域政府圍繞投資、稅收和經(jīng)濟發(fā)展等展開競爭，不同地區(qū)的政府官員圍繞著職位晉升展開競爭性治理。當政治晉升采用錦標賽體制的時候，供給公共服務(wù)、發(fā)展經(jīng)濟、治理環(huán)境和浮夸虛報指標等[4]，甚至彼此之間展開的形式性合作等都會成為官員間競爭的手段。相反，當作用的對象事物的成本和收益是不可分割的時候，行動者之間就需要通過合作承擔成本、分享收益。否則，一方的行為就會給另一方帶來正面或者負面的影響，二者之間的關(guān)系就難以持續(xù)穩(wěn)定?，F(xiàn)實中跨區(qū)域公共事物、跨部門公共事物治理的成本和收益在不同區(qū)域政府或不同政府部門之間是不可分的，因為這些事物具有非排他性。例如，沒有環(huán)太湖的區(qū)域政府之間的協(xié)同努力，就不會形成太湖污染治理的激勵機制，某些地方政府便會坐享其成，最終就無法形成合力。要實現(xiàn)治理的成本收益在相應(yīng)的區(qū)域政府或政府部門之間的對稱性配置，就需要政府讓渡局部利益，達成合作治理。

（二）人性假設(shè)

人們對政府間關(guān)系的認知差異也根源于對人性的認識?？傮w而言，持有競爭型觀點的學者認同理性自利的人性假設(shè)，持有合作型觀點的學者認同利他互惠的人性假設(shè)，他們認為人性直接導致了人與人之間的關(guān)系。當個體理性服從集體理性的時候，就易于合作共贏;而當個體理性與集體理性相沖突時，就會出現(xiàn)“公地悲劇”。雖然目前的研究還難以對人性給出清晰的界定，但大體上存在三種觀點：第一種觀點認為人是自私自利的，除了強力，難以促成合作;第二種觀點認為人是天然利他和有道德性的，會自動趨向合作;第三種觀點認為人性是多元復雜的，既有利他的人，也有自利的人，因而競爭與合作是并存的。

政府間競爭理論普遍認為人是理性自利的，在特定的制度結(jié)構(gòu)和行動情形下，他們會根據(jù)自身的利益來計算、推理和預測行動的結(jié)果，選擇有利于自身利益最大化的行為。至于理性自利的個體究竟會不會相互背叛的問題，人們對此持有不同觀點。

有些觀點認為理性自利的人就是自私自利的人，人與人之間是一種競爭性的關(guān)系?！叭诵詺w根結(jié)底是自私的，具有對抗性，所以，社會組織的競爭模式只是反映了我們的遺傳繼承物而已”[5]（p.77）?；谶@一認識，為了避免人與人相互為敵和最終共同走向毀滅，霍布斯給出了外在強力的“利維坦”方案，盧梭給出了“社會契約”的方案，洛克則給出了“權(quán)力分立與制衡”的自由民主方案。

有些觀點只認為人是理性的，但不一定會為了私利而相互背叛。第一代集體行動理論的核心假定人是原子化的、自私的和完全理性的個體[6]（p.xi）。這在一定程度上排除了利他的可能性，同時也忽視了影響人們個體行為選擇的既有網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、組織體系或既存關(guān)系。關(guān)于個體的這種薄模型（thin model）不符合現(xiàn)實的情況，引發(fā)人們的反思。例如，在制度分析與公共政策理論框架中，毛壽龍認為，人性是制度分析的邏輯起點，人并不單單具有利他之心，也并非只有損人之意，人有追求權(quán)力、財富、良心、美以及社會認同的沖動[7]（p.416）。埃莉諾·奧斯特羅姆認為第一代集體行動理論的根本性缺陷是同質(zhì)、自私的人性假設(shè)，信任和規(guī)范沒有得到正確的理解，而第二代集體行動理論與第一代集體行動理論的根本性差異在于將多元類型個體作為構(gòu)建模型的核心原則，在信任等形式社會資本的基礎(chǔ)上，現(xiàn)實中個體間也會出現(xiàn)合作性行為[6]（p.xi）。

還有一些學者走得更遠，他們試圖從社會演化和基因遺傳的角度徹底否定人類理性自利的基礎(chǔ)。對理性選擇理論持批評立場的社會學家和人類學家致力于從人性的源頭瓦解合作的障礙。例如，人類學家豪厄爾和威利斯認為，我們不能臆測人類身上存在著一種先天的好斗的能動性……人類首先是合群的生物，正是他們的協(xié)作而非侵略性沖動，使他們得以幸存下來[8]。塞繆爾·鮑爾斯和赫伯特·金迪斯等人在《合作的物種——人類的互惠性及其演化》中也提出了類似的邏輯，他認為人之所以合作并非僅源于自利，也是出于對他人福利的真正關(guān)心、試圖維護社會規(guī)范的愿望，以及給合乎倫理的行為本身以正面的價值;人所具有的這種道德性是由于在人類社會演化過程中，具有合作傾向的人群更容易生存[9]（pp.1-6）。

（三）行動情境

除了資源和人性之外，由制度規(guī)則及客觀事物構(gòu)成的行動情境被看作是影響競爭或者合作的更根本性因素。相對于人性而言，博弈論的研究更加注重制度規(guī)則構(gòu)建出來的行動情境。簡而言之，制度邏輯的觀點可以簡單歸結(jié)為：“好的制度會讓壞人做不成壞事，會讓好人更好地做好事;而壞的制度會讓好人做不成好事，會讓壞人更好地做壞事?！敝贫戎髁x者埃莉諾·奧斯特羅姆通過大量案例研究發(fā)現(xiàn)了理性個體之間互惠合作的制度性條件，包括清晰界定的邊界、使占用和供應(yīng)規(guī)則與當?shù)貤l件保持一致、集體選擇的安排、監(jiān)督、分級制裁、沖突解決機制、對組織權(quán)的最低限度的認可及分權(quán)制事業(yè)組織等[10]（pp.88-101）。

博弈論的諸多模型致力于探索人們合作的制度規(guī)則。博弈論學者認為，促進社會合作和推動人類進步不能寄希望于否定人是理性的，而只能通過改進制度使相互合作變成理性人的最好選擇[11]（pp.11-12）。也就是說，即使人是理性自利的，只要有促進合作的制度規(guī)則，個體之間也可以互惠合作。阿克塞爾羅德在《合作的進化》和《合作的復雜性》等著作中反復證明，友誼對基于回報的生產(chǎn)而言并不是必要的，在合適的環(huán)境下，合作甚至可以在敵對者之間產(chǎn)生;合作的基礎(chǔ)不是真正的信任，而是關(guān)系的持續(xù)性，從長遠來看，博弈是否重復、雙方建立穩(wěn)定合作模式的條件是否成熟比雙方是否相互信任來得重要[12]（p.12）。

二、政府間競爭的條件與案例

基于對大量政府間競爭關(guān)系的認知，一些學者建構(gòu)出了競爭型政府（Competitive Government）理論體系，用來描述和解釋政府運作的實踐，也用以指導相應(yīng)的政策設(shè)計[13]（pp.1-4）。競爭型政府概念的提出者布雷頓認為普遍存在于政府內(nèi)部、政府之間及政府內(nèi)外之間的競爭，是“政治生活中的驅(qū)動機制，它推動整個政治系統(tǒng)趨向均衡，位于政治模型的中心”[14]（p.228）。政府間競爭是建立在一定條件之上的，首要且不言自明的條件是存在著多個政府單位，其余的條件還包括資源事物的稀缺性、可分性、競爭性市場的存在及促進競爭的制度結(jié)構(gòu)等。

（一）政府間競爭的條件

資源事物的稀缺性和可分割性是政府間競爭的一個重要條件。經(jīng)濟學視角中的競爭型政府理論認為，各個層級和地區(qū)的政府與其他政府之間為了獲得稀缺的經(jīng)濟發(fā)展資源或者政治發(fā)展機會而展開競爭，具體表現(xiàn)為招商引資競爭、吸引投資競爭、吸引人才和勞動力資源的競爭等。這方面富有影響力的理論模型包括“蒂伯特模型”和布雷頓的“競爭型政府理論”?！暗俨啬Ｐ汀闭J為，當人們可以自由流動時，就可以通過“用腳投票”的方式找到一個既能滿足其公共服務(wù)需求又能符合其稅收成本期望的區(qū)域居住，個體的自由流動和選擇會促使區(qū)域政府之間為了獲得稅收而競爭性地供給公共服務(wù)[15]。布雷頓的“競爭型政府理論”認為，迫于選民、經(jīng)濟主體、非經(jīng)濟主體的壓力，權(quán)力中心之間競爭性地提供“非市場提供的產(chǎn)品和服務(wù)”[13]（pp.17-18）。“蒂伯特模型”、“競爭型政府理論”和“錦標賽體制”之間盡管有差異，但都包含了政府間競爭的共通條件，那就是競爭標的是高度可分割的。例如，雖然“蒂伯特模型”立足于公民的角度，但公民能用腳投票的根本性前提是，政府之間為了稅收而競爭性供給公共服務(wù)，稅收具有高度分割性，與轄區(qū)居民數(shù)量高度相關(guān)。“錦標賽體制”中政府官員競爭的對象是職位，每一個職位都是唯一的，是高度可分的。同樣，招商引資帶來的投資和政府吸引的人才也具有高度分割性。

經(jīng)濟市場、政治市場及公共服務(wù)市場等競爭性市場的存在是政府間競爭的基本條件。改革開放以來，國有企業(yè)控制權(quán)的下放，使得企業(yè)競爭和地方政府競爭一體化了，形成了以發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟為目的的經(jīng)濟市場。各類資源要素市場也為地方政府競爭提供了空間。堅持階級斗爭轉(zhuǎn)向“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”，干部考核激勵也從強調(diào)“政治服從”轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾暯?jīng)濟績效，因而就形成了基于發(fā)展績效的官員晉升的競爭市場[16]。公共服務(wù)供給過程中提供與生產(chǎn)環(huán)節(jié)的分離和公共服務(wù)項目的打包化運作也使得公共服務(wù)市場成為可能。文森特·奧斯特羅姆、埃莉諾·奧斯特羅姆及羅納德·奧克森[17]（pp.8-9）等人的研究發(fā)現(xiàn)，公共服務(wù)的供給過程可分為提供（provision）和生產(chǎn)（production）兩個環(huán)節(jié)：提供環(huán)節(jié)的主要任務(wù)是做出公共服務(wù)供給的集體決策，追求的是通過民主決策實現(xiàn)偏好揭示和集體選擇，對民主化決策要求比較高;生產(chǎn)環(huán)節(jié)的主要內(nèi)容是產(chǎn)品或服務(wù)的物理性生產(chǎn)制造，追求的是經(jīng)濟和效率，對競爭效率的要求比較高[18]（pp.103-105）。公共服務(wù)的項目化運作是生產(chǎn)環(huán)節(jié)引入競爭的前提，具體表現(xiàn)為項目的服務(wù)可以通過競爭性的機制外包給企業(yè)和社會組織等社會力量。

分權(quán)性的制度激發(fā)了政府競爭獲取利益的動力。作為理性行動者主導的政府，它們的行為也是在相應(yīng)的制度環(huán)境約束下做出的。財政分權(quán)使得地方政府成為獨立的經(jīng)濟實體，特別是分稅制以后，地方政府獲得了相對獨立的財權(quán)、事權(quán)和責任[19]。改革開放以來，中央政府開始向地方政府推行財政分權(quán)，實行了“劃分收支， 分級包干”、“利改稅改革”、“財政大包干”和“分稅制”，分灶吃飯的財政分權(quán)思路使得各個地方政府越來越具有獨特利益主體的特點[20]。在行政和財政分權(quán)之后，地方政府擁有“地方產(chǎn)權(quán)”（regional property rights），極大地刺激了它們發(fā)展經(jīng)濟的積極性，由此地方政府之間開展了爭奪資源和市場的競爭[13]（p.87），這也被稱作“地方公司主義”或“經(jīng)濟聯(lián)邦主義”。在經(jīng)濟發(fā)展和財政實行分權(quán)后，政治獎勵與經(jīng)濟發(fā)展相掛鉤，進一步形成了促進政府競爭的制度環(huán)境。在中央政府“不同政策供給”的誘導下， 各級地方政府產(chǎn)生了強烈的產(chǎn)值意識、速度攀比情緒和旺盛的投資沖動”[21]， 這就形成了官員晉升的“錦標賽體制”。在錦標賽中， 中央會在經(jīng)濟上向地方政府大規(guī)模放權(quán)， 并通過各種方式鼓勵和促使地方政府在主要的經(jīng)濟指標上展開競賽[4]。

（二）政府間競爭的案例

從現(xiàn)實的角度來看，當前正在火熱進行的“人才大戰(zhàn)”就是典型的政府間競爭的案例。從2017年武漢出臺旨在吸引人才的相關(guān)文件之后， 截至2018年7月， 全國已有超過50個城市和3個省份跟進， 尤其是在進入2018年之后， 有超過35個城市發(fā)布了各自的人才引進政策， 2018年3月下旬北京和上海等一線城市的加入使得本輪“人才爭奪戰(zhàn)”進入白熱化階段[22]。

為了爭奪人才，各個城市按照一定的標準將人才劃分為不同等級，針對不同等級的人才，在戶籍政策、薪酬待遇、就業(yè)創(chuàng)業(yè)補貼、住房保障、職稱評定等多個方面為其提供相應(yīng)的待遇。例如，北京市主要針對科技創(chuàng)新、文化創(chuàng)意、國際交流中心建設(shè)、金融、體育、教育衛(wèi)生和高技能7類人才放寬落戶政策的限制;廣州市除了給予落戶政策之外，對金融領(lǐng)軍人才、高級管理人才及高級專業(yè)人才分別給予100萬元、50萬元和30萬元的一次性安家補貼，并在5年內(nèi)投入63億元用于綜合補助。除了北上廣深這些大城市之外，二線城市在“人才爭奪戰(zhàn)”中也非常積極。例如，2015年杭州出臺“人才新政27條”;2016年出臺杭州人才“若干意見22條”;2018年杭州市委、市政府“加碼”推出了《關(guān)于加快推進杭州人才國際化的實施意見》。除了發(fā)放生活和租賃補貼外，杭州市的領(lǐng)軍型創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)引進培育計劃，對經(jīng)評審認定的人才團隊項目給予60萬～2000萬元資助，對頂尖人才和團隊的重大項目實行“ 一事一議”，最高可給予1億元項目資助③。

國內(nèi)城市間的“人才爭奪戰(zhàn)”之所以出現(xiàn)并且日益激烈，根本性原因是人才符合引發(fā)競爭的基本條件。首先，人才具有高度稀缺性和可分割性。人才競爭本質(zhì)上是對經(jīng)濟發(fā)展核心要素的競爭，對于眾多城市經(jīng)濟發(fā)展而言，人才這一核心要素是稀缺的，因而必須通過優(yōu)質(zhì)的制度環(huán)境和優(yōu)惠的政策條件吸引他們到本市就業(yè)。同時，人才又是高度可分割性的，創(chuàng)造的價值具有較高的排他性。人才是一個一個的個體，他們到哪個城市就業(yè)，就會主要為哪個城市創(chuàng)造價值，而不大會為其他城市創(chuàng)造價值。各個城市為了發(fā)展經(jīng)濟，就需要和其他城市展開激烈競爭，吸引稀缺人才到本市就業(yè)。其次，開放競爭性的人才市場是各個城市開展人才競爭的前提。在新中國成立后的很長一段時期內(nèi)，我國實行單一、高度集中的干部人事行政管理模式，干部“進口”單一、“出口”路子狹窄[23]，屬于典型的計劃管理模式。隨著社會主義市場經(jīng)濟的逐步建立和發(fā)展，建立和發(fā)展人才市場也被提上了日程?！秶鴦?wù)院關(guān)于促進科技人員合理流動的通知》（國發(fā)〔1986〕73號）、《高等學校畢業(yè)生分配制度改革方案》和《中華人民共和國勞動法》（1994）等政策法規(guī)基本上搭建了人才通過市場自主擇業(yè)的框架， 為勞動力市場的發(fā)展提供了法律依據(jù)[24]。人才自主擇業(yè)和自由流動使得各個城市競爭性地吸引人才成為可能。再次，分權(quán)性的制度使得各個城市在吸引人才方面具有充分的自主權(quán)，而不必受制于上級政府。各個城市具有支配相應(yīng)政策和資源的自主權(quán)，因而可以為了吸引人才開出豐厚的條件。例如，各個城市在落戶政策、生活補貼資金、綜合補貼資金、安家補貼及巨額的創(chuàng)新資助等方面，擁有足夠的決策權(quán)和資金使用權(quán)。最后，各個城市政府競爭性地出臺優(yōu)惠政策吸引人才，追求本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，這也符合理性經(jīng)濟人行為選擇邏輯。

三、政府間合作的條件與案例

基于對現(xiàn)實的觀察，學者們提出了“整體政府”和“協(xié)同政府”等概念，用以研究政府合作活動。盡管所用名詞不同，但分析的核心對象都是政府之間的合作行為。

（一）政府間合作的條件

在強調(diào)專業(yè)化分工、競爭效率的同時，協(xié)調(diào)與合作也日益受到了人們的重視。面對新公共管理運動開出的藥方，部分學者認為超越官僚制的藥方不是競爭而是合作。例如，尤金·巴達赫（Eugene Bardach）探討了跨部門合作的問題，斯蒂芬·戈德史密斯（Stephen Goldsmith）和威廉·埃格斯（William Eggers）研究了網(wǎng)絡(luò)治理，斯科特·福斯勒（R.ScottFosler）分析了政府、商業(yè)和非營利組織等之間跨領(lǐng)域合作實現(xiàn)公共目標的機制。有學者認為合作治理相關(guān)方面的研究已完全成為主流[25]（pp.6-7），整體政府是21世紀公共服務(wù)改革最鮮明的特征，就像20世紀末“新公共管理”或“政府再造”所帶來的變革一樣[26]（pp.1-4）。政府間合作依賴于一定的條件，具體而言，不可分割的利益關(guān)系、建立共識和信任關(guān)系以及合作機制是促成政府間合作的重要條件。

不可分割的利益關(guān)系是政府合作的前提條件。一方面，這是因為一些事物客觀上具有共享共用的特征，如地方政府面臨環(huán)境污染治理、流域治理、災害應(yīng)對、公共安全維護等跨地區(qū)、跨部門的問題[27]。共享性的資源（resource sharing）是合作的定義性特質(zhì)（defining features）[28]（p.15）?！肮蚕硇再Y源”這個概念通常用來聚合指稱公共管理文獻中合作定義的關(guān)鍵詞[29]。因為共享性資源具有外溢性，這些客觀事物的成本和收益會溢出到別的地區(qū)、部門或組織，此時就需要在相關(guān)的區(qū)域政府或者政府部門之間展開合作治理，以共享收益、分擔成本。另一方面，不可分割的利益關(guān)系是由區(qū)域經(jīng)濟、政治或者公共服務(wù)的一體化所導致的。區(qū)域經(jīng)濟一體化也要求合作治理， 因為它有著豐富的內(nèi)涵， 是由政治、經(jīng)濟、政策、流域公共治理等多元訴求而引發(fā)的一種復雜的結(jié)構(gòu)重組過程[30]。

共識和信任關(guān)系是推動政府合作的基石。人的觀念會直接決定人的行為選擇，政府領(lǐng)導的觀念也會影響政府的行為選擇。即使跨區(qū)域或跨部門的政府之間存在著不可分割的利益關(guān)系，但如果彼此之間沒有形成合作共識，沒有建立起信任關(guān)系，也難以形成合作;相反可能還會產(chǎn)生謀求自身利益最大化的策略性行為，引發(fā)“搭便車”、“公地悲劇”和“以鄰為壑”等現(xiàn)象。雙方要達成合作共識，需要對共同的使命和問題有清晰的界定，以及持有共同的價值偏好。共識和信任關(guān)系的建立是政府合作能力的核心要素。尤金·巴達赫特別強調(diào)“跨部門合作能力”，并將其稱為“巧匠理論”。他認為“潛在的跨部門合作能力”（potential interagency collaborative capacity）包含客觀和主觀兩類構(gòu)成要素。客觀要素包括管理層正式合作協(xié)議，為合作完成共同任務(wù)配置的人力、財力、設(shè)備和空間等資源，與這些共同任務(wù)相聯(lián)系的授權(quán)和責任體系，以及完成這些共同任務(wù)所需的各種支持服務(wù);主觀要素包括合作者的期望、對合作方的信任及對合作本身必要性的堅信等[31]（p.15）。共識和信任需要相關(guān)政府之間通過頻繁互動、協(xié)調(diào)和溝通才能達成，面對面對話更為重要，直接對話帶來的“強交流”（thick communication）是利益相關(guān)者確認互惠機會的必要條件。

機制是政府合作的保障。雖然共識與信任是合作的前提，但如果沒有機制的保障，良好的愿望也不能保證取得良好的效果。合作協(xié)議和監(jiān)督執(zhí)行機制是合作機制的核心內(nèi)容。合作協(xié)議是政府合作的形式化規(guī)范，是一個共同遵守的合作公約， 可以強化地方政府公共政策的規(guī)范化、法制化[32]。合作協(xié)議的內(nèi)容要明確目標、路徑、雙方之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系以及落實合作事項的階段和步驟等，詳細有力的協(xié)議可以為政府合作提供穩(wěn)定的基礎(chǔ)。監(jiān)督執(zhí)行機制是保障合作協(xié)議內(nèi)容落地執(zhí)行的關(guān)鍵。不同區(qū)域政府間、政府部門間的合作協(xié)議比比皆是，但能夠真正得以落實的則較少。原因是執(zhí)行合作協(xié)議的成本比簽訂合作協(xié)議要大得多。合作的執(zhí)行機制包括靠互惠驅(qū)動的自我實施機制，借助于第三方、更高層級的政府或者通過法制化的途徑也可以促進政府合作協(xié)議的實施。

（二）政府間合作的案例

從實踐的角度來看，美國聯(lián)邦政府也曾深受部門間協(xié)調(diào)不力的困擾。美國總審計署（General Accounting Office）早在1998年和1999年曾連續(xù)發(fā)表報告研究美國政府部門的碎片化和重疊問題。從小布什政府開始，美國就致力于通過全口徑績效目標協(xié)調(diào)部門間的治理實踐。在績效法案設(shè)定的框架中，國會和行政領(lǐng)導都要參與到聯(lián)邦部門年度財政預算及績效目標設(shè)定、執(zhí)行和結(jié)果評估的咨詢活動過程之中。這一框架打破了官僚體制對自身業(yè)務(wù)的壟斷，推動了政府治理的開放、透明和民主。國會及聯(lián)邦的行政領(lǐng)導等超然于聯(lián)邦政府部門利益之外，能夠更加清楚地判斷聯(lián)邦部門之間是否存在著職能交叉和服務(wù)項目重疊問題，也能夠根據(jù)聯(lián)邦政府全口徑的績效目標審查評估具體部門的職能和服務(wù)項目。2016年，來自美國政府責任辦公室（Government Accountability Office）的研究發(fā)現(xiàn)，多數(shù)跨部門合作項目取得了里程碑性的成就。

美國聯(lián)邦政府跨部門合作治理有成效的原因是形成了專門促進合作治理的模型，建立了從責任、資源、領(lǐng)導等環(huán)節(jié)促進跨部門合作的機制，行動者之間形成了分工合作的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，圍繞決策、執(zhí)行及評估能實時互動。其合作治理主要依賴如下幾個方面的機制。一是結(jié)果責任機制。美國利用聯(lián)邦的戰(zhàn)略績效規(guī)劃和部門年度績效規(guī)劃界定跨部門的績效結(jié)果目標，建立部門間彼此相容的共同結(jié)果目標體系，實現(xiàn)部門間戰(zhàn)略和策略的協(xié)同。將目標責任分配到相關(guān)的部門，進而落實到個人身上，并納入公務(wù)員個人年度考核指標體系中，從而構(gòu)建了從上到下的跨部門合作治理責任傳導機制，這樣就比較有效地克服了部門間、個體間利益不相容帶來的挑戰(zhàn)[33]。二是組織文化對接機制。為了消除部門間話語體系的差別，聯(lián)邦政府開發(fā)了共通的術(shù)語體系，推動跨部門的政策對接、流程再造和開放性的通信網(wǎng)絡(luò)。此外，聯(lián)邦政府也高度重視跨部門會議、工作團隊及人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)在跨部門文化對接中的作用。三是領(lǐng)導機制。美國聯(lián)邦政府部門間的合作治理高度重視頂層的堅定承諾和支持，以增強領(lǐng)導機制的權(quán)威。跨部門合作治理項目的領(lǐng)導者們嵌套進與總統(tǒng)、國會或其他權(quán)威性的高層領(lǐng)導者的直接關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，以增強他們自己的權(quán)威性。四是角色和責任配置機制。通過部門間共同界定的方式明確各自在合作治理過程中的角色和責任，合作的部門一起討論并確定如何組織他們的聯(lián)合行動和各自的努力，清楚地表述做出決策的步驟。具體采用法制化、制定部門間政策、簽訂備忘錄及其他文件的辦法明確角色和責任。五是有效參與機制。有效參與機制首先要確保所有的利益相關(guān)者都參與到合作治理的過程之中，尤其重要的是參與者必須是有效參與者。這就要求他們必須有足夠的權(quán)威和能力，能夠代表所在部門發(fā)表意見、參與決策、做出承諾，并且能夠保證貫徹合作治理項目分配的任務(wù)和責任，不能只是掛名人員。六是資源協(xié)調(diào)配置機制。為了推動跨部門合作治理的資源配置，有些項目動用了國會的權(quán)威為跨部門合作融資，有些項目則建立了聯(lián)合專項激勵基金，相關(guān)部門根據(jù)各自職責投入一定比例的資金，有些項目則由國會設(shè)立財政專門賬戶，為聯(lián)合專項激勵基金融資。

總體來看，結(jié)果和負責機制促進了共識這一合作條件的形成，組織文化對接和領(lǐng)導機制有助于跨部門間信任關(guān)系的建立，角色和責任配置機制與資源協(xié)調(diào)配置機制奠定了跨部門合作的保障機制。這些機制為建設(shè)合作型政府創(chuàng)造了條件。

四、超越單一思維：一種競合型政府間

關(guān)系的新范式

資源和事物的屬性、人性及行動情境構(gòu)成了影響競爭或合作的關(guān)鍵變量。由于不同的學者看到了這三個變量的不同面向，因而得出了不同的結(jié)論。一些學者認為資源是高度可分割的，收益和成本可以在較小的范圍內(nèi)實現(xiàn)對稱性配置，人是理性自利的，制度規(guī)則構(gòu)成的情境是非重復性的博弈，因而政府間關(guān)系主要是競爭型的。相反，另一些學者看到的是跨域性的公共事物具有正面或負面的外溢性，其成本收益難以在較小的單位內(nèi)實現(xiàn)對稱性配置。此外，他們認為人的本性是道德的、利他的和互惠的，人們之間的博弈并非是單次靜態(tài)的，而是多次動態(tài)演化的。因而，他們認為政府間關(guān)系主要是合作型的。這些變量對競爭或合作型政府間關(guān)系的影響如表1所示。

（一）理解多樣性和復雜性

基于簡潔的理論模型給出“萬應(yīng)靈藥式”政策的思維方式有礙于我們理解真實世界中的政府治理。學術(shù)研究中普遍盛行通過假設(shè)構(gòu)建起精美的理論模型來描述、理解或者診斷現(xiàn)實實踐。

例如，基于古典經(jīng)濟模型、 “公地悲劇”及囚徒困境等理論模型的政策研究往往忽略了假設(shè)條件。萬應(yīng)靈藥式的研究者普遍犯了兩個方面的錯誤：一是他們認為無論是在單一資源系統(tǒng)或跨界的多個資源系統(tǒng)中，所有的問題都是高度類似的，因而可以用一小簇形式化的模型來代表;二是他們認為人的偏好、信息的角色、個體的認知及反應(yīng)等與西方市場經(jīng)濟中發(fā)展出來的理論是相同的[34]。要想超越基于簡單形式化模型（formal model）開出萬應(yīng)靈藥的困境，我們必須放棄簡單、抽象和形式化的思維模式，回歸現(xiàn)實，充分理解現(xiàn)實的多樣性和復雜性。埃莉諾·奧斯特羅姆在進行了30多年公共事物（commons）治理研究之后發(fā)現(xiàn)，理解制度面臨的核心難題是當代生活情境的多樣性[35]（pp.4-5）。

對政府間關(guān)系的正確理解同樣需要直面現(xiàn)實生活的多樣性和復雜性。正如前文所述，政府治理所須面對的資源事物、人性或者行動情境等要素是復雜多樣的。就資源事物而言，物品理論告訴我們，資源事物的正面或負面的外部性所涉及的范圍可大可小，小到一個家庭鄰里之間，大到國家之間的全球規(guī)模。事物的收益和成本在多大范圍內(nèi)可以實現(xiàn)對稱性配置，相應(yīng)范圍和規(guī)模的人群承擔成本并分享收益，此時就可以稱這類事物在相應(yīng)規(guī)模的單位內(nèi)具有可打包性（packageable）。在可打包的單位內(nèi)部，無論是個體還是政府組織，都會通過合作實現(xiàn)相應(yīng)事物治理成本的分擔和收益的分享，否則就容易出現(xiàn)搭便車和公地悲劇的問題。但在可打包的單位之間，作為個體或者組織的行動者之間則往往會就可分割性的事物資源進行競爭。

人性是復雜多樣的，并非善惡二字所能概括。毛壽龍教授指出，人性中存在著追逐權(quán)力、財富、良心、審美等方面的沖動。這些沖動在不同人身上有不同程度的體現(xiàn)，追逐權(quán)力會導致?lián)p人利己，追逐財富會導致自利而利他，追逐良心會導致?lián)p己利人。一個具體的人被哪種沖動所主導，既可能源于性格基因，也可能與成長過程有關(guān)。從歷史的角度來看，對抗主義和互惠主義這兩種社會行為模式都在早期人類相互關(guān)系中出現(xiàn)過。它們就像兩根明顯不同的線條，相互交錯，編織成人類的全部文化[5]（p.31）。從現(xiàn)實的角度來看，人們并非都是“拔一毛利天下而不為”的自私鬼，也并非都是舍己為人、大公無私的活雷鋒。這兩類人是極端性的個案，蕓蕓眾生則分布于二者之間。絕大多數(shù)人會為自身的利益而競爭，也會為共同的利益而合作。

行動情境是復雜多樣的。行動情境主要由制度規(guī)則所構(gòu)筑，而制度又是復雜多樣的。埃莉諾·奧斯特羅姆專門撰寫了一部著作《理解制度的多樣性》討論復雜的制度規(guī)則。有些制度規(guī)則會促進政府之間的競爭，有些則會促進政府之間的合作，而有些則將競爭與合作連接在一起，或者是將競爭寓于合作之中，或者是將合作寓于競爭之中。這些制度規(guī)則構(gòu)成了人們行動的結(jié)構(gòu)，理性人組成的政府會在相應(yīng)制度規(guī)則的約束下做出行為選擇。在競爭性的制度規(guī)則下，政府間會形成更加激烈的競爭，如官員晉升的錦標賽體制等。在合作性的制度規(guī)則下，政府間會加強合作。不同規(guī)則的推動力度不同，除了依靠更高層級的權(quán)力進行協(xié)調(diào)之外，自發(fā)的合作往往是比較困難的。如京津冀一體化的提法已出現(xiàn)較長時間，但由于三地分屬于不同級別的行政轄區(qū)，因而一體化進展緩慢，為了推動實質(zhì)性的一體化，中央政府不得不將其上升為重大國家戰(zhàn)略。將競爭與合作結(jié)合在一起的制度規(guī)則，或者是通過競爭性手段達到合作的目的，或者是通過合作性手段達到競爭的目的?？偠灾捎趯嵺`多樣且復雜，政府間關(guān)系在競爭型與合作型間并不是非此即彼，而可能是并存關(guān)系。

（二）競合型政府間關(guān)系

實踐的發(fā)展不斷引發(fā)人們的反思，競爭型和合作型政府間關(guān)系是人們提出的糾偏性概念。例如，在權(quán)力主導服務(wù)供給和經(jīng)濟發(fā)展的情況下，政府壟斷公共服務(wù)供給的全流程，導致經(jīng)濟發(fā)展死氣沉沉，缺乏活力，公共服務(wù)供給缺乏回應(yīng)性。打破官僚體制的壟斷，引入競爭機制是提出政府競爭概念的背景。然而，當競爭性治理實踐了一段時間之后，又被批評導致了機構(gòu)和項目的重復性設(shè)置、資源浪費、政府治理的碎片化和不協(xié)調(diào)等問題。為了糾偏，政府合作的概念又得到了重視，這就出現(xiàn)了一種政府間關(guān)系理論對另一種政府間關(guān)系理論的替代。然而，政府治理實踐并不像理論模型那樣判然分別，權(quán)力壟斷、競爭及合作事實上總是藕斷絲連地交織并存。即使人們提出了競爭型政府概念，權(quán)力壟斷的現(xiàn)象仍然存在，只是范圍有所縮小而已。同樣地，當學者提出了合作型政府概念后，競爭并沒有隨之消失，權(quán)力壟斷也沒有消失，只是合作的現(xiàn)象更加凸顯而已。因此，政府間的競爭和合作并非替代與被替代的關(guān)系。

五、結(jié)語

關(guān)于政府治理的研究應(yīng)當致力于在理論和實踐之間開展持續(xù)有效的對話，從而實現(xiàn)理論的累積性進步。政府間競爭與合作這兩個概念只是從不同的角度對政府治理實踐的部分內(nèi)容進行的解讀，將任何一個理解為是對全部實踐的概括，都有可能犯以偏概全的錯誤。

政府間關(guān)系是競爭還是合作是一系列因素作用的結(jié)果。資源事物分割性高低是政府間競爭或合作的前提。資源事物既有高度分割性的，也有低度分割性的。人性中的利他因素和可信賴性等是促成合作的基礎(chǔ)，然而實踐中這些因素在不同的人身上體現(xiàn)程度是不同的。制度規(guī)則是促進合作的保障，但事實上既有競爭性的制度規(guī)則，也有合作性的制度規(guī)則。因此，我們應(yīng)當超越簡單的觀念爭論，不只是描述政府間競爭性或者合作性活動，而且應(yīng)深入到背后分析政府間競爭和合作的前提、條件和影響因素?？傊?，由于現(xiàn)實的復雜性和多樣性，政府間關(guān)系是競爭型和合作型并存的。我們提出從資源事物屬性、人性假設(shè)和行動情境三個角度分析影響政府競爭或合作的因素。在實踐中，政府間競爭或合作會在什么情況下出現(xiàn)，實事求是地講，還需要具體問題具體分析。除了現(xiàn)實情境，目標性導向的價值也是影響政府間關(guān)系的重要因素。上述兩個方面的內(nèi)容，應(yīng)當是未來研究的發(fā)展方向。

注釋：

①這里的成本和收益不局限于經(jīng)濟性的，而是多元的，究竟什么是成本、什么是收益則取決于行動者的主觀判斷。

②米塞斯認為，人的行動的最終目的總歸是行動人欲望的滿足。欲望則是主觀的，與利己主義和利他主義、物質(zhì)主義和理想主義、個人主義和集體主義以及無神論和宗教之間的對立無任何關(guān)系。

③參見杭州市人力資源與社會保障局：“杭州人才新政27條”操作細則，http：//rc.zjhz.hrss.gov.cn/articles/detail/158.html。

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[責任編輯：張英秀]

Abstract： With the change of governance practice， two opposite theoretical viewpoints on intergovernmental relations have emerged， which are competitive government and cooperative government. However， using simple theoretical model is easily to overgeneralize the various and complicated governance practices. The complexity and diversity of commons or services faced by government， the intertwined coexistence of selfinterest and altruism in human nature and the diversified action situation constructed by institutions constitute the logical basis for the coexistence of competition and cooperation in intergovernmental relations. Therefore， we need to break the myth of theoretical model， resist the temptation to prescribe a panacea， and face diverse and complicated reality， so as to cumulate governance theory.

Key words： intergovernmental relations， competitive relations， cooperative relations， competitivecooperative relations