村“兩委”選舉面臨的現(xiàn)實困境與解決路徑研究
——以河北省M村為例

李芝語，王 敬

（河北經(jīng)貿(mào)大學公共管理學院，河北 石家莊 050051）

村級民主選舉的推行調(diào)動了農(nóng)民的政治熱情，極大地促進了農(nóng)村社會生活的穩(wěn)定發(fā)展，是農(nóng)村基層民主建設(shè)的重要內(nèi)容之一。村民自治實現(xiàn)以來，社會各界對村級民主選舉的關(guān)注度不斷增加，村級民主選舉中的問題也逐漸呈現(xiàn)出來。賀雪峰[1]、李婷[2]等人從村莊派系與派性角度出發(fā)，分析村兩委選舉中存在的問題；廉如鑒[3]、時樹菁[4]等人對選舉中村“兩委”的博弈行為進行分析，以期解決“兩委”矛盾，達到“兩委”職權(quán)劃分的效果；部分學者將“兩委”看作一個整體，分析村莊中村干部存在的貪腐、賄選等違法行為，提出具體的解決對策[5]。本文認為，無論從哪個角度進行研究，只有將村莊具體選舉狀況與村級治理聯(lián)系起來分析，才能更有針對性地提出解決對策。因此，筆者選取河北省M村作為個案，對村“兩委”選舉面臨的困境進行分析。

M村地處平原地區(qū)，共837口人，有2415畝土地，其中可耕種土地1200畝，村民主要種植玉米、小麥和花生等農(nóng)作物，地方政府對M村所在地區(qū)投入資源較少，是典型的農(nóng)業(yè)維持型村莊[6]。M村屬于以華北地區(qū)為代表的小親族村莊類型，村莊內(nèi)部有眾多互不統(tǒng)攝的超家庭認同與行動單位，因此村莊內(nèi)部是分裂的[7]。M村地處河北省東南部，京津石（石家莊）三角中心，既是環(huán)渤海開放地帶，又是內(nèi)陸開放前沿。地理位置的特殊性為村民提供了外出務(wù)工的方便，因此村莊內(nèi)部存在“空心化”現(xiàn)象。

分析整理關(guān)于村“兩委”選舉問題的研究，筆者發(fā)現(xiàn)，結(jié)合某一村莊的選舉情況進行的研究較少，在這少部分個案研究中，大多是對資源型農(nóng)村[8]的選舉情況進行探究，對農(nóng)業(yè)維持型村莊的研究較少。本文選取農(nóng)業(yè)維持型村莊M村進行研究，分析M村選舉面臨的困境，提出相應的解決路徑。

一、村“兩委”選舉面臨的現(xiàn)實困境

（一）選舉程序困境

M村面臨的選舉困境主要體現(xiàn)在選舉過程中存在一些違法違規(guī)行為，不能發(fā)揮選舉的公平性和競爭性。在2012年之前，村莊的集體經(jīng)濟資源比較有限，村干部成員獲利機會較少，因此，當時M村職位競爭不激烈，選舉情況較為簡單。當時在職的村主任李GQ連任三屆、村支書李YT連任兩屆，在任期間沒有貪污等違法行為，村民大都信任和擁護當時的村干部。M村歷年來的傳統(tǒng)就是村主任當家做主，掌握實權(quán)；村支書只是虛職，不負責村莊事務(wù)。隨著國家對農(nóng)村的投入力度加大，村莊扶貧資金、公共設(shè)施建設(shè)投入以及農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展項目等資源的增加，村主任職位的競爭也變得激烈起來，出現(xiàn)了村干部公共權(quán)力“商品化”現(xiàn)象。在2012的選舉中，李JX以50元一票的價格購買村民手中的選票，想要競爭村主任一職，并且向村民承諾上任后為村里建水庫、修管道；承諾為部分生活困難的村民辦低保。最后，李JX獲勝，成功當選M村村主任。

“李GQ年紀大了，也不可能當一輩子村長。李JX想當（村長），他告訴我們選他，一張票50塊錢，我們家算上兩個老人就是200塊錢。當時覺得選誰都是一樣的，沒什么區(qū)別，反正也收了錢，就選他了?！保ɡ頢H訪談，女，59歲）

自2012年李JX以賄選的手段當選后，這種風氣就在M村傳播開來，之后的兩次選舉中，李JX都以賄選的手段當選。值得一提的是，在2018年的選舉中，村民李LB由于不滿李JX的行為與李JX競選村主任一職。村莊選舉的1/3現(xiàn)象，即“自己的鐵票”，給100元；“中間搖擺票”，給200元；“對方鐵票”，不必收買。雙方都對部分村民作出承諾，比如辦低保、修路等。最后，李JX 432票，李LB371票，其他人11票（參與選舉814票，棄選23票），李JX獲勝，仍然擔任村主任一職。

“聽說之前的一次選舉中，李JX聯(lián)合政府的人在選票上做記號，我們拿戶口本領(lǐng)取選票的時候他們會記錄誰家拿了多少序號的選票，這樣最后能知道誰選他們了，我們?yōu)榱吮苊饴闊?，拿了誰的錢就會選誰，要不然也不會收人家的錢。”（李ST訪談，男，48歲）

選舉之前的賄選行為以及選舉過程中的違規(guī)行為破壞了選舉的規(guī)則，使真正的民主選舉變了“味”。在接下來的選舉中，如何選出一個德才兼?zhèn)涞摹邦I(lǐng)頭人”是M村面臨的一大困境。

（二）人員困境：選民公共參與能力低

村級換屆選舉的順利進行離不開村民的參與和支持，部分村民常年在村中居住，還有部分村民在外務(wù)工。常年在村中居住的村民大多是婦女、孩子、老人，他們以務(wù)農(nóng)為主，思想素質(zhì)以及文化程度不高，容易受到小微利益的拉攏，對村莊事務(wù)的參與熱情較低。另外，他們也很難對村“兩委”的行為形成監(jiān)督和制約作用。

在外務(wù)工的人員多是有文化、有才能的青壯年勞動力，但他們中有能力且有意愿參選的人并不多，大多人不愿參與選舉競爭。因為他們常年外出務(wù)工，不在村中居住，錯過了了解村莊事務(wù)的最佳時機，也缺乏群眾基礎(chǔ)及強大的經(jīng)濟實力，很難被選上。對于這部分人來說，他們參與村莊政治的欲望很弱。

“他們想當（村長）的人都爭紅了眼，但對我們來說，選誰都一樣，都是選之前都說得好聽，選上之后就不一樣了?！保ň幼∪藛TA訪談，男，51歲）

“上次選的時候都來拉票了，都答應了，但是都沒收錢。到選的時候，我們就沒自己去拿票，讓李Z（李LB的支持者）幫我們拿的，我們不選他（李JX），但是也不得罪他（李JX）。不一定誰會當選，所以我們也不找那個麻煩。”（居住人員B訪談，女，45歲）

“在外邊干了這些年活，對村里的好多事都不知道，也不會想去當村長，白花半天錢也不一定能選上①這里“花錢”指賄選耗費的資金。。而且當村長也不是省心的事，還不如在外邊打工掙個錢?！保ㄍ獬鋈藛TA訪談，男，41歲）

M村的村莊空心化現(xiàn)象更多體現(xiàn)在人口空心化，其次才是經(jīng)濟空心化、文化空心化以及基礎(chǔ)設(shè)施的空心化。這種現(xiàn)象使M村陷入了“誰選

舉”“選舉誰”的困境[9]。

（三）制度落實困境

《中華人民共和國村民委員會組織法》自1998年11月4日施行以來，在2010年以及2018年進行了多次的修訂與完善，目的便是為了保障農(nóng)村村民實行自治，發(fā)展農(nóng)村基層民主。村莊選舉以及村莊事務(wù)的管理要根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》的規(guī)定進行。但由于村民文化水平普遍不高，工作人員很難將制度要求一一告知村民。2021年3月、4月，正值選舉前的準備階段。在訪談過程中發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)村民不了解《中華人民共和國村民委員會組織法》中的規(guī)定以及選舉的相關(guān)制度。村干部也沒有重視相關(guān)制度的規(guī)定，賄選行為不但存在且手段不斷翻新，村莊賬目模糊不清等現(xiàn)象多有存在，選舉程序也不規(guī)范、不嚴格。換屆選舉相關(guān)制度的制訂是為了對選舉形成制度約束，保障村民的權(quán)力，但由于制度規(guī)定沒有得到充分落實，使之不能發(fā)揮應有的作用。

二、村“兩委”選舉困境的原因分析

（一）經(jīng)濟利益的驅(qū)使

在社會生活中，人們之所以從事政治活動，其根本動因在于實現(xiàn)自己的利益要求[12]。M村村主任李JX的賄選行為也是如此，通過賄選的手段達到當選的目的，又通過當選的方式獲取經(jīng)濟利益。所獲得的經(jīng)濟利益是支撐其進行賄選的資本，也是驅(qū)使其進行賄選的動力（見圖1）。

圖1 M村賄選行為循環(huán)

通過對訪談內(nèi)容的整理，筆者發(fā)現(xiàn)該村村主任主要以做假賬、虛報項目、吃回扣等方式獲取利益。貪污金額主要涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費、道路工程款、危房補助費以及其他費用。村主任李JX主要利用做空賬和假賬的方式，將用于村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的五萬元據(jù)為己有；政府規(guī)定2020年3月份將資金下發(fā)使用，但3月之后并沒有投入鄉(xiāng)村建設(shè)中去，村民對此也并不知情。

“我們村的賬目是不公開的，即使公開了也沒有人去看，因為我們都知道賬目是不清楚的。之前我看過一次他們的賬目，都是糊弄事，比如他們寫的：‘買螺絲釘8元，餐費90元’，這都是有問題的?！雹偈茉L者認為，這個錢可能就是借著去辦公事的名義，村干部李JX吃喝用了；另外，這筆錢不一定真正花了，也可能是將錢貪污后要做假賬補齊賬戶上缺失的數(shù)目。（李YC訪談，男，65歲）

村主任李JX涉及貪污金額比較大的是政府下發(fā)的道路工程款。政府撥款共計23萬元，但實際花費（或記賬）不足兩萬元。還有一些小額的費用也經(jīng)常出現(xiàn)賬目不明晰的情況。

“聽說當時上報的是重新修路，政府按重新修路的標準批的款，但他們就把壞的地方補了補，沒有重新修。這些事我們一開始也不知道，都是后來被劉TJ告發(fā)了之后查出來的?！保ɡ頨C訪談，女，48歲）

經(jīng)濟利益的驅(qū)使是村主任李JX做出違法行為的直接原因，其根源也與其文化水平、政治素質(zhì)低下及法治觀念淡薄，有很大關(guān)系。

（二）村民思想認識不到位

M村中長期居住的大多是婦女、老人以及孩子，他們大多文化素質(zhì)不高，生活在自己的“小圈子”中，對村莊政治事務(wù)關(guān)注過少。正是這樣，村民容易受到小恩小惠的影響，加上自身能力的限制，很難對村干部的行為進行監(jiān)督，使村干部可以肆無忌憚地為自己謀取利益。面對“小微”利益的誘惑時，村民難以顧全大局，以長遠的眼光看待換屆選舉。另外，他們大多抱著“不找麻煩”的心態(tài)處事，這也是導致賄選現(xiàn)象出現(xiàn)的原因之一。M村村民對危房補助費用的態(tài)度更加印證了這一點。

M村共有15個危房補助的名額，政府以每戶8000元的標準進行補貼，但實際上村民只收到6000元用于修補房屋，剩余的2000元要給村主任作為回報。

“在申請危房補助款之前就說好，辦下來要給村主任2000塊錢，要不然就不給你辦，他不給辦的話自己也沒辦法去辦。”（獲危房補助者張ZL訪談，女，68歲）

當?shù)卣笪７垦a助款“只能花超，不能花少”，也就是說，8000元的費用要都用于房屋改造上，不能把用于危房補助的錢用在其他地方，要保證房屋的質(zhì)量。M村村民收到的危房補助款只有6000元，有2000元沒有用于房屋改造。即便如此，村民還是會答應村主任的要求，一方面自己本身獲利，另一方面他們也不愿因此得罪村干部，給自己找麻煩。在面對爭取國家政策普惠性資源時，村民被村干部“裹挾”并與村干部形成“合謀”。

（三）選舉制度落實不到位

村莊換屆選舉關(guān)系每一個村民的切身利益，為使群眾真正了解、參與、支持選舉，需要在選舉之前以不同的形式將選舉程序、選舉要求等相關(guān)制度宣傳到位，以達到“人人了解、人人支持、人人參與”的效果，這就需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員以及村干部的共同努力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村莊選舉工作支持、重視，才會引起村干部的重視。在M村的換屆選舉中，負責監(jiān)督的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員忽視了選舉的重要性，沒有做到有效監(jiān)督。其次，村干部沒有將換屆選舉中的相關(guān)制度宣傳到位，村民難以真正了解換屆選舉的重要性，村莊內(nèi)部沒有形成積極選舉的氛圍。

三、村“兩委”選舉問題的解決路徑

（一）協(xié)調(diào)各方，加強監(jiān)督

當村“兩委”的權(quán)力范圍不斷擴大，可獲取資源不斷增加，又沒有受到有效的制約時，必然導致權(quán)力的濫用。因此，形成一個有效的監(jiān)督機制對村“兩委”工作的開展至關(guān)重要，這需要多方力量協(xié)同參與，共同監(jiān)督。

要加強對M村村主任的監(jiān)督，需要村民、村“兩委”成員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的共同參與。首先，可以由鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委組建一個“村民監(jiān)督小組”，并賦予他們查看村莊賬目的權(quán)力?！按迕癖O(jiān)督小組”由村莊中不同村民小組的成員組成，形成一個第三方的中立組織，對村莊賬目進行監(jiān)察。其次，加強“兩委”之間的相互監(jiān)督。由于M村歷來的傳統(tǒng)都是村主任“當家作主”，所以村主任可以肆無忌憚地謀取私利。最后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政部門也要加強對村“兩委”工作的制約。M村村主任賄選、貪污等違法行為沒有在第一時間被相關(guān)部門制止，一方面是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委工作效率不高，沒有及時做出行動；另一方面是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)個別工作人員被M村村主任收買，對其違法行為持默認態(tài)度。因此，可以將鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政相關(guān)負責人的業(yè)績考核與其管轄范圍內(nèi)的村莊治理效果結(jié)合起來，促使其認真負起對村干部的監(jiān)督責任。

（二）加強對村干部的教育，提升村民素質(zhì)

首先，提升村民的素質(zhì)。M村村民的綜合素質(zhì)普遍偏低，政府部門以及村委會要選擇簡單、易懂的宣傳方式對村民進行定期的培訓教育。培訓教育工作可以從兩個方面進行：一方面，每隔3個月舉辦一次法律常識的培訓，使村民知曉最基本的法律知識，做到“知法”“懂法”，明辨是非。另一方面，在每次換屆選舉之前，向村民普及換屆選舉的相關(guān)制度政策，教育村民不能被眼前的利益誘惑，要選出真正有能力、有品德的“當家人”。

其次，有針對性地對村干部進行教育，提升村干部的素質(zhì)。通過訪談、調(diào)查發(fā)現(xiàn)，M村干部的違法現(xiàn)象多為貪污、賄選等。因此，在教育培訓時可以列舉類似違法案例，幫助村干部樹立“不敢貪，不能貪”的意識，擔當好“領(lǐng)頭人”的角色。

（三）加大宣傳力度

目前，要將現(xiàn)有的選舉制度以及其他相關(guān)的政策法規(guī)宣傳到位。一方面，在制度宣傳上，可以借鑒溫州市的宣傳辦法，將換屆選舉的相關(guān)規(guī)定以圖文并茂的形式，張貼到村頭巷尾[13]。加大力度宣傳《中華人民共和國村民委員會組織法》的相關(guān)內(nèi)容，不僅可以逐漸糾正村民錯誤的選舉觀念，也有助于幫助村民樹立法律意識。另一方面，整合現(xiàn)有資源，將村務(wù)公開欄充分利用起來。將村莊財務(wù)的收支情況、基礎(chǔ)建設(shè)的投資使用以及扶貧資金的使用情況等信息及時公開，落實《中華人民共和國村民委員會組織法》中“村民委員會實行村務(wù)公開制度”的規(guī)定。

四、結(jié)語

村級換屆選舉是農(nóng)村民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容之一，促進了農(nóng)村社會主義物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)。通過對河北省M村換屆選舉的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，選舉中賄選行為盛行、選民公共參與能力較低、選舉規(guī)定難以規(guī)范落實等問題的存在，是村民民主自治難以真正實現(xiàn)的重要原因。只有從上級黨政部門到基層群眾上下一心，共同努力，營造出良好的選舉氛圍及公平公正的選舉環(huán)境，才能使基層民主選舉順利進行。