日本市町村合并中的民主參與：經(jīng)驗與啟示

肖盼晴

摘 要：基層建制單元調(diào)整是鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)、組織形式以及居民生活方式等方面發(fā)生的一次深刻變革。但實踐中未重視農(nóng)民意愿、行政化主導(dǎo)等原因，使其在推行過程中遇到了諸多問題。與日本的市町村合并相比，中國的合村并居存在缺乏法律規(guī)范、被動式參與、被代表式參與和參與動力不足等問題。日本市町村合并經(jīng)歷了由強制到自主的變化過程，居民的民主參與不斷擴(kuò)大，對中國走出合并困境具有重要的借鑒意義。在此基礎(chǔ)上，我國應(yīng)結(jié)合自身實際情況完善相關(guān)立法，明確合村并居過程中居民的參與權(quán)以及參與的程序、規(guī)則等內(nèi)容，為居民民主參與提供法律保障。同時，合村并居還應(yīng)尊重居民意愿，合理、審慎地推行“自下而上”的自主合并，并要不斷擴(kuò)大居民參與，使其有機(jī)會且有途徑在決策和監(jiān)督中表達(dá)自己的意愿。

關(guān)鍵詞：市町村合并;合村并居;民主參與;利益表達(dá)

中圖分類號：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-7168（2022）01-0087-09

以合村并居①為主要形式的農(nóng)村基層建制單元調(diào)整是改善鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)、加快農(nóng)村城市化的重要舉措。伴隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村空心化、土地房屋閑置等問題日益嚴(yán)峻，農(nóng)村公共服務(wù)和公共物品提供等方面也出現(xiàn)了嚴(yán)重不平衡。為了有效解決這些問題，2004年中央一號文件提出要進(jìn)一步精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和財政供養(yǎng)人員，積極穩(wěn)妥地調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制，有條件的可實行并村。2007年中央一號文件再次明確提出要治理農(nóng)村人居環(huán)境，搞好村莊治理規(guī)劃和試點，節(jié)約農(nóng)村建設(shè)用地。此后，全國各地相繼推行大規(guī)模的合村并居。但一些省市強推的“合村并居”②政策出現(xiàn)了諸多問題，其中最突出的是行政主導(dǎo)下過急、過粗的村莊合并沒有尊重農(nóng)民意愿和利益，甚至侵犯農(nóng)民權(quán)益，引發(fā)了公眾強烈的關(guān)注和批判。從2020年第七次人口普查數(shù)據(jù)可知，目前人戶分離已達(dá)49億人，比2010年增長88%以上③。在此背景下，以合村并居為主要內(nèi)容的基層建制單元調(diào)整將是鄉(xiāng)村振興的重要一環(huán)。而合并過程中保障居民的民主參與，使其充分表達(dá)自己的意愿，是保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的關(guān)鍵之所在。

一、文獻(xiàn)梳理與問題的提出

關(guān)于基層建制單元調(diào)整的研究主要集中于“為什么調(diào)整”“如何調(diào)整”這兩個問題。對于“為什么調(diào)整”，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為合并是為了增加地方稅收收入[1]（p.16），解決人口及權(quán)力管轄范圍的分散問題、提高地方政府的行政管理績效[2]（p.39-44），使地方政府成為實施其福利政策的工具，提高地方福利水平[3]（p.12），提高行政效率[4]（p.115）。關(guān)于“如何進(jìn)行調(diào)整”，學(xué)界主要將當(dāng)前的合并方式分為三類[5]。一是激進(jìn)型，例如，英國、瑞典的合并速度較快且力度大[2]（p.39）。二是折中型，多是采用“自愿+強制”的做法[6]（p.46）。三是緩和型，其典型案例是法國的“自愿合并”和美國的“立法+公民投票”方式[7]。關(guān)于合并的方式，有學(xué)者將其分為強制性合并、強制-民主性合并、自愿-民主性合并及自然性合并四種類型[7]，國內(nèi)學(xué)者將其分為擴(kuò)張式兼并、扶貧式兼并和聯(lián)合式兼并[8]。聯(lián)合式兼并又細(xì)分為鎮(zhèn)區(qū)吸納、強弱兼并、區(qū)域聯(lián)合三種方式[9]。

除此之外，對于建制單元調(diào)整后的效果，大部分學(xué)者認(rèn)為行政主導(dǎo)下的村莊合并沒有尊重農(nóng)民意愿和利益，會對村民自治造成一定程度的損害[10]。合村并居是對農(nóng)民意愿的忽視，合并之后難以形成內(nèi)在的整合，會侵害自然村內(nèi)生的自治[6]（p.46）。治理中民主與效率相互沖突、難以兼得，形成“二元悖反關(guān)系”[11]。民主與效率的爭議也是基層建制單元調(diào)整中的最大爭議，批評最多的是認(rèn)為農(nóng)村基本建制單元的合并重組將會有損民主，削弱國家民主的基礎(chǔ)[7]。從民主的視角來看，行政單位規(guī)模的擴(kuò)大會減少居民參與的渠道，使直接民主轉(zhuǎn)向代議制民主，影響居民與政府間的意見溝通[12]。村莊合并后村域半徑增大，攪亂了村莊內(nèi)部的辦事程序，村際利益矛盾和慣性思維沖突協(xié)商難[13]。建制單元調(diào)整給村級治理民主化也帶來巨大的挑戰(zhàn)，而且削弱了村莊的公共服務(wù)功能[14]。村組合并雖然節(jié)約了治理成本、提高了治理的效率，但削弱了民主[15]，也往往會忽視政治所需要的為公眾利益服務(wù)和對地方民主的強調(diào)[16]。

從世界范圍來看，基層建制單元調(diào)整的原因、方式和效果等都飽受爭議，各單元的重組過程也會遭受各種阻力和批評。我國學(xué)界的批判多是認(rèn)為村莊合并忽視居民意愿、有損民主。伴隨著城鎮(zhèn)化、老齡化和農(nóng)村空心化等一系列問題的加劇，“大村制”將是未來發(fā)展的必然趨勢。如何合理地、審慎地推行合村并居工作，是當(dāng)前背景下亟待探討的重要問題。其中，保障合并過程中的居民參與及其意愿的有效表達(dá)，是減少矛盾沖突、實現(xiàn)村莊合并良好效果的關(guān)鍵之所在。日本經(jīng)歷過比中國幅度更大的“合村并居”，也曾出現(xiàn)與中國類似甚至是更為嚴(yán)重的“合并后遺癥”。但經(jīng)過近半個世紀(jì)的調(diào)適，日本市町村合并的方式、程序等日趨完善，可以充分保障居民的民主參與和利益表達(dá)權(quán)利，從而使市町村合并成為改善鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要推動力，其經(jīng)驗教訓(xùn)對我國具有重要的啟示和借鑒意義。因此，本文將通過對日本三次市町村合并的考察，從比較的視角總結(jié)我國合村并居中存在的突出問題，并在借鑒日本經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對如何解決上述問題進(jìn)行深入探討。

二、從行政強制到居民主導(dǎo)：

市町村合并中民主參與的變化

日本的基層建制單元自1888年市町村制實施以來，經(jīng)歷了三次大的調(diào)整，即明治、昭和、平成三次大合并。三次市町村合并的方式和手段各不相同，大體可以分為兩類：一是強制合并，即國家通過制定法律等手段強制市町村進(jìn)行合并;二是自主合并，即合并與否由各市町村自主判斷和決定。從整體來看，日本的市町村合并經(jīng)歷了由強制到自主的變化過程。

（一）市町村合并方式的變遷

明治時期，日本政府以建立現(xiàn)代國家為目標(biāo)，但傳統(tǒng)自然村落作為履行教育、戶籍管理、征稅、土木等行政職能的單位規(guī)模過?、埽y以有效推行政府的各項政策。1888-1889年之間，在行政主導(dǎo)下，日本政府通過制定法律、行政強制等手段，以300～500戶為標(biāo)準(zhǔn)，在全國范圍內(nèi)強制推行大規(guī)模市町村合并。短短一年時間之內(nèi)，市町村的數(shù)量縮減為原來的五分之一左右⑤。明治政府雖然高效地實現(xiàn)了基層建制單元的調(diào)整，但整個過程缺乏居民的參與，居民對政府決策的接受度低。合并雖然取得了一定的效果，但在行政強制之下，村落共同體傳統(tǒng)的自治格局被打亂、村落自治能力被嚴(yán)重削弱，從而使治理成本增加。

20世紀(jì)50年代開始，日本又開始大力推行第二次市町村合并，即昭和大合并。1946年《憲法》以及1947年《地方自治法》等法律被相繼修訂和施行，官選知事變?yōu)楣x知事，這象征著戰(zhàn)后日本民主化、分權(quán)化地方行政體制的形成。在此背景下，國家需要建立與此相對應(yīng)的市町村體制[17]（p.327）。另外，為了新制中學(xué)校的設(shè)置和管理、自治體警察的運營、社會福祉、醫(yī)療保健和相關(guān)事務(wù)的開展，日本政府在1953年至1961年之間以人口規(guī)模8000人為目標(biāo)，推行第二次大規(guī)模的市町村合并，即昭和大合并。到1961年為止，日本的市町村數(shù)量減少了三分之二。合并存在一定的強制成本，往往會引發(fā)地方及其居民反對、政府決策難以貫徹等問題。鑒于此，昭和大合并不斷引入民主因素。1953-1956年之間實行的《町村合并促進(jìn)法》《新市町村建設(shè)促進(jìn)法》等系列法律使民主化程度不斷提升，特別是各市町村的自主選擇權(quán)有所增加，合并與否由各市町村自主判斷和決定，這大大降低了強制成本。但昭和大合并尚未建立完善的民眾參與機(jī)制，合并過程中居民參與度較低。

1999年日本開始施行地方分權(quán)一括法，機(jī)關(guān)委任事務(wù)制度被廢止，市町村的自由度擴(kuò)大，在此背景下，日本政府須建立自主、自立的市町村運營體制。因此，在廣域行政、地方分權(quán)、少子高齡化和行政改革等多層因素的影響下⑥，為了強化基礎(chǔ)自治體的財政基礎(chǔ)、提高行政效率，日本政府再次推行大規(guī)模的市町村合并，即平成大合并。合并之后由專業(yè)職員承擔(dān)村莊的行政管理工作，居民的服務(wù)體制進(jìn)一步得以充實和強化。與此同時，國家通過行政資源的調(diào)配，提高了政府行政和財政的效率。與之前相比，本次合并建立了完善的居民參與機(jī)制，以保障居民能夠參與合并的整個過程。例如，居民主導(dǎo)成立合并協(xié)議會，對合并事項展開協(xié)商;居民投票可以影響市町村議會的意思決定;合并過程通過各種渠道進(jìn)行公開、公示，接受民眾的監(jiān)督和質(zhì)疑[17]（pp.328-329）?？梢哉f，平成大合并是民眾主導(dǎo)、廣泛參與的一次基層建制單元改革。

（二）民主參與的擴(kuò)大化

通過以上考察可以看出，除明治大合并之外，另外的兩次合并都采用了自主合并的方式。特別是平成大合并通過確定參與范圍、參與制度化和拓展參與渠道等方式，使民主參與不斷擴(kuò)大。20世紀(jì)40年代開始，日本政府通過系列立法確定了市町村合并中居民參與的內(nèi)容、范圍和規(guī)則等內(nèi)容。例如，1947年《地方自治法》為了保障地方居民的政治參與、強化地方自治團(tuán)體的自主性和自立性，設(shè)置了擴(kuò)大地方議會的權(quán)限、首長公選、居民的直接請求和監(jiān)查請求等條款[18]（p.678）。之后，1953年《町村合并促進(jìn)法》⑦第10條規(guī)定轄區(qū)內(nèi)擁有選舉權(quán)的居民可以針對市町村建設(shè)規(guī)劃發(fā)表自己的意見，市町村界限的變更要由轄區(qū)內(nèi)有選舉權(quán)者投票決定。1956年《新市町村建設(shè)促進(jìn)法》第27條規(guī)定市町村境界變化由居民投票決定。2004年修訂的《市町村合并特例法》第4條規(guī)定了居民的合并請求權(quán)和請求設(shè)置合并協(xié)議會的權(quán)利。通過上述系列立法，市町村合并中居民的參與權(quán)可以得到充分保障。

除此之外，日本的全國市町村會⑧確立了市町村合并中民主參與的基本規(guī)則，并成為市町村自治體與政府溝通的重要媒介。各市町村綜合考慮當(dāng)?shù)貙嶋H狀況和對居民生活的影響等多重因素，由當(dāng)?shù)鼐用衽c政府部門經(jīng)過充分的討論之后再決定是否進(jìn)行合并[18]（p.682）。全國市町村會的中間斡旋，減少了政府自上而下的干涉，保障了市町村的合并自主權(quán)。另外，居民可以通過合并協(xié)議會和議會參與到合并的各個階段。合并過程中嚴(yán)格且縝密的規(guī)則和程序，使民主參與制度化、規(guī)則化，為居民自下而上參與市町村合并的決策提供了有力的保障。參與式政府最簡單的形式是公民投票，就是通過直接投票的方式來決定政策議題所要采用的方法[19]（p.47）。因此，市町村合并中引入了居民投票制，市町村是否合并、與誰合并由轄區(qū)內(nèi)的居民自主決定⑨。除居民投票之外，日本政府還通過引入網(wǎng)站公示、旁聽等多種方式拓寬居民的參與渠道。例如，每次會議時居民可以申請旁聽，并且會議的議程、內(nèi)容和決議等內(nèi)容都要在網(wǎng)站上進(jìn)行公示，居民可以通過網(wǎng)站留言、電子郵件、信件和電話等多種方式提出自己的意見，合并協(xié)議會定期對居民提出的質(zhì)疑進(jìn)行解答和公示，這些都是檢驗代表性的重要方式[19]（p.45）。如上所述，日本的市町村合并通過引入居民投票制和其他一系列的參與方式，大大拓展了居民的參與渠道，增強了代表性。

三、合并協(xié)議：居民意愿的

有效表達(dá)與實現(xiàn)

在市町村合并的過程中，日本政府通過確定參與范圍、參與制度化和拓展參與渠道等方式，使民主參與擴(kuò)大化，并且在意向表達(dá)、協(xié)議磋商和共識達(dá)成等環(huán)節(jié)使居民有機(jī)會充分表達(dá)自己的意見，從而維護(hù)自身利益。

（一）合并意向的表達(dá)

首先，居民有權(quán)選擇與誰合并。根據(jù)《市町村合并特例法》第4條的規(guī)定，轄區(qū)內(nèi)有選舉權(quán)者總數(shù)的五十分之一可以聯(lián)名向市町村長提出合并請求和合并對象。公民提供信息可以避免決策因建議不當(dāng)而造成的失誤，公民參與將會增強公民對于政府行為的理解，從而減少人們對政府機(jī)構(gòu)的批評，改善官僚遭到圍攻的困境[20]（p.115）。明治大合并之后，與誰合并完全由市町村自主決定，昭和大合并之后居民的參與度增加，可以聯(lián)名提出合并請求。民主參與的擴(kuò)大化不僅可以減少合并的阻力、提高合并的效率，而且也保障了合并過程中居民的參與權(quán)。

其次，居民有權(quán)決定如何合并。例如，居民可以請求設(shè)置合并協(xié)議會。根據(jù)《市町村合并特例法》等相關(guān)法律的規(guī)定，關(guān)系市町村范圍內(nèi)有投票權(quán)者總數(shù)的六分之一可以聯(lián)合署名請求進(jìn)行居民投票，決定是否成立合并協(xié)議會。如圖1所示，通過合并協(xié)議會的設(shè)置，居民可以參與合并的各個環(huán)節(jié)。收到居民合并請求之后，市町村長必須對合并請求進(jìn)行公示，之后還要遞交議會進(jìn)行審議，并報告都道府縣的知事。合并對象的市町村須在收到通知后90日內(nèi)予以答復(fù)是否愿意共同設(shè)置合并協(xié)議會，并要將結(jié)果公示。此外，是否設(shè)置合并協(xié)議會由該轄區(qū)內(nèi)有選舉權(quán)者投票表決，投票結(jié)果要進(jìn)行公示。若有效投票過半數(shù)以上贊成的話，該協(xié)議被看作是議會的決議。想要進(jìn)行合并的市町村須在各自的議會上進(jìn)行議決，決議通過之后成立合并協(xié)議會。在此過程中，每次會議內(nèi)容要進(jìn)行公開、公示，以便民眾了解事情的進(jìn)展情況。

（二）合并協(xié)議的磋商

合并協(xié)議的磋商過程在保障民主的同時，也兼顧效率。因此，合并協(xié)議會作為意思決定機(jī)關(guān)，要有一定比例的居民代表參加。但過于廣泛的撒網(wǎng)會使政策制定過程產(chǎn)生不必要的復(fù)雜化，因為普通居民往往不能準(zhǔn)確理解相關(guān)政策的要義，他們可能會對專業(yè)領(lǐng)域或者科學(xué)界認(rèn)定的政策質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)提出質(zhì)疑，阻滯改革創(chuàng)新。鑒于此，為了不影響合并協(xié)議的效率，居民代表的規(guī)模和人數(shù)應(yīng)控制在一定的比例范圍內(nèi)，而且參與決策的人應(yīng)是能夠提供重要信息或能夠輔助決策執(zhí)行的人[20]（p.47）。綜合考慮上述因素，在協(xié)議會中請求設(shè)置協(xié)議會的代表者的數(shù)量只有1～2名。除此之外，議員和學(xué)識經(jīng)驗者的數(shù)量占一半以上。協(xié)議會的會長從關(guān)系市町村議會的議員、議長、其他職員或者有學(xué)識經(jīng)驗者中選任，委員由關(guān)系市町村的議會議員、議長和其他職員來擔(dān)任。合并協(xié)議會這樣的人員結(jié)構(gòu)既避免了因廣泛撒網(wǎng)而造成的合并程序不必要的復(fù)雜化，又保證了公眾的民主參與，更有利于形成科學(xué)的合并協(xié)議。

合并協(xié)議會主要就新市町村的名稱、役所的位置以及事務(wù)事業(yè)的調(diào)整等與合并相關(guān)的事項進(jìn)行協(xié)商，并制定新市町村的建設(shè)計劃和建設(shè)方案。其審議過程要遵循以下三項原則。一是參與協(xié)商的人員規(guī)模適當(dāng)，保證每個人都能參與進(jìn)去且決策商討不會無休止地拖延下去[19]（p.79）。合并協(xié)議會規(guī)模約20人左右，這有利于成員充分發(fā)表自己的意見，也能避免因人員過多影響磋商的效率。二是重大事項需要居民投票決定。重大事項一般要進(jìn)行大型民意調(diào)查，根據(jù)調(diào)查結(jié)果形成決議，若民意調(diào)查顯示不支持合并或者不同意合并中某些事項則要中止合并或者重新協(xié)商。三是磋商的過程和結(jié)果接受民眾監(jiān)督。居民可以申請旁聽，并且會議的議程、內(nèi)容和決議要在網(wǎng)站公示，居民可以通過網(wǎng)站留言、電子郵件、信件和電話等多種方式提出自己的意見，合并協(xié)議會必須定期予以回應(yīng)。

如上所述，日本的市町村合并通過適當(dāng)規(guī)模的協(xié)商團(tuán)體、重大事項的民意表達(dá)機(jī)制和多渠道的公眾監(jiān)督，使居民可以通過多種方式參與合并協(xié)議的磋商過程，同時也能協(xié)調(diào)民主與效率之間的關(guān)系。

（三）合并共識的達(dá)成

合并協(xié)議會要花費大量時間和精力促使市町村內(nèi)居民達(dá)成合意，若無法形成統(tǒng)一意見則會終止或中止合并。首先，合并過程中每個事項都要形成統(tǒng)一意見才能實現(xiàn)合并，若無法形成合意則終止或中止合并。合并協(xié)議會要對重要事項的協(xié)議決定、新市基本計劃的制定、合并協(xié)定項目的協(xié)議、四個基本項目（合并的方式、合并的日期、新市的名稱、事務(wù)所的位置）等二十多項內(nèi)容進(jìn)行審議，每一項都要形成合意，最終才能實現(xiàn)合并。如圖3所示，根據(jù)總務(wù)省的統(tǒng)計數(shù)據(jù)可知，在協(xié)商過程中未形成統(tǒng)一意見是未實現(xiàn)合并的最主要原因。其次，協(xié)議結(jié)果須在網(wǎng)站上公示，接受民眾的意見和建議。合并協(xié)議會在限制協(xié)商團(tuán)體規(guī)模的同時，為防止更廣泛公共利益的缺失，需要接受公民廣泛的監(jiān)督和質(zhì)疑。公民或公民團(tuán)體的參與為決策帶來了更多有效信息，提高了決策質(zhì)量。最后，協(xié)議會的決議以及制定的規(guī)劃，要分別在關(guān)系市町村的議會進(jìn)行議決，然后由都道府縣報總務(wù)大臣才能產(chǎn)生效力。

四、借鑒與啟示

隨著城鎮(zhèn)化、老齡化和農(nóng)村空心化等一系列問題的加劇，“大村制”將是未來發(fā)展的必然趨勢。如何審慎推行合村并居工作，是當(dāng)前背景下亟待探討的重要問題。對此，日本市町村合并的經(jīng)驗對我國具有重要的啟示和借鑒意義。

（一）中國的合并困境

當(dāng)前廣泛推行的合村并居是鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)、組織形式以及居民生活方式等方面發(fā)生的一次深刻變革，是城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的體現(xiàn)，但操作過程中的“一刀切”、未重視農(nóng)民意愿、形式主義和行政化濃厚[21]等原因，使其在實際推行中遇到了諸多問題。與日本的市町村合并相比，我國的合村并居主要存在以下三方面突出問題。

第一，缺乏法律規(guī)范。我國《村民委員會組織法》以及《行政區(qū)劃管理條例》未對行政村合并的具體程序規(guī)則作出明確規(guī)定，僅規(guī)定合并方案由村民會議或者村民代表會議討論決定。各省市的實施方案和指導(dǎo)意見多是籠統(tǒng)地規(guī)定了制定方案、宣傳引導(dǎo)、清產(chǎn)核資、撤銷合并和檢查驗收等幾個簡單步驟。從各地實踐來看，合并的過程較短，整個過程一般不到半年時間，甚至很多地方具體的實施階段僅一個月左右。在這樣過短、過急、過粗糙的過程中，居民很難有機(jī)會表達(dá)自己的意見。

第二，合村并居意愿非自發(fā)形成，而多是被動形成。政府根據(jù)上級的政策文件以及當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況制定合并規(guī)劃，之后再自上而下地進(jìn)行強度較大的動員和說服，甚至是強制。當(dāng)?shù)卣脧V播、互聯(lián)網(wǎng)、微信、短信、標(biāo)語、傳單等多種方式，宣傳引導(dǎo)村民認(rèn)識撤村并村的緊迫性和重要性，動員其積極參與、支持此項工作。另外，可以說合并過程中居民意志的表達(dá)是一種“被代表式參與”?！洞迕裎瘑T會組織法》規(guī)定，由村民會議形成合并的意思決定。但在實踐中，很難在一個行政村范圍內(nèi)召開村民會議。因此，大部分村民難以參與到合并決議中，取而代之的是村民代表會議。

第三，居民參與的動力明顯不足。在中國農(nóng)村，集體所有土地多是以村民小組為單位進(jìn)行調(diào)整，醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等是由國家來提供，與行政村的關(guān)系不大。加之，合并過程過急、過短，居民不能充分理性地分析合并的利弊，因此多數(shù)居民認(rèn)為村莊合并與自身利益關(guān)系不大，這導(dǎo)致了村民的參與動力不足。

（二）日本的啟示與借鑒

通過以上對日本市町村合并的考察和比較可以看出，我國合村并居中的居民參與是行政主導(dǎo)下的弱參與。對于解決我國合村并居中的突出問題，日本市町村合并中不斷使民主參與擴(kuò)大化的經(jīng)驗具有重要借鑒意義。

一是強化立法保障。立法是居民民主參與的重要保障，應(yīng)通過立法明確合村并居過程中居民的參與權(quán)以及參與的程序、規(guī)則等內(nèi)容。日本在推行市町村合并過程中通過立法確定了市町村合并的基本方案、推進(jìn)方式和期限等內(nèi)容，并確立了居民投票權(quán)、居民的合并請求權(quán)和請求設(shè)置合并協(xié)議會的權(quán)利。而與此相比，我國雖在大力推行合村并居的工作，但除《村民委員會組織法》中幾條概括性的規(guī)定外，現(xiàn)行法律對居民參與權(quán)、參與程序等尚無具體的、可操作性的規(guī)定，相關(guān)立法亟須完善和保障。

二是拓寬參與渠道。擴(kuò)大居民的參與權(quán)，使其有機(jī)會且有途徑表達(dá)自己的意見，維護(hù)自身利益。被動性的參與也能影響政府的決策，但與公民積極性的參與（如與他人合作解決問題）相比，其影響政府決策的效能較低[22]。只有尊重農(nóng)民意愿，給予農(nóng)民足夠的選擇時間和空間，才真正有利于農(nóng)民的發(fā)展。因此，要不斷拓展合村并居過程中居民的參與機(jī)會，保證政府的行動鑲嵌于社會之中，而不是將政府意志強加給社會和公民，這樣才能更好地發(fā)揮和強化社會的作用。居民參與合并決策的整個過程，可以大大提高居民對合并決議的接受度，從而有利于合并決議的執(zhí)行，降低合并成本，更有利于保護(hù)轄區(qū)內(nèi)居民的權(quán)益。除此之外，在擴(kuò)大參與的同時還應(yīng)兼顧民主與效率的關(guān)系。自下而上的自主合并應(yīng)是主要的合并方式。自上而下的強制合并效率較高，但存在一定的強制成本，且容易使民主受損。因此，合并的意愿應(yīng)由居民自發(fā)產(chǎn)生，而不是政府強制形成。自下而上的自主合并有利于保障民主且可以降低合并成本，但合并效率往往不高，如何提高效率又成為亟待解決的重要問題。借鑒日本市町村合并的經(jīng)驗，在意向表達(dá)、協(xié)議磋商和共識達(dá)成等環(huán)節(jié)，設(shè)定限定條件和程序，可以提高效率。通過對合并協(xié)商的人員構(gòu)成、規(guī)模的控制，以及對協(xié)商程序的規(guī)范等可以調(diào)整效率與民主間的關(guān)系，為基層建制單元實現(xiàn)良好治理效果奠定基礎(chǔ)。

三是接受監(jiān)督和質(zhì)疑。鑒于當(dāng)前中國農(nóng)村的實際狀況，召開村民大會面臨人員不齊、無會議場地等現(xiàn)實困難，村民代表會議成為主要決策機(jī)構(gòu)和決策形式。代表會議雖然可以提高效率，但容易導(dǎo)致更廣泛的公共利益的缺失。因此，在限制協(xié)商團(tuán)體規(guī)模的同時，為防止更廣泛公共利益的缺失，合村并居過程中應(yīng)該建立多渠道的監(jiān)督體系，并要保持各渠道的暢通，以接受公民廣泛的監(jiān)督和質(zhì)疑。這樣可以為合并的決策帶來更多有效信息，提高決策質(zhì)量，從而有助于合理、審慎地推行基層建制單元調(diào)整工作。

注釋：

①合村并居，又被稱為“撤村并居”“遷村并點”“村莊合并”，是指為了改革落后的農(nóng)村結(jié)構(gòu)和管理體制、集約農(nóng)村土地、改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活環(huán)境，而將鄰近的自然村進(jìn)行合并的綜合改革措施。

②1985年至2018年間，我國行政村總數(shù)從941萬個減少到542萬個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)從721萬個減少到315萬個。參見https：//data.stats.gov.cn/easyquery.htm？cn=C01。

③如最近被廣為關(guān)注的山東省的合村并居工作。2014年9月所頒布的《山東省農(nóng)村新型社區(qū)和新農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃（2014—2030）》，對全省農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)的目標(biāo)、發(fā)展規(guī)劃與路徑、主要任務(wù)和措施，作了更加具體明確的界定。其中該規(guī)劃將農(nóng)村新型社區(qū)界定為“在規(guī)劃引導(dǎo)下農(nóng)村居民點集中建設(shè)，形成具有一定規(guī)模和產(chǎn)業(yè)支撐、基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施完善、管理民主科學(xué)的農(nóng)村新型聚落形態(tài)”。所建設(shè)的新型社區(qū)主要分為城鎮(zhèn)聚合型和村莊聚合型兩大類。目標(biāo)是到2030年，山東省將建設(shè)7000個農(nóng)村新型社區(qū)，其中城鎮(zhèn)聚合型3000個、村莊聚集型4000個;建設(shè)中心村5000個，保留基層村25000個。這意味著在近15年時間內(nèi)，將有一半的行政村被合并。參見《山東省農(nóng)村新型社區(qū)和新農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃（2014—2030）》（公示稿），http：//www.Dzwww.com/2014wzsd/zc/ggtz/201409/t20140904_10966666.htm，20140904。

④根據(jù)1886年底的統(tǒng)計，日本全國近七成以上的町村戶數(shù)不足100戶，日本全國町村數(shù)約為71573個，戶數(shù)在百戶以下的有48420個，其中只有名稱而無人居住的村有801個。

⑤參見日本総務(wù)?。簬谟蛐姓渴蓄搴蟻?，http：//www.soumu.go.jp/kouiki/kouiki.html。

⑥根據(jù)日本農(nóng)林水產(chǎn)省近年的報告，日本農(nóng)業(yè)就業(yè)人數(shù)不斷減少。由于高齡化、城市化等原因，繼續(xù)留在農(nóng)村生活的農(nóng)民不斷減少，農(nóng)村共同體走向了解體。參見http：//www.maff.go.jp/kanto/nouson/sekkei/no_nippon/03.html。

⑦1956年9月30日《町村合并促進(jìn)法》失效。

⑧日本全國市町村會是連接政府與地方自治團(tuán)體的中介，其雛形是1920年成立的全國町村長會議，1947年8月正式改名為全國町村會。全國市町村會的主要工作一是為了實現(xiàn)地方自治的振興和發(fā)展，參加各種調(diào)查和研究;二是向政府、國會表達(dá)意愿，參加地方行政相關(guān)的各種政府審議會。在平成大合并之初的2000年至2003年之間，全國市町村會對于市町村合并方案的討論多是采用緊急決議、特別決議等方式，以應(yīng)對合并中出現(xiàn)的問題。與此同時，2001年召開町村自治確立全國大會，提出市町村的合并要由關(guān)系市町村自主判斷，國家和都道府縣都不能強制或者干涉等原則。

⑨日本現(xiàn)行法規(guī)定的居民投票制度共有四項：一是憲法第95條規(guī)定的地方自治特別法的制定;二是地方自治法規(guī)定的議會的解散、議長議員的辭退;三是核污染、產(chǎn)業(yè)廢棄物處理場;四是市町村合并等重要事項以及《市町村合并特例法》規(guī)定的合并協(xié)議會的設(shè)立等事項。對于居民投票制度學(xué)界存在不同的意見，有的學(xué)者認(rèn)為地方自治采用的是二元代表制也就是間接民主制，不贊成導(dǎo)入居民投票制度，或者即使投票也只是起到咨詢作用而不是決定作用。與此相對，也有學(xué)者認(rèn)為居民投票等直接民主的形式與間接民主并不是對立的，而是相互補充。1948年修訂的《地方自治法》、1953年的《町村合并促進(jìn)法》、1956年的《新市町村建設(shè)促進(jìn)法》這三部昭和時期的重要法律都規(guī)定了市町村合并的居民投票制度。在此之后，平成時期的“合并三法”也規(guī)定了居民投票制度。

⑩根據(jù)日本總務(wù)省公布資料整理，參見http：//www.soumu.go.jp/kouiki/kouiki.html。

從總務(wù)省的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，在平成大合并的最初的三年內(nèi)，各個市町村還處于觀望狀態(tài)，設(shè)置合并協(xié)議會的數(shù)量較少。2002年至2004年間合并協(xié)議會設(shè)置的數(shù)量最多，實現(xiàn)合并的件數(shù)也最多。但2005年開始合并協(xié)議會的數(shù)量開始減少，合并件數(shù)也大幅減少。由此可見，合并協(xié)議會的設(shè)置很大程度上提高了合并的效率。

參考日本總務(wù)省資料http：//www.soumu.go.jp/kouiki/kouiki.html;參考都道府縣市町村網(wǎng)站https：//uub.jp/upd/ugplst.html。

例如，館林市·板倉町合并協(xié)議會共24名成員，其中有議員6名、學(xué)識經(jīng)驗者7名、請求設(shè)置協(xié)議會的代表者1名;前橋市·富士見村合并協(xié)議會共22名成員，其中有議員6名、學(xué)識經(jīng)驗者11名。

例如，東彼杵郡、與那國町、大河原町、亙理町等地方團(tuán)體因為多數(shù)居民不贊成合并或者不同意合并中的某些事項，而導(dǎo)致合并終止。

圖3是根據(jù)日本總務(wù)省對1999年4月1日-2007年8月6日間，未實現(xiàn)合并的1252個團(tuán)體所做的調(diào)查結(jié)果整理而成。

通過決議之后，關(guān)系市町村長向都道府縣知事提出合并申請。都道府縣的知事收到申請之后，提交都道府縣議會議決，做出合并的決定，并向總務(wù)大臣呈報?？倓?wù)大臣發(fā)出合并告示，合并發(fā)生效力。

《村民委員會組織法》第3條規(guī)定，村民委員會的設(shè)立、撤銷、范圍調(diào)整，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府提出，經(jīng)村民會議討論同意，報縣級人民政府批準(zhǔn)。第22條規(guī)定，召開村民會議，應(yīng)當(dāng)有本村十八周歲以上村民的過半數(shù)，或者本村三分之二以上的戶的代表參加，村民會議所作決定應(yīng)當(dāng)經(jīng)到會人員的過半數(shù)通過。第25條規(guī)定，人數(shù)較多或者居住分散的村，可以設(shè)立村民代表會議，討論決定村民會議授權(quán)的事項。

例如，從官方公布的相關(guān)文件看，湖南省桂陽縣2015年10月-2016年3月，完成144個行政村的合并，涉及人口達(dá)50萬人左右。陜西省的行政村撤并從2018年1月開始，至2018年3月結(jié)束。浙江省黃巖區(qū)行政村撤并從2018年7月開始，到2018年9月基本結(jié)束。浙江麗水市的時間略長，2018年9月開始，到2019年6月底完成。山西省臨汾市的行政村撤并從2017年7月初開始，至12月底結(jié)束。忻州市的撤并行政村試點工作在2017年11月份開始，當(dāng)年年底結(jié)束，其中組織實施階段僅1個月。柳林縣自2018年6月中旬開始，2018年9月底結(jié)束。

《忻州市人民政府辦公廳關(guān)于忻州市撤并行政村試點的實施意見（忻政辦發(fā)〔2017〕223號）》《關(guān)于印發(fā)<東莞市村（社區(qū)）規(guī)模調(diào)整工作指導(dǎo)意見>的通知（東府辦〔2013〕71號）》《中共麗水市委麗水市人民政府關(guān)于開展行政村規(guī)模調(diào)整優(yōu)化工作的指導(dǎo)意見》《關(guān)于下發(fā)<臨汾市行政村撤并試點工作的實施方案>的通知（臨市民發(fā)〔2017〕81號）》《柳林縣人民政府關(guān)于柳林縣實施撤并行政村工作的指導(dǎo)意見》等政府公告、文件，規(guī)定了動員民眾支持合村并組的策略和方式。

從筆者在安徽許嶺鎮(zhèn)、山東相公莊、云南大具鄉(xiāng)、江蘇胥河鎮(zhèn)等地的調(diào)研情況來看，很多村民甚至不知道本村何時合并、新村名以及合并之后的范圍等基本事項。

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[責(zé)任編輯：賈雙躍]

Abstract： The unit adjustment of grassroots organizational system is a profound change in rural social structure， organizational form and resident’s life style， etc. However， due to the lack of attention to the farmers’ willing and the leading of administration in practice， it has encountered many problems in the process of implementation. Compared with the merger of municipality of Japan， some problems exist in the process of village combination in China， such as lack of legal norms， passive participation， representative participation and lack of motivation， etc. The merger process of towns and villages in Japan has undergone a process from coercion to autonomy， and the residents’ democratic participation has been expanding. Based on this， we should enhance the relevant legislation and clarify the residents’ right of participation， the procedure and rules of participation， so as to provide legal guarantee for residents’ democratic participation. We should respect the wishes of the residents， carry out “bottomup” selfintegration in a reasonable and prudent way， and expand the residents’ right of participation so that they have the opportunity and means to express their views in decisionmaking and supervision.

Key words： municipality of Japan merger， village merger， democratic participation， interest expression