強(qiáng)化認(rèn)識 創(chuàng)新機(jī)制穩(wěn)步有序推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革

■運(yùn)城市財政局

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是農(nóng)村政權(quán)建設(shè)和農(nóng)村社會發(fā)展的重要保證，也是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推動力。建立運(yùn)轉(zhuǎn)有序、權(quán)責(zé)明晰的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制機(jī)制，是提升基層治理效能、激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展內(nèi)生動力的有效路徑。近年以來，運(yùn)城市以促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能為著眼點(diǎn)，通過科學(xué)劃分事權(quán)、強(qiáng)化政策支持、盤活各類資產(chǎn)，積極探索推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革的方法路徑，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)健康發(fā)展。

一、改革總體推進(jìn)情況

（一）提高思想認(rèn)識，全面部署落實(shí)

2021年，運(yùn)城市政府《關(guān)于深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革的指導(dǎo)意見》印發(fā)以來，各縣（市、區(qū)）高度重視，提高站位，充分認(rèn)識深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革的重大意義，勇于擔(dān)當(dāng)，主動作為，總體研究部署《指導(dǎo)意見》精神，明確工作思路，推進(jìn)改革工作深入開展。遵照《指導(dǎo)意見》精神，結(jié)合本地實(shí)際，陸續(xù)制定出臺本級鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革實(shí)施方案，確保改革工作有序推進(jìn)。截至目前，各縣（市、區(qū)）均已出臺本級實(shí)施方案并認(rèn)真推進(jìn)落實(shí)。

（二）科學(xué)劃分事權(quán)，明晰支出責(zé)任

各縣（市、區(qū)）充分征求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)意見，在兜底鄉(xiāng)鎮(zhèn)“?；久裆?、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)”支出年度預(yù)算的基礎(chǔ)上，根據(jù)財政事權(quán)與支出責(zé)任匹配的原則，按照政府職能和公共服務(wù)均等化要求，科學(xué)合理劃分縣鄉(xiāng)兩級應(yīng)承擔(dān)的事權(quán)和支出責(zé)任，建立縣鄉(xiāng)權(quán)責(zé)清單，并賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)履行事權(quán)相匹配的財力。在此基礎(chǔ)上，對臨時委托的清單外事權(quán)按照“誰交辦、誰出錢”的原則落實(shí)支出責(zé)任。

（三）強(qiáng)化政策支持，突出正向激勵

各縣（市、區(qū)）根據(jù)各自實(shí)際情況，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革前一年收支或改革前三年的平均收支情況，準(zhǔn)確核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支基數(shù)，在核定基數(shù)的基礎(chǔ)上制定多種激勵政策，如實(shí)行稅收（非稅）超基數(shù)按相應(yīng)比例予以返還；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自主招商引資的工業(yè)企業(yè)項(xiàng)目落地后分檔給予獎勵；各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自主招商引資的工業(yè)企業(yè)建成投產(chǎn)并產(chǎn)生稅收的，縣級分享部分分檔給予獎勵等，充分調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作積極性。

（四）盤活各類資產(chǎn)，激活發(fā)展動力

各縣（市、區(qū)）不斷強(qiáng)化配套政策和措施，優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制的運(yùn)行環(huán)境。按照《指導(dǎo)意見》中“促進(jìn)資源資產(chǎn)保值增值”要求，在各類項(xiàng)目用地過程中，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織開展征地工作的，項(xiàng)目產(chǎn)生的土地出讓金收入，按畝均凈收益實(shí)行累進(jìn)比例返還；鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對所轄區(qū)域內(nèi)未利用地、連片宅基地、建設(shè)用地等非農(nóng)用地進(jìn)行復(fù)墾，因此增加占補(bǔ)平衡指標(biāo)的，按異地交易凈收益一定比例返還鄉(xiāng)鎮(zhèn)；各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管轄資產(chǎn)所產(chǎn)生的出租、處置等收益按比例返還鄉(xiāng)鎮(zhèn)等。

二、改革有效做法經(jīng)驗(yàn)

按照“試點(diǎn)先行、以點(diǎn)帶面”的工作思路，立足運(yùn)城實(shí)際，創(chuàng)新體制機(jī)制，成立改革試點(diǎn)（臨猗縣），率先在全省試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展財政體制改革，積極探索方法路徑，取得了一定成效。

（一）創(chuàng)新體制機(jī)制，搶占改革先機(jī)

2019年，臨猗縣通過前期調(diào)研，結(jié)合本縣實(shí)際情況，率先出臺了《鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革試點(diǎn)方案》《鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革方案》《關(guān)于深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革的補(bǔ)充通知》等政策方案，制定了超收返還、招商引資獎勵、資產(chǎn)收益返還、村級經(jīng)費(fèi)績效管理等激勵政策，全面提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政自主保障能力，通過選取試點(diǎn)、全面推行、補(bǔ)充完善，對改革方案不斷改進(jìn)補(bǔ)充，持續(xù)推進(jìn)改革行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

（二）強(qiáng)化落實(shí)舉措，持續(xù)深化改革

臨猗縣堅持“依法依規(guī)、統(tǒng)籌推進(jìn)、因地制宜、能統(tǒng)盡統(tǒng)”原則，持續(xù)完善招商引資、資產(chǎn)租賃、土地出讓及整理獎補(bǔ)政策，充分調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展積極性，在此基礎(chǔ)上，2021年結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革、土地政策調(diào)整等情況，積極探索整鄉(xiāng)全域土地開發(fā)利用模式、鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶持培育壯大企業(yè)發(fā)展等，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革走深走實(shí)。

（三）突出結(jié)果導(dǎo)向，改革成效顯著

臨猗縣實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革以來，有效激發(fā)臨猗各鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)生活力，改革取得顯著成效。2019以來，全縣14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)共增收2645.36萬元；完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主投資2900萬元；謀劃招商引資項(xiàng)目18個，總投資4.5億，推動縣域經(jīng)濟(jì)水平顯著提升。其他各縣（市、區(qū)）積極從中學(xué)習(xí)借鑒有效做法和經(jīng)驗(yàn)，相互促進(jìn)、共同提高。

三、存在的主要問題及原因分析

由于運(yùn)城市是農(nóng)業(yè)大市，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級工業(yè)不發(fā)達(dá)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，雖然設(shè)有一級財政，但都沒有建立一級金庫，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為縣級政府一級預(yù)算部門進(jìn)行管理。根據(jù)財政部門調(diào)研和專項(xiàng)督查情況來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革推行過程中還存在一些問題，主要表現(xiàn)在：

一是基礎(chǔ)條件不足。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)建設(shè)上比較薄弱，服務(wù)水平低，生產(chǎn)要素市場發(fā)育不足，加上區(qū)位要素的限制，招商引資難度大；各鄉(xiāng)鎮(zhèn)前期發(fā)展資金不足，前期招商、征地拆遷等都需要大量的資金，各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)囿于財力普遍面臨“有想法沒辦法、有項(xiàng)目無資金”的尷尬境地；受地理環(huán)境、交通區(qū)位、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等因素影響，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)間區(qū)域發(fā)展不平衡問題較為突出。

二是基層人力缺乏。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革后事務(wù)量增加，但各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所均被撤并，財務(wù)人員數(shù)量缺少且業(yè)務(wù)能力不足，加之基層財政任務(wù)繁重，難以滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革工作需要。

三是事權(quán)財權(quán)需進(jìn)一步完善?？h與鄉(xiāng)鎮(zhèn)在具體的財權(quán)、事權(quán)與支出責(zé)任的劃分上不明確，存在財力上移、事權(quán)下移的傾向；鄉(xiāng)鎮(zhèn)從體制得到的分成收入較少，不足以發(fā)揮正向激勵作用。

四是招商引資成效滯后。工業(yè)企業(yè)的建設(shè)期一般都需要5年左右，實(shí)現(xiàn)稅收的周期非常長，項(xiàng)目投產(chǎn)后還要兌現(xiàn)各種稅收優(yōu)惠政策，地方真正能分享到的財力十分有限，如果企業(yè)虧損或者倒閉，鄉(xiāng)鎮(zhèn)還要拿出大量資金來彌補(bǔ)，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)招商引資的積極性不高。

五是“飛地經(jīng)濟(jì)”沒有落地生根。囿于全市實(shí)際情況，各縣（市、區(qū)）均未積極探索出臺“飛地經(jīng)濟(jì)”政策，未形成各鄉(xiāng)鎮(zhèn)間利益共享的收入分享機(jī)制。一方面，沒有條件發(fā)展工業(yè)園的鄉(xiāng)鎮(zhèn)因此放棄招商，造成資源浪費(fèi)，另一方面，縣級工業(yè)園尚有大量儲備土地，造成資源閑置。

四、推動改革的意見和建議

一是強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)。積極發(fā)揮市深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，指導(dǎo)和督促各縣（市、區(qū)）深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革管理工作，壓實(shí)各縣（市、區(qū)）主體責(zé)任，凝聚相關(guān)職能部門與縣鄉(xiāng)兩級工作合力，推進(jìn)改革深入實(shí)施。

二是強(qiáng)化政策落實(shí)。各縣、各相關(guān)職能部門要進(jìn)一步細(xì)化工作舉措，結(jié)合實(shí)際配套完善相關(guān)體制機(jī)制，強(qiáng)化改革政策的推進(jìn)落實(shí)和跟進(jìn)指導(dǎo)，切實(shí)調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極性，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革成效。

三是強(qiáng)化隊(duì)伍建設(shè)。各縣（市、區(qū)）要結(jié)合實(shí)際情況加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作人員配置，定期開展有針對性的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高基層財政人員綜合素質(zhì)，以適應(yīng)改革的需要。

四是強(qiáng)化資金監(jiān)管。各縣（市、區(qū)）要強(qiáng)化財政資金監(jiān)管力度，將績效管理和資金監(jiān)管相結(jié)合，提升績效評價、資金監(jiān)管的剛性約束力，延伸資金支出的監(jiān)督鏈條，實(shí)現(xiàn)對財政資金運(yùn)行的全過程監(jiān)控。

五是強(qiáng)化績效考核。將推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革工作納入市委、市政府對縣委、縣政府考核內(nèi)容，作為考核評價的重要依據(jù)，壓實(shí)各縣（市、區(qū)）主體責(zé)任；強(qiáng)化對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革綜合考評，對綜合考核排名和經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)給予獎勵。