加快專項債券項目實施進(jìn)度提高專項債券資金使用效益

■張群獅 林建龍 李 忠

專項債券作為財政政策的重要工具，發(fā)揮了穩(wěn)投資、補(bǔ)短板、惠民生、促消費、擴(kuò)內(nèi)需和防風(fēng)險的積極作用，對統(tǒng)籌新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，應(yīng)對當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力，推動經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行具有重要意義。

為加快專項債券資金支出進(jìn)度，推動落實好黨中央及省委省政府“穩(wěn)經(jīng)濟(jì)一攬子政策措施加快專項債券發(fā)行使用”等各項工作，2022年2月，山西省財政廳印發(fā)了《關(guān)于建立政府專項債券支出進(jìn)度預(yù)警及閑置資金超期收回調(diào)整機(jī)制的通知》，對專項債券支出進(jìn)度實行按月考核、分類預(yù)警，分級防控。2022年6月，山西省財政廳又聯(lián)合省發(fā)改委印發(fā)了《關(guān)于落實穩(wěn)經(jīng)濟(jì)一攬子政策措施加快專項債券發(fā)行使用的通知》，并制定了《政府專項債券支出周調(diào)度和月巡回幫扶工作方案》，山西省財政廳根據(jù)幫扶工作方案，組建督導(dǎo)幫扶組對專項債券項目進(jìn)展情況、資金支出進(jìn)度情況，開展實地督導(dǎo)幫扶工作，下大力氣加快專項債券資金支出進(jìn)度。本文通過梳理督導(dǎo)幫扶現(xiàn)場解決的難點和堵點問題，深入分析了專項債券資金支出不達(dá)進(jìn)度的各種因素，并跟蹤關(guān)注了省本級和部分地市進(jìn)度緩慢項目工程的后續(xù)實施情況，提出了加快專項債券支出進(jìn)度的相關(guān)建議。

一、加快專項債券使用實地督導(dǎo)幫扶情況

（一）基本情況

督導(dǎo)幫扶組采取調(diào)查摸底、座談交流、查閱資料、下沉項目單位和施工現(xiàn)場查看等形式，先后深入5個地市和9個省直部門（單位）的189個項目進(jìn)行了現(xiàn)場督導(dǎo)幫扶，共協(xié)助解決難點、堵點和梗阻問題110個，為規(guī)范專項債券資金使用、加快專項債券資金支出進(jìn)度、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長發(fā)揮了積極作用。截至2022年8月底，省級及5個地市的督導(dǎo)幫扶項目支出進(jìn)度基本達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)。

（二）幫扶成效

一是協(xié)調(diào)有關(guān)部門，完善前期手續(xù)。針對督導(dǎo)幫扶工作中發(fā)現(xiàn)的因項目前期準(zhǔn)備不足，手續(xù)不完善等問題導(dǎo)致項目實施困難、進(jìn)展緩慢的情況，督導(dǎo)幫扶組積極協(xié)調(diào)財政、發(fā)改及相關(guān)職能部門、項目單位，查找關(guān)鍵堵點，制定項目推進(jìn)計劃，明確部門責(zé)任和工作完成時間，大大推進(jìn)和加快了項目建設(shè)和債券資金支出進(jìn)度。

二是深入項目現(xiàn)場，察看項目進(jìn)度。對進(jìn)度不達(dá)預(yù)期的建設(shè)項目，督導(dǎo)幫扶組深入項目現(xiàn)場，查找原因，提出合理化建議。針對高端裝備制造產(chǎn)業(yè)園項目建設(shè)進(jìn)度不達(dá)預(yù)期、資金支出任務(wù)重的實際情況，督導(dǎo)幫扶組召集項目主管部門、項目單位和施工方，共同研究專項債券資金支出計劃，現(xiàn)場解決項目實施過程中存在問題，并督促項目單位強(qiáng)化資金支出責(zé)任，緊盯項目實施，咬定支出目標(biāo)，倒排工期，掛圖作戰(zhàn)，并指導(dǎo)項目單位開展了“人倒班、機(jī)不停、全天候、搶工期”的全面提速項目建設(shè)活動，確保完成資金支出目標(biāo)。截至2022年8月底，該項目支出進(jìn)度達(dá)到了100%。

三是主動宣傳政策，強(qiáng)化規(guī)范意識。督導(dǎo)幫扶過程中發(fā)現(xiàn)，各市縣政府以及省級項目主管部門和項目單位都能認(rèn)識專項債券在帶動擴(kuò)大有效投資、穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)等方面發(fā)揮的重要作用，但在專項債券資金“借、用、管、還”全流程管理上缺乏系統(tǒng)性思維，導(dǎo)致推動專項債券項目建設(shè)行動緩慢，有的項目存在“重爭取，輕管理”的問題。督導(dǎo)幫扶組針對各類問題，通過典型事例，加強(qiáng)政策宣傳，特別是強(qiáng)化對項目立項事前程序的規(guī)范和監(jiān)管，避免因項目前期論證不充分、工作質(zhì)量不高，給項目實施埋下了隱患，導(dǎo)致“資金等項目”情況發(fā)生。例如某文化產(chǎn)業(yè)園項目2021年發(fā)行的2億元專項債券資金，因長時間未完成征地拆遷等手續(xù)，導(dǎo)致項目無法動工，造成有息債券資金長時間閑置。

二、專項債券支出進(jìn)度緩慢的主要原因

專項債券資金支出進(jìn)度緩慢，有專項債券發(fā)行提速、項目申報準(zhǔn)備時間短等客觀原因，但主要原因還在于立項審核不嚴(yán)、缺乏中長期規(guī)劃、責(zé)任意識淡薄、資金使用管理機(jī)制不夠健全。

（一）項目審批把關(guān)不嚴(yán)，項目質(zhì)量有待提升

提前下達(dá)政府專項債券額度有利于地方政府做實做細(xì)項目前期準(zhǔn)備工作，擴(kuò)大和提升專項債券項目儲備數(shù)量和質(zhì)量，提高專項債券項目的成熟度，但部分省直部門（單位）和地方政府對項目前期工作重視不夠，專項債券項目儲備、篩選、申報機(jī)制不盡完善。在項目立項決策階段，項目審批部門沒有充分論證項目建設(shè)必要性、建設(shè)規(guī)模、可行性和投資的匹配性，導(dǎo)致部分項目在執(zhí)行過程中，因?qū)嵤┓桨笇彶?、項目評審、建設(shè)內(nèi)容調(diào)整等環(huán)節(jié)出現(xiàn)眾多問題而被擱置，直接影響了項目的實施和推進(jìn)。項目申報與發(fā)行計劃不匹配，導(dǎo)致原本應(yīng)該分年度申請多批次發(fā)行項目的專項債券資金集中到一個批次發(fā)行，造成專項債券資金沉淀閑置，降低了專項債券的使用效率。對于部分重點建設(shè)、時間緊迫的投資項目，執(zhí)行的是簡單審批程序，項目論證不充分和批復(fù)倉促，給投資估算和工程進(jìn)度帶來較大影響。

（二）缺乏主體責(zé)任意識，投資進(jìn)度有待提高

一是部分項目主管部門主要領(lǐng)導(dǎo)抓資金支出進(jìn)度的責(zé)任意識不到位，認(rèn)為資金支出是財務(wù)部門的事，最多是分管財務(wù)領(lǐng)導(dǎo)的事，缺乏主體責(zé)任意識，更沒有履行專項債券資金支出第一責(zé)任人的職責(zé)。如某醫(yī)療機(jī)構(gòu)創(chuàng)傷救治中心設(shè)備購置項目和婦產(chǎn)區(qū)域醫(yī)療中心項目資金閑置長達(dá)兩年以上。二是部分省直部門（單位）和地方政府對專項債券資金的申請使用缺乏前瞻性、系統(tǒng)性和持續(xù)性的考慮，對符合專項債券發(fā)行的優(yōu)質(zhì)項目儲備不足，進(jìn)入實施階段的已發(fā)債券項目建設(shè)速度和質(zhì)量也不高，導(dǎo)致債券資金難以在短時間內(nèi)形成真正的實物工作量。三是部分主管部門、地方政府和項目單位的市場意識和償債責(zé)任意識欠缺。在項目資金申請中過分追求專項債券資金額度以及帶來投資的擴(kuò)大，考慮項目本身收益及還本付息能力較少，使用中弱化了資金有效拉動社會投資、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的政策效能，淡化了專項債券資金還本付息的主體責(zé)任，導(dǎo)致專項債券項目缺乏全面系統(tǒng)謀劃、缺乏可行的追蹤問效機(jī)制。

（三）專債管理機(jī)制尚不健全，部門間協(xié)作有待加強(qiáng)

在經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的宏觀環(huán)境下，發(fā)行專項債券已成為逆周期調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的重要工具，專項債券的申請、發(fā)行、使用的節(jié)奏也越來越“急”。在專項債券項目推進(jìn)緩慢的項目中，多數(shù)存在管理機(jī)制不健全，對項目建設(shè)缺乏科學(xué)論證，因土地征拆、環(huán)境保護(hù)和耕地紅線等政策考量不足，導(dǎo)致項目延期或無法開工建設(shè)等情況，一些省直部門（單位）和地方政府僅以出具會議紀(jì)要或相關(guān)政府部門紅頭文件為項目的可研、立項、變更等提供便利，缺乏科學(xué)論證，導(dǎo)致項目規(guī)劃設(shè)計頻繁調(diào)整；部分項目主管部門和項目單位沒能及時按程序進(jìn)行報告并提出調(diào)整申請，導(dǎo)致債券資金“趴賬”閑置。

三、加快專項債券支出進(jìn)度的相關(guān)建議

（一）注重項目儲備，強(qiáng)化項目審核機(jī)制

為適應(yīng)早發(fā)、快用、嚴(yán)管的專項債券管理模式，省直部門（單位）和各市縣政府及財政、發(fā)改等部門要加強(qiáng)溝通協(xié)作，提前謀劃儲備項目，結(jié)合當(dāng)?shù)刂虚L期規(guī)劃及發(fā)展定位，圍繞九大專項債券支持領(lǐng)域和新納入專項債重點支持范圍的新基建、新能源、養(yǎng)老托育設(shè)施建設(shè)等，積極做好專項債券項目儲備工作。重點選擇確實有一定收益且能盡快形成實物工作量的重大公益性項目進(jìn)行儲備，切實提高專項債券項目儲備質(zhì)量，確保項目隨時能上報、上報后能發(fā)行、發(fā)行后能開工。不斷強(qiáng)化入庫項目審核工作，嚴(yán)把項目前期手續(xù)、投向領(lǐng)域、融資平衡方案等審核關(guān)，確保項目資金能借得來、管得住、還得好。

（二）注重協(xié)助配合，強(qiáng)化項目前期準(zhǔn)備工作

一是省直部門（單位）和市縣政府應(yīng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各相關(guān)部門、單位提前做好項目論證、土地審批、規(guī)劃設(shè)計和工程審批立項等前期工作，各盡其能做細(xì)做實項目前期工作和施工準(zhǔn)備。二是突出對風(fēng)險防控因素的考量，以扣除風(fēng)險因素后的實際償債能力作為融資收益平衡的測算依據(jù)，科學(xué)引導(dǎo)編制依據(jù)充分、規(guī)范可行的項目收益平衡方案。三是科學(xué)分析項目施工條件，充分考慮施工黃金期季節(jié)氣候、疫情防控等影響，合理評估項目施工進(jìn)度。四是強(qiáng)化組織保障，加強(qiáng)對專項債券使用管理人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和工作指導(dǎo)，不斷提升相關(guān)人員的理論水平與業(yè)務(wù)能力。

（三）注重資金管理，優(yōu)化資金使用機(jī)制

一是科學(xué)安排債券發(fā)行時間和額度。對建設(shè)周期長，按年分批次發(fā)行債券項目，科學(xué)合理安排發(fā)行時間和金額，對已安排即將發(fā)行的新增專項債券項目通過先行調(diào)度庫款方式，加快項目建設(shè)進(jìn)度。二是暢通全鏈條資金下達(dá)機(jī)制。財政部門、發(fā)改部門及其他主管部門要強(qiáng)化配合協(xié)作，建立完善全過程協(xié)商溝通、互動聯(lián)動機(jī)制，探索構(gòu)建審核批準(zhǔn)、資金撥付快速通道、資金監(jiān)管穿透式監(jiān)測等制度，全面提升資金使用效率。三是進(jìn)一步規(guī)范項目調(diào)整程序。建立健全專項債券閑置資金超期回收機(jī)制，對使用效果差、資金支出慢的項目統(tǒng)一收回，并按要求、按程序、按需求進(jìn)行快速調(diào)整，及時用于其他急需資金的項目，避免資金閑置浪費。

（四）注重跟蹤管理，強(qiáng)化資金監(jiān)管機(jī)制

一是持續(xù)做好專項債券支出進(jìn)度預(yù)警機(jī)制。對地區(qū)、部門支出進(jìn)度及項目支出進(jìn)度進(jìn)行雙向考核。項目單位要切實負(fù)起直接支出的責(zé)任，通過對項目直接支出考核，加快項目建設(shè)和專項債券資金使用。各級政府主管部門要壓實其主體支出責(zé)任，通過對地區(qū)及部門支出考核，盡快形成有效投資，避免專項債券資金沉淀、閑置、浪費。二是建立專項債券支出進(jìn)度相關(guān)信息報送機(jī)制。實行項目進(jìn)度和資金撥付報送制度，強(qiáng)化項目督促跟蹤管理。項目主管部門督促項目單位制定切實可行加快專項債券資金的措施辦法，確定“路線圖”，繪好“時間表”，不斷推進(jìn)項目建設(shè)進(jìn)度，有效發(fā)揮專項債券資金的使用效益。

（五）注重績效管理，強(qiáng)化評估評價工作

各相關(guān)部門和項目單位要嚴(yán)格貫徹落實《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》，將績效考核融入專項債券“借、用、管、還”全過程中。一要明確政府舉債、償債的主體責(zé)任，加大項目管理力度，提高專項債券使用效益，促進(jìn)項目順利實施，早日見效。二要細(xì)化責(zé)任，完善考核機(jī)制。明確細(xì)化各級行業(yè)主管部門、預(yù)算部門及相關(guān)項目部門績效考核責(zé)任分工，完善專項債券績效考核的程序和要求，推動量化評價體系建立。三是引入第三方機(jī)構(gòu)，對入庫項目開展客觀真實的事前績效評估，并將事前績效評估結(jié)果作為專項債券資金安排的重要依據(jù)；對已發(fā)行使用的專項債券項目開展事中事后績效評價，將評價結(jié)果作為專項債券資金能否續(xù)發(fā)、項目實施是否安全有效、還本付息有無保障的重要依據(jù)。